SENTENZA DELLA CORTE (Prima Sezione)
17 marzo 2021(*)
«Rinvio pregiudiziale – Ambiente – Direttiva 2009/147/CE – Conservazione degli uccelli selvatici – Articoli 5 e 8 – Divieto di ricorrere a qualsiasi metodo di cattura degli uccelli – Articolo 9, paragrafo 1 – Autorizzazione a ricorrere in virt๠di una deroga a un siffatto metodo consacrato dagli usi tradizionali – Presupposti – Assenza di altra soluzione soddisfacente – Giustificazione dell’assenza di “altra soluzione soddisfacente” con la sola preservazione di detto metodo tradizionale – Selettività  delle catture – Normativa nazionale che autorizza la cattura di uccelli tramite l’impiego di vischio»
Nella causa C-900/19,
avente ad oggetto la domanda di pronuncia pregiudiziale proposta alla Corte, ai sensi dell’articolo 267 TFUE, dal Conseil d’État (Consiglio di Stato, Francia), con decisione del 29 novembre 2019, pervenuta in cancelleria il 6 dicembre 2019, nel procedimento
One Voice,
Ligue pour la protection des oiseaux
contro
Ministre de la Transition ècologique et solidaire,
con l’intervento di:
Fèdèration nationale des Chasseurs,
LA CORTE (Prima Sezione),
composta da J.-C. Bonichot, presidente di sezione, L. Bay Larsen, C. Toader (relatrice), M. Safjan e N. Jääskinen, giudici,
avvocato generale: J. Kokott
cancelliere: A. Calot Escobar
vista la fase scritta del procedimento,
considerate le osservazioni presentate:
–        per la One Voice, da A. Moreau, avocate;
–        per la Fèdèration nationale des Chasseurs, da H. Farge e C. Waquet, avocates;
–        per il governo francese, da A.-L. Desjonqures ed E. Leclerc, in qualità  di agenti;
–        per la Commissione europea, da C. Hermes e F. Thiran, in qualità  di agenti,
sentite le conclusioni dell’avvocato generale, presentate all’udienza del 19 novembre 2020,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1        La domanda di pronuncia pregiudiziale verte sull’interpretazione dell’articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2009/147/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 novembre 2009, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (GU 2010, L 20, pag. 7; in prosieguo la «direttiva “Uccelli”»).
2        Tale domanda stata presentata nell’ambito di una controversia tra, da un lato, la One Voice e la Ligue pour la protection des oiseaux e, dall’altro, il ministre de la Transition ècologique et solidaire (Ministro della Transizione ecologica e solidale, Francia) in merito alla validità  di cinque decreti del 24 settembre 2018 relativi all’impiego del vischio per la cattura dei tordi e dei merli neri da impiegare come richiamo per la stagione venatoria 2018-2019 nei dipartimenti Alpes-de-Haute-Provence, Alpes-Maritimes, Bouches-du-Rhône, Vaucluse e Var (Francia) (JORF del 27 settembre 2018, testi nn. da 10 a 13 e 15; in prosieguo i «decreti del 24 settembre 2018»).
 Contesto normativo
 Diritto dell’Unione
3        Secondo l’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva 79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979, concernente la conservazione degli uccelli selvatici (GU 1979, L 103, pag. 1).
«Sempre che non vi siano altre soluzioni soddisfacenti, gli Stati membri possono derogare agli articoli 5, 6, 7 e 8 per le seguenti ragioni:
(…)
c)      per consentire in condizioni rigidamente controllate e in modo selettivo la cattura, la detenzione o altri impieghi misurati di determinati uccelli in piccole quantità ».
4        La direttiva «Uccelli» ha proceduto alla codificazione della direttiva 79/409 e ha abrogato quest’ultima.
5        Ai sensi dei considerando 3 e 5 della direttiva «Uccelli»:
«(3)      Per molte specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri si registra una diminuzione, in certi casi rapidissima, della popolazione e tale diminuzione rappresenta un serio pericolo per la conservazione dell’ambiente naturale, in particolare poichè minaccia gli equilibri biologici.
(…)
(5)      La conservazione delle specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri necessaria per raggiungere gli obiettivi [dell’Unione europea] in materia di miglioramento delle condizioni di vita e di sviluppo sostenibile».
6        L’articolo 1, paragrafo 1, di tale direttiva redatto nei seguenti termini:
«La presente direttiva concerne la conservazione di tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri al quale si applica il trattato. Essa si prefigge la protezione, la gestione e la regolazione di tali specie e ne disciplina lo sfruttamento».
7        L’articolo 2 di detta direttiva dispone quanto segue:
«Gli Stati membri adottano le misure necessarie per mantenere o adeguare la popolazione di tutte le specie di uccelli di cui all’articolo 1 a un livello che corrisponde in particolare alle esigenze ecologiche, scientifiche e culturali, pur tenendo conto delle esigenze economiche e ricreative».
8        L’articolo 5 della medesima direttiva così formulato:
«Fatti salvi gli articoli 7 e 9, gli Stati membri adottano le misure necessarie per instaurare un regime generale di protezione di tutte le specie di uccelli di cui all’articolo 1, che comprenda in particolare il divieto:
a)      di ucciderli o di catturarli deliberatamente con qualsiasi metodo;
(…)».
9        L’articolo 7, paragrafi 1 e 3, della direttiva «Uccelli» così prevede:
«1.      In funzione del loro livello di popolazione, della distribuzione geografica e del tasso di riproduzione in tutta [l’Unione], le specie elencate all’allegato II possono essere oggetto di atti di caccia nel quadro della legislazione nazionale. Gli Stati membri faranno in modo che la caccia di queste specie non pregiudichi le azioni di conservazione intraprese nella loro area di distribuzione.
(…)
3.      Le specie elencate all’allegato II, parte B, possono essere cacciate soltanto negli Stati membri per i quali esse sono menzionate».
10      L’allegato II, parte B, di tale direttiva menziona, in particolare, il turdus merula (merlo nero), il turdus pilaris (cesena), il turdus philomelos (tordo bottaccio), il turdus iliacus (tordo sassello) e il turdus viscivorus (tordella).
11      L’articolo 8, paragrafo 1, di tale direttiva dispone quanto segue:
«Per quanto riguarda la caccia, la cattura o l’uccisione di uccelli nel quadro della presente direttiva, gli Stati membri vietano il ricorso a qualsiasi mezzo, impianto o metodo di cattura o di uccisione in massa o non selettiva o che possa portare localmente all’estinzione di una specie, in particolare quelli elencati all’allegato IV, lettera a)».
12      Il vischio figura tra i mezzi di cattura di cui all’allegato IV, lettera a), della medesima direttiva.
13      L’articolo 9, paragrafi 1 e 2, della direttiva «Uccelli» enuncia quanto segue:
«1.      Sempre che non vi siano altre soluzioni soddisfacenti, gli Stati membri possono derogare agli articoli da 5 a 8 per le seguenti ragioni:
(…)
c)      per consentire in condizioni rigidamente controllate e in modo selettivo la cattura, la detenzione o altri impieghi misurati di determinati uccelli in piccole quantità .
2.      Le deroghe di cui al paragrafo 1 devono menzionare:
a)      le specie che formano oggetto delle medesime;
b)      i mezzi, gli impianti o i metodi di cattura o di uccisione autorizzati;
c)      le condizioni di rischio e le circostanze di tempo e di luogo in cui esse possono essere applicate;
d)      l’autorità  abilitata a dichiarare che le condizioni stabilite sono soddisfatte e a decidere quali mezzi, impianti o metodi possano essere utilizzati, entro quali limiti e da quali persone;
e)      i controlli che saranno effettuati».
 Diritto francese
14      Il titolo II del libro IV del Code de l’environnement (Codice dell’ambiente), relativo alla caccia, comprende, in particolare, un capo IV, intitolato «Esercizio venatorio», a sua volta suddiviso in sei sezioni, la cui sezione 3 riguarda i «[m]etodi e mezzi di caccia». L’articolo L. 424-4 di tale codice, contenuto in detta sezione, dispone quanto segue:
«Nel periodo in cui aperta la caccia, la licenza conferisce a colui che l’ha ottenuta il diritto di cacciare di giorno, al tiro o alla seguita, con grande strepito o al volo, secondo le distinzioni stabilite dai decreti del ministro responsabile della caccia. Per giorno si intende il periodo di tempo che comincia un’ora prima dell’alba e termina un’ora dopo il tramonto nel capoluogo del dipartimento.
(…)
Per consentire, in condizioni rigidamente controllate e in modo selettivo, la caccia a determinati uccelli di passaggio in piccole quantità , il ministro responsabile della caccia autorizza, alle condizioni dallo stesso stabilite, l’uso dei metodi e dei mezzi di caccia sanciti dagli usi tradizionali, in deroga a quelli autorizzati dal primo comma.
(…)
Il vischio va applicato un’ora prima dell’alba e rimosso entro le ore undici.
Sono vietati tutti gli altri mezzi di caccia, ivi compreso l’aereo e l’automobile, anche come mezzi di ribattuta.
(…)».
15      L’articolo 1 del decreto del Segretario di Stato presso il Primo ministro, responsabile per l’ambiente e la prevenzione dei rischi tecnologici e naturali rilevanti, del 17 agosto 1989, relativo all’impiego del vischio per la cattura dei tordi e dei merli da impiegare come richiamo nei dipartimenti Alpes-de-Haute-Provenza, Alpes-Maritimes, Bouches-du-Rhône, Var e Vaucluse (JORF del 13 settembre 1989, pag. 11560; in prosieguo: il «decreto del 17 agosto 1989»), prevede quanto segue:
«L’impiego del vischio per la cattura delle tordelle, delle cesene, dei tordi sassello, dei tordi bottaccio e dei merli neri, da impiegare come richiamo a fini personali, autorizzato nei dipartimenti Alpes-de-Haute-Provence, Alpes-de-Maritimes, Bouches-du-Rhône, Var e Vaucluse e alle condizioni rigorosamente controllate definite in prosieguo, al fine di consentire la cattura selettiva e in piccole quantità  di tali uccelli, in quanto non esiste un’altra soluzione soddisfacente».
16      Ai sensi dell’articolo 4, primo comma, di detto decreto:
«Il vischio può rimanere applicato solo in presenza del cacciatore. Ogni uccello catturato viene pulito immediatamente».
17      L’articolo 6 del suddetto decreto enuncia quanto segue:
«Il numero massimo di uccelli che possono essere catturati durante la stagione, nonchè, eventualmente, le specifiche tecniche peculiari a un dipartimento, sono fissati ogni anno dal ministro responsabile della caccia»
18      L’articolo 11 del medesimo decreto precisa quanto segue:
«La selvaggina diversa dalle tordelle, dalle cesene, dai tordi sassello, dai tordi bottaccio e dai merli neri catturata accidentalmente pulita e liberata immediatamente».
19      In applicazione del decreto del 17 agosto 1989, il ministre d’État, ministre de la Transition ècologique et solidaire (Ministro di Stato, Ministro della Transizione ecologica e solidale, Francia), con i decreti del 24 settembre 2018, ha fissato il numero massimo di tordi e di merli neri da impiegare come richiamo che possono essere catturati mediante l’impiego del vischio per la stagione venatoria 2018-2019, rispettivamente, a 2 900 nel dipartimento Alpes-de-Haute-Provence, a 400 nel dipartimento Alpes-Maritimes, a 11 400 nel dipartimento Bouches-du-Rhône, a 15 600 nel dipartimento Vaucluse e a 12 200 nel dipartimento Var.
 Procedimento principale e questioni pregiudiziali
20      La One Voice ha proposto dinanzi al Conseil d’État (Consiglio di Stato, Francia) cinque ricorsi diretti ad ottenere l’annullamento dei decreti del 24 settembre 2018, nonchè a far sì che venga ingiunto al ministre de la Transition ècologique et solidaire (Ministro della Transizione ecologica e solidale) di procedere all’abrogazione del decreto del 17 agosto 1989. La Ligue pour la protection des oiseaux ha proposto dinanzi a questo medesimo giudice cinque ricorsi diretti all’annullamento dei decreti del 24 settembre 2018. Tali diversi ricorsi sono stati riuniti dal giudice del rinvio.
21      A sostegno dei loro ricorsi, le ricorrenti nel procedimento principale hanno sostanzialmente fatto valere, in particolare, che il decreto del 17 agosto 1989, in applicazione del quale sono stati adottati i decreti del 24 settembre 2018, viola le disposizioni dell’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva «Uccelli», in particolare in quanto autorizza il ricorso a un metodo di caccia tradizionale non selettivo, ossia l’impiego di vischio, per di più senza giustificare l’assenza di un’altra soluzione soddisfacente. Inoltre, la Ligue pour la protection des oiseaux sostiene che anche i decreti del 24 settembre 2018 violano la suddetta direttiva in quanto autorizzano il prelievo di uccelli in condizioni non rigidamente controllate e senza che sia dimostrato che i prelievi autorizzati si limitino a piccole quantità .
22      Il giudice del rinvio rileva, in primo luogo, che, nella sentenza del 27 aprile 1988, Commissione/Francia (252/85, EU:C:1988:202), la Corte ha giudicato che le disposizioni del decreto del 27 luglio 1982 – da cui sostanzialmente non differiscono quelle del decreto del 17 agosto 1989 – erano compatibili con le prescrizioni della direttiva 79/409 e, in particolare, che esse non violavano il requisito di «impieghi misurati di determinati uccelli in piccole quantità », tenuto conto del «carattere molto preciso» delle sue prescrizioni.
23      Tuttavia, tale giudice osserva che, nella sua sentenza del 21 giugno 2018, Commissione/Malta (C-557/15, EU:C:2018:477), intervenuta dopo l’entrata in vigore dell’articolo 3 TUE e dell’articolo 37 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»), la Corte ha giudicato che una normativa nazionale che autorizzava un’altra procedura venatoria tradizionale non soddisfaceva una delle condizioni richieste all’articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva «Uccelli» per poter derogare all’articolo 8 di tale direttiva, ossia il carattere selettivo del metodo di cattura interessato, in quanto si basava sull’esistenza di «catture accessorie» senza precisare l’entità  delle stesse.
24      In tale contesto, il giudice del rinvio chiede se l’articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva «Uccelli» debba essere interpretato nel senso che esso osta alla facoltà  degli Stati membri di autorizzare il ricorso a mezzi, impianti o metodi di cattura o di uccisione che possano avere come conseguenza, anche in misura minima e rigorosamente temporanea, delle catture accessorie. In caso di risposta negativa, occorrerebbe determinare quali criteri, relativi, in particolare, alla proporzione o all’entità  limitata di tali catture accessorie, o alla natura in linea di principio non letale della procedura venatoria autorizzata e all’obbligo di liberare, senza arrecare gravi danni, gli esemplari accidentalmente catturati, possano applicarsi al fine di ritenere soddisfatto il criterio di selettività  posto da tali disposizioni.
25      In secondo luogo, il giudice del rinvio evidenzia che, se vero che nella sentenza del 27 aprile 1988, Commissione/Francia (252/85, EU:C:1988:202), la Corte ha altresì dichiarato che l’impiego del vischio per la cattura di tordi, metodo di caccia sancito dagli usi tradizionali in taluni dipartimenti francesi, non violava i requisiti della direttiva 79/409, ripresi dalla direttiva «Uccelli», essa ha nondimeno ritenuto, nella sua sentenza del 21 giugno 2018, Commissione/Malta (C-557/15, EU:C:2018:477), che le disposizioni dell’articolo 9 di detta direttiva impongono una motivazione precisa e adeguata dell’insussistenza di un’altra soluzione soddisfacente rispetto alla deroga concessa da uno Stato membro.
26      Atteso che il decreto del 17 agosto 1989 afferma che, in considerazione del fatto che il metodo di caccia mediante l’impiego di vischio sancito, nei dipartimenti interessati, dagli usi tradizionali, «non esiste un’altra soluzione soddisfacente», il giudice del rinvio chiede quindi se la direttiva «Uccelli» debba essere interpretata nel senso che la finalità  di salvaguardare il ricorso a metodi e mezzi di caccia degli uccelli sanciti dagli usi tradizionali, a fini ricreativi, e nei limiti in cui siano soddisfatte tutte le altre condizioni che l’articolo 9, paragrafo 1, lettera c) prescrive per siffatta deroga, possa giustificare di per sè l’insussistenza di un’altra soluzione soddisfacente ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, di detta direttiva, permettendo così di derogare al principio del divieto di tali metodi e mezzi di caccia di cui al suo articolo 8 di quest’ultima.
27      In tali circostanze, il Conseil d’État ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:
1)      Se le disposizioni di cui all’articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva «Uccelli» debbano essere interpretate nel senso che ostano alla facoltà  degli Stati membri di autorizzare il ricorso a mezzi, impianti o metodi di cattura o di uccisione che possano avere come conseguenza, anche in misura minima e rigorosamente temporanea, delle catture accessorie. Eventualmente, quali criteri, relativi, in particolare, alla proporzione o all’entità  limitata di tali catture accessorie, alla natura in linea di principio non letale della procedura venatoria autorizzata e all’obbligo di liberare senza arrecare gravi danni gli esemplari accidentalmente catturati, possano applicarsi al fine di ritenere soddisfatto il criterio di selettività  posto da tali disposizioni.
2)      Se la direttiva «Uccelli» debba essere interpretata nel senso che la finalità  di salvaguardare il ricorso a metodi e mezzi di caccia degli uccelli sanciti dagli usi tradizionali, a fini ricreativi, e nei limiti in cui siano soddisfatte tutte le altre condizioni che [il suo articolo 9, paragrafo 1, lettera c),] prescrive per siffatta deroga, possa giustificare l’insussistenza di un’altra soluzione soddisfacente ai sensi del [suo articolo 9, paragrafo 1], permettendo così di derogare al divieto di principio di tali metodi e mezzi di caccia di cui al suo articolo 8».
 Sulle questioni pregiudiziali
 Sulla seconda questione
28      Con la sua seconda questione, che occorre esaminare in primo luogo, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva «Uccelli» debba essere interpretato nel senso che il carattere tradizionale di un metodo di cattura di uccelli sufficiente, di per sè, a dimostrare che un’altra soluzione soddisfacente, ai sensi di tale disposizione, non possa sostituirsi a detto metodo.
29      Va anzitutto ricordato che, secondo la giurisprudenza della Corte, al fine di consentire alle autorità  competenti di ricorrere alle deroghe previste all’articolo 9 della direttiva «Uccelli» solo in modo conforme al diritto dell’Unione, il quadro legislativo e regolamentare nazionale deve essere concepito in modo che l’attuazione delle disposizioni in deroga ivi enunciate risponda al principio di certezza del diritto. Pertanto, la normativa nazionale applicabile in tale materia deve enunciare i criteri di deroga in modo chiaro e preciso ed imporre alle autorità  responsabili della loro applicazione di tenerne conto. Trattandosi di un regime eccezionale, che deve essere di stretta interpretazione e far gravare l’onere di provare la sussistenza dei requisiti prescritti, per ciascuna deroga, sull’autorità  che ne prende la decisione, gli Stati membri sono tenuti a garantire che qualsiasi intervento riguardante le specie protette sia autorizzato solo in base a decisioni contenenti una motivazione precisa e adeguata riferentesi ai motivi, alle condizioni e alle prescrizioni di cui all’articolo 9, paragrafi 1 e 2, di tale direttiva (sentenza del 21 giugno 2018, Commissione/Malta, C-557/15, EU:C:2018:477, punto 47).
30      Più in particolare, gli elementi che dimostrano che condizioni richieste per derogare al regime di tutela della direttiva «Uccelli» sono soddisfatte devono fondarsi su conoscenze scientifiche consolidate. Pertanto, le migliori conoscenze in materia devono essere a disposizione delle autorità  nel momento in cui esse concedono le autorizzazioni [sentenza del 23 aprile 2020, Commissione/Finlandia (Caccia primaverile all’edredone maschio), C-217/19, EU:C:2020:291, punto 70 e giurisprudenza ivi citata].
31      Inoltre, se vero che la normativa nazionale applicabile in materia di conservazione degli uccelli selvatici deve, quando intende applicare il regime derogatorio previsto dall’articolo 9 della direttiva «Uccelli», enunciare i criteri di deroga in modo chiaro e preciso e imporre alle autorità  competenti di verificare che non esiste un’altra soluzione soddisfacente ai sensi di tale articolo, la motivazione adottata nell’esercizio di tale regime derogatorio deve far risultare che la condizione relativa all’inesistenza di un’altra soluzione soddisfacente soddisfatta (v., in tal senso, sentenza del 21 giugno 2018, Commissione/Malta, C-557/15, EU:C:2018:477, punti 48 e 50).
32      In tale contesto, non si può ritenere che una normativa nazionale che si avvale del regime derogatorio previsto all’articolo 9 della direttiva «Uccelli» soddisfi le condizioni relative all’obbligo di motivazione, che derivano dall’articolo 9, paragrafo 2, di tale direttiva, qualora essa contenga la sola indicazione secondo cui non esiste un’altra soluzione soddisfacente, senza che tale indicazione sia suffragata da una motivazione circostanziata, fondata sulle migliori conoscenze scientifiche in materia e recante i motivi che hanno indotto l’autorità  competente a giungere alla conclusione che sono soddisfatte tutte le condizioni che possono consentire una deroga, ai sensi dell’articolo 9 di detta direttiva, tra cui la condizione relativa all’insussistenza di un’altra soluzione soddisfacente.
33      Occorre poi ricordare che la Corte ha già  avuto occasione di affermare che la caccia agli uccelli selvatici praticata a fini amatoriali alle condizioni stabilite dalla direttiva «Uccelli» può costituire un «impiego misurato» autorizzato da tale direttiva [sentenza del 23 aprile 2020, Commissione/Finlandia (Caccia primaverile all’edredone maschio), C-217/19, EU:C:2020:291, punto 65 e giurisprudenza ivi citata]. Possono parimenti rientrare nella nozione di «impiego misurato» i metodi tradizionali di caccia, poichè, come menzionato all’articolo 2 di detta direttiva, gli Stati membri devono tener conto, nell’adottare le misure di cui a tale articolo, delle esigenze ricreative.
34      Tuttavia, se pur vero che l’articolo 2 della direttiva «Uccelli» invita gli Stati membri ad attuare quest’ultima tenendo conto delle esigenze ecologiche, scientifiche e culturali, nonchè delle esigenze economiche e ricreative, giocoforza constatare che la conservazione degli uccelli costituisce l’obiettivo principale di tale direttiva.
35      A tal proposito, la Corte ha più volte avuto occasione di statuire che il mantenimento di attività  tradizionali non costituisce una deroga autonoma al regime di tutela previsto dalla direttiva «Uccelli» [v., in tal senso, sentenze dell’8 luglio 1987, Commissione/Belgio, 247/85, EU:C:1987:339, punto 8; del 28 febbraio 1991, Commissione/Germania, C-57/89, EU:C:1991:89, punto 22, e del 23 aprile 2020, Commissione/Finlandia (Caccia primaverile all’edredone maschio), C-217/19, EU:C:2020:291, punto 85].
36      Infatti, i metodi di caccia fanno spesso parte delle tradizioni o degli usi locali, cosicchè, se lo scopo di mantenerli così come sono costituisse un motivo autonomo di deroga, ciò porterebbe ad autorizzare un gran numero di pratiche contrarie alle prescrizioni dell’articolo 9 della direttiva «Uccelli». Un siffatto approccio sarebbe in contrasto con l’interpretazione restrittiva che deve prevalere di tale disposizione.
37      Occorre inoltre ricordare che, quando l’autorità  competente chiamata a verificare l’assenza di altre soluzioni soddisfacenti, essa deve procedere a una comparazione delle diverse soluzioni che soddisfano le condizioni del regime derogatorio istituito all’articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva «Uccelli» per determinare quella che risulta più soddisfacente [v., in tal senso, sentenza del 23 aprile 2020, Commissione/Austria (Caccia primaverile alla beccaccia) C-161/19, non pubblicata, EU:C:2020:290, punti da 51 a 57 e giurisprudenza ivi citata].
38      A tal proposito, la Fèdèration nationale des chasseurs e il governo francese fanno valere che l’allevamento delle specie in questione nel procedimento principale non può costituire una soluzione soddisfacente, tenuto conto del suo costo e della normativa in vigore che vieta il commercio di tali specie.
39      Come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 36 delle sue conclusioni, occorre prendere in considerazione l’articolo 13 TFUE, ai sensi del quale l’Unione e gli Stati membri devono tenere pienamente conto delle esigenze in materia di benessere degli animali nella formulazione e nell’attuazione delle politiche dell’Unione. Ne consegue che alla luce delle opzioni ragionevoli e delle migliori tecniche disponibili che occorre valutare il carattere soddisfacente delle soluzioni alternative (v., per analogia, sentenza del 9 marzo 2010, ERG e a., C-379/08 e C-380/08, EU:C:2010:127, punto 62).
40      A tal riguardo, la Corte ha già  avuto occasione di dichiarare che l’allevamento e la riproduzione in cattività  delle specie protette sono idonei a costituire un’altra soluzione soddisfacente qualora si rivelino possibili (sentenza del 12 dicembre 1996, LRBPO e AVES, C-10/96, EU:C:1996:504, punto 18 e giurisprudenza ivi citata) e che il trasporto di uccelli lecitamente catturati o detenuti costituisce parimenti un impiego misurato, ai sensi della direttiva 79/409 (sentenza dell’8 luglio 1987, Commissione/Belgio, 247/85, EU:C:1987:339, punto 48). Del pari, la circostanza che l’allevamento e la riproduzione in cattività  delle specie interessate non siano ancora praticabili su larga scala a causa della normativa nazionale non di per sè idonea a rimettere in discussione la pertinenza di queste altre soluzioni (v., in tal senso, sentenza del 12 dicembre 1996, LRBPO e AVES, C-10/96, EU:C:1996:504, punto 21).
41      Ne consegue che, come rilevato in sostanza dall’avvocato generale ai paragrafi 30 e 38 delle sue conclusioni, sembra che esistano altre opzioni idonee a soddisfare il requisito di cui all’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva «Uccelli».
42      Inoltre, se vero che la cattura di uccelli mediante l’impiego di vischio rientra di per sè nell’attività  cinegetica, essa costituisce soltanto una tappa preliminare ad altri metodi di prelievo, poichè gli uccelli catturati in tal modo sono destinati ad essere impiegati come richiamo al fine di attirare altri uccelli della medesima specie, i quali vengono poi cacciati tramite l’uso del fucile.
43      Orbene, il mero fatto che un altro metodo di cattura esigerebbe un adeguamento e, di conseguenza, richiederebbe di discostarsi da determinate caratteristiche di una tradizione non sarebbe sufficiente per ritenere che non esista un’altra soluzione soddisfacente», ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, della direttiva «Uccelli» (v., in tal senso, sentenza del 12 dicembre 1996, LRBPO e AVES, C-10/96, EU:C:1996:504, punto 21).
44      Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alla seconda questione dichiarando che l’articolo 9, paragrafi 1 e 2, della direttiva «Uccelli» deve essere interpretato nel senso che il carattere tradizionale di un metodo di cattura di uccelli non sufficiente, di per sè, a dimostrare che un’altra soluzione soddisfacente, ai sensi di tale disposizione, non possa sostituirsi a detto metodo.
 Sulla prima questione
45      Con la sua prima questione, il giudice del rinvio chiede, in sostanza, se l’articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva «Uccelli» debba essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale che autorizza, in deroga all’articolo 8 di tale direttiva, il ricorso a un metodo di cattura di uccelli che comporta catture accessorie di modesto volume e per un limitato periodo di tempo.
46      Occorre rilevare che tale questione richiede l’interpretazione del requisito, di cui all’articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva «Uccelli», secondo cui la cattura, la detenzione o l’impiego misurato di determinati uccelli devono essere effettuati in modo selettivo.
47      A tal proposito, le parti che hanno presentato osservazioni scritte hanno fatto riferimento alle sentenze del 27 aprile 1988, Commissione/Francia (252/85, EU:C:1988:202), del 9 dicembre 2004, Commissione/Spagna (C-79/03, EU:C:2004:782), o del 21 giugno 2018, Commissione/Malta (C-557/15, EU:C:2018:477).
48      Al riguardo, occorre anzitutto evidenziare che, nella prima sentenza, se vero che la Corte ha constatato il «carattere molto preciso» della normativa nazionale in vigore e, in particolare, l’esistenza di un «numero rilevante di condizioni restrittive» relative alla concessione delle autorizzazioni di cattura, essa si limitata a ritenere che gli elementi forniti dalla Commissione europea non permettessero di suffragare le affermazioni di tale istituzione secondo cui la normativa dello Stato membro interessato contravveniva alle prescrizioni della direttiva 79/409 (v., in tal senso, sentenza del 27 aprile 1988, Commissione/Francia, 252/85, EU:C:1988:202, punti 29 e 30), senza tuttavia esaminare appositamente ed esplicitamente il contenuto del dispositivo di cattura rispetto al criterio di selettività . Pertanto, tale sentenza non può essere intesa nel senso che abbia espressamente approvato detto dispositivo alla luce di tale criterio.
49      Successivamente, per quanto riguarda la seconda sentenza, la normativa nazionale in questione nella causa che ha dato luogo a tale sentenza, che consentiva una particolare forma di caccia con l’impiego di vischio, era meno rigorosa di quella in questione nel procedimento principale, di modo che la soluzione accolta in tale sentenza non può essere trasposta nel caso di specie.
50      Infine, nella terza sentenza, lo stesso Stato membro in questione aveva riconosciuto il carattere non selettivo del metodo di cattura autorizzato dalla sua normativa.
51      Ciò posto, dalla formulazione dell’articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva «Uccelli» risulta che gli Stati membri possono derogare al divieto, sancito all’articolo 8 di tale direttiva, di ricorrere ai metodi di cattura elencati all’allegato IV, lettera a), di detta direttiva, a condizione, in particolare, che tali metodi consentano la cattura di determinati uccelli «in modo selettivo».
52      Occorre rilevare che l’articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva «Uccelli» non precisa il modo in cui tale condizione debba essere intesa. Inoltre, l’analisi delle diverse versioni linguistiche di tale disposizione non fornisce, come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 53 e 54 delle sue conclusioni, indicazioni circa il significato da attribuire alla nozione di «selettività ».
53      Nei limiti in cui l’articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva «Uccelli» non contiene alcun rinvio ai diritti nazionali, si deve constatare che la nozione di «selettività » costituisce una nozione autonoma del diritto dell’Unione che deve essere interpretata in modo uniforme nel territorio di quest’ultima [v., per analogia, sentenza del 25 giugno 2020, A e a. (Impianti eolici in Aalter e in Nevele), C-24/19, EU:C:2020:503, punto 75]. Inoltre, secondo costante giurisprudenza, l’interpretazione di una disposizione del diritto dell’Unione richiede che si tenga conto non soltanto della formulazione di quest’ultima, ma anche del suo contesto e degli obiettivi che persegue l’atto di cui fa parte (sentenza del 9 ottobre 2019, BGL BNP Paribas, C-548/18, EU:C:2019:848, punto 25).
54      Per quanto riguarda, anzitutto, il termine «selettività », occorre rilevare che esso comprende, nel suo significato corrente, tutto ciò che opera una selezione, vale a dire un processo attraverso il quale, nell’ambito di un determinato insieme, taluni elementi sono scelti o utilizzati ad esclusione degli altri, in funzione di caratteristiche determinate.
55      Per quanto riguarda, poi, il contesto in cui si inserisce l’articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva «Uccelli», occorre ricordare che l’articolo 5, lettera a), di tale direttiva enuncia, fatti salvi gli articoli 7 e 9 di quest’ultima, un divieto generale, qualunque sia il metodo utilizzato, di uccidere o di catturare deliberatamente le specie di uccelli di cui all’articolo 1 di detta direttiva. In tale contesto, l’articolo 8, paragrafo 1, della medesima direttiva prevede che gli Stati membri vietino «il ricorso a qualsiasi mezzo, impianto e metodo di cattura o di uccisione in massa o non selettiva o che possa portare localmente all’estinzione di una specie, in particolare a quelli elencati nell’allegato IV, lettera a), di tale direttiva», nel novero dei quali rientra l’impiego di vischio.
56      Da tali disposizioni risulta, come rilevato dall’avvocato generale al paragrafo 21 delle sue conclusioni, che la direttiva «Uccelli» vieta, in linea di principio, il ricorso al metodo di cattura consistente nell’impiego di vischio.
57      Pertanto, la possibilità  di deroga offerta all’articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva «Uccelli» costituisce il corrispettivo del divieto dei metodi di prelievo non selettivi previsto all’articolo 8, paragrafo 1, di tale direttiva, e in particolare di quelli elencati all’allegato IV, lettera a), di detta direttiva.
58      Infine, quanto agli obiettivi perseguiti dalla direttiva «Uccelli», occorre evidenziare, come risulta dai considerando 3 e 5 di tale direttiva, che «[l]a conservazione delle specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri necessaria per raggiungere gli obiettivi [dell’Unione] in materia di miglioramento delle condizioni di vita e di sviluppo sostenibile» e che la diminuzione della popolazione di molte specie costituisce «un serio pericolo per la conservazione dell’ambiente naturale, in particolare poichè minaccia gli equilibri biologici».
59      Per rimediare a un simile pericolo, l’articolo 1, paragrafo 1, della direttiva «Uccelli» precisa che tale direttiva, che «concerne la conservazione di tutte le specie di uccelli viventi naturalmente allo stato selvatico nel territorio europeo degli Stati membri al quale si applica il trattato», si prefigge «la protezione, la gestione e la regolazione di tali specie e ne disciplina lo sfruttamento».
60      Inoltre, detta direttiva si inserisce nel quadro previsto tanto dall’articolo 3 TUE quanto dall’articolo 37 della Carta, secondo cui, in sostanza, l’Unione si adopera per lo sviluppo sostenibile e garantisce un livello elevato di tutela dell’ambiente.
61      Inoltre, risulta alle disposizioni dell’articolo 9 della direttiva «Uccelli», che fanno riferimento al controllo rigoroso della deroga prevista in tale articolo e al carattere selettivo delle catture, come del resto dal principio generale di proporzionalità , che la deroga di cui uno Stato membro intende avvalersi deve essere proporzionata alle necessità  che la giustificano [sentenza del 23 aprile 2020, Commissione/Finlandia (Caccia primaverile all’edredone maschio), C-217/19, EU:C:2020:291, punto 67 e giurisprudenza ivi citata].
62      Di conseguenza, nella valutazione della selettività  di un metodo di cattura, ai sensi dell’articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva «Uccelli», occorre tener conto non solo delle modalità  di tale metodo e dell’entità  delle catture che esso comporta per gli uccelli non bersaglio, ma anche delle sue eventuali conseguenze sulle specie catturate in termini di danni arrecati, tenuto conto degli obiettivi di tutela perseguiti da tale direttiva.
63      Al riguardo, occorre distinguere a seconda che il metodo di cattura sia o meno letale. Se vero che, nella prima ipotesi, deve essere accolta una concezione piuttosto restrittiva della condizione di selettività , per contro, nella seconda ipotesi, tale condizione può essere considerata soddisfatta in presenza di catture accessorie, purchè tuttavia le specie che non costituiscono il bersaglio di tale metodo siano catturate in quantità  esigua, per un periodo di tempo determinato e possano essere liberate senza subire danni se non quelli trascurabili.
64      Pertanto, se vero che la circostanza che un metodo di cattura in linea di principio non letale comporti catture accessorie non consente, di per sè, di dimostrare il carattere non selettivo di tale metodo, il volume di tali catture accessorie nonchè la portata dell’eventuale impatto sulle specie bersaglio e non bersaglio sono rivelatori del livello di selettività  di un siffatto metodo.
65      Tanto dalla formulazione dell’articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva «Uccelli» – letto alla luce dell’articolo 8, paragrafo 1, di tale direttiva, degli obiettivi di tale direttiva – quanto dal contesto in cui quest’ultima si inserisce – quale risulta dalle disposizioni dell’articolo 3 TUE, dell’articolo 37 della Carta, dell’articolo 191, paragrafo 2, primo comma, TFUE e dell’articolo 13 TFUE, relativo al benessere degli animali – si evince che il requisito di selettività  enunciato all’articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della medesima direttiva deve essere inteso nel senso che esso può che essere soddisfatto, nel caso di un metodo di cattura non letale che comporti catture accessorie, soltanto qualora queste ultime siano di entità  limitata, e cio riguardino solo un numero molto ridotto di esemplari catturati accidentalmente, per una durata di tempo limitata, e detti esemplari possano essere liberati senza subire danni che non siano trascurabili.
66      Nel caso di specie, il giudice del rinvio evidenzia che il metodo di cattura in questione nel procedimento principale «in linea di principio» non letale e comporta catture accessorie solo in quantitativi esigui e per un periodo di tempo molto limitato. Inoltre, l’articolo 11 del decreto del 17 agosto 1989 prevede che ogni uccello oggetto di cattura accessoria «[sia] pulit[o] e liberat[o] immediatamente».
67      Tuttavia, come osservato tanto dalle ricorrenti nel procedimento principale quanto dalla Commissione, e come rilevato dall’avvocato generale ai paragrafi 51 e 64 delle sue conclusioni, molto verosimile, fatte salve le constatazioni effettuate, da ultimo, dal giudice del rinvio, che, nonostante la pulizia, gli uccelli catturati subiscano un danno irreparabile, atteso che il vischio, per sua stessa natura, idoneo a danneggiare il piumaggio di tutti gli uccelli catturati.
68      A tal proposito, occorre ricordare, da un lato, che dalla giurisprudenza esposta al punto 30 della presente sentenza risulta che le autorità  competenti, nel momento in cui concedono le autorizzazioni, devono disporre delle migliori conoscenze scientifiche che consentano di dimostrare che le condizioni richieste per derogare al regime di tutela istituito dalla direttiva «Uccelli» siano soddisfatte.
69      Dall’altro lato, una volta accordate le deroghe, le autorità  competenti devono, conformemente all’articolo 9, paragrafo 2, lettera e), di tale direttiva, procedere ai controlli necessari per garantire che le catture accessorie corrispondano il più possibile ai livelli anticipati e non arrechino danni che non siano trascurabili.
70      Ne consegue che non soddisfa il requisito di selettività  di cui all’articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva «Uccelli» un metodo di cattura non letale, che comporta catture accessorie, quando queste ultime, pur essendo di volume esiguo e di una durata limitata, siano idonee ad arrecare alle specie non bersaglio catturate danni che non siano trascurabili.
71      Alla luce delle considerazioni che precedono, occorre rispondere alla prima questione dichiarando che l’articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva «Uccelli» deve essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale che autorizza, in deroga all’articolo 8 di tale direttiva, un metodo di cattura che comporta catture accessorie, qualora queste ultime, pur essendo di volume esiguo e di una durata limitata, siano idonee ad arrecare alle specie non bersaglio catturate danni che non siano trascurabili.
 Sulle spese
72      Nei confronti delle parti nel procedimento principale la presente causa costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.
Per questi motivi, la Corte (Prima Sezione) dichiara:
1)      L’articolo 9, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2009/147/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 novembre 2009, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, deve essere interpretato nel senso che il carattere tradizionale di un metodo di cattura di uccelli non sufficiente, di per sè, a dimostrare che un’altra soluzione soddisfacente, ai sensi di tale disposizione, non possa sostituirsi a detto metodo.
2)      L’articolo 9, paragrafo 1, lettera c), della direttiva 2009/147 deve essere interpretato nel senso che esso osta a una normativa nazionale che autorizza, in deroga all’articolo 8 di tale direttiva, un metodo di cattura che comporta catture accessorie, qualora queste ultime, pur essendo di volume esiguo e di una durata limitata, siano idonee ad arrecare alle specie non bersaglio catturate danni che non siano trascurabili.
Firme

1. La Giunta regionale, anche se in regime di prorogatio, può approvare il calendario venatorio annuale in quanto atto di ordinaria amministrazione e può tener conto, seppur non obbligata, delle indicazioni di contenuto indicate in una mozione approvata dal Consiglio regionale.

2. Sebbene l’individuazione delle specie non cacciabili spetti al Legislatore nazionale, la Regione può, in attuazione del principio di precauzione e in conformità  a quanto previsto dalla normativa regionale in materia, prescrivere all’interno del proprio calendario venatorio annuale che taluni specie non siano oggetto di prelievo venatorio in ragione della tutela della loro sopravvivenza nel contesto regionale.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Valle D’Aosta
(Sezione Unica)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 47 del 2020, proposto da
Comitato Regionale per la Gestione Venatoria, Federazione Italiana della Caccia – Consiglio Regionale della Valle D’Aosta, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dagli avv.ti Paolo Scaparone, Jacopo Gendre, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Regione Autonoma Valle D’Aosta / Vallèe D’Aoste, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Francesco Pastorino, Riccardo Jans, Massimiliano Cadin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Riccardo Jans in Aosta, piazza Deffeyes, 1;
per l’annullamento
– della deliberazione della Giunta regionale 20 luglio 2020, n. 638, avente ad oggetto “Approvazione del calendario venatorio per la stagione di caccia 2020-2021”, nella parte in cui non ammette il prelievo venatorio della pernice bianca e della lepre variabile;
– di tutti gli atti preparatori, presupposti, consequenziali e comunque connessi del procedimento e, ove occorra, del parere dell’I.S.P.R.A.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Autonoma Valle D’Aosta / Vallèe D’Aoste;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 16 febbraio 2021 il dott. Ugo De Carlo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
Gli enti ricorrenti impugnavano il calendario venatorio limitatamente alla prescrizione che vietava il prelievo venatorio della pernice bianca e della lepre variabile.
L’atto amministrativo nella sua premessa dichiara di essere stato adottato in attuazione di una mozione presentata in Consiglio regionale ed approvata alcuni mesi prima.
Le ragioni della mozione esplicitate nel testo sono: il mancato aggiornamento del piano regionale faunistico venatorio, la richiesta di alcune associazioni di escludere la pernice bianca e la lepre variabile dalle specie cacciabili, lo stato critico delle due specie con rischio di estinzione in ragione
del mutamento climatico, la scarsità  di informazioni sull’attuale situazione quantitativa e qualitativa di tali specie, la scarsità  del numero degli abbattimenti annuali da parte dei cacciatori e l’inesistenza di una giustificazione economica e sociale alla prosecuzione della caccia alle specie stesse in ragione dell’inidoneità  di queste a creare situazioni di conflitto con le attività  umane.
Il primo motivo di ricorso argomenta circa l’erroneità  della valutazione istituzionale relativamente al valore cogente della delibera del Consiglio Regionale di approvazione della mozione summenzionata.
Le mozioni approvate non decadono per effetto dell’interruzione della Consiliatura regionale, ma rimangono un atto di indirizzo non vincolante la cui efficacia di orientamento dovrebbe attenuarsi nel momento in cui il titolare del potere legislativo regionale in fase di rinnovo essendo stata sciolta l’Assemblea che ha approvato l’atto.
Oltretutto l’acritico recepimento della mozione fa sì che il provvedimento impugnato risulti altresì viziato da un assoluto difetto di istruttoria e motivazione.
Il secondo motivo contesta il provvedimento sotto il profilo della competenza perchè solo la legge nazionale e regionale può vietare di cacciare singole specie ed in proposito l’aver definito sospensione della caccia il provvedimento assunto non ne modifica la natura di vero e proprio divieto dal momento che la sospensione abbraccia l’intero calendario venatorio.
A sostegno di tale tesi richiama alcune sentenze della Corte Costituzionale ed un recente pronunciamento del TAR Piemonte su caso analogo.
L’art. 31 L.R. 64/1994 afferma che il Calendario venatorio “indica” le specie cacciabili ciò va inteso nel senso che si limita a prendere atto della scelta operata dalla legge regionale che quella che consente la caccia alle singole specie; in sostanza l’indicazione nell’atto amministrativo avrebbe un mero carattere ricognitorio della previsione legislativa.
Il terzo motivo sottolinea una carenza di potere ad emettere un atto poichè dopo lo scioglimento del Consiglio Regionale, la Giunta conserva la possibilità  di emanare solo atti di ordinaria amministrazione cio atti in cui non sia implicata l’assunzione di responsabilità  politica.
La previsione del divieto di caccia alla pernice bianca e alla lepre variabile nel calendario venatorio 2020/2021 non sarebbe un atto di ordinaria amministrazione nè un atto indifferibile ed urgente.
Il quarto motivo denuncia la mancanza della necessaria istruttoria tecnica, Secondo la normativa comunitaria le deroghe alle norme comunitarie in materia ambientale deliberate da uno Stato membro che rafforzano la tutela dell’ambiente sono ammesse a condizione che esse rispondano ad esigenze importanti e supportate da dati scientifici ulteriori e diversi da quelli posti a fondamento del livello di tutela stabilito dalle norme comunitarie.
La carenza di adeguato supporto scientifico non colmata dai pareri favorevoli dell’ISPRA e della Consulta faunistica regionale: il primo non contiene una valutazione puntuale della sospensione della caccia alla lepre variabile e alla pernice bianca poichè argomenta solo sulle previsioni su cui non concorda; il secondo non stato assunto all’unanimità  poichè un membro ha eccepito che non sono stati valutati i documenti tecnici presentati in merito dal Comitato ricorrente.
La Regione autonoma Valle d’Aosta si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso ed eccependo preliminarmente la sua improcedibilità  in quanto il periodo in cui sarebbe prevista la caccia alle specie oggetto dell’impugnativa si ormai concluso.
Alla camera di consiglio del 16.9.2020 veniva respinta l’istanza cautelare in quanto il fumus richiedeva un approfondimento possibile solamente nella fase di merito ed tra i contrapposti interessi il Collegio riteneva di privilegiare quello pubblico finalizzato alla salvaguardia delle specie escluse dal prelievo venatorio.
Il Comitato impugnava la decisione cautelare salvo rinunciarvi al momento della fissazione della camera di consiglio.
L’eccezione preliminare del Consiglio regionale non fondata.
Il calendario venatorio un provvedimento che viene reiterato periodicamente per la sua stessa natura e, quindi, permane l’interesse ad una pronuncia che potrebbe determinare un effetto conformativo in prospettiva del successivo atto che dovesse affrontare la medesima questione.
D’altronde, considerando i tempi fisiologici del processo amministrativo, la reiterazione di atti volti a disciplinare in modo analogo lo stesso assetto di interessi, ciascuno per un periodo limitato, renderebbe impossibile l’esercizio del sindacato giurisdizionale sull’azione amministrativa se si dovesse dichiarare l’improcedibilità  tutte le volte che gli effetti del singolo provvedimento fossero venuti meno. La conseguenza sarebbe un ingiustificabile vuoto di tutela nell’ordinamento che deve essere contrastato, pena la sua incostituzionalità , attraverso una valutazione non formalistica dell’interesse a ricorrere.
Venendo al merito si possono esaminare congiuntamente il primo ed il terzo motivo.
Il Comitato ricorrente afferma che l’approvazione di una mozione da parte del Consiglio Regionale non aveva natura vincolante per la Giunta e che si sarebbe dovuto tener conto del fatto che quel Consiglio era ormai stato sciolto e all’esito delle nuove elezioni il nuovo organo elettivo avrebbe potuto determinarsi diversamente sul tema.
L’atto di indirizzo che nasce dall’approvazione di una mozione non vincola la Giunta a doverlo attuare in maniera pedissequa, ma indubbiamente la Giunta se ritenesse di fare diversamente dovrebbe motivare; in ogni caso l’organo governativo ha ritenuto di aderire all’indicazione del Consiglio con condotta del tutto legittima e lo ha fatto adottando un atto di ordinaria amministrazione. Il calendario venatorio, infatti, un atto di ordinaria amministrazione che deve essere adottato ogni anno in ossequio alle previsioni della legge nazionale e di quella regionale e pertanto, la circostanza che al momento della sua adozione la Giunta fosse in regime di prorogatio, non priva l’atto della sua legittimità . Nè tanto meno può condividersi la censura dei ricorrenti circa la natura di atto di straordinaria amministrazione legata alla singola prescrizione da loro contestata relativamente al divieto di caccia della pernice bianca e della lepre variabile.
L’atto amministrativo va valutato nella sua unicità  ai fini della sua riconduzione o meno tra gli atti di ordinaria amministrazione.
I due motivi, in conclusione, non possono essere accolti così come il secondo che afferma come la limitazione delle specie cacciabili sia atto riservato alla sola legge.
Non vi dubbio che l’indicazione in via generale di quali siano le specie cacciabili rimessa al legislatore nazionale e per la Valle d’Aosta al legislatore regionale munito in materia di potestà  esclusiva ( si veda l’art 30 L.R. 64/1994 ), ma questo non significa che temporanee limitazioni al prelievo di alcune specie cacciabili non possano essere adottato con atto amministrativo.
Infatti la stessa legge regionale all’art. 31 dispone che il Calendario venatorio indichi le specie cacciabili; se il verbo dovesse essere interpretato secondo l’accezione proposta dai ricorrenti si tratterebbe di una norma inutile in quanto, se le specie cacciabili sono già  indicate nella legge regionale, non ci sarebbe bisogno di rielencarle essendo sufficiente un rinvio all’art. 30 L.R. 64/1994.
Il calendario venatorio un atto che ha un efficacia temporale limitata e che necessita di essere emanato ogni anno perchè possono cambiare le circostanze concrete in cui opportuno esercitare l’attività  venatoria. Ed proprio per tener conto di situazioni particolari che esso deve indicare di volta in volta le specie cacciabili perchè potrebbero sussistere delle ragioni per cui opportuno sospendere per un certo periodo il prelievo di una specie che successivamente potà  essere nuovamente cacciata.
Sarebbe illogico prevedere la necessità  di una modifica legislativa tutte le volte che dovesse sospendersi la caccia di una specie.
In tal senso il caso della Regione Piemonte, riportato dai ricorrenti a conforto della propria tesi, non pertinente. In quel caso il giudice amministrativo annullò una delibera per la sua contraddittorietà  con analogo provvedimento di poco precedente. La Regione volle intervenire con strumento legislativo probabilmente per evitare un sindacato su una nuova motivazione del divieto annullato e la questione fu posta innanzi alla Corte Costituzionale che dichiarò la legittimità  di una legge regionale che stabilisca soglie minime di tutela della fauna più rigorose rispetto alla disciplina statale.
Il quarto motivo contesta la mancanza di un’adeguata istruttoria che attesti la necessità  della limitazione.
Dalla lettura del provvedimento impugnato emerge che la decisione contestata stata adottata in aderenza alle indicazioni della mozione approvata in Consiglio Regionale tenuto conto anche del parere favorevole della Consulta faunistica regionale e dell’ISPRA. Nel corpo dell’atto si esplicitano le ragioni del parere contrario del Comitato regionale per la gestione venatoria riportando i passi essenziali di due studi allegati al parere per corroborare la non necessità  della sospensione della caccia alle due specie.
Tali pareri comunque evidenziano la necessità  di approfondire gli studi sulle specie cui rivolta la prescrizione contestata poichè i dati attualmente in possesso sono insufficienti; la Giunta, pertanto, in ossequio al principio di precauzione, ha sospeso la caccia alla pernice bianca ed alla lepre variabile per il tempo necessario per compiere tali studi considerando oltretutto che la pernice bianca inserita nella lista delle specie minacciate in Italia.
Non si ravvisa, pertanto, alcun difetto istruttorio poichè proprio la mancanza di elementi adeguati di conoscenza che impone di sospendere il prelievo venatorio fin quando non saà  possibile verificare in che modo il suo esercizio sia compatibile con la conservazione della specie.
Il ricorso , in conclusione, infondato, ma si ritiene di poter compensare le spese per la novità  di alcuni degli argomenti affrontati.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Valle D’Aosta definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Aosta nella camera di consiglio del giorno 16 febbraio 2021 in videoconferenza con collegamento da remoto ai sensi dell’art. 25 D.L. n. 137/2020 con l’intervento dei magistrati:
Silvia La Guardia, Presidente
Carlo Buonauro, Consigliere
Ugo De Carlo, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO

In materia di potere di urgenza derogatorio attraverso cui stata disposta la cattura di una specie protetta, 99non può ritenersi che la normativa statale applicativa dei principi sovranazionali in materia di tutela delle specie protette (ursus arctos e canis lupus) escluda l’applicazione di poteri straordinari che eludano autorizzazioni e pareri degli organi competenti.::

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6085 del 2020, proposto dalla signora Piera Rosati, nella qualità  di legale rappresentante dell’associazione denominata Lega Nazionale per la Difesa del Cane Animal Protection, rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Emilio Letrari e Michele Pezone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,
contro
la Provincia Autonoma di Trento, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Stella Richter, Nicolò Pedrazzoli e Marialuisa Cattoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia, e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Stella Richter, in Roma, viale Giuseppe Mazzini, n. 11,
per la riforma
della sentenza del Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento n. 62 del 12 maggio 2020, notificata in data 28 maggio 2020, con la quale stato dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse il ricorso avverso i provvedimenti contingibili e urgenti del Presidente della Provincia Autonoma di Trento di intervento di rimozione di un orso pericoloso per l’incolumità  e la sicurezza pubblica.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione della Provincia Autonoma di Trento;
Viste le memorie depositate dalla Provincia Autonoma di Trento in date 9 novembre 2020, 19 novembre 2020 e 7 dicembre 2020;
Viste le memorie depositate dalla signora Piera Rosati in date 9 novembre 2020 e 7 dicembre 2020;
Vista l’istanza di ricusazione depositata dalla Provincia Autonoma di Trento in data 13 novembre 2020;
Vista la rinuncia alla domanda di ricusazione, depositata dalla Provincia Autonoma di Trento in data 30 novembre 2020;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza del giorno 10 dicembre 2020, tenutasi in videoconferenza con collegamento da remoto ai sensi dell’art. 25, d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, il Cons. Giulia Ferrari e uditi altresì i difensori presenti delle parti in causa, come da verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO
1. In data 1° luglio 2019, il Presidente della Provincia Automa di Trento ha emesso il provvedimento contingibile e urgente (prot. n. 415057), avente ad oggetto un intervento di rimozione di un orso pericoloso per l’incolumità  e la sicurezza pubblica.
Le ragioni di pubblica sicurezza che hanno portato alla adozione di tale provvedimento sono da ricondurre al comportamento dell’esemplare di orso denominato M49 e, in particolare, ai tentativi di intrusione in abitazioni di montagna e in strutture frequentate stagionalmente per attività  zootecniche dallo stesso esemplare, tentati o portati a compimento, e all’intensificazione di tali comportamenti problematici, testimoniata da ben 14 tentativi di intrusione, tra i quali risultato particolarmente rilevante l’episodio di contatto ravvicinato con un pastore in data 17 giugno 2019.
A fronte di tali circostanze stata ordinata la rimozione dell’orso, mediante cattura per captivazione permanente in area a ciò autorizzata, secondo quanto previsto dalla lettera j) del Piano d’Azione interregionale per la conservazione dell’Orso bruno sulle Alpi centro-orientali (denominato Pacobace).
In data 22 luglio 2019, il Presidente della Provincia autonoma di Trento ha emesso un ulteriore provvedimento di intervento di rimozione dell’orso (prot. n. 458990), con il quale stata richiamata e confermata la precedente ordinanza ed stato, altresì, ordinato di procedere all’abbattimento, qualora si fossero verificare situazioni che, in relazione al comportamento assunto da M49, avrebbero potuto determinare un pericolo grave ed imminente per l’incolumità  di terzi o degli stessi operatori del Corpo Forestale trentino.
Tale ulteriore provvedimento ha rilevato che la pericolosità  dell’orso M49 sarebbe stata confermata dalla circostanza che, nella notte tra il 14 e il 15 luglio 2019, l’esemplare stato catturato e trasportato in un recinto per il contenimento di orsi in captivazione e, dopo circa due ore, lo stesso fuggito, sfondando e superando 4 recinzioni elettrificate a 7000 V, l’ultima delle quali alta 4,5 metri.
Prima di effettuare la procedura d’urgenza, il Presidente della Provincia ha attivato la procedura ordinaria chiedendo al Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, attraverso l’invio di più note, l’autorizzazione alla rimozione dell’animale. Il Ministero, con nota del 17 maggio 2019, ha negato l’autorizzazione sulla base dei pareri del 2 aprile 2019 e del 6 maggio 2019 dell’Ispra.
L’Ispra si , altresì, espresso con parere del 13 giugno 2019 e, da ultimo, con parere del 1° luglio 2019, riconoscendo la limitata elusività  mostrata dall’animale nei più recenti episodi e i rischi significativi per la sicurezza dell’uomo.
2. Con ricorso proposto innanzi al Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento, la signora Rosati, in qualità  di legale rappresentante dell’associazione denominata Lega Nazionale per la Difesa del Cane Animal Protection, ha impugnato le suddette ordinanze contingibili e urgenti, lamentando la violazione di obblighi di trasparenza e pubblicità  da parte dell’amministrazione, il difetto di istruttoria e di motivazione e lo sviamento del potere di adozione di ordinanze contingibili e urgenti.
3. Con sentenza n. 62 del 12 maggio 2020, il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento ha dichiarato improcedibile il ricorso per sopravvenuta carenza di interesse sul presupposto che, in prossimità  dell’udienza di merito e, precisamente, il 28 aprile 2020, l’orso M49 stato catturato e rinchiuso nell’area faunistica in località  Casteller. Il primo giudice, al limitato fine di valutare la c.d. soccombenza virtuale per la regolazione delle spese di lite, ha, altresì, dichiarato infondate le censure mosse da parte ricorrente.
4. La citata sentenza n. 62 del 12 maggio 2020 stata impugnata dalla signora Rosati con appello notificato il 23 luglio 2020 e depositato il successivo 27 luglio, riproducendo sostanzialmente le censure non accolte in primo grado e ponendole in chiave critica rispetto alla sentenza avversata.
In particolare, il primo giudice avrebbe errato:
a) nel definire il giudizio con una dichiarazione di improcedibilità .
Con le impugnate ordinanze contingibili e urgenti il Presidente della Provincia di Trento ha disposto la rimozione dell’orso mediante cattura ai fini della captivazione permanente, misura che possiederebbe i caratteri della reversibilità  sicchè, una eventuale pronuncia di illegittimità  dell’ordine di captivazione permanente determinerebbe la reintroduzione dell’animale nel suo habitat naturale ed in stato di libertà . Inoltre, la pronuncia di merito di questo Giudice potrebbe conformare il futuro esercizio dell’azione amministrativa;
b) nel ritenere che la mancata indicazione del costo previsto degli interventi e del costo effettivo sostenuto dall’amministrazione per la cattura e la captivazione permanente dell’orso non inciderebbe sulla legittimità  delle due ordinanze avversate.
Al contrario, l’amministrazione avrebbe in tal modo violato l’obbligo di motivazione rafforzata e avrebbe impedito di esaminare gli interessi coinvolti al fine di stabilire se la Provincia avrebbe potuto/dovuto agire diversamente, privilegiando lo strumento perequativo del risarcimento dei danni provocati dall’orso agli allevatori, piuttosto che destinare risorse economiche, anche maggiori, alla cattura e al mantenimento in cattività  dell’animale;
c) nel non ritenere sussistente lo sviamento del potere di ordinanza ove, per contro, l’amministrazione avrebbe seguito le “vie brevi” dell’ordinanza contingibile e urgente, senza optare per la procedura ordinaria (di cui al combinato disposto dell’art. 19, l. n. 157 del 1992 e dell’art. 11, d.P.R. n. 357 del 1997), in assenza di un pericolo attuale ed imminente per la pubblica incolumità .
5. Si costituita in giudizio la Provincia Autonoma di Trento, che ha sostenuto l’infondatezza, nel merito, dell’appello.
6. Con istanza depositata in data 13 novembre 2020 la Provincia Autonoma di Trento ha ricusato il Presidente del Collegio decidente. Il successivo 30 novembre 2020 la Provincia ha rinunciato alla domanda di ricusazione.
7. Alla udienza del 10 dicembre 2020, tenutasi in videoconferenza con collegamento da remoto ai sensi dell’art. 25, d.l. 28 ottobre 2020, n. 137, la causa stata trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. Come esposto in narrativa, oggetto della controversia sono le ordinanze contingibili e urgenti, adottate in date 1° luglio 2019 e 22 luglio 2019 dal Presidente della Giunta provinciale della Provincia autonoma di Trento, ai sensi dell’art. 52, comma 2, d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 e dell’art. 18, comma 2, l. reg. Trentino Alto Adige 4 gennaio 1993, n. 1, con le quali: in data 1° luglio stato ordinato, al Servizio foreste e fauna, di procedere, tramite il personale del Corpo forestale trentino, alla rimozione di un esemplare di orso bruno (denominato orso M49) mediante cattura per captivazione permanente in un’area a ciò autorizzata (ai sensi della lettera j del Pacobace); il successivo 22 luglio stato rinnovato l’ordine – a seguito della cattura ed immediata fuga, avvenute entrambe nella notte tra il 14 e il 15 luglio 2019, dell’animale dal recinto per il contenimento di orsi in captivazione situato in località  Casteller ove era stato rinchiuso – confermando ed integrando la precedente disposizione del 1° luglio 2019 e prevedendo altresì di procedere all’abbattimento dell’orso in presenza di situazioni che, in relazione al comportamento assunto dallo stesso, potevano determinare ulteriore pericolo grave ed imminente per l’incolumità  di terzi o degli stessi operatori forestali.
L’appello stato proposto dalla signora Piera Rosati, nella dichiarata qualità  di legale rappresentante della Lega Nazionale per la Difesa del Cane Animal Protection, per l’annullamento della sentenza del Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento n. 62 del 12 maggio 2020, che ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, e comunque infondato nel merito, il ricorso proposto per l’annullamento di entrambe le ordinanze.
2. Con istanza depositata in data 13 novembre 2020 la Provincia Autonoma di Trento ha ricusato il Presidente del Collegio designato per la decisione del merito della causa. Il successivo 30 novembre 2020 la Provincia ha rinunciato alla domanda di ricusazione. Tale rinuncia stata motivata dalla circostanza che lo stesso 13 novembre la Provincia aveva depositato due analoghe domande di ricusazione in relazione agli appelli nn. 7812/20 e 8025/20, proposti, rispettivamente, dall’ENPA onlus e altri e dalla LEAL onlus e altri, avverso le ordinanze cautelari del Trga Trento nn. 41/20 e 42/20. Con ordinanze collegiali nn. 7507/20 e 7508/20 del 27 novembre 2020, tali ultime due domande di ricusazione sono state respinte e presumibilmente la stessa sorte avrebbe avuto la domanda di ricusazione proposta nel presente giudizio, essendo di analogo contenuto rispetto a quelle depositate nei giudizi nn. 7812/20 e 8025/20 e fondata sui medesimi presupposti.
3. Il Collegio ritiene di prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità  del deposito, effettuato dall’appellante il 7 dicembre 2020, delle note di udienza e dei documenti, sollevata dalla Provincia di Trento, non essendo gli stessi rilevanti al fine del decidere.
Il Collegio ritiene altresì di poter prescindere dal porsi d’ufficio la questione relativa all’ammissibilità  dell’appello, essendo lo stesso infondato nel merito.
La questione – che comunque di non poco peso – legata ai seri dubbi in ordine alla legittimazione ad agire della Lega Nazionale per la Difesa del Cane Animal Protection, considerato che, dall’esame del relativo Statuto, si ricava che tutte le iniziative (art. 2: “Scopi sociali”) sono essenzialmente rivolte a tutela dei cani.
Nè sembra possibile radicare tale legittimazione nella previsione del punto a) del citato art. 2 che, tra gli obiettivi della Associazione individua anche “creare un movimento di opinione pubblica in favore degli animali in genere e del cane in particolare, illustrando ciò che il cane dà agli uomini sul piano pratico ed affettivo ed il dovere degli uomini di trattare i cani con comprensione ed umanità “. Anche in questo caso, infatti, pare labile l’accenno agli animali in genere (per far così rientrare, tra questi, l’orso), facendo il punto a) riferimento soprattutto ai cani; in ogni caso la previsione limitata ad un “movimento di sensibilizzazione”.
Infine, se vero che sempre all’art. 2 si premette che la Lega Nazionale per la Difesa del Cane Animal Protection persegue i propri fini postulando e diffondendo l’unitarietà  dei fondamentali valori naturalistici, ecologici, ambientali, ecc. (e su questo in primo grado la Lega ha radicato la propria legittimazione) pare doversi ritenere che con la locuzione “suoi fini” si fa sempre riferimento alla tutela del cane, che la mission della Lega.
Giova aggiungere, ed il rilievo assumerebbe carattere assorbente, che a tutto voler concedere, e cio anche ammettendo una tutela estesa a tutti gli animali, certo che il primo ad essere oggetto di tale tutela sarebbe il cane, che potrebbe peraltro trovarsi esso stesso in pericolo nel caso in cui, come affermato dal Presidente della Provincia Automa di Trento nelle ordinanze contingibili e urgenti del 1° luglio 2019 e del 22 luglio 2019, l’orso M49 attacchi uomini e animali, e dunque anche i cani. Di qui l’evidente conflitto di interesse in capo all’appellante che da un lato ha come proprio fine statutario la tutela dei cani e, dall’altro, agisce in giudizio a difesa di un’altra specie animale che potrebbe attaccare ed uccidere proprio i cani.
Il Collegio esclude peraltro di concludere con una decisione in rito, atteso che la delicatezza delle questioni sottese alla res litigiosa induce ad affrontare il merito dei profili dedotti in appello.
4. Con il primo motivo di appello censurata la dichiarazione di improcedibilità  del ricorso, con la quale il giudice di primo grado ha definito il giudizio – salvo poi verificare nel merito i motivi ai fini della valutazione della cd. soccombenza virtuale per la regolazione delle spese di lite – sul rilievo che le impugnate ordinanze contingibili e urgenti avevano esaurito gli effetti con la cattura dell’orso M49, poi rinchiuso nell’area faunistica in località  Casteller.
Si prescinde dal verificare l’interesse concreto a sollevare tale motivo, interesse certamente labile dal momento che il Trga Trento, pur avendo dichiarato la carenza di interesse ha in effetti esaminato il merito della controversia, a nulla rilevando che lo abbia fatto ai soli fini della verifica della soccombenza virtuale. Non c’ stata, quindi, alcuna forma di “denegata giustizia”, avendo il giudice di primo grado esaminato (e motivatamente respinto) tutti i motivi.
Il primo motivo di appello suscettibile di positiva valutazione perchè l’annullamento giurisdizionale delle due ordinanze comporterebbe la liberazione dell’animale e la sua reintroduzione nell’habitat naturale. Resta invece inteso – ed opportuno evidenziarlo – che la conferma giurisdizionale della legittimità  delle due ordinanze non escluderebbe, nel caso di nuova fuga del plantigrado, la necessità  di una rinnovata valutazione di attualità  del “pericolo grave” e della sua estensione a due o più Comuni della Provincia, e cio dei presupposti che hanno consentito al Presidente di esercitare i poteri demandati dall’art. 52, comma 2, d.P.R. n. 670 del 1972 e dall’art. 18, comma 2, l. reg. Trentino Alto Adige n. 1 del 1993.
In altri termini, se vero che gli effetti dell’ordinanza del 22 luglio 2019 (e, dunque, della precedente del 1° luglio 2019) si sono esauriti con la cattura, in data 28 aprile 2020, dell’animale e con la sua traduzione nell’area faunistica in località  Casteller – con la conseguenza che in caso, ad esempio, di una sua fuga dal recinto occorrerebbe l’adozione di un nuovo provvedimento per la sua cattura (o il suo abbattimento) – altresì indubbio che ove fosse accertata, da questo giudice, la mancanza del presupposto del pericolo non ci sarebbero dubbi sulla portata della sentenza e, dunque, sull’annullamento degli effetti prodotti dall’ordinanza illegittima, con il risultato che l’orso dovrebbe essere subito rimesso in libertà .
5. Con il secondo motivo la Lega deduce l’omesso rispetto degli obblighi di cui all’art. 42, d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 (cd. decreto trasparenza), che prevede la pubblicazione dei provvedimenti contingibili e urgenti, con espressa menzione anche: a) dei termini temporali eventualmente fissati per l’esercizio dei poteri di adozione dei provvedimenti straordinari; b) del costo previsto per gli interventi e del costo effettivo sostenuto dall’amministrazione.
Il motivo non suscettibile di positiva valutazione.
Giova premettere una rapida ricostruzione del quadro normativo di riferimento, puntualmente tratteggiato dalla Provincia nelle proprie memorie difensive, perchè utile per decidere non solo il secondo motivo, id est l’applicabilità , nella specie, dell’art. 42, d.lgs. n. 33 del 2013 in quanto sia stata esercitata una “disciplina in deroga” alla legislazione vigente (l’art. 42 , infatti, incluso nel Capo V del d.lgs. n. 33 del 2013, dedicato – come reca la relativa Rubrica – agli “Obblighi di pubblicazione in settori speciali”), ma anche il terzo motivo e, dunque, il corretto esercizio del potere da parte del Presidente della Provincia.
La materia disciplinata dalla normativa sopranazionale e nazionale.
Il quadro normativo sovranazionale nel senso che possono essere autorizzate deroghe ai divieti di uccisione delle specie protette, qualora queste siano necessarie al fine della salvaguardia di altri interessi, e che il loro bilanciamento compete alle autorità  nazionali, nel rispetto delle condizioni e dei limiti derivanti dai vincoli europei e internazionali.
La direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992 all’art. 16 prevede, infatti, che: “[a] condizione che non esista un’altra soluzione valida e che la deroga non pregiudichi il mantenimento, in uno stato di conservazione soddisfacente, delle popolazioni della specie interessata nella sua area di ripartizione naturale, gli Stati membri possono derogare alle disposizioni previste dagli articoli 12, 13, 14 e 15, lettere a) e b): a) per proteggere la fauna e la flora selvatiche e conservare gli habitat naturali; b) per prevenire gravi danni, segnatamente alle colture, all’allevamento, ai boschi, al patrimonio ittico e alle acque e ad altre forme di proprietà ; c) nell’interesse della sanità  e della sicurezza pubblica o per altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, e motivi tali da comportare conseguenze positive di primaria importanza per l’ambiente; [&]”. Inoltre, la Convenzione relativa alla conservazione della vita selvatica e dell’ambiente naturale in Europa, adottata a Berna il 19 settembre 1979, ratificata e resa esecutiva in Italia con l. 5 agosto 1981, n. 503, all’art. 6 prescrive che ogni parte contraente adotteà  leggi e regolamenti per la salvaguardia delle specie di fauna selvatica specificamente elencate nell’allegato II, per le quali vietata ogni forma di cattura e uccisione intenzionale.
Tra le specie protette rientrano gli orsi (e il lupo).
Degli esemplari di tali specie il successivo art. 9 della Convenzione di Berna consente l’abbattimento “per prevenire importanti danni a colture, bestiame, zone boschive, riserve di pesca, acque e altre forme di proprietà “, nonchè “nell’interesse della salute e della sicurezza pubblica [&]”.
Nell’ordinamento interno, anche prima dell’adozione della “direttiva habitat” 92/43/CEE e del suo regolamento di attuazione (il d.P.R. n. 357 del 1997), era stata introdotta la disciplina di tutela delle specie protette e del prelievo venatorio con la l. 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), che all’art. 1 annovera la fauna selvatica nel patrimonio indisponibile dello Stato e, all’art. 2, per alcune specie, tra le quali l’orso e il lupo, prevede un particolare regime di protezione, anche sotto il profilo sanzionatorio (l’art. 30 punisce con sanzioni penali chi abbatte, cattura o detiene mammiferi o uccelli compresi nell’elenco di cui all’art. 2, tra cui compreso il lupo, e specificamente punisce chi abbatte, cattura o detiene esemplari di orso).
Ma, nella prospettiva di un bilanciamento della protezione di tali specie con le esigenze di tutela del suolo, del patrimonio zootecnico e delle produzioni agricole, l’art. 19 della stessa l. n. 157 del 1992 demanda proprio alle Regioni il controllo della fauna selvatica, ivi comprese le specie dell’orso e del lupo (anche nelle zone vietate alla caccia), da esercitare selettivamente, mediante l’utilizzo di metodi ecologici e su parere dell’ex Istituto nazionale per la fauna selvatica (Infs), poi confluito nell’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (Ispra), fino a consentire l’abbattimento di tale fauna quando i metodi ecologici si rivelino inefficaci.
Le attività  poste in essere nell’ambito dei piani di abbattimento regionali costituiscono legittimo esercizio di un potere previsto dalla stessa l. n. 157 del 1992 e non possono, pertanto, integrare la condotta sanzionata dal successivo art. 30, rientrando nella cornice autorizzatoria del citato art. 19.
Alla descritta disciplina statale di tutela delle specie protette contenuta nella l. n. 157 del 1992 si sovrapposto il regolamento attuativo della “direttiva habitat”, di cui al d.P.R. n. 357 del 1997; tale normativa prevede una protezione rigorosa anche per l’orso e il lupo, riproducendo però la disciplina dei prelievi prevista dalla direttiva stessa, e attribuisce il potere di autorizzare la deroga al divieto di cattura o uccisione delle specie protette al solo Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, sentiti per quanto di competenza il Ministro per le politiche agricole e l’Ispra “a condizione che non esista un’altra soluzione valida e che la deroga non pregiudichi il mantenimento, in uno stato di conservazione soddisfacente, delle popolazioni della specie interessata nella sua area di distribuzione naturale [&]” (art. 11, comma 1).
Lo stesso d.P.R. n. 357 del 1997, all’art. 1, comma 4, attribuisce alle Regioni a Statuto speciale e alle Province autonome di Trento e Bolzano la competenza a dare attuazione agli obiettivi del regolamento, “nel rispetto di quanto previsto dai rispettivi statuti e dalle relative norme di attuazione” e che la previsione coerente con l’art. 16 della “direttiva habitat”, che conferisce il potere di deroga agli Stati membri genericamente intesi, lasciando l’individuazione del soggetto competente ad attuare l’art. 16 alle norme interne.
Va anche rilevato che il comma 1 dell’articolo unico, l. prov. 11 luglio 2018, n. 9 ha attribuito al Presidente della Provincia di Trento (e di quella di Bolzano) la competenza ad autorizzare il prelievo, la cattura e l’uccisione dell’orso (e del lupo), purchè ciò avvenga a specifiche condizioni, ovvero al dichiarato fine di dare attuazione alla normativa comunitaria in materia di conservazione degli habitat naturali e seminaturali e per proteggere la fauna e la flora selvatiche caratteristiche dell’alpicoltura e conservare i relativi habitat naturali, prevenire danni gravi, specificatamente alle colture, all’allevamento, ai boschi, al patrimonio ittico, alle acque ed alla proprietà , nell’interesse della sanità  e della sicurezza pubblica. In tali casi, il Presidente della Provincia di Trento (e quello della Provincia di Bolzano) può autorizzare la cattura e l’uccisione dei soli esemplari delle specie protette (ursus arctos e canis lupus), previo parere dell’Ispra e sempre che non sussistano altre soluzioni valide e non venga messa a rischio la conservazione della specie.
Condizione per il prelievo, la cattura o l’uccisione dell’orso e del lupo , dunque, che non esista un’altra soluzione valida e che non si pregiudichi il mantenimento in uno stato di conservazione soddisfacente della popolazione della specie interessata nella sua area di ripartizione naturale.
Nella fattispecie sottoposta all’esame del Collegio, però, il Presidente della Provincia di Trento, con le ordinanze adottate in date 1° luglio 2019 e 22 luglio 2019 non ha fatto esercizio del potere ordinario demandatogli dall’art. 11, d.P.R. n. 357 del 1997 e dal comma 1 dell’articolo unico, l. prov. Trento n. 9 del 2018, bensì dei poteri contingibili e urgenti ex artt. 52, comma 2, d.P.R. n. 670 del 1972 e 18, comma 2, l. reg. Trentino Alto Adige n. 1 del 1993.
In virt๠di tali norme il Presidente della Provincia adotta i provvedimenti contingibili e urgenti in materia di sicurezza e di igiene pubblica nell’interesse delle popolazioni di due o più Comuni; le ordinanze impugnate hanno infatti previsto la captivazione dell’orso M49 perchè ritenuto un pericolo per la sicurezza e l’incolumità  pubblica.
Le impugnate ordinanze del 1° luglio 2019 e del successivo 22 luglio costituiscono, quindi, esercizio del potere “in deroga” previsto dall’art. 42, d.lgs. n. 33 del 2013, potere che avrebbe dovuto essere esercitato secondo le modalità  previste dalla stessa norma.
Rileva peraltro il Collegio che se questo vero, altresì vero che non tutte le previsioni del citato art. 42 sono state, nella specie, disattese, essendo state le due ordinanze pubblicate sul sito istituzionale della Provincia lo stesso giorno della adozione; questo dato di fatto, assunto dall’Amministrazione resistente nella propria memoria difensiva del 9 novembre 2020, non stato documentalmente smentito dall’appellante.
Tale forma di pubblicità  pare al Collegio sufficiente. Ai sensi dell’art. 32, l. 18 giugno 2009, n. 69, infatti, a far data dal 2010 gli obblighi di pubblicazione di atti e provvedimenti amministrativi aventi effetto di pubblicità  legale si intendono assolti dalle amministrazioni con la pubblicazione nei propri siti informatici.
Quanto alla mancata indicazione dei costi, giova ricordare che la ratio della previsione introdotta dall’art. 42, d.lgs. n. 33 del 2013 monitorare le spese affrontate in applicazione di una disciplina (eccezionale), derogatoria di quella ordinaria. Nella specie, ove fosse stata applicata la disciplina ordinaria dettata dall’art. 11, comma 1, d.P.R. n. 357 del 1997, i costi affrontati per la cattura e l’eventuale abbattimento dell’orso M49 sarebbero stati identici; la disciplina ordinaria prevede solo un procedimento “complesso”, con l’acquisizione dell’autorizzazione del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare e il parere, per quanto di competenza, del Ministro per le politiche agricole e dell’Ispra; prevede cio la partecipazione al procedimento di altri soggetti, a tutela della specie protetta dell’orso e non della finanza pubblica.
Giova aggiungere che la mancata previsione dei costi effettivamente sostenuti dall’amministrazione per la cattura e la captivazione dell’orso M49, ai sensi dall’art. 42, d.lgs. n. 33 del 2013, non incide sulla legittimità  delle due ordinanze impugnate dinanzi al Trga Trento.
L’art. 46 del citato d.lgs. n. 33 del 2013 dispone, infatti, che l’inottemperanza all’obbligo di pubblicazione normativamente previsti (ivi compresi, quindi, quello relativo ai costi) non impinge sulla legittimità  dell’ordinanza ma costituisce elemento di valutazione della responsabilità  dirigenziale, eventuale causa di responsabilità  per danno all’immagine dell’amministrazione (danni evidentemente valutabili dal Giudice a ciò competente secondo le norme di contabilità  pubblica) ed comunque valutato ai fini della corresponsione della retribuzione di risultato e del trattamento accessorio collegato alla performance individuale dei responsabili.
6. Con una seconda censura, dedotta anch’essa con il secondo motivo, l’Associazione ha affermato (pagg. 15 e 26 dell’appello) che la mancata indicazione del costo della captivazione rileverebbe perchè non consentirebbe la comparazione con il costo, per l’ente pubblico, della misura perequativa del risarcimento dei danni provocati dall’orso agli allevatori, comparazione che sarebbe necessaria proprio al fine di valutare la legittimità  degli atti impugnati sotto il generale profilo del buon andamento dell’azione amministrativa e dell’equo contemperamento degli interessi coinvolti (conservazione delle specie protette, attività  economiche sul territorio, corretto impiego delle risorse economiche pubbliche).
Le ordinanze impugnate sarebbero dunque viziate per eccesso di potere nonchè per violazione dei principi di economicità , efficacia ed efficienza dell’azione amministrativa, che costituiscono il corollario del principio generale di buon andamento dell’azione amministrativa ex art. 97 Cost.
Anche questa censura non suscettibile di positiva valutazione.
Come saà  argomentato sub 7, il Presidente della Provincia di Trento ha esercitato il potere a tutela di cose, animali e persone; ne consegue che, in particolare con riferimento ai danni che l’orso potrebbe arrecare agli animali e alle persone, non possibile pensare ad una comparazione ex ante tra costi, con la conseguente necessità  di conoscere, prima dell’esercizio del potere contingibile e urgente, quanto vale, in termini risarcitori, la vita di un animale o di un uomo che potrebbero essere feriti o uccisi dal plantigrado, per valutare se conviene abbattere l’orso o pagare l’eventuale risarcimento.
Il corrispondente pecuniario da erogare a titolo di risarcimento deve, infatti, costituire il rimedio ultimo ove non si sia riusciti, nonostante l’esercizio di tutti i poteri previsti dall’ordinamento, ad evitare i danni; non rappresenta, quindi, una possibile alternativa.
7. Con l’ultimo motivo di appello l’Associazione ha affermato che nella specie mancava il presupposto del “rischio immediato”, necessario per legittimare il potere del Presidente della Provincia di Trento di adottare ordinanze contingibili e urgenti. La riprova sarebbe nella circostanza che per catturare l’orso, in esecuzione della prima ordinanza del 1° luglio 2019, non stata necessaria alcuna sedazione e che quando il plantigrado fuggito dalla struttura di captivazione di Casteller si allontanato velocemente senza mostrare alcun atteggiamento aggressivo nei confronti degli operatori della forestale, dando prova, anche dopo, di voler evitare qualsiasi contatto con l’uomo. In altri termini, ad avviso dell’appellante, il comportamento dell’orso M49 non può essere ricondotto alla fattispecie comportamentale classificata sub n. 17 del Capitolo 3, paragrafo 3.1, del Pacobace, non avendo l’animale tentato di introdursi in edifici anche stagionalmente abitati, siti in prossimità  dei centri abitati, ma solo – e in pochi casi ci davvero riuscito – in edifici isolati, quali baite e malghe d’alpeggio, e in nessun caso quando in detti edifici erano presenti persone.
Il motivo non suscettibile di positiva valutazione.
Come si detto sub 5, nella fattispecie sottoposta all’esame del Collegio il Presidente della Provincia di Trento, con le ordinanze adottate in date 1° luglio 2019 e 22 luglio 2019 non ha fatto esercizio del potere ordinario demandatogli dall’art. 11, d.P.R. n. 357 del 1997 ma dei poteri contingibili e urgenti ex artt. 52, comma 2, d.P.R. n. 670 del 1972 e 18, comma 2, l. reg. Trentino Alto Adige n. 1 del 1993.
Il Presidente della Provincia ha infatti interpellato, in data 22 febbraio 2019, il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare per ottenere l’autorizzazione alla rimozione per captivazione permanente dell’orso M49, ai sensi dell’art. 11, comma 1, d.P.R. n. 357 del 1997, facendo presente come le azioni di prevenzioni fossero inattuabili su larga scala mentre quelle di dissuasione e di disturbo si fossero dimostrate inefficaci; ha aggiunto che, alla luce di quanto indicato nel paragrafo 3.4.1 del Pacobace ("Definizione ambiti di intervento per azioni di controllo"), l’esemplare M49 deve essere considerato un orso "problematico dannoso" per il quale il citato Piano prevede l’adozione delle "Azioni energiche" corrispondenti alla fattispecie n. 14 della tabella 3.1 dello stesso ("Grado di problematicità  dei possibili comportamenti di un orso e relative azioni"), con cattura per captivazione permanente o abbattimento; il Presidente della Provincia ha quindi concluso che la rimozione dell’orso appare come unica soluzione praticabile alla luce degli elementi contenuti nel Rapporto tecnico, senza pregiudicare il mantenimento in uno stato di conservazione soddisfacente della relativa popolazione, avuto riguardo ai dati di demografia più aggiornati (60-78 orsi presenti – Rapporto Grandi carnivori 2018 della Provincia Autonoma di Trento a fronte del valore di 40-60 orsi quale popolazione minima vitale indicato dallo Studio di fattibilità  del progetto).
A fronte del silenzio serbato dal Ministero il Presidente della Provincia, con nota del 15 aprile 2019 ha segnalato allo stesso Dicastero che dopo la pausa (di letargo) invernale l’orso M49 aveva ripreso la propria attività , con la conseguenza che diventava nuovamente urgente riscontrare la richiesta di autorizzazione del 22 febbraio 2019, anche alla luce del rapporto tecnico aggiornato, attestante problematicità  ulteriori rispetto a quelle già  manifestate nel 2019.
Con nota del 17 maggio 2019 il Ministero, richiamando la valutazione operata dall’Ispra, ha concluso che non era allo stato opportuno l’intervento richiesto.
In effetti l’Ispra, rispondendo al solo Ministero dell’ambiente alla richiesta pervenuta dallo stesso in data del 28 febbraio, ha affermato che dal rapporto redatto dal Settore Grandi Carnivori del Servizio Foreste e Fauna della Provincia Autonoma risulta che gli eventi di danno avvenuti nel 2018, attribuibili con certezza (grazie alla genetica o al monitoraggio radio-telemetrico) all’orso M49, risultano essere trentuno, dei quali dodici a carico della zootecnia (due su bovini, quattro su ovicaprini, tre su equini, uno su suini e due su patrimonio zootecnico avicunicolo; per un totale di 8.605 euro) e i restanti diciannove a carico dei patrimoni apistici, agricoli ed altro (per complessivi 5.226 euro). Tra gli eventi di danno riportati risultano anche alcuni tentativi di penetrazione in strutture adibite a custodia di bestiame o alla trasformazione/conservazione del latte, dei quali solo tre sono riusciti (un evento in località  Doss, con predazione di ovino: per questo evento non chiaro se si trattasse di una struttura adeguata alla difesa dalla predazione di orso; due eventi presso la malga Rosa, con consumo di prodotti del latte: dopo il secondo tentativo riuscito la struttura stata protetta efficacemente tramite l’apposizione di sbarre alle finestre, come testimoniano i due successivi tentativi falliti). In seguito alle predazioni su bovini verificatesi presso le malghe Maggiasone e Amò, nel mese di luglio 2018, sono state realizzate quattro recinzioni elettrificate semipermanenti, che in base alla cronologia degli eventi di danno sono risultate efficaci (assenza di danni presso tali siti in seguito alla realizzazione delle strutture).
La cattura dell’orso a scopo di radiomarcaggio (finalizzato alla sorveglianza e alla realizzazione di interventi di dissuasione) avvenuta il 27 agosto 2018 mentre il primo intervento di dissuasione andato a buon fine del 3 settembre 2018; ad esso sono seguiti altri tre interventi, nei giorni 6 e 21 settembre e 20 ottobre.
L’Ispra ha quindi concluso che l’analisi degli undici eventi di danno attribuibili all’orso, successivi alla radio-marcatura e alla realizzazione degli interventi di dissuasione, non evidenziano una situazione di particolare criticità , tenuto conto della tipologia (soprattutto alberi da frutta o mangime) e dell’entità  del danno (per gli eventi non stato corrisposto alcun indennizzo ad eccezione dei due eventi di predazione su zootecnia), con la conseguenza che, pur rientrando i comportamenti mostrati dall’orso nella casistica di orso "problematico dannoso", non paiono di particolare gravità  e non sembrano comportare rischi per la sicurezza dell’uomo.
Con successiva nota del 6 maggio 2019, rispondendo ad altra richiesta del Ministero dell’ambiente di pari data, l’Ispra ha relazionato in ordine al comportamento tenuto dall’orso dall’agosto del 2018, rilevato dal collare GPS di cui era stato fornito, e tolto solo in occasione della prima cattura, avvenuta nella notte tra il 14 e 15 luglio, e non più indossata essendo riuscito a fuggire dal recinto Casteller dove era stato portato, sfondando e superando quattro recinzioni elettrificate a 7000 V, l’ultima delle quali alta 4,5 metri.
Il monitoraggio ha permesso di rilevare “la frequentazione, da parte di M49, di zone antropizzate in seguito alla quale sono stati effettuati dei sopralluoghi che hanno evidenziato dei segni riconducibili a tentativi di ingresso in edifici da parte di Orso (zampate su porte e finestre; in un caso viene riportato lo scardinamento di una finestra, ma l’entità  economica del danno non viene riportata) dei quali con buona probabilità  si può ritenere responsabile l’esemplare in oggetto. Tre di questi tentativi hanno riguardato tre edifici di una medesima località , ricadenti nella categoria di ‘abitazione frequentata stagionalmente’, che coincidono con la frequentazione dell’area da parte dell’individuo nei giorni 18-23 marzo. A questo evento hanno fatto seguito tre eventi in un’altra località , riconducibili al soggetto in base alle sue localizzazioni: un danno ad un deposito di materiale apistico (27 marzo, entità  del danno non nota), un altro tentativo di ingresso in abitazione frequentata stagionalmente (28 marzo, ma non attribuibile con certezza ad M49) ed un tentativo di ingresso in un edificio non abitativo (31 marzo). Nei primi giorni del mese di aprile si sono infine verificati tre eventi di danno a produzioni apistiche, attribuibili ad M49, di cui due nella stessa località , con 2-5 arnie danneggiate per ciascun evento, di entità  economica non nota per assenza di denuncia da parte dei produttori. Infine viene riportato un ulteriore tentativo di ingresso in “abitazione frequentata stagionalmente” in una nuova località  il 6 aprile”. L’Ispra ha aggiunto che nessun comportamento dell’orso ha evidenziato una abituazione all’essere umano in senso stretto, comportamento che peraltro avrebbe facilitato la realizzazione di interventi di dissuasione: la frequentazione da parte dell’esemplare degli ambienti edificati avvenuta in assenza di persone ed inoltre l’elevata mobilità  dell’individuo potrebbe essere riconducibile ad una sua tendenza ad evitare l’essere umano.
Da quanto rappresentato, l’Ispra ha tratto la conseguenza che gli eventi di danno ad attività  produttive erano di entità  modesta, sarebbero stati evitabili applicando metodi preventivi efficaci e che non sussistono particolari rischi per la sicurezza dell’uomo, ma rientrano comunque nella categoria 17 della tabella 3.1 del Pacobace. Per tale categoria comportamentale il Pacobace contempla la possibilità  di attivare le seguenti azioni energiche, oltre quella già  in corso della cattura con rilascio per spostamento e/o radiomarcaggio, la cattura per captivazione permanente o l’abbattimento.
Tutto ciò affermato l’Ispra non ha affatto escluso la cattura per captivazione permanente o addirittura la soppressione dell’esemplare, ma ha solo raccomandato la particolare cautela nel prendere tale decisione, perchè la stessa avrebbe comportato, in entrambi i casi, la sottrazione permanente dell’orso dall’ambiente naturale.
Il Presidente della Provincia, con nota del 30 maggio 2019, facendo seguito a quanto concordato al Tavolo tecnico del precedente 28 maggio, ha rappresentato al Ministero che i trenta eventi di danno/tentativi di intrusione degli ultimi quattro mesi fanno rientrare l’orso M49 nella categoria di esemplare “altamente problematico” per il quale il Pacobace prevede la rimozione ed ha quindi chiesto l’autorizzazione alla captivazione, a salvaguardia della conservazione della popolazione ursina. Con successiva nota del 20 giugno 2019 il Presidente della Provincia ha rappresentato l’aggravarsi della situazione, sia sul fronte della dannosità  per il patrimonio zootecnico, sia per le implicazioni per la pubblica incolumità  a fronte della inefficacia delle attività  di dissuasione e di prevenzione; ha quindi “avvertito” il Ministero che a fronte di un mancato, “positivo”, riscontro avrebbe adottato gli atti necessari.
Con la nota del 30 maggio 2019 il Presidente ha quindi esternato l’intenzione di andare comunque avanti con o senza l’autorizzazione del Ministero. Ed infatti, a fronte del perdurante silenzio del Ministero, in data 1 luglio 2019 ha adottato la prima ordinanza contingibile e urgente, utilizzando i poteri che l’ordinamento gli metteva a disposizione per fronteggiare il pericolo imminente e senza che fosse in quel caso necessaria l’autorizzazione o il parere di altra autorità  o organo.
8. Tutto ciò rappresentato, ritiene il Collegio che nello specifico caso di specie sussistono i presupposti per l’adozione dell’ordinanza contingibile e urgente, possedendo il potere esercitato il 1° luglio 2019, e ancora più il 22 luglio 2019, i presupposti richiesti dall’ordinamento, e cio la necessità  di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minaccino l’incolumità  dei cittadini. E’ di tutta evidenza come ogni determinazione amministrativa da assumere in subiecta materia implichi a monte il rigoroso svolgimento di una compiuta e mirata istruttoria volta a riscontrare, attraverso una indagine che faccia emergere e dia adeguatamente conto della situazione di fatto da regolare, l’effettiva sussistenza dei presupposti di necessità  ed urgenza cui si correla una situazione di effettivo e concreto pericolo per la integrità  dei beni tutelati, la quale non sia fronteggiabile con gli ordinari strumenti di amministrazione attiva.
All’interno della descritta cornice di riferimento si mosso il Presidente della Provincia di Trento facendo, ad avviso del Collegio, legittimo esercizio dei propri poteri.
Dalla nota dell’Ispra del 6 maggio 2019 risulta che il comportamento tenuto dall’orso non esclude la cattura e finanche l’abbattimento, rientrando tra quelli inclusi nella categoria 17 della tabella 3.1 del Pacobace.
Una conferma della corretta valutazione che il Presidente della Provincia ha compiuto risulta dal parere Ispra del 1° luglio 2019, inviato dall’Istituto al Ministero dell’ambiente, nel quale si evidenzia la ricorrenza degli attacchi da parte dell’orso M49 a prede domestiche, in particolare ad asini e bovini (cinque eventi in quindici giorni e hanno portato al decesso di otto capi e al ferimento di uno); la permanenza in ambiti antropizzati; l’ingresso in una stalla e il conseguente evento di incontro ravvicinato con un pastore, avvenuto 48 ore dopo un intervento di dissuasione condotto con efficacia. Risulta altresì la crescente probabilità  che si verifichino contatti dell’orso M49 con l’uomo, a causa della maggior frequentazione degli alpeggi da parte di pastori e turisti durante la stagione estiva, e la possibilità  che l’abituazione all’ambiente antropico e il comportamento di specializzazione verso prede domestiche anche di grandi dimensioni venga trasmesso dal soggetto ad orsi ad esso presumibilmente associati.
Alla luce delle informazioni contenute nella documentazione trasmessa dalla Provincia di Trento, l’Ispra ha preso atto che l’esemplare in oggetto causa frequenti danni ad animali domestici anche di grandi dimensioni per i quali la prevenzione risulta difficilmente attuabile e che gli interventi di dissuasione, pure quando efficacemente condotti, non appaiono modificare tali comportamenti. In riferimento alla pericolosità  dell’esemplare, l’Istituto ha ritenuto che l’accresciuta frequentazione delle aree di presenza dell’orso da parte dell’uomo nel periodo di alpeggio, e la limitata elusività  mostrata nei recenti episodi dall’esemplare, che penetra frequentemente in edifici produttivi regolarmente utilizzati dagli allevatori, comportino un rilevante incremento della probabilità  di incontri tra l’orso e l’uomo e conseguentemente di incidenti, determinando potenzialmente rischi significativi per la sicurezza dell’uomo.
Tutto ciò rappresentato, il Collegio ritiene dunque sussistenti nella specie i presupposti per l’esercizio del potere contingibile e urgente ex artt. 52, comma 2, d.P.R. n. 670 del 1972 e 18, comma 2, l. reg. Trentino Alto Adige n. 1 del 1993.
9. Vale aggiungere che la valutazione in ordine alla pericolosità  degli episodi di cui si reso protagonista il plantigrado M49 ha carattere prettamente discrezionale ed quindi sindacabile in sede giurisdizionale solo in caso di manifesta illogicità , irragionevolezza e travisamento dei fatti, mentre al sindacato del giudice amministrativo rimane estraneo l’accertamento della gravità  degli episodi posti a base delle due ordinanze. Tale valutazione costituisce espressione di ampia discrezionalità  che, per giurisprudenza costante, può essere assoggettata al sindacato di questo giudice solo sotto il profilo della sua logicità  in relazione alla rilevanza dei fatti accertati.
Non costituisce profilo di illogicità  o contraddittorietà  la circostanza che il pericolo per l’incolumità  pubblica che derivava dall’orso in libertà  dovesse considerarsi al contempo “immediato” e “probabile”: il comportamento tenuto dal plantigrado, come può desumersi anche dai pareri dell’Ispra, richiedeva, in considerazione dell’intensificarsi degli episodi, un intervento immediato a tutela di persone, animali e cose senza che per legittimare la decisione di catturare l’orso fosse necessario il verificarsi di un evento di ancora maggiore gravità  di quelli oggetto delle diverse relazioni intervenute nel tempo.
10. A quanto argomentato sub 8 giova aggiungere che l’utilizzo, da parte del Presidente della Provincia, dei poteri ex artt. 52, comma 2, d.P.R. n. 670 del 1972 e 18, comma 2, l. reg. Trentino Alto Adige n. 1 del 1993 non ha costituito un modo surrettizio per baipassare il procedimento ordinario dettato dall’art. 11, d.P.R. n. 357 del 1997, che richiede l’autorizzazione del Ministero dell’ambiente per poter catturare l’esemplare di orso o di lupo (specie protette) per la captazione permanente o addirittura la soppressione.
Ciò che ha spinto il Presidente della Provincia a ricorrere alle ordinanze contingibili e urgenti , come stato ampiamente illustrato, il pericolo per l’incolumità  di persone, animali e cose in più Comuni della Provincia di Trento ad opera dell’orso M49, che più volte si avvicinano all’uomo (e agli animali) ed ha tentato di entrare in manufatti. A fronte del silenzio del Ministero il Presidente della Provincia ha fatto ricorso al potere di carattere eccezionale che gli consentiva di pervenire, attraverso un procedimento più snello, al risultato oggetto della richiesta di autorizzazione (catturare l’orso).
Il fatto che tale provvedimento urgente – che stato adottato con strumento normativo diverso da quello che impone il parere favorevole preventivo del Ministero dell’Ambiente – sia in questo caso specifico ritenuto legittimo, non significa certo che, in generale, la Provincia Autonoma possa procedere con atti di tal genere che, come appena detto, sono sindacabili e annullabili ove irragionevoli. Nel caso di specie, infatti, la “eccezionalità ” dello strumento utilizzato giustificata dal fatto che lo stesso Ispra non aveva negato nè la “problematicità ” dell’orso, nè la possibilità  – tra le altre – della soluzione della cattura, ma successivamente nessun atto, positivo o negativo in merito, era stato adottato dal Ministero dell’Ambiente, mentre la stagione estiva ormai sopraggiunta aumentava il pericolo di “incontri indesiderati” per l’aumento dei frequentatori, anche semplici turisti, nelle aree montane abitate dall’orso M49.
Corollario obbligato di tale premessa che la presente decisione non può che riflettere la legittimità  delle ordinanze alla luce dei fatti riferibili all’esemplare M49 e al contesto di riferimento, caratterizzato dalla mancanza di una pronuncia espressa a seguito della seppur invero peculiare “diffida” del Presidente della Provincia contenuta nella nota 20 giugno 2019, con la quale si avvisava il Ministero che, a fronte di un mancato, “positivo”, riscontro sarebbero stati adottati “gli atti necessari”. Nè può rilevare il richiamo, operato dall’appellante, ad altre ordinanze contingibili e urgenti adottate dal Presidente della Provincia per catturare o abbattere altri orsi ritenuti pericolosi, a riprova che l’effettivo intendimento della Provincia sarebbe quello del contenimento di tale specie e non della tutela dell’incolumità  di persone e animali; il Collegio non può, infatti, che pronunciare sulla legittimità  degli atti portati al suo esame e non certo l’esistenza di più provvedimenti di contenuto analogo a quello delle ordinanze del 1° e del 22 luglio 2019 a dimostrare ex se lo sviamento di potere.
Ancora, non può ritenersi che la normativa statale applicativa dei principi sovranazionali in materia di tutela delle specie protette (ursus arctos e canis lupus) escluda l’applicazione di poteri straordinari che eludano autorizzazioni e pareri degli organi competenti.
In altri termini, una volta ammessa dall’art. 1, l. prov. Trento n. 9 del 2018 – a determinate condizioni e secondo un procedimento che vede il coinvolgimento di alcune autorità  – la possibilità  di catturare o (in casi ancor più eccezionali) sopprimere l’orso per prevenire danni gravi, specificatamente alle colture, all’allevamento, ai boschi, al patrimonio ittico e ad altre forme di proprietà , per garantire l’interesse della sanità  e della sicurezza pubblica o per altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica (Corte cost. 27 settembre 2019, n. 215), non può allora escludersi il ricorso al potere d’urgenza (attraverso l’ordinanza contingibile e urgente) nel caso di un pericolo tale da non consentire il ricorso alla disciplina ordinaria, e ciò nella fattispecie per le circostanze anche temporali sopra descritte.
Infine, e per concludere sul punto, va rilevato che il ricorso allo strumento dell’ordinanza contingibile e urgente ammesso anche dal Pacobace (punti 3.2.2 e 3.4.2 del Capitolo 3 – Criteri e procedure d’azione nei confronti degli orsi problematici e d’intervento in situazioni critiche). Più in particolare, il Capitolo 3, al punto 4.1 dispone che ” previsto l’intervento con azioni di controllo nei seguenti casi: su orsi individuati come problematici (dannosi o pericolosi); su orsi che si trovano in situazioni critiche, tali cio da costituire rischio per le persone o per l’incolumità  stessa degli orsi”. Un orso problematico può essere definito "dannoso" o "pericoloso" a seconda del suo comportamento, in relazione alle definizioni di seguito specificate. Un "orso dannoso" un orso che arreca ripetutamente danni materiali alle cose (predazione di bestiame domestico, distruzione di alveari o danni a coltivazioni, o in generale danni a infrastrutture) o utilizza in modo ripetuto fonti di cibo legate alla presenza umana (alimenti per l’uomo, alimenti per il bestiame o per il foraggiamento della fauna selvatica, rifiuti, frutta coltivata nei pressi di abitazioni, ecc.). Un orso che causa un solo grave danno (o che ne causa solo assai raramente) non da considerarsi un orso dannoso. Quanto all'”orso pericoloso”, esistono una serie di comportamenti che lasciano prevedere la possibilità  che l’orso costituisca una fonte di pericolo per l’uomo. Salvo casi eccezionali e fortuiti, un orso dal comportamento schivo, tipico della specie, non risulta pericoloso e tende ad evitare gli incontri con l’uomo. La pericolosità  di un orso , in genere, direttamente proporzionale alla sua “abituazione” (assuefazione) all’uomo e al suo grado di confidenza con lo stesso. In altri casi la pericolosità  prescinde dall’assuefazione all’uomo ed invece correlata a situazioni particolari, ad esempio un’orsa avvicinata quando coi piccoli o un orso avvicinato quando difende la sua preda o la carcassa su cui si alimenta. Il Pacobace, alla tabella 3.1 elenca alcuni possibili atteggiamenti dei plantigradi, a questi affiancata una scala di problematicità  e le azioni suggerite. Diversamente da quanto ritiene l’appellante, al punto 17 della tabella prevista la situazione che ricorre con riferimento all’orso M49 e cio dell’orso che “cerca di penetrare in abitazioni, anche frequentate solo stagionalmente”; verificandosi tale evenienza il Pacobace consente la captivazione permanente o – in casi estremi – la soppressione dell’orso. A tal fine sufficiente la possibilità  che nel manufatto sia presente l’uomo, potendo trattandosi anche di abitazione stagionale.
11. Per tutte le ragioni sopra esposto l’appello deve quindi essere respinto, stante la legittimità  del potere nella specie esercitato dal Presidente della Provincia di Trento
Preme peraltro al Collegio evidenziare, prima di concludere, che la possibilità  ex lege riconosciuta al Presidente della Provincia di catturare e tenere in captivazione permanente specie protette non esonera lo stesso dall’assicurare all’esemplare posto in captivazione un habitat il più vicino possibile a quello naturale, per non costringere tale esemplare a vivere in uno stato di abbrutimento che, oltre a sostanziarsi in forme di maltrattamento, finisce per rendere ancora più aggressivo il plantigrado.
Estranea ai motivi di censura avverso gli atti impugnati, e come tale oggetto di mero riferimento non rilevante, ai fini della decisione della controversia, la questione relativa al luogo di custodia dell’orso M49 – e di altri due orsi catturati in momenti diversi – e cio all’adeguatezza del recinto Casteller ad ospitare gli orsi in condizioni tali da salvaguardare il loro benessere.
In proposito, anche a seguito della relazione ispettiva dei Carabinieri Forestali, inviata sul posto dal Ministero dell’Ambiente, e conclusa con l’indicazione della assoluta inadeguatezza della struttura e delle condizioni di stress degli orsi captivati, il Collegio può solo ribadire che ad altre Autorità  spetta assicurare che le condizioni di inadeguatezza di recente accertate – e fonte di responsabilità  che in altre sedi potranno essere valutate – siano eliminate, adottando tutte le misure necessarie, prima fra tutte la tempestiva realizzazione di una nuova area di custodia idonea su cui la stessa Provincia di Trento ha dato precise, ma ancora non attuate, pubbliche assicurazioni.
12. Le questioni vagliate esauriscono la vicenda sottoposta con l’atto di appello alla Sezione (e quindi prescindendo da inammissibili profili nuovi introdotti con le memorie difensive), essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c.. Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati, infatti, dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e, comunque, inidonei a supportare una conclusione di segno diverso.
13. In conclusione, per i suesposti motivi, l’appello va respinto e va, dunque, confermata la sentenza di primo grado, seppure con parziale, diversa motivazione, nella parte in cui ha respinto il ricorso di primo grado.
Le spese possono essere compensate in considerazione della complessità  della vicenda contenziosa.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza),
definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa tra le parti in causa le spese e gli onorari del giudizio.
Ordina che la prese decisione sia eseguita dalla autorità  amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2020, tenutasi in videoconferenza con collegamento da remoto ai sensi dell’art. 25, d.l. 28 ottobre 2020, con l’intervento dei magistrati:
Franco Frattini, Presidente
Giulio Veltri, Consigliere
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Giovanni Pescatore, Consigliere
Giulia Ferrari, Consigliere, Estensore

IL SEGRETARIO

In tema di attività  di pesca in acque interne, la definizione tramite accordo art. 11 legge n. 241/1990 dei criteri per il rilascio delle autorizzazioni ai fini del riconoscimento del diritto di sfruttamento delle risorse ittiche non esclude che gli stessi abbiano fondamento nel potere pubblicistico discrezionale, derivando da ciò la giurisdizione del giudice amministrativo.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6995 del 2020, proposto da
Consorzio Cooperative Pescatori del Polesine O.P. Scarl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giampietro Berti, Francesco Carricato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Luisa Fonti in Roma, viale G. Mazzini, 11;
contro
Provincia di Rovigo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Benedetto Giovanni Carbone, Mario Barioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Benedetto Giovanni Carbone in Roma, via degli Scipioni 288;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima) n. 659/2020, resa tra le parti, che ha dichiarato inammissibile il ricorso proposto per difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Rovigo;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 15 dicembre 2020 il Cons. Giulio Veltri e uditi per le parti gli avvocati Francesco Carricato, Benedetto Giovanni Carbone e Mario Barioli;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. La Provincia di Rovigo, titolare dei diritti esclusivi di pesca “negli scanni e lidi dell’Adriatico dalla Sacca di Goro alla Bocca del Po di Maistra nei territori dei Comuni di Ariano Polesine e Porto Tolle“, sin dal 1991 ha consentito al Consorzio delle Cooperative Pescatori del Polesine O.P. il diritto di sfruttamento dei banchi di molluschi allo stato naturale ivi esistenti, sul presupposto che il Consorzio rappresentasse la totalità  dei pescatori professionali raggruppati in Cooperative operanti nelle lagune ricadenti nei Comuni di Porto Tolle ed Ariano Polesine. Ciò avvenuto mediante la stipulazione di apposita convenzione e a fronte del pagamento di un canone annuale di fitto.
2. Successivamente il Consorzio ha richiesto alla Provincia, in forza dell’ultima convenzione stipulata, il rilascio del nulla osta di competenza relativo alle nuove graduatorie per il rilascio delle autorizzazioni di pesca ai singoli pescatori soci delle Cooperative costituenti il Consorzio.
3. La Provincia ha risposto osservando che poichè la Convenzione che disciplina i rapporti tra la Provincia e il Consorzio per il periodo maggio 2016/dicembre 2018 in regime di proroga, sarebbe attualmente possibile il solo scorrimento della graduatoria ancora vigente, ma non già  l’approvazione di nuove (nota prot. n. P/GE 2019/0017388 del 19 giugno 2019).
4. A seguito di successive istanze la Provincia di Rovigo ha ribadito tale posizione con le note prot. n. 3715 del 20 febbraio 2020 e prot. n. P/GE 2020/0007093 del 14 aprile 2020, rappresentando, peraltro, che l’art. 5 della Convenzione prevede che le modalità  di attribuzione dei punteggi per il rilascio delle autorizzazioni devono essere definite attraverso la c.d. “verifica di conformità ” da disporsi con Decreto del Presidente della Provincia, e che tale Decreto, ad oggi, non ancora stato approvato.
5. Con ricorso proposto innanzi al T.A.R. Veneto il Consorzio ha agito con il rito del silenzio di cui agli artt. 31 e 117 cod. proc. amm., chiedendo di accertare l’illegittimità  dell’inerzia dell’Amministrazione, con condanna a provvedere entro un termine di trenta giorni.
5.1. In particolare, il Consorzio ha sostenuto che la Provincia avesse un vero e proprio obbligo ad esprimersi rispetto all’istanza di approvazione delle nuove graduatorie. Sul punto, ha osservato che l’art. 5 della Convenzione prevede che i permessi di pesca ai singoli pescatori siano rilasciati in base ad appositi criteri individuati dal Consorzio, e che le modalità  di attribuzione del punteggio specifico per ciascuno dei criteri così individuati, al fine della definizione delle graduatorie, devono essere definiti con decreto del Presidente della Provincia in accordo con il Consorzio. La medesima norma prevede, inoltre, che i singoli permessi debbano essere trasmessi all’Amministrazione provinciale per la verifica di conformità .
5.2. L’art. 6 del Regolamento, disciplinante i criteri per il rilascio delle autorizzazioni per la raccolta dei molluschi previsto dal citato art. 5 della Convenzione, a sua volta prevede che le autorizzazioni siano rilasciate dal Consorzio dopo aver ottenuto il nulla osta della Provincia, che deve essere espresso entro 8 giorni lavorativi dalla trasmissione della documentazione completa.
5.3. Secondo il Consorzio, la Convenzione, benchè in regime di proroga, risulterebbe tutt’ora valida ed efficace, e costituirebbe pertanto il fondamento dell’obbligo di carattere pubblicistico della Provincia di concludere con un provvedimento espresso il procedimento disciplinato dalla Convenzione ed avviato su istanza di parte.
5.4. In via subordinata, il Consorzio ha impugnato le tre note sopra indicate (prot. n. P/GE 2019/0017388 del 19 giugno 2019, prot. n. 3715 del 20 febbraio 2020 e prot. n. P/GE 2020/0007093 del 14 aprile 2020), con cui stato negato il rilascio del nulla osta, lamentandone l’illegittimità .
6. Si costituita in giudizio la Provincia di Rovigo, la quale ha eccepito – in via preliminare – il difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo.
7. Il TAR, con la sentenza in epigrafe indicata, ha declinato la giurisdizione.
7.1. Dopo aver premesso che “il ricorso avverso il silenzio inadempimento deve intendersi ritualmente esperibile solo se proposto a tutela di posizioni di interesse legittimo, implicanti l’esercizio in via autoritativa di una potestà  pubblica, e non se l’inerzia serbata a fronte di un’istanza avanzata per il riconoscimento di un diritto soggettivo”, il Tribunale ha richiamato la giurisprudenza costituzionale e di legittimità  che ha “chiarito che i diritti esclusivi di pesca costituiscono diritti soggettivi perfetti”, da ciò traendo la conclusione che “gli atti con i quali l’Ente pubblico consenta a terzi il godimento degli stessi, sono assoggettati alle norme di diritto privato ed hanno la forma e i contenuti propri dei negozi contrattuali tipici del codice civile, quali la locazione, l’affitto e il comodato”. Con la conseguenza che “il richiesto nulla osta relativo alle nuove graduatorie per il rilascio delle autorizzazioni di pesca ai singoli pescatori soci delle Cooperative costituenti il medesimo Consorzio, non ascrivibile ad alcun procedimento amministrativo o ad alcun provvedimento amministrativo tipizzati dalla legge, ma trova la sua unica fonte nella norma di carattere privatistico costituita dall’art. 5 della Convenzione. L’art. 6 del regolamento comunale (rectius consortile) che detta i termini per il rilascio del nulla osta, esso stesso espressamente attuativo della Convenzione, e non trae origine da altre fonti normative statali o regionali”.
8. Avverso la sentenza ha proposto appello l’originario ricorrente. Il medesimo insiste nel sostenere la giurisdizione del G.A. facendo leva sulla considerazione che il contenuto del ricorso diretto a censurare il comportamento silente della Provincia pur gravata di un preciso obbligo “pubblicistico” di dare corso e concludere tutti gli adempimenti procedimentali previsti dalla Convenzione (Rep. int. n. 3848 del 29 aprile 2016) e dal connesso Regolamento.
9. Nel giudizio si costituita la Provincia di Rovigo. La stessa richiama la sentenza della Corte Costituzionale, 21 novembre 1973, n. 157 cit. e la giurisprudenza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione (1 febbraio 1985, n. 653, 19 gennaio 1970, n. 104, 16 novembre 1982, n. 6197, e 4 dicembre 2009, n. 25493) secondo la quale i diritti esclusivi di pesca, derivanti da antico titolo o lunghissimo possesso e previo riconoscimento da parte della autorità  amministrativa (art. 23 ss. del r.d. 8 ottobre 1931 n. 1604), costituiscono, anche quando spettano ad un comune, diritti patrimoniali di natura privatistica e di carattere reale, i quali hanno ad oggetto l’utilizzazione non del mare territoriale o del demanio idrico, ma della popolazione ittica di un determinato comprensorio. Pertanto, l’atto, con il quale il Comune, titolare di diritto di pesca, lo ceda temporaneamente, integra un negozio privatistico inerente al patrimonio disponibile dell’ente, “con l’ulteriore conseguenza che la controversia vertente sulla legittimità  dell’anticipata risoluzione del relativo rapporto da parte del comune e del trasferimento ad altri del diritto medesimo, spetta alla cognizione del giudice ordinario, esorbitando, in particolare, sia dalle attribuzioni del giudice amministrativo di cui all’art. 5 comma 1 della l. 6 dicembre 1971 n. 1034 (riguardanti il diverso caso della concessione amministrativa di beni pubblici), sia dalle attribuzioni del tribunale superiore delle acque pubbliche di cui all’art. 143 lett. c) del r.d. 11 dicembre 1933 n. 1775 (attinenti ai ricorsi dei titolari dei diritti di pesca contro i provvedimenti dell’autorità  amministrativa)“.
10. La causa stata trattenuta in decisione all’udienza del 15 dicembre 2020.
11. Ritiene il Collegio che l’appello sia fondato.
11.1. E’ pacifico e incontestato che i diritti patrimoniali di pesca appartengano alla Provincia di Rovigo.
11.2. La Corte regolatrice della giurisdizione sostiene altresì che tali diritti patrimoniali ineriscano al patrimonio disponibile dell’ente e abbiano natura privatistica, in guisa da poter essere ceduti, in proprietà  o in uso, mediante atti negoziali disciplinati dal codice civile. Tale affermazione non tuttavia dirimente nè rilevante ai fini della giurisdizione nel caso di specie.
11.3. Come correttamente osservato dal Consorzio appellante, nel caso di specie non si controverte della titolarità  del diritto di pesca ma dell’autorizzazione alla pesca dei molluschi.
L’art. 25 del regolamento provinciale pesca (approvato dal Consiglio Provinciale di Rovigo con delibera n. 07/10840 del 20 marzo 2017 ai sensi degli artt. 4 e 7 della Legge Regionale 28.04.1998, n. 19), che si occupa espressamente della pesca dei molluschi bivalvi, stabilisce, al comma 2, che: “Nel caso in cui la Provincia, in qualità  di titolare dei “diritti esclusivi” di pesca riconosciuti ai sensi del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, stabilisca di concedere, mediante stipula di apposita convenzione, il diritto di sfruttamento delle aree lagunari soggette ai “diritti esclusivi”, il rilascio delle autorizzazioni alla raccolta dei molluschi avverà  secondo criteri concordati tra Provincia e concessionario“.
Il regime dell’attività  di pesca in acque interne, sulle quali la Provincia ha diritti esclusivi, dunque affidato ad un modulo autorizzatorio, il quale si affianca, senza confondersi o sovrapporsi, al negozio – per usare le categorie utilizzate dalla Corte di Cassazione – con il quale la Provincia si limita a concedere i diritti di sfruttamento economico esclusivo delle risorse ittiche.
11.4. L’autorizzazione nella specie finalizzata a garantire l’interesse pubblico ad un’equa ripartizione delle risorse ittiche secondo criteri che abbiano anche a riferimento la condizione sociale e reddituale degli istanti. La circostanza che i criteri siano concordati tra Provincia e Concessionario non esclude che gli stessi traggano fonte da un potere pubblicistico di carattere autorizzatorio (valga per tutti la disciplina generale di cui all’art. 11 della l. 241/90), come del resto appare chiaro dall’attribuzione del potere di “verifica di conformità ” delle graduatorie che la Provincia si riservata (una sorta di assenso circa la regolarità  dell’istruttoria delegata agli organi amministrativi del consorzio).
11.5. Seppur la risorsa economica rientri nel patrimonio disponibile, dunque, su di essa si innesta una funzione autorizzatoria tesa ad assicurarne lo sfruttamento socialmente equo; interesse pubblico la cui rilevanza trascende i profili dominicali del bene e che presidiato da un procedimento amministrativo in cui “i criteri” devono essere fissati dalla Provincia nell’esercizio di un potere propriamente discrezionale, esercitabile per consenso secondo lo schema dell’art. 11 della legge 241/92 cit.
11.6. Nel caso di specie ciò che il giudice deve accertare se l’amministrazione abbia o meno il potere/dovere di procedere alla verifiche di conformità  a fronte di una graduatoria predisposta dal Consorzio durante il regime di proroga della convenzione. E non v’ dubbio che tale accertamento attenga all’eventuale patologia (per omissione o per illegittimo esercizio) della funzione amministrativa autorizzatoria.
12. L’appello deve dunque essere accolto, con affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo e restituzione degli atti al primo giudice ex art. 105 c.p.a..
13. La novità  e peculiarità  della vicenda giustifica la compensazione delle spese del doppio grado.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, dichiara la giurisdizione del Giudice Amministrativo e restituisce gli atti al primo giudice.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 dicembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Michele Corradino, Presidente
Giulio Veltri, Consigliere, Estensore
Paola Alba Aurora Puliatti, Consigliere
Stefania Santoleri, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere

IL SEGRETARIO

La Guida europea per l’interpretazione e l’applicazione della cd. “Direttiva UE uccelli”, avente, appunto, lo scopo della corretta interpretazione della Direttiva UE cd. “Uccelli”, accede ad una norma comunitaria vincolante emanata non per promuovere la caccia, ma per salvaguardare l’avifauna condizionando a detto obiettivo il prelievo venatorio, secondo il cd. “principio di precauzione”: è dunque alla luce di tale obiettivo dello strumento legislativo europeo che può e deve essere letta la Guida per la sua attuazione. Ne consegue che il principio prudenziale espresso dalla Guida è pertanto superabile solo con la prova contraria del fatto su cui esso si fonda.
Pertanto, circa la problematica della configurabilità  o meno della sovrapposione caccia – inizio della migrazione prenunziale nella terza decade di gennaio, non essendovi possibilità  certa di dimostrare la sovrapposizione, nè quella di escluderla, l’interpretazione dei relativi paragrafi della Guida deve coerentemente seguire il principio di precauzione, e dunque ritenere, come l’ISPRA ha invitato (non solo la Liguria, ma) tutte le Regioni interessate a fare, che dopo la terza decade di gennaio la caccia al tordo bottaccio debba essere vietata.

 
Pubblicato il 01/12/2020
N. 07609/2020REG.PROV.COLL.
N. 04861/2020 REG.RIC.
N. 04468/2020 REG.RIC.

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4861 del 2020, proposto dalla Regione Liguria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Aurelio Domenico Masuelli e Andrea Bozzini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Associazione lega per l’abolizione della caccia Onlus, Associazione Lega Anti Vivisezione, Ente Nazionale Protezione Animali Onlus, Associazione WWF Italia Onlus, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Claudio Linzola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Unione Enalcaccia, non costituito in giudizio; Federcaccia della Regione Liguria, A.N.U.U. – Associazione dei migratoristi italiani per la conservazione dell’ambiente naturale sede Regionale Liguria, Federcaccia della Regione Liguria – Sezione Provinciale di Genova, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Pietro Balletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
 
sul ricorso numero di registro generale 4468 del 2020, proposto da Federcaccia della Regione Liguria, Federcaccia della Regione Liguria – Sezione Provinciale di Genova, A.N.U.U. Associazione dei migratoristi italiani per la conservazione dell’ambiente naturale sede Regionale della Liguria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Pietro Balletti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Associazione Lega Anti Vivisezione, Associazione lega per l’abolizione della caccia Onlus, Ente Nazionale Protezione Animali Onlus, Associazione WWF Italia Onlus, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Claudio Linzola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
Unione Nazionale Enalcaccia Pesca e Tiro e Regione Liguria, non costituiti in giudizio;
per la riforma
quanto al ricorso n. 4861 del 2020:
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale Per La Liguria n. 780/2019, resa tra le parti, concernente l’approvazione del calendario venatorio regionale per la stagione 2019/2020 – Art. 34, c.4, L.R. n. 29/1994.
quanto al ricorso n. 4468 del 2020:
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale Per La Liguria n. 780/2019, resa tra le parti, concernente il calendario venatorio regionale stagione 2019/20 – Art. 34, comma 4, L.R. n. 29/1994.
 
Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Associazione lega per l’abolizione della caccia Onlus, dell’ Associazione Lega Anti Vivisezione, dell’Ente Nazionale Protezione Animali Onlus, dell’Associazione WWF Italia Onlus, di Federcaccia della Regione Liguria, di A.N.U.U. – Associazione dei migratoristi italiani per la conservazione dell’ambiente naturale – sede regionale Liguria e di Federcaccia della Regione Liguria – Sezione Provinciale di Genova;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza svolta in modalità  telematica il giorno 19 novembre 2020 il Pres. Franco Frattini;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;

FATTO e DIRITTO
Con sentenza n. 780/2019, qui appellata, il T.A.R. Liguria – Genova – Sez. II, ha annullato alcune previsioni del calendario venatorio della Regione Liguria per la stagione venatoria 2019/2020.
Hanno proposto distinti appelli
– la Federcaccia della Regione Liguria, la Federcaccia Sez. Prov. Genova, l’A.N.U.U. sede regionale Liguria (appello RG 4468/2020);
– la Regione Liguria (appello RG 4861/2020).
Ritiene anzitutto il Collegio che i due appelli debbano essere riuniti, in quanto proposti avverso la medesima sentenza.
Le parti appellanti, con argomenti non dissimili, censurano i capi della sentenza con cui sono stati accolti alcuni dei motivi del ricorso proposto innanzi al T.A.R. Liguria da Lega Abolizione Caccia, E.N.P.A., W.W.F. Italia, L.A.V.
1) Erroneità  e difetto di motivazione per ciò che attiene le due giornate aggiuntive di caccia, nei mesi di ottobre e novembre, limitatamente alla specie “cesena”.
Sostengono gli appellanti che, sulla base dei chiarimenti acquisiti dal DISTAV dell’Università  di Genova (doc. 7 Regione Liguria), il “lieve incremento” dei capi abbattuti sarebbe trascurabile, rispetto al numero di migliaia di cesene che transitano annualmente sul territorio regionale.
Quanto al parere ISPRA, gli appellanti ribadiscono le considerazioni dello studio commissionato alla Università  di Genova, che confermerebbe la mancanza di pressione venatoria eccessiva su tale specie, che sarebbe al contrario in buono stato di conservazione;
2) Erroneità  e difetto di motivazione quanto alla ritenuta illegittimità  del prolungamento al 30 gennaio della caccia al tordo bottaccio.
Sulla base della Guida Interpretativa, documento tecnico per la applicazione della cd “Direttiva UE uccelli”, gli appellanti ritengono che:
– la sovrapposizione di una decade tra l’attività  venatoria e l’inizio della migrazione prenuziale non sarebbe dimostrabile con elementi certi
– le previsioni della Guida Interpretativa esprimono valenza statistica prudenziale suscettibile di prova contraria, e comporterebbero margini di flessibilità  che invece il TAR ha negato;
3) Erroneità  e difetto di motivazione della ritenuta illegittimità  della chiusura della caccia a germano reale, gallinella d’acqua, folaga, alzavola, codone, fischione, mestolone, marzaiola, canapiglia, porciglione, frullino, beccaccino e moriglione alla data del 31 gennaio (anzichè 20 gennaio).
Gli appellanti negano che vi sia il ritenuto “rischio di confusione” per altre specie non oggetto di caccia.
Il rischio di confusione sarebbe scongiurato in quanto:
– solo 5 tipologie di aree territoriali su 18 catalogate in Liguria evidenziano la presenza di uccelli acquatici, e in alcune di tali zone la caccia è vietata
– nei rimanenti spazi, molto limitati, operano cacciatori che, in quanto abilitati, devono saper riconoscere le specie cacciabili da quelle non cacciabili; i cacciatori abilitati in Liguria, sono, in proposito, mediamente anziani e dunque sicuri conoscitori di ciascuna specie
– per il periodo “censurato” 21-31 gennaio la caccia in tali zone umide è limitata a soli due giorni a settimana.
Concludono sul punto gli appellanti che l’approvazione del calendario venatorio contiene idonea motivazione sulle ragioni che hanno indotto a non seguire le valutazioni dell’ISPRA.
4) Erroneità  e difetto di motivazione del capo della sentenza appellata concernente la specie “moretta”.
Gli appellanti sostengono che, contrariamente a quanto ritenuto dal T.A.R., non sarebbe rilevante il rischio di confusione tra “moretta” e “moretta tabaccata” (con pericolo di grave danno alla seconda) giacchè “secondo attendibili fonti di classificazione nazionale e internazionale” nonchè dei “censimenti invernali” degli uccelli acquatici, è emerso che anche la “moretta tabaccata” non si trova in stato di conservazione critico.
L’abbattimento per errore della “moretta tabaccata”, semmai, riguarderebbe poche unità .
Quindi, concludono gli appellanti, per questo profilo la Regione si sarebbe ragionevolmente e motivatamente discostata dal contrario avviso dell’ISPRA.
Si sono costituite in entrambi gli appelli le associazioni appellate, che hanno insistito per la inammissibilità  e comunque infondatezza di tutti i motivi degli appelli riuniti.
Le censure degli appellanti sono infondate.
A) Quanto al primo motivo
Le censure in questa sede poggiano sulla relazione, acquisita agli atti, del D.I.S.T.A.V. dell’Università  di Genova, trasmessa in data 13 maggio 2020 alla Regione Liguria.
Tale relazione si fonda su considerazioni – riprodotte nel motivo di appello – che riguardano profili in parte nuovi e dunque inammissibili.
Si tratta, in particolare, dell’argomento con cui si analizza il concetto di “lieve incremento” del numero di capi di cesena abbattuti, e si sostiene che tale lieve incremento sia irrilevante a fronte del numero elevato di cesene che attraversano annualmente il territorio ligure. Tale argomento desunto dalla relazione inviata in data largamente posteriore alla pubblicazione della sentenza appellata, non è affatto un “chiarimento” – come gli appellanti sostengono – ma un nuovo elemento introdotto nella controversia e mai esaminati dal primo Giudice.
Il T.A.R. Liguria, infatti, ha fondato l’accoglimento del motivo sulla considerazione che il parametro relativo al numero dei capi abbattuti nelle giornate aggiuntive di caccia alla cesena mostri, per questa specie, un “lieve incremento”, e che, pur lieve, l’incremento sia motivo giustificativo del divieto di estendere il periodo di caccia.
Il richiamo, fatto nell’appello, alla relazione “di chiarimenti”, circa la asserita irrilevanza di detto incremento rispetto al gran numero di cesene che attraversano la regione, è quindi nuovo ed inammissibile.
Le censure, nel sostenere perchè l’atto impugnato in primo grado – e annullato in parte dal T.A.R. – si sia discostato dall’avviso dell’ISPRA, non considerano che già lo stesso ISPRA aveva non eliminato ma ridotto da due a una le giornate aggiuntive di caccia alla cesena, anche tenendo conto che la Regione aveva ridotto il carniere massimo giornaliero, ancorchè – come è evidente – siccome il carniere massimo è estremamente difficile da raggiungere (visto il prelievo medio di 40 cesene per l’intera stagione), ridurre un numero massimo quasi impossibile da raggiungere equivale sostanzialmente a consentire che il prelievo, per effetto delle giornate aggiuntive, sia complessivamente aumentato nella stagione di caccia.
Resta, quindi, non adeguatamente confutato l’argomento del primo giudice per cui – conducendo le due giornate aggiuntive ad un incremento del prelievo – il principio di precauzione cui si è ispirato l’ISPRA secondo la ratio evidente della normativa in materia di caccia, correttamente esprime l’esigenza di protezione per quella specie – la cesena – laddove proprio la stessa sentenza appellata ed in merito allo stesso motivo di ricorso, ma relativamente ad altre specie, ha ritenuto l’aumento delle giornate di caccia compatibile con le esigenze di conservazione delle specie medesime (ad es: il tordo bottaccio, il colombaccio, il merlo).
B) Quanto al secondo motivo
Gli argomenti degli appellanti sono palesemente infondati.
La Regione Liguria, nel difendere in primo grado il provvedimento impugnato, aveva, sul punto, affermato di volersi riferire alle conclusioni della CESBIN, società  privata di consulenza della Regione stessa.
In detto documento, tuttavia, è ammessa la possibilità  che alcuni primi movimenti migratori prenuziali si verifichino già nella terza decade di gennaio, per poi diventare pìù evidenti e certi nella prima decade di febbraio.
Il successivo riferimento al già citato “rapporto di chiarimenti”, fornito dalla Università  di Genova alcuni mesi dopo la pubblicazione della sentenza, permette di evidenziare che lo stesso rapporto – terzo paragrafo pag. 1 – riconosce come non sia stato ancora individuato, per effetto dello studio sulla avifauna di interesse venatorio dell’ottobre 2018, “un trend circa l’inizio della migrazione prenuziale del tordo bottaccio in Liguria”.
Gli appellanti, cercando di individuare – in tale situazione – un pìù solido argomento a difesa della loro posizione, si concentrano sui parag. 2.7.2. e 2.7.3. della Guida europea per l’interpretazione e l’applicazione della cd. “Direttiva UE uccelli”.
In detta Guida, gli appellanti, sottolineano il passaggio in cui si precisa che la sovrapposizione caccia – inizio della migrazione prenuziale nella terza decade di gennaio non è dimostrabile con certezza.
Detto riferimento, ad avviso del Collegio, conduce a conclusioni opposte rispetto a quelle auspicate dagli appellanti. Ed infatti:
B1) la Guida, il cui scopo è la corretta interpretazione della Direttiva UE cd. “Uccelli”, accede ad una norma comunitaria vincolante emanata non per promuovere la caccia, ma per salvaguardare l’avifauna condizionando a detto obiettivo il prelievo venatorio, secondo il cd. “principio di precauzione”. E’ dunque alla luce di tale obiettivo dello strumento legislativo europeo che può e deve essere letta la Guida per la sua attuazione;
B2) il principio prudenziale espresso dalla Guida è dunque superabile solo con la prova contraria del fatto su cui esso si fonda;
B3) se dunque, non vi è “dimostrabilità  con certezza” della sovrapposizione (come sostiene lo stesso CESBIN consulente regionale), non vi è neppure dimostrabilità  con certezza che la sovrapposizione – ritenuta “possibile” dallo stesso consulente regionale – non vi sia;
B4) di conseguenza, non essendovi possibilità  certa di dimostrare la sovrapposizione nella terza decade di gennaio, nè quella di escluderla, l’interpretazione dei citati paragrafi della Guida deve coerentemente seguire il principio di precauzione, e dunque ritenere, come l’ISPRA ha invitato (non solo la Liguria, ma) tutte le Regioni interessate a fare, che dopo la terza decade di gennaio la caccia al tordo bottaccio debba essere vietata.
C) Quanto al terzo motivo
Le censure degli appellanti sono infondate.
Si deve anzitutto precisare che, per quanto riguarda le specie avicole acquatiche “moriglione” e “pavoncella”, per le quali il prelievo venatorio deve essere vietato, non vi sono contestazioni su quanto disposto dal primo Giudice.
Con riferimento alle ulteriori specie avicole acquatiche, la difesa degli appellanti, da un lato, introduce apoditticamente argomenti – quali la limitatezza delle aree dove tali specie sono presenti ed è consentita la caccia – che non sono accompagnati da solidi ed affidabili dati statistici.
Il richiamo, poi, alla finalità  della chiusura al 20 gennaio, è ancora una volta fuorviante, poichè un profilo è quello della sovrapposizione prenuziale, ma l’altro profilo, ugualmente sottolineato dall’ISPRA, è quello del generale disturbo per l’intera popolazione avicola acquatica presente (incluse le specie non cacciabili che potrebbero lasciare del tutto l’area) oltre al rischio di abbattere specie non cacciabili per errore, visto che le – non molto estese – zone umide presentano spesso nei periodi di caccia una frequente densità  elevata di uccelli appartenenti a specie diverse.
Nè può, come gli appellanti sostengono, condurre ad un superamento della insufficiente motivazione sui motivi del mancato rispetto del parere ISPRA, la circostanza che i cacciatori liguri siano esperti e in grado di sparare soltanto a uccelli cacciabili. La rimessione a comportamenti di una generica e indifferenziata generalità  di soggetti terzi rispetto all’atto impugnato, e l’ipotesi anch’essa del tutto generica circa loro personali comportamenti ed esperienza conoscitiva, non può certo soccorrere ai fini della legittimità  del provvedimento.
D) Quanto al quarto motivo
Gli appellanti, se da un lato osservano che il divieto di caccia alla moretta non può giustificarsi per il solo pericolo di abbattere “per confusione” la moretta tabaccata (non cacciabile specificamente), poi negano che quest’ultima si trovi in uno stato di conservazione non favorevole, ed infine sostengono di aver “mediato” tra le valutazioni negative dell’ISPRA e l’opposta tesi della caccia senza limitazioni, restringendo sia il periodo di caccia sia il numero di capi cacciabili.
Ritiene il Collegio che i tre diversi argomenti utilizzati rivelino chiaramente la contraddittorietà  della motivazione dell’atto impugnato con riguardo alla caccia alla specie “moretta”. Infatti:
D1) la Regione è ben consapevole che il cacciatore possa confondere, nel tiro, tra moretta e moretta tabaccata;
D2) la stessa Regione afferma che le coppie, nidificanti in Italia di moretta tabaccata, sarebbero tra 32 e 89 (differenza tra minimo e massimo che già evidenza la scarsa precisione dell’accertamento, ma certo conferma la estrema riduzione delle coppie nidificanti).
Appaiono, al Collegio, del tutto privi di pregio gli argomenti difensivi con cui, in sintesi, la Regione indica quale “strumento preventivo” contro il pericolo di confusione nel tiro, la educazione del singolo cacciatore, cioè un elemento futuro, incerto e soprattutto rimesso a soggetti terzi e non verificabili nella concreta loro effettiva “capacità  di distinguere” due uccelli tra loro estremamente simili, specie se visti a distanza di tiro.
Quanto poi all’esiguo numero di coppie di moretta tabaccata, esso non solo conferma il dato ritenuto dal T.A.R. Liguria, e cioè lo SPEC 1 Birdlife Int. 2017 (ben pìù recente e aggiornato della Red List europea 2015 invocata dalla Regione), ma rende del tutto controproducente, per la difesa regionale, l’argomento degli appellanti secondo cui la mortalità  media naturale inter-annuale degli anatidi è intorno al 50% ed è influenzata dalla densità  della popolazione.
Tale argomento – pìù capi sono uccisi dai cacciatori, pìù i restanti sopravvivono – espresso con formula apodittica e del tutto priva di riscontro scientifico specifico, diviene persino pretestuoso con riferimento alla moretta tabaccata, che:
– non è direttamente cacciabile
– evidenzia un numero estremamente ridotto di coppie nidificanti.
Cosicchè, appare al Collegio, anche l’abbattimento “per confusione” di pochi capi di moretta tabaccata non solo non aiuta i superstiti a sopravvivere (ove pure tale tesi fosse esatta), giacchè detta specie non è specificatamente cacciabile, sicchè anche un capo di moretta tabaccata ucciso per “confusione” comporta danno irreparabile ad una specie in stato precario di conservazione (come già citati dati sulla nidificazione confermano).
Ciò evidentemente era stato percepito, senza perಠtrarne le doverose conseguenze, dalla stessa regione, che nel ridurre periodi di caccia a capi cacciabili, per la moretta, ha ammesso di tener conto delle preoccupazioni dell’ISPRA, non valutando perಠche il cennato danno irreparabile ad una specie in precario stato di considerazione è arrecabile anche per l’erroneo abbattimento di pochissimi esemplari, che, perciò, non può essere ritenuto “irrilevante” come la difesa degli appellati sostiene.
La insufficienza della misura di contenimento, ritenuta dal T.A.R. in proposito, dimostra che esse non possono rappresentare una “mediazione” tra istanze opposte, come la Regione appellante sostiene: non vi può essere infatti mediazione se una delle opzioni – caccia alla moretta pur col rischio di abbattere alcuni esemplari di moretta tabaccata – può condurre al concreto depauperamento di una specie già assai numericamente ridotta (e quindi non specificatamente cacciabile).
In conclusione, ritiene il Collegio che le parti della delibera regionale – calendario venatorio 2019/20 siano state correttamente annullate dalla sentenza appellata, dovendosi ribadire che la materia venatoria è disciplinata, a livello regionale, nel quadro di una legge statale – la legge n. 157/1992 – che ha fissato non solo limiti inderogabili dalle Regioni, ma ha stabilito una finalità  pìù volte sottolineata dalla Corte Costituzionale (cfr, Corte Cost. n. 191 del 2011 e, di recente, n. 40 del 2020, dichiarativo di illegittimità  costituzionale dell’ultimo periodo dell’art. 34 co. 7 bis l. reg. Liguria n. 29/1994, si cui per gli aspetti rilevanti il Collegio si è soffermato), e tale finalità  – cioè quella di porre misure indispensabili per assicurare la sopravvivenza e la riproduzione delle specie cacciabili – deve costituire limite per la legislazione regionale ma anche guida per l’interprete, in questo caso per il Giudice, affinchè la corretta applicazione delle norme di ciascuna Regione corrisponda ad un criterio “costituzionalmente orientato”.
Gli appelli, previa riunione, devono essere respinti.
Considerata la complessità  delle valutazioni sottoposte al Collegio da tutte le parti costituite, sussistono giusti motivi per la integrale compensazione delle spese.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), riunisce gli appelli RG 4468/2020 e RG 4861/2020 e li respinge.
Spese compensate.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2020 con l’intervento dei magistrati:
Franco Frattini, Presidente, Estensore
Massimiliano Noccelli, Consigliere
Paola Alba Aurora Puliatti, Consigliere
Stefania Santoleri, Consigliere
Raffaello Sestini, Consigliere
 
 

Pubblicato il 28/11/2020 
N. 02342/2020 REG.PROV.COLL.
N. 01588/2020 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso, ex art. 117 c.p.a., numero di registro generale 1588 del 2020, proposto da
ASSOCIAZIONE LEGA PER L’ABOLIZIONE DELLA CACCIA (LAC) ONLUS, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dall’avv. Claudio Linzola, con domicilio PEC come da Registri di Giustizia e, in Milano, in via Hoepli 3, presso il suo studio;
contro
Consiglio Regionale della Lombardia, Provincia di Sondrio non costituiti in giudizio;
Regione Lombardia, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Alessandro Gianelli con domicilio PEC come da Registri di Giustizia.
per
la declaratoria dell’illegittimità  del silenzio formatosi sulla istanza trasmessa il 1 / 4 giugno 2020 agli enti intimati per la individuazione dei valichi, a norma della legge 157/92 e dell’articolo 43 della legge regionale 26/93
e per
l’accertamento dell’obbligo di provvedere sulla istanza predetta mediante l’adozione di un provvedimento espresso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione Lombardia;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatrice nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2020, tenutasi da remoto, la dott.ssa Rosalia Maria Rita Messina e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Con il ricorso in epigrafe l’ASSOCIAZIONE LEGA PER L’ABOLIZIONE DELLA CACCIA (LAC) ONLUS agisce avverso l’inerzia serbata dagli enti intimati sull’istanza trasmessa in data 1 e 4 giugno 2020, in atti, con la quale ha chiesto che si proceda all’individuazione e alla delimitazione dell’area di divieto di esercizio dell’attività  venatoria ai sensi dell’art. 21/3 l. n. 157/1992, che vieta la caccia per un raggio di 1.000 metri intorno ai valichi utilizzati dall’avifauna migratoria.
Sinteticamente, come imposto dall’art. 3, comma secondo, c.p.a., si espongono le circostanze di fatto quali risultano dagli scritti difensivi e dai documenti allegati dalle parti costituite.
La LAC, con l’istanza su menzionata, si è rivolta al Consiglio Regionale della Lombardia, alla Regione Lombardia e alla Provincia di Sondrio, richiamando la normativa che vieta la caccia nell’area circostante i valichi montani utilizzati dall’avifauna migratoria, per un raggio di metri mille (art. 21. comma terzo, l. n. 157/1992), nonchè la proposta della Regione Lombardia, il cui capitolo settimo è dedicato alla tematica oggetto del ricorso in esame; ha esposto dettagliatamente la situazione dei valichi, provincia per provincia; ha infine chiesto agli enti intimati, ciascuno per quanto di competenza, di adottare gli atti necessari ad assicurare la piena tutela dei valichi che elenca, distinti per provincia.
Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia, sollevando eccezioni e contestando le censure dedotte dalla LAC, come sarà  precisato al punto 2.
All’udienza camerale tenutasi da remoto, ai sensi dell’art. 25 d.l. n. 137/2020, la causa è stata trattenuta in decisione.
2. Parte ricorrente ha dedotto la violazione dell’art. 2/5 l. n. 241/1990, dell’art. 21/3 l. n. 157/1992 e dell’art. 43 della l.r. n. 26/1993, in quanto sussiste l’obbligo delle amministrazioni intimate di provvedere sull’istanza di cui trattasi.
Ha chiesto che il Tribunale ordini all’amministrazione inadempiente di provvedere sull’istanza prima descritta entro trenta giorni dalla notifica della sentenza e che nomini, in caso di persistente inerzia, un commissario ad acta incaricato di provvedere in via sostitutiva e a spese delle medesime amministrazioni.
La Regione Lombardia ha innanzitutto eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, sostenendo che è il Consiglio Regionale che deve approvare il piano faunistico regionale adottato dalla Giunta; ha sottolineato che detto Consiglio, ai sensi dell’art. 22 Statuto Regionale, è dotato di autonomia di bilancio, amministrativa contabile, patrimoniale, funzionale e che il legale rappresentante del Consiglio medesimo è il Presidente del Consiglio; ha infine affermato che l’obbligo di provvedere sussiste in capo al Consiglio, il quale dovrebbe provvedere sulla proposta della Giunta regionale n. 6017 del 19 dicembre 2016, ai sensi dell’art. 43, comma terzo, l.r. n. 26/1993, come sostituito dall’art. 1, comma ventunesimo, lett. f), della l.r. 8 maggio 2002, n. 7 e successivamente modificato dall’art. 2, comma primo, lett. h), della l.r. 16 settembre 2009, n. 21 e dall’art. 3, comma quinto, lett. p), della l.r. 25 marzo 2016, n. 7 («La caccia è vietata sui valichi montani interessati dalle rotte di migrazione dell’avifauna per una distanza di mille metri dagli stessi; i valichi sono individuati dal Consiglio regionale su proposta della Regione o della provincia di Sondrio per il relativo territorio, sentito l’INFS, e esclusivamente nel comparto di maggior tutela della zona faunistica delle Alpi e devono essere indicati nei piani di cui agli artt. 12 e 14 e nei calendari venatori»).
Nel merito, ha sostenuto che:
– non possono avanzarsi pretese sulla base di un piano ancora in itinere (adottato a seguito del procedimento avviato con DGR n. 1523 del 20 marzo 2014, proseguito con DDR n. 7256 del 29 luglio 2014, culminato della deliberazione n. 6017 del 29 dicembre 2016 e allegati, fra i quali l’elenco dei valichi alpini);
– nei vigenti piani faunistici venatori provinciali vi sono misure di tutela dell’avifauna, con oasi a volte coincidenti con i valichi;
– per quanto riguarda la Provincia di Sondrio, le competenze nella materia di cui trattasi sono rimaste in capo alla Provincia.
Con successive memorie la LAC ha obiettato:
– che l’adozione del piano faunistico regionale è estranea alla materia del contendere;
– che non sussiste pìù una proposta della Regione Lombardia sulla quale il Consiglio Regionale possa (e debba) provvedere, essendo la deliberazione regionale di cui trattasi decaduta (ex art. 133 Regolamento interno del Consiglio Regionale, approvato con deliberazione consiliare 9 giugno 2009, n. 840), in quanto il Consiglio Regionale non ha provveduto sulla proposta della Giunta entro la legislatura.
La Regione Lombardia ha dal canto suo insistito nell’eccezione e nelle argomentazioni già esposte, concludendo che «al fine dell’individuazione dei valichi converrebbe aspettare l’aggiornamento delle informazioni disponibili del PFVR, che si è dimostrata con l’ampia produzione dei riscontri pervenuti dagli UTR, i quali comunque hanno dato conto di tutti gli istituti di protezione, i divieti di caccia e le oasi di protezione, destinati alla conservazione della fauna. E ribadiamo, come dimostrato con la ricognizione in detti riscontri, che sussistono tutte le tutele che, in assenza del PFVR, sono attuate dai PFV Provinciali approvati prima del passaggio delle funzioni in materia di caccia alla Regione Lombardia , ante 1 aprile 2016».
3. Il ricorso è fondato, sussistendo l’obbligo di provvedere di tutte le amministrazioni intimate, con riguardo all’attività  che a ciascuna di esse compete nella sequenza procedimentale delineata dall’art. 43, comma terzo, l.r. n. 26/1997, nel testo vigente riportato al punto 2.
Va subito sgombrato il campo dalle questioni relative ai piani faunistico-venatori regionali e territoriali (artt. 12 e 14 della medesima l.r. del 1997), nei quali, come previsto dalla disposizione testà© citata, i valichi devono essere indicati, come pure nei calendari venatori, senza che ciò posa significare che, in mancanza di tali atti, i valichi non debbano (previamente e a prescindere) essere compiutamente individuati e tutelati e che il divieto di caccia che li riguarda possa non essere osservato. Nè occorre spendere molte parole per rilevare che le conclusioni della Regione Lombardia, tenuto conto del principio appena enunciato, non possono essere condivise.
Merita quindi adesione la ricostruzione della LAC, non potendo dubitarsi che, in assenza di una proposta ancora suscettibile di essere esaminata dal Consiglio Regionale (si rinvia, per questo aspetto, al punto 2), è innanzitutto obbligo della Regione e della Provincia di Sondrio attivarsi proponendo l’elenco dei valichi oggetto di tutela ai sensi del pìù volte citato art. 43, comma terzo, l.r. n. 26/1997. Spetterà  poi al Consiglio Regionale completare l’iter delineato dalla medesima norma.
4. Il ricorso in esame va, alla stregua delle considerazioni che precedono, accolto e, per l’effetto, va disposto che l’iter sia avviato e concluso entro centoottanta giorni dalla comunicazione della presente decisione, con le precisazioni di seguito indicate:
– l’attività  cui sono tenute la Regione e la Provincia di Sondrio (formulazione della proposta) va compiuta entro novanta giorni dalla comunicazione della presente decisione;
– il Consiglio Regionale dovrà  provvedere, per quanto di sua competenza, entro i successivi novanta giorni.
5. Quanto alla richiesta di nomina di un commissario ad acta che provveda in via sostitutiva per il caso di persistente inerzia, il Collegio reputa opportuno riservare la nomina a un successivo momento; a tale nomina si provvederà , ove occorra, su istanza della parte ricorrente notificata alle altre parti. L’istanza potrà  essere presentata già alla scadenza del primo dei termini specificati al punto 4, ove la Regione Lombardia e la Provincia di Sondrio non abbiano ottemperato, per quanto di competenza, all’ordine giudiziale contenuto nella presente sentenza.
6. Le spese sono liquidate come da dispositivo e seguono la soccombenza con riguardo alla Regione Lombardia e alla Provincia di Sondrio; quanto al Consiglio Regionale, il cui ruolo nel procedimento di cui trattasi è stato già illustrato, sussistono ragioni per dichiarare le spese irripetibili.
7. Va disposta la trasmissione della presente pronuncia, una volta passata in giudicato, alla Corte dei Conti – Procura Regionale per la Regione Lombardia, ai sensi dell’art. 2, comma ottavo, l. n. 241/1990.
P.Q.M.
il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie nei sensi e nei termini precisati in parte motiva.
Pone le spese processuali a carico della Regione Lombardia e della Provincia di Sondrio, liquidandole in complessivi € 4.000,00 (duemila/00), oltre accessori come per legge, in ragione di € 2.000,00 (duemila/00) per ciascuna di dette amministrazioni, fra le quali si ripartisce per metà  anche il rimborso del contributo unificato versato dall’associazione ricorrente; le dichiara irripetibili con riguardo al Consiglio Regionale della Regione Lombardia.
Dispone la trasmissione della presente pronuncia, una volta passata in giudicato, alla Corte dei Conti – Procura Regionale per la Regione Lombardia, ai sensi dell’art. 2, comma ottavo, l. n. 241/1990.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2020, svoltasi da remoto con l’intervento dei magistrati:
Rosalia Maria Rita Messina, Presidente, Estensore
Giovanni Zucchini, Consigliere
Alberto Di Mario, Consigliere
 

SENTENZA

nel giudizio di legittimità  costituzionale degli artt. 35, commi 1 e 2, e 36 della legge della Regione Liguria 27 dicembre 2018, n. 29 (Disposizioni collegate alla legge di stabilità  per l’anno 2019), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso notificato il 1°-8 marzo 2019, depositato in cancelleria l’8 marzo 2019, iscritto al n. 41 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 22, prima serie speciale, dell’anno 2019.
Visto l’atto di costituzione della Regione Liguria;
udito nell’udienza pubblica del 22 luglio 2020 il Giudice relatore Giulio Prosperetti;
uditi l’avvocato dello Stato Ettore Figliolia per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Gabriele Pafundi per la Regione Liguria;
deliberato nella camera di consiglio del 22 luglio 2020.
 
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso depositato l’8 marzo 2019, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità  costituzionale di varie disposizioni della legge della Regione Liguria 27 dicembre 2018, n. 29 (Disposizioni collegate alla legge di stabilità  per l’anno 2019), fra le quali quelle recate dagli artt. 35, commi 1 e 2, e 36.
Questi ultimi sono stati impugnati in riferimento agli artt. 97 e 117, commi primo e secondo, lettera s), della Costituzione, in relazione al d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonchè della flora e della fauna selvatiche), al decreto legislativo 15 dicembre 2017, n. 230, recante «Adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) n. 1143/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 ottobre 2014, recante disposizioni volte a prevenire e gestire l’introduzione e la diffusione delle specie esotiche invasive», al regolamento (CE) n. 708/2007 del Consiglio, dell’11 giugno 2007, relativo all’impiego in acquacoltura di specie esotiche e di specie localmente assenti, e alla direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche.
2.- L’art. 35 della legge reg. Liguria n. 29 del 2018 ha, con i commi 1 e 2, modificato l’art. 16 legge della Regione Liguria 1° aprile 2014, n. 8 (Disciplina della pesca nelle acque interne e norme per la tutela della relativa fauna ittica e dell’ecosistema acquatico), prevedendo il divieto di immettere nelle acque interne specie ittiche non autoctone, mediante il rilascio in natura di esemplari attualmente o potenzialmente interfecondi, idonei a costituire popolazioni naturali in grado di autoriprodursi.
Tale norma è stata a sua volta sostituita, nelle more del giudizio, dall’art. 3, comma 3, della legge della Regione Liguria 27 dicembre 2019, n. 31 (Disposizioni collegate alla legge di stabilità  per l’anno 2020), al quale, per l’analogo tenore, si estende la questione di costituzionalità .
Il Presidente del Consiglio dei ministri rappresenta che la disciplina dell’immissione di materiale ittico nelle acque interne costituisce una priorità  di intervento della normativa europea e nazionale, per la sua incidenza sull’habitat naturale e sulla fauna selvatica.
La materia è regolata dalla direttiva 92/43/CEE, che rimette al legislatore nazionale la disciplina delle immissioni del materiale ittico, previa valutazione dell’opportunità  di reintrodurre specie autoctone e, eventualmente, di vietare l’introduzione di quelle alloctone pregiudizievoli.
In Italia, la direttiva ha trovato attuazione nel d.P.R. n. 357 del 1997 che, all’art. 12, vieta espressamente la reintroduzione, l’introduzione e il ripopolamento in natura di specie e popolazioni non autoctone; tale norma integrerebbe uno standard uniforme di tutela ambientale, a cui le Regioni non possono derogare se non nel senso dell’innalzamento della tutela. Pertanto, l’autorizzazione all’immissione di specie alloctone, seppure sterili, recata dalla legge reg. Liguria n. 29 del 2018, si porrebbe in contrasto con la competenza esclusiva del legislatore statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
3.- Secondo la prospettazione del ricorrente, l’art. 35 della legge reg. Liguria n. 29 del 2018 sarebbe in contrasto anche con l’art. 117, primo comma, Cost., in relazione alla direttiva 92/43/CEE, al regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1143/2014 del 22 ottobre 2014 recante disposizioni volte a prevenire e gestire l’introduzione e la diffusione delle specie esotiche invasive, e al regolamento (CE) n. 708/2007.
In particolare, la norma impugnata si porrebbe in contrasto con il principio di precauzione previsto dalla direttiva 92/43/CEE; con il regolamento (UE) n. 1143/2014 e con l’art. 6 del d.lgs. n. 230 del 2017, di adeguamento della normativa nazionale, che vietano il rilascio nell’ambiente di esemplari di specie esotiche invasive; con il regolamento (CE) n. 708/2007, che impone l’adozione di procedure e provvedimenti per un’adeguata protezione degli habitat acquatici dai rischi derivanti dall’impiego di specie alloctone in acquacoltura.
4.- Con lo stesso ricorso è impugnato l’art. 36 della legge reg. Liguria n. 29 del 2018, che ha sostituito il comma 7 dell’art. 34 della legge della Regione Liguria 1° luglio 1994, n. 29 (Norme regionali per la protezione della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio), nella parte in cui, in attuazione dell’art. 18, comma 6, della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), dispone l’integrazione di due giornate settimanali per l’esercizio venatorio da appostamento alla fauna selvatica migratoria, nel periodo tra il 1° ottobre e il 30 novembre, prevedendo la facoltà  per la Giunta regionale di modificare tale integrazione sentito l’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA).
La previsione normativa sarebbe in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione all’art. 18, comma 6, della legge n. 157 del 1992, che per l’adozione del calendario venatorio impone l’utilizzo del provvedimento amministrativo in ragione della sua flessibilità , che consente di fronteggiare eventuali repentini e imprevedibili mutamenti delle circostanze di fatto, che possono pregiudicare il bene ambientale.
Secondo la difesa dello Stato, l’adozione del calendario venatorio con provvedimento amministrativo, piuttosto che con legge, consente di preservare la fauna selvatica ed integra una regola minima uniforme di tutela ambientale, non derogabile in peius da parte del legislatore regionale.
Inoltre, l’art. 18 della legge n. 157 del 1992 dà attuazione alla direttiva 92/43/CEE, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, e alla direttiva (CEE) 79/409 del Consiglio del 2 aprile 1979, relativa alla conservazione degli uccelli selvatici; la modalità  tecnica del provvedere, contemplata dalla suddetta norma, consente di contemperare gli interessi ambientali in gioco, nel rispetto del principio di buon andamento dell’Amministrazione, e soddisfa la necessità  di acquisire le valutazioni tecniche dell’ISPRA, che la disposizione impugnata, invece, nell’istituire stabilmente l’integrazione di due giornate settimanali di caccia, non prevede.
5.- Pertanto, l’utilizzo dell’atto normativo, in luogo del provvedimento amministrativo, comporterebbe un peggioramento del livello di tutela ambientale imposto dalla legge nazionale e dalle direttive comunitarie in argomento, con illegittima invasione della competenza esclusiva del legislatore statale nella materia dell’ambiente e dell’ecosistema, in violazione degli artt. 97 e 117, commi primo e secondo, lettera s), Cost., in relazione alla legge n. 157 del 1992 e alla direttiva 92/43/CEE.
6.- Con atto depositato il 19 aprile 2019, si è costituita in giudizio la Regione Liguria eccependo l’infondatezza delle questioni e chiedendone, perciò, il rigetto.
7.- In riferimento all’immissione di specie ittiche non autoctone, purchè sterili, la difesa regionale rileva che lo stesso d.P.R. n. 357 del 1997, evocato quale norma interposta dall’Avvocatura generale, riferisce il divieto di rilascio di specie alloctone agli animali fecondi, lì dove, all’art. 2, nel porre le definizioni, stabilisce che la «specie» è composta da un insieme di individui o di popolazioni attualmente o potenzialmente interfecondi, illimitatamente e in natura, isolato riproduttivamente da altre specie, e che la «popolazione» è l’insieme di individui della stessa specie, che vivono in una determinata area geografica.
8.- Peraltro, la difesa regionale sottolinea che la norma impugnata non attenua i vincoli e le limitazioni normative per l’immissione di materiale ittico poichè, ai sensi dell’art. 16 della legge reg. Liguria n. 8 del 2014, ogni intervento può essere effettuato solo se compatibile con le indicazioni della carta ittica regionale conforme alle direttive europee, che impone di effettuare la valutazione della compatibilità  con lo stato delle popolazioni ittiche e degli ecosistemi fluviali presenti nel territorio regionale, con particolare riferimento agli obiettivi di qualità  ambientale delle acque.
9.- Quanto alle censure relative all’art. 36 della legge reg. Liguria n. 29 del 2018, la Regione si difende affermando che l’integrazione delle due giornate di caccia viene attuata comunque dalla Giunta regionale con provvedimento amministrativo, previo parere dell’ISPRA, in coerenza con quanto disposto dall’art. 18 della legge n. 157 del 1992.
10.- Con memoria depositata in data 19 febbraio 2020 il Presidente del Consiglio dei ministri ha replicato alle difese della Regione deducendo, quanto all’immissione delle specie alloctone sterili nei corpi idrici, la natura generale del divieto recato dall’art. 12 del d.P.R. n. 357 del 1997 (come sostituito dall’art. 2 del d.P.R. 5 luglio 2019, n. 102, contenente Regolamento recante ulteriori modifiche dell’articolo 12 del decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, concernente attuazione della direttiva 92/43/CEe relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonchè della flora e della fauna selvatiche), che sarebbe confermata dal comma 4 dello stesso articolo, lì ove consente la deroga al divieto solo in via eccezionale, qualora vi sia un rilevante interesse pubblico e purchè non sia arrecato alcun danno agli habitat naturali.
11.- Quanto alla ricordata modifica normativa medio tempore intervenuta, la difesa dello Stato dà atto che l’impugnato art. 35 è stato sostituito dall’art. 3, comma 3, della legge Reg. Liguria n. 31 del 2019 (Disposizioni collegate alla legge di stabilità  per l’anno 2020); tuttavia, poichè la novella non avrebbe inciso sulla portata precettiva della norma, detta difesa ritiene che essa non abbia avuto effetto sulla questione di costituzionalità  e sull’interesse dello Stato a coltivare l’impugnativa.
12.- Infine, in riferimento all’art. 36 delle legge reg. Liguria n. 29 del 2018, la difesa dello Stato sottolinea che la norma non prevede che sia la Giunta regionale ad integrare le due giornate di caccia, ma vi provvede direttamente, con ciò frustrando la ratio sottesa all’art. 18, comma 6, della legge n. 157 del 1992, che impone l’adozione del provvedimento amministrativo per l’approvazione del calendario venatorio sia per consentire gli aggiustamenti di volta in volta necessari, sia per garantire la partecipazione dell’ISPRA al procedimento.
 
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, con ricorso iscritto al n. 41 del registro ricorsi 2019, ha promosso questioni di legittimità  costituzionale di varie disposizioni della legge della Regione Liguria 27 dicembre 2018, n. 29 (Disposizioni collegate alla legge di stabilità  per l’anno 2019), fra cui quelle recate dagli artt. 35, commi 1 e 2, e 36 in riferimento agli artt. 97 e 117, commi primo e secondo, lettera s), della Costituzione.
Resta riservata a separata pronuncia la decisione delle ulteriori questioni di legittimità  costituzionale promosse con lo stesso ricorso.
2.- La prima delle disposizioni impugnate pone il divieto di immissione nelle acque interne di specie ittiche non autoctone, precisando, al comma 2, che «costituisce immissione di specie ittiche il rilascio in natura di esemplari attualmente e potenzialmente interfecondi, idonei a costituire popolazioni naturali in grado di autoriprodursi»; il divieto riguarda, dunque, soltanto l’immissione di specie ittiche feconde, con conseguente libertà  di immissione, nei corpi idrici, degli esemplari sterili.
3.- Successivamente alla proposizione del ricorso, la previsione dell’art. 35 della legge reg. Liguria n. 29 del 2018, che aveva operato novellando il comma 1 nell’art. 16 della legge della Regione Liguria 1° aprile 2014, n. 8 (Disciplina della pesca nelle acque interne e norme per la tutela della relativa fauna ittica e dell’ecosistema acquatico), è stata sostituita, a far data dal 1° gennaio 2020, dall’art. 3, comma 3, della legge della Regione Liguria 27 dicembre 2019, n. 31 (Disposizioni collegate alla legge di stabilità  per l’anno 2020), che ne riproduce sostanzialmente il contenuto.
Infatti, l’art. 3, comma 3, della legge reg. Liguria n. 31 del 2019, nel modificare nuovamente il comma 1 dell’art. 16 della legge reg. Liguria n. 8 del 2014, aggiunge che viene «[f]atto salvo quanto previsto dall’articolo 12 del decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonchè della flora e della fauna selvatiche)», e vieta l’immissione di specie ittiche non autoctone, mediante rilascio di individui attualmente o potenzialmente interfecondi illimitatamente e in natura.
La norma regionale sopravvenuta conferma, dunque, la possibilità  di introdurre nei corpi idrici esemplari ittici sterili, possibilità  avverso la quale si erano appuntate le doglianze dello Stato, per il pericolo che ne può derivare sul popolamento ittico originario, sull’ecosistema acquatico e sull’integrità  della fauna autoctona.
4.- La modifica solo marginale della disposizione impugnata, senza che ne sia conseguita l’alterazione della sua portata precettiva, poichè è comunque consentita l’immissione di specie ittiche alloctone mediante il rilascio di esemplari sterili, comporta l’estensione della questione anche all’art. 3, comma 3, della intervenuta legge reg. Liguria n. 31 del 2019 (sentenze n. 44 del 2018, n. 80 del 2017 e n. 193 del 2012), di cui dovrà  essere valutata la legittimità  costituzionale assieme alla previsione originaria che è rimasta in vigore per circa un anno, fino al 1° gennaio 2020.
5.- La questione è fondata.
In tema di immissione di specie ittiche questa Corte ha chiarito che «la disciplina “dell’introduzione, della reintroduzione e del ripopolamento di specie animali rientra nella esclusiva competenza statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, trattandosi di regole di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema e non solo di discipline d’uso della risorsa ambientale-faunistica”. Nell’esercizio di tale sua competenza esclusiva, finalizzata ad una “tutela piena ed adeguata” dell’ambiente, “lo Stato può porre limiti invalicabili di tutela” (sentenza n. 30 del 2009; nello stesso senso, sentenza n. 288 del 2012)» (sentenza n. 98 del 2017).
L’affermazione di tale competenza comporta che le Regioni devono adeguarsi alla normativa statale in materia ambientale, potendo solo definire, nell’esercizio della loro potestà  legislativa, livelli di tutela ambientale pìù elevati di quelli previsti dallo Stato (sentenze n. 74 del 2017, n. 278 del 2012 e n. 151 del 2011).
6.- Orbene l’immissione di materiale ittico sterile non può certo costituire un livello di tutela ambientale pìù elevato di quello prescritto dal legislatore statale che, all’art. 12, comma 3, del d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonchè della flora e della fauna selvatiche), vieta l’introduzione di specie alloctone e, all’art. 6 del decreto legislativo 15 dicembre 2017, n. 230, recante «Adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) n. 1143/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio del 22 ottobre 2014, recante disposizioni volte a prevenire e gestire l’introduzione e la diffusione delle specie esotiche invasive», dispone il divieto di rilascio in natura di «esemplari di specie esotiche invasive di rilevanza unionale» (art. 6 del d.lgs. n. 230 del 2017) ovvero di specie che sono spostate al di fuori del loro areale naturale.
La difesa dell’Avvocatura generale fa valere in materia la competenza statale della tutela ambientale, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., e confuta in maniera assorbente le eccezioni della difesa regionale fondate sul concetto di specie, come indicato nell’art. 2 del d.P.R. n. 357 del 1997, cui fa riferimento l’art. 12 dello stesso regolamento.
Va precisato che la novella di cui all’art. 3, comma 3, della legge reg. Liguria n. 31 del 2019 non muta i termini della questione proprio perchè l’introduzione del rispetto dell’art. 12 del d.P.R. n. 357 del 1997, inserito nella nuova norma, ripropone il tema del riferimento al concetto di specie, che verrebbe a escludere dal divieto gli individui resi sterili.
Ma, come si è detto, è sicuramente materia riservata alla competenza esclusiva dello Stato in tema di «tutela dell’ambiente» la possibilità  di immettere in natura esemplari appartenenti a specie ittiche, ancorchè sterili, in quanto questa categoria potrebbe ricomprendere anche individui capaci di causare danni all’ambiente al di là delle proprie capacità  riproduttive.
Che si tratti di materia ambientale rimessa alla competenza statale è di tutta evidenza: basti infatti considerare che non ha senso una settoriale competenza regionale riferita alla immissione in natura di individui, ancorchè non integranti il concetto di specie, che, come nei fiumi, influenzano i territori di altre Regioni.
7.- Pertanto, deve essere dichiarata l’illegittimità  costituzionale dell’impugnato art. 35, commi 1 e 2, della legge reg. Liguria n. 29 del 2018, che, invadendo la sfera di competenza esclusiva del legislatore statale in materia di «tutela dell’ambiente», ha autorizzato l’immissione di specie non autoctone, giacchè anche la sola immissione di un numero indefinito di individui alloctoni, benchè sterili, rientra nella dedotta competenza statale.
8.- Deve essere, altresì¬, dichiarata l’illegittimità  costituzionale dell’art. 3, comma 3, della legge reg. Liguria n. 31 del 2019 che, a far data dal 1° gennaio 2020, ha sostituito il testo dell’impugnato art. 35 della legge reg. Liguria n. 29 del 2018 con una disposizione sostanzialmente coincidente.
9.- La seconda delle disposizioni impugnate dallo Stato (art. 36 della legge reg. Liguria n. 29 del 2018) prevede, in attuazione dell’art. 18, comma 6, della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), «l’integrazione di due giornate settimanali per l’esercizio venatorio da appostamento alla fauna selvatica migratoria nel periodo intercorrente fra il 1° ottobre e il 30 novembre», salva la facoltà  della Giunta regionale, sentito l’Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA), di modificare tale integrazione.
10.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha dedotto la violazione degli artt. 97 e 117, primo e secondo comma, lettera s), Cost. in relazione, rispettivamente, alla direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche, alla direttiva (CEE) 79/409 del Consiglio del 2 aprile 1979, concernente la conservazione degli uccelli selvatici, e all’art. 18 della legge n. 157 del 1992, poichè l’adozione del calendario venatorio con legge, piuttosto che con provvedimento amministrativo, non consente la previa acquisizione del parere dell’ISPRA e non garantisce la flessibilità  necessaria ad adattarne le prescrizioni ad eventuali e imprevedibili cambiamenti delle circostanze di fatto.
11.- La questione è fondata.
12.- L’art. 18, comma 4, della legge n. 157 del 1992 prescrive l’adozione del calendario venatorio con atto amministrativo e tale previsione costituisce espressione della competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema (ex multis, sentenze n. 258 del 2019, n. 193 e n. 90 del 2013, e n. 20 del 2012).
Infatti, la modalità  tecnica del provvedimento è necessaria per la protezione della fauna perchè vi è motivo di ritenere che l’attività  amministrativa non si esaurisca in un unico atto, dovendo essere riesercitata nel caso di esigenze sopravvenute, che richiedono una celerità  di decisione non compatibile con le forme e i tempi del procedimento legislativo (sentenza n. 20 del 2012).
Questa scelta risponde, altresì¬, all’esigenza di garantire un’adeguata istruttoria, anche tramite il parere obbligatorio dell’ISPRA, che, attraverso la rilevazione delle situazioni ambientali locali, consenta alla Regione di adeguare il calendario alla specificità  del contesto (in tal senso, sentenza n. 209 del 2014).
La legge statale, dunque, prevede che le Regioni provvedano nella forma dell’atto amministrativo, anzichè in quella della legge, sicchè è illegittimo l’impiego della legge-provvedimento nell’adozione del calendario venatorio (sentenze n. 90 del 2013 e n. 20 del 2012).
13.- La norma impugnata di cui all’art. 36 della legge reg. Liguria n. 29 del 2018, disponendo espressamente l’aggiunta di due giornate di caccia settimanali, si pone in contrasto con tale obbligo e comporta un’illegittima invasione della sfera di competenza statale in materia ambientale.
Nè in senso contrario può essere accolto l’argomento della difesa della Regione che, riferendosi alla facoltà  di modificazione riconosciuta dalla norma in capo alla Giunta regionale, sostiene che il procedimento amministrativo introdotto da quest’ultima disposizione consentirebbe il rispetto dell’art. 18 della legge n. 157 del 1992.
Infatti, l’esercizio di tale facoltà  della Giunta regionale è solo di modifica, mentre l’integrazione delle giornate di caccia è illegittimamente prevista dalla disposizione regionale impugnata.
14.- L’accoglimento della questione per la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione all’art. 18 della legge n. 157 del 1992, comporta l’assorbimento delle altre censure.
 
Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separata pronuncia la decisione delle ulteriori questioni di legittimità  costituzionale promosse con il ricorso indicato in epigrafe;
1) dichiara l’illegittimità  costituzionale degli art. 35, commi 1 e 2, e 36 della legge della Regione Liguria 27 dicembre 2018, n. 29 (Disposizioni collegate alla legge di stabilità  per l’anno 2019);
2) dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 3, comma 3, della legge della Regione Liguria 27 dicembre 2019, n. 31 (Disposizioni collegate alla legge di stabilità  per l’anno 2020).
Così¬ deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 22 luglio 2020.
F.to:
Mario Rosario MORELLI, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 30 luglio 2020.
Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA

 
2. I diritti esclusivi di pesca costituiscono diritti soggettivi perfetti. I diritti esclusivi di pesca, derivanti da antico titolo o lunghissimo possesso e previo riconoscimento da parte della autorità  amministrativa (art. 23 ss. del r.d. 8 ottobre 1931 n. 1604), costituiscono, anche quando spettano ad un Comune, diritti patrimoniali di natura privatistica e di carattere reale, i quali hanno ad oggetto l’utilizzazione non del mare territoriale o del demanio idrico, ma della popolazione ittica di un determinato comprensorio. Pertanto, l’atto, con il quale il comune, titolare di diritto di pesca, lo ceda temporaneamente, integra un negozio privatistico inerente al patrimonio disponibile dell’ente, con l’ulteriore conseguenza che la controversia vertente sulla legittimità  dell’anticipata risoluzione del relativo rapporto da parte del Comune e del trasferimento ad altri del diritto medesimo, spetta alla cognizione del giudice ordinario, esorbitando, in particolare, sia dalle attribuzioni del giudice amministrativo di cui all’art. 5 comma 1 della l. 6 dicembre 1971 n. 1034 (riguardanti il diverso caso della concessione amministrativa di beni pubblici), sia dalle attribuzioni del tribunale superiore delle acque pubbliche di cui all’art. 143 lett. c) del r.d. 11 dicembre 1933 n. 1775 (attinenti ai ricorsi dei titolari dei diritti di pesca contro i provvedimenti dell’autorità  amministrativa).
 

Pubblicato il 23/07/2020
N. 00659/2020 REG.PROV.COLL.
N. 00411/2020 REG.RIC.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 411 del 2020, proposto da
Consorzio Cooperative Pescatori del Polesine O.P. s.c.a.r.l., rappresentato e difeso dagli avvocati Giampietro Berti, Francesco Carricato e Tania Bertaggia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Alessia Zennaro in Mestre -Venezia, via San Donà n. 9/G;
contro
Provincia di Rovigo, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Mario Barioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Venezia – Mestre, piazzetta G. Zorzetto n. 1;
per la dichiarazione di illegittimità 
del silenzio – inerzia serbato dall’Amministrazione Provinciale di Rovigo in relazione alle istanze proposte dal ricorrente in data 18 giugno 2019, prot. n. 856, 8 novembre 2019 e 7 aprile 2020, prot. n. 450, volte ad ottenere il rilascio, da parte della resistente Provincia di Rovigo, del nulla osta alle autorizzazioni di pesca previsto dall’art. 5 della Convenzione inter partes Rep. Int. del 29 aprile 2016, nonchè dall’art. 6 del Regolamento disciplinante i criteri per il rilascio delle autorizzazioni di pesca attualmente vigente,
nonchè per la declaratoria
dell’obbligo di provvedere in modo espresso, nel termine di trenta giorni, con l’adozione del provvedimento finale, in merito alla predette istanze proposte dal ricorrente in data 18 giugno 2019, prot. n. 856, 8 novembre 2019 e 7 aprile 2020, prot. n. 450, volte ad ottenere il rilascio, da parte della resistente Provincia di Rovigo del nulla osta alle autorizzazioni di pesca previsto dall’art. 5 della Convenzione inter partes Rep. Int. del 29.4.2016, nonchè dall’art. 6 del Regolamento disciplinante i criteri per il rilascio delle autorizzazioni di pesca attualmente vigente,
nominando
fin d’ora, in caso di inosservanza, il Commissario ad acta che provveda in via sostitutiva,
nonchè, in via subordinata, per l’annullamento,
previa istanza cautelare
della nota Prot. P/GE 2020/0007093 del 14 aprile 2020 del Segretario Direttore Generale della Provincia di Rovigo, Dr.ssa Maria Votta Gravina, nonchè di tutte le note ivi richiamate, in qualità  di atti presupposti, vale a dire le note Prot. 17388 del 19 giugno 2019 e la nota Prot. 3715 del 20 febbraio 2020, nonchè di ogni altro atto presupposto, collegato, inerente, conseguente e derivato, come specificato in ricorso,
nonche’ per il risarcimento
di tutti i danni derivati e derivanti al ricorrente dall’esecuzione dei provvedimenti avversati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Provincia di Rovigo;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2020 il dott. Stefano Mielli e uditi per le parti i difensori da remoto in modalità  videoconferenza ai sensi dell’art. 4 del decreto legge 30 aprile 2020, n. 28;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. La Provincia di Rovigo è titolare dei diritti esclusivi di pesca “negli scanni e lidi dell’Adriatico dalla Sacca di Goro alla Bocca del Po di Maistra nei territori dei Comuni di Ariano Polesine e Porto Tolle“, come individuati nel verbale di trasferimento dell’Intendenza di Finanza del 25 gennaio 1978, ai sensi dell’art. 100 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616.
Dal 1991 la Provincia ha consentito, mediante la stipulazione di apposite convenzioni e a fronte del pagamento di un canone di affitto annuale, al Consorzio delle Cooperative Pescatori del Polesine O.P. (d’ora in poi Consorzio), con sede in Scardovari di Porto Tolle, il diritto di sfruttamento, nelle acque marittime interne sopra evidenziate, dei banchi di molluschi allo stato naturale ivi esistente, sul presupposto che il Consorzio rappresentava la totalità  dei pescatori professionali raggruppati in Cooperative operanti nelle lagune ricadenti nei Comuni di Porto Tolle ed Ariano Polesine.
Recentemente il Consorzio ha chiesto alla Provincia il rilascio del nulla osta di sua competenza relativo alle nuove graduatorie per il rilascio delle autorizzazioni di pesca ai singoli pescatori soci delle Cooperative costituenti il Consorzio.
Secondo la Provincia, come precisato nella nota prot. n. P/GE 2019/0017388 del 19 giugno 2019, poichè la Convenzione che disciplina i rapporti tra la Provincia e il Consorzio è in regime di proroga, è possibile lo scorrimento della graduatoria ancora vigente, ma non è possibile approvarne di nuove.
A seguito di successive istanze di approvazione della graduatoria la Provincia ha ribadito tale posizione con le note prot. 3715 del 20 febbraio 2020, e prot. P/GE 2020/0007093 del 14 aprile 2020.
2. Con il ricorso in epigrafe il Consorzio in via principale agisce con il rito del silenzio di cui agli articoli 31 e 117 cod. proc. amm., chiedendo di accertare l’illegittimità  dell’inerzia dell’Amministrazione con condanna a provvedere entro un termine di trenta giorni.
Il Consorzio sostiene che la Provincia ha un vero e proprio obbligo ad esprimersi rispetto all’istanza di approvazione delle nuove graduatorie.
Sul punto osserva che l’art. 5 della Convenzione prevede che i permessi di pesca ai singoli pescatori siano rilasciati in base ad appositi criteri individuati dal Consorzio, e che le modalità  di attribuzione del punteggio specifico per ciascuno dei criteri così¬ individuati, al fine della definizione delle graduatorie, devono essere definiti con decreto del Presidente della Provincia in accordo con il Consorzio. La medesima norma prevede inoltre che i singoli permessi debbano essere trasmessi all’Amministrazione provinciale per la verifica di conformità .
L’art. 6 del regolamento disciplinante i criteri per il rilascio delle autorizzazioni per la raccolta dei molluschi previsto dal citato art. 5 della Convenzione, a sua volta prevede che le autorizzazioni sono rilasciate dal Consorzio dopo aver ottenuto il nulla osta della Provincia che deve essere espresso entro 8 giorni lavorativi dalla trasmissione della documentazione completa.
Secondo il ricorrente la Convenzione, benchè in regime di proroga, è tutt’ora valida ed efficace, e costituisce pertanto il fondamento dell’obbligo di carattere pubblicistico della Provincia di concludere con un provvedimento espresso il procedimento disciplinato dalla Convezione ed avviato su istanza di parte.
2.1 In via subordinata, il Consorzio impugna le tre note sopra indicate, con cui è stato negato il rilascio del nulla osta, lamentandone l’illegittimità  con due motivi.
Con il primo motivo lamenta la violazione dell’art. 21 quater della legge 7 agosto 1990, n. 241, dell’art. 97 della Costituzione, nonchè l’illogicità  e la contraddittorietà , in quanto il secondo ed il terzo diniego si limitano a richiamare la prima nota, del 19 giugno 2019, che tuttavia era stata emessa in un momento in cui non era ancora stata disposta dal Consiglio comunale con deliberazione prot. n. 26789 del 18 ottobre 2019, la proroga di 15 anni della Convenzione. Il Consorzio lamenta altresì¬ che nelle note viene fatto riferimento ad ulteriori elementi ostativi, consistenti nella pendenza di alcune attività  di indagine sulla proroga e nel rischio di futuri contenziosi, che tuttavia dal punto di vista giuridico non impediscono affatto l’adempimento di specifici obblighi procedimentali che incombono sull’Amministrazione.
2.2 Con il secondo motivo il Consorzio lamenta il difetto di motivazione e lo sviamento perchè l’inconsistenza dei motivi addotti, denota che la situazione di stallo che si è venuta a determinare dal punto di vista amministrativo, è addebitabile unicamente alla diversità  di vedute, di tipo conflittuale, che è venuta a prodursi tra il Segretario Direttore generale dell’Ente ed il proprio Consiglio provinciale circa la dibattuta questione dell’applicabilità  o meno della proroga ex lege prevista per le concessioni marittime dall’art. 1, comma 682, della legge 30 dicembre 2018, n. 145, anche ai diritti esclusivi di pesca.
3. Si è costituita in giudizio la Provincia di Rovigo eccependo il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo perchè non sono ravvisabili nella fattispecie in esame situazioni giuridiche di interesse legittimo correlabili all’esercizio di poteri di carattere pubblicistico, e concludendo per la reiezione del ricorso.
Alla camera di consiglio del 17 giugno 2020, tenutasi in remoto in modalità  videoconferenza, il difensore della parte ricorrente ha eccepito la mancanza della procura del difensore della Provincia.
La causa è stata quindi trattenuta in decisione.
4. L’eccezione di difetto della procura è infondata, in quanto la stessa è stata regolarmente depositata in giudizio come emerge dalla consultazione del fascicolo informatico (è visibile come allegato aprendo attraverso il browser explorer la memoria di costituzione depositata in giudizio il 29 maggio 2020, nella modalità  “deposito originale”).
4.1 L’eccezione di difetto di giurisdizione è fondata, ed impedisce di valutare nel merito sia il giudizio di carattere impugnatorio che quello sul silenzio.
Come è noto infatti il ricorso avverso il silenzio inadempimento deve intendersi ritualmente esperibile solo se proposto a tutela di posizioni di interesse legittimo, implicanti l’esercizio in via autoritativa di una potestà  pubblica, e non se l’inerzia è serbata a fronte di un’istanza avanzata per il riconoscimento di un diritto soggettivo, poichè in tal caso l’interessato ha titolo a chiedere l’accertamento del diritto al giudice competente, vale a dire al giudice ordinario, se la materia non rientra tra quelle di giurisdizione esclusiva (cfr. cfr., ex pluribus Consiglio di Stato, Sez. VI, sentenza n. 650 del 31 gennaio 2018; Consiglio di Stato, Sez. IV, 14 marzo 2016 n. 987).
4.2 Per inquadrare in modo corretto i termini della controversia, è necessario chiarire la natura dei diritti esclusivi di pesca che sono ad oggetto della controversia.
I diritti esclusivi di pesca sono di origini antiche e non hanno ad oggetto l’utilizzazione delle acque o di uno spazio acqueo delimitato, ma la popolazione ittica del comprensorio, considerato come universitas del tutto distinta e separabile dall’habitat nel quale vive, e sono stati disciplinati e riconosciuti dal R.D. 8 ottobre 1931, n. 1604 recante il “Testo unico delle leggi sulla pesca”, che agli articoli 24 e 29 ha posto un obbligo di esercizio, pena la decadenza in caso di non uso quinquennale o cattivo uso, e l’espropriabilità  del relativo diritto.
Le competenze amministrative in materia sono state trasferite alla Regioni dall’art. 100 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, mentre quelle già esercitate dai Prefetti erano state trasferite ai Presidenti delle Province dall’art. 45 del D.P.R. 10 giugno 1955, n. 987.
L’art. 14 della legge 8 giugno 1990, n. 142, ha infine posto in capo alle Province la competenza primaria in materia.
4.3 La giurisprudenza ha chiarito che i diritti esclusivi di pesca costituiscono diritti soggettivi perfetti (in tale senso si è espressa la Corte Costituzionale con le sentenze 8 luglio 1958, n. 49, e 21 novembre 1973, n. 157). La pronuncia da ultimo citata ha affermato che “non occorre affrontare qui una indagine sul regime dei diritti di pesca nelle acque pubbliche secondo le legislazioni dei diversi Stati preunitari: basterà  ricordare che essi furono generalmente conservati – semprechè ne fosse riconosciuto legittimo l’acquisto secondo la legislazione del tempo -, anche nel periodo successivo all’applicazione delle leggi abolitive della feudalità . Di fronte a questa complessa e varia realtà  storico-giuridica, lo Stato nazionale unitario, pur dichiarando estinti i diritti esclusivi di pesca non pìù in esercizio, ha tuttavia ritenuto di consentirne, entro termini perentori ormai da lungo tempo scaduti, il riconoscimento, con le stesse leggi nelle quali si riservava e regolava la facoltà  di costituirne dei nuovi, mediante atti di concessione. Questi diritti hanno carattere di perpetuità  e di esclusività ; senza approfondirne qui la natura giuridica, discussa in dottrina, basterà  ricordare che la nostra giurisprudenza li ha costantemente qualificati come diritti reali, e che la vigente legislazione definisce i loro titolari come <>, talchè certamente trattasi di diritti soggettivi perfetti, di carattere patrimoniale“.
Nello stesso senso si sono espresse le Sezioni Unite della Corte di Cassazione con sentenza 1 febbraio 1985, n. 653 (ma nello stesso senso cfr. altresì¬ le sentenze 19 gennaio 1970, n. 104, 16 novembre 1982, n. 6197, e 4 dicembre 2009, n. 25493), affermando che “i diritti esclusivi di pesca, derivanti da antico titolo o lunghissimo possesso e previo riconoscimento da parte della autorità  amministrativa (art. 23 ss. del r.d. 8 ottobre 1931 n. 1604), costituiscono, anche quando spettano ad un comune, diritti patrimoniali di natura privatistica e di carattere reale, i quali hanno ad oggetto l’utilizzazione non del mare territoriale o del demanio idrico, ma della popolazione ittica di un determinato comprensorio. Pertanto, l’atto, con il quale il comune, titolare di diritto di pesca, lo ceda temporaneamente, integra un negozio privatistico inerente al patrimonio disponibile dell’ente, con l’ulteriore conseguenza che la controversia vertente sulla legittimità  dell’anticipata risoluzione del relativo rapporto da parte del comune e del trasferimento ad altri del diritto medesimo, spetta alla cognizione del giudice ordinario, esorbitando, in particolare, sia dalle attribuzioni del giudice amministrativo di cui all’art. 5 comma 1 della l. 6 dicembre 1971 n. 1034 (riguardanti il diverso caso della concessione amministrativa di beni pubblici), sia dalle attribuzioni del tribunale superiore delle acque pubbliche di cui all’art. 143 lett. c) del r.d. 11 dicembre 1933 n. 1775 (attinenti ai ricorsi dei titolari dei diritti di pesca contro i provvedimenti dell’autorità  amministrativa)“.
Chiarito che non si tratta di beni demaniali e nemmeno di beni patrimoniali indisponibili, ma di beni che sono in capo alla Provincia come beni disponibili, deve trarsi la conclusione che gli atti con i quali l’Ente pubblico consenta a terzi il godimento degli stessi, sono assoggettati alle norme di diritto privato ed hanno la forma e i contenuti propri dei negozi contrattuali tipici del codice civile, quali la locazione, l’affitto e il comodato.
In tale contesto è pertanto corretto affermare che la Provincia, titolare del peculiare diritto patrimoniale di natura privatistica e di carattere reale costituito dal diritto esclusivo di pesca, ne ha disposto, attraverso strumenti di carattere privatistico, il godimento in favore del Consorzio a fronte del pagamento di un canone di affitto annuale.
Lo strumento di carattere privatistico prescelto è la Convenzione che è la fonte, di carattere contrattuale, dei reciproci diritti ed obblighi tra le parti.
Orbene, il richiesto nulla osta relativo alle nuove graduatorie per il rilascio delle autorizzazioni di pesca ai singoli pescatori soci delle Cooperative costituenti il medesimo Consorzio, non è ascrivibile ad alcun procedimento amministrativo o ad alcun provvedimento amministrativo tipizzati dalla legge, ma trova la sua unica fonte nella norma di carattere privatistico costituita dall’art. 5 della Convenzione. L’art. 6 del regolamento comunale che detta i termini per il rilascio del nulla osta, è esso stesso espressamente attuativo della Convenzione, e non trae origine da altre fonti normative statali o regionali.
4.4 In definitiva deve essere affermata l’insussistenza della giurisdizione del giudice amministrativo in quanto:
– la Provincia è titolare di un peculiare diritto patrimoniale di natura privatistica e di carattere reale quale è il diritto esclusivo di pesca e lo ha concesso in godimento al Consorzio a fronte del pagamento di un canone di affitto annuale;
– i reciproci rapporti tra le parti sono regolati da uno strumento pattizio di diritto privato quale è la Convenzione, che all’art. 17 devolve ad un collegio arbitrale la soluzione di eventuali controversie tra Consorzio e Provincia;
– in tale contesto non sono configurabili posizioni di interesse legittimo ricollegabili all’esercizio di poteri pubblicistici, ma solamente posizioni di diritto soggettivo.
Le peculiarità  della controversia ed il carattere in rito della pronuncia, giustificano l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione in favore della giurisdizione del giudice ordinario, dinanzi al quale il processo può essere eventualmente proseguito con le modalità  e i termini di cui all’art. 11 cod. proc. amm..
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso nella camera di consiglio tenutasi da remoto il 17 giugno 2020 in modalità  videoconferenza, con l’intervento dei magistrati:
Maddalena Filippi, Presidente
Stefano Mielli, Consigliere, Estensore
Nicola Bardino, Referendario

Il possesso del tesserino venatorio per il legittimo esercizio della caccia è imposto dall’art. 12, comma 12, della legge n. 157 del 1992: il documento viene rilasciato dalla regione di residenza e indica le specifiche norme inerenti al calendario regionale, alla forma di caccia prescelta e agli ambiti territoriali in cui essa è consentita.
Al tesserino venatorio va riconosciuta funzione abilitativa e di controllo per la verifica della selvaggina cacciata e il rispetto del regime della caccia controllata: attraverso le annotazioni presenti sul tesserino, infatti, sono acquisiti gli elementi di conoscenza della consistenza numerica della fauna selvatica, necessari a predisporre le misure di salvaguardia, in special modo quelle riguardanti le specie più¹ vulnerabili.
L’attendibilità  dei dati raccolti è maggiormente garantita quando l’adempimento viene effettuato in maniera tempestiva e, per tale ragione, il legislatore nazionale, con la legge 7 luglio 2016, n. 122 (Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea 2015-2016), ha aggiunto il comma 12-bis all’art. 12 della legge n. 157 del 1992, prevedendo che l’annotazione sul tesserino venatorio debba essere effettuata subito dopo l’abbattimento, sia per la fauna selvatica stanziale che per quella migratoria. L’intervento normativo, in particolare, deriva da una sollecitazione della Commissione europea: poichè l’art. 12 della legge n. 157 del 1992 non prevedeva un tempo specifico per adempiere all’obbligo di annotazione, la Commissione europea, nell’ambito della procedura avviata nei confronti dell’Italia (caso EU Pilot 6955/14/ENVI) con richiesta di informazioni sull’attività  di monitoraggio del prelievo venatorio, aveva riscontrato l’esistenza di una variegata legislazione regionale, che consentiva di differire, con riferimento alle sole specie migratorie, l’annotazione degli abbattimenti al termine della giornata di caccia; secondo la Commissione europea, l’assenza di una regolamentazione omogenea generava difficoltà  nell’espletamento dei controlli da parte delle autorità  competenti e il tempo trascorso tra l’abbattimento e l’annotazione rendeva inattendibili i dati raccolti.
Pertanto, l’aggiunta del comma 12-bis all’art. 12 della legge n. 157 del 1992 si è resa necessaria per la chiusura della ricordata procedura e per garantire una raccolta più¹ puntuale delle informazioni, derivante dalla contestualità  dell’annotazione, in funzione dell’efficace programmazione del prelievo faunistico.
La finalità  di tutela delle specie sottesa all’art. 12, comma 12-bis, della legge n. 157 del 1992 motiva l’inclusione della norma nell’ambito delle prescrizioni statali costituenti soglie minime di protezione ambientale, non derogabili neppure nell’esercizio della competenza regionale in materia di caccia, salva la possibilità  di prescrivere livelli di tutela ambientale più¹ elevati di quelli previsti dallo Stato.
Nella prospettiva di tutela della sopravvivenza della fauna selvatica, l’obbligo di annotazione non può che investire l’abbattimento dell’esemplare, inteso come evento effettivamente realizzatosi, a nulla rilevando la materiale apprensione del capo.
Ne consegue che la norma censurata della Regione Lombardia, che subordina le annotazioni sul tesserino venatorio al preventivo recupero dell’animale, frustra la ratio sottesa alla disciplina normativa statale e abbassa la soglia di protezione da essa stabilita.
Va, pertanto, dichiarata l’illegittimità  costituzionale dell’art. 15, comma 1, lettera j), della legge della Regione Lombardia 4 dicembre 2018, n. 17 (Legge di revisione normativa e di semplificazione 2018), nella parte in cui ha sostituito le parole «dopo gli abbattimenti accertati» con le parole «dopo gli abbattimenti e l’avvenuto recupero», in quanto l’ulteriore requisito dell’avvenuto recupero, per procedere all’annotazione sul tesserino venatorio dei capi abbattuti, determina un abbassamento del livello statale di tutela ambientale.

SENTENZA
nel giudizio di legittimità  costituzionale dell’art. 15, comma 1, lettere j), m), e q), della legge della Regione Lombardia 4 dicembre 2018, n. 17 (Legge di revisione normativa e di semplificazione 2018), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 4-8 febbraio 2019, depositato in cancelleria il 12 febbraio 2019, iscritto al n. 22 del registro ricorsi 2019 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 14, prima serie speciale, dell’anno 2019.
Visto l’atto di costituzione di Regione Lombardia;
udito nell’udienza pubblica del 19 novembre 2019 il Giudice relatore Giulio Prosperetti;
uditi l’avvocato dello Stato Francesca Morici per il Presidente del Consiglio dei ministri e l’avvocato Piera Pujatti per la Regione Lombardia.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 4-8 febbraio 2019 e depositato il 12 febbraio 2019 (reg. ric. n. 22 del 2019), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 15, comma 1, lettere j), m) e q), della legge della Regione Lombardia 4 dicembre 2018, n. 17 (Legge di revisione normativa e di semplificazione 2018), in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione e in relazione agli artt. 5, comma 5, 12, commi 5 e 12-bis, e 21, comma 1, lettere e) ed f), della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio).
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri rappresenta che, con le disposizioni oggetto di impugnativa, la Regione Lombardia ha apportato modifiche alla legge regionale 16 agosto 1993, n. 26 (Norme per la protezione della fauna selvatica e per la tutela dell’equilibrio ambientale e disciplina dell’attività  venatoria); in particolare, l’art. 15, comma 1, lettera j), della legge reg. Lombardia n. 17 del 2018 ha modificato l’art. 22, comma 7, della legge reg. Lombardia n. 26 del 1993, prevedendo che le annotazioni dei capi di selvaggina migratoria sul tesserino venatorio devono essere effettuate, in modo indelebile, sul posto di caccia, dopo gli abbattimenti e l’avvenuto recupero dell’animale.
Secondo il ricorrente la previsione regionale sarebbe in contrasto con la disciplina nazionale di cui all’art. 12, comma 12-bis, della legge n. 157 del 1992, che prescrive che l’obbligo dell’annotazione sia adempiuto subito dopo l’abbattimento, per finalità  statistiche e per garantire il rispetto del limite giornaliero dei prelievi delle specie.
Secondo l’Avvocatura generale dello Stato, il fatto di subordinare tale obbligo di annotazione al preventivo recupero dell’animale abbattuto comporterebbe il rischio di escludere dal conteggio gli animali non rintracciati e non recuperati, sia per l’eventuale difficoltà  di ricerca nella vegetazione, dovuta alla natura impervia, paludosa o lacustre delle aree, sia per sopraggiunte condizioni di scarsa luminosità .
L’art. 12, comma 12-bis, della legge n. 157 del 1992, ponendo un obbligo funzionale al regime vigente di caccia programmata, che fissa quote massime di esemplari passibili di caccia in un determinato territorio, sarebbe espressione di quel nucleo minimo di salvaguardia della fauna selvatica da assicurare su tutto il territorio nazionale, di competenza del legislatore statale nell’esercizio delle attribuzioni in materia ambientale, non derogabile in peius dalle Regioni.
La norma regionale, introducendo l’ulteriore requisito del preventivo recupero dell’animale da parte del cacciatore, avrebbe, dunque, violato la norma interposta, abbassando lo standard di tutela ambientale, con conseguente violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
3.- In riferimento all’art. 15, comma 1, lettera m), della legge regionale impugnata, la difesa dello Stato rappresenta che esso, modificando il comma 9 dell’art. 25 della legge reg. Lombardia n. 26 del 1993, consente ai titolari ed utilizzatori degli appostamenti di caccia di vagare «in attitudine di caccia», anche con uso di cane da riporto o con l’uso di natante con motore fuoribordo, con obbligo di arma scarica e riposta nell’apposita custodia, entro un raggio di duecento metri dagli appostamenti medesimi, per abbattere e recuperare la fauna precedentemente ferita.
La norma, non distinguendo tra appostamenti fissi o temporanei, con o senza richiami vivi, violerebbe il principio di esclusività  dell’opzione di caccia, fissato dagli artt. 5, comma 5, e 12, comma 5, della legge n. 157 del 1992, in base al quale il cacciatore, con opzione in via esclusiva per la caccia da appostamento con richiami vivi, non può esercitare la caccia in forma vagante per la stagione venatoria in corso, incorrendo nella sanzione amministrativa di cui all’art. 31, comma 1, lettera a), della legge n. 157 del 1992, nonchè nella sospensione della licenza di porto di fucile per uso di caccia per un anno, ai sensi del successivo art. 32, comma 4.
Le norme statali, prosegue l’Avvocatura, sono volte ad assicurare la sopravvivenza e la riproduzione delle specie cacciabili e, quindi, possono essere oggetto di integrazione da parte della legge regionale solo nel senso dell’incremento della tutela, non riscontrabile li ove, come nella specie, si ampli la possibilità  di cacciare, consentendo una forma di caccia diversa da quella per cui si è optato in via generale.
4.- Infine, la difesa dello Stato censura l’art. 15, comma 1, lettera q), della legge reg. Lombardia n. 17 del 2018, che aggiunge il comma 19-bis all’art. 25 della legge reg. Lombardia n. 26 del 1993, prevedendo che le distanze attinenti agli appostamenti di caccia debbano essere misurate seguendo il profilo morfologico del terreno e non in forma lineare.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, tale modalità  di misurazione comporterebbe una riduzione delle distanze minime e la conseguente diminuzione della tutela della pubblica incolumità , in funzione della quale queste distanze sono prescritte dall’art. 21, comma 1, lettera e), della legge n. 157 del 1992.
La difesa dello Stato sottolinea che la modalità  di misurazione realizzata seguendo l’andamento morfologico del terreno non è conosciuta dall’ordinamento e, infatti, in materia urbanistico-edilizia la giurisprudenza si richiama al sistema di misurazione lineare delle distanze tra i fabbricati, mentre la disciplina venatoria statale, per l’uso delle armi da fuoco, prende in considerazione il concetto di gittata massima (art. 21, comma 1, lettera f, della legge n. 157 del 1992), incompatibile con una misurazione che includa l’increspatura dei terreni.
Conseguentemente, l’art. 15, comma 1, lettera q), della legge regionale impugnata si porrebbe in contrasto con lo standard di tutela uniforme in materia ambientale prescritto dal legislatore nazionale nell’esercizio della sua competenza esclusiva.
5.- Nella prospettazione dell’Avvocatura generale, le questioni di costituzionalità  trovano fondamento nel fatto che le norme nazionali sono poste a protezione della fauna selvatica, bene di notevole rilievo che rientra nella materia tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, di competenza esclusiva del legislatore nazionale ai sensi dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.; ne deriva che solo lo Stato può porre la relativa disciplina, integrante un limite invalicabile per l’attività  legislativa della Regione.
Sebbene, dunque, a quest’ultima competa la potestà  legislativa in materia di caccia, il suo esercizio non può avvenire in contrasto con le prescrizioni nazionali in materia di tutela della fauna e, segnatamente, con le previsioni di cui alla legge n. 157 del 1992, che, come sancito da questa Corte con la sentenza n. 4 del 2000, costituisce il punto di equilibrio tra il primario obiettivo di salvaguardia del patrimonio faunistico e l’interesse all’esercizio dell’attività  venatoria.
La legge regionale impugnata, contrastando con la legge n. 157 del 1992, avrebbe abbassato il livello di tutela della fauna selvatica stabilito dal legislatore nazionale, con illegittima invasione della sfera di competenza statale esclusiva in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema e, pertanto, ne andrebbe dichiarata l’illegittimità  costituzionale per violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
6.- Si è costituita in giudizio la Regione Lombardia chiedendo che il ricorso sia dichiarato infondato ed eccependo in primo luogo l’inesatta interpretazione, da parte dello Stato, della previsione introdotta dall’art. 15, comma 1, lettera j), della legge regionale impugnata, che ha previsto che i capi di selvaggina migratoria vanno annotati sul tesserino venatorio, sul posto di caccia, dopo gli abbattimenti e l’avvenuto recupero.
A parere della difesa regionale, la prescrizione non avrebbe introdotto una condizione ulteriore rispetto a quanto disposto dalla legge statale, che impone che l’annotazione avvenga subito dopo l’abbattimento, ma avrebbe rafforzato l’obbligo, imponendo che anche il solo recupero sia oggetto di annotazione, nel caso, possibile, in cui la contezza dell’abbattimento, anche ad opera di terzi, avvenga solo al momento del recupero.
A conferma di ciù² permarrebbe la sanzione, prevista dall’art. 31, comma 1, lettera i), della legge n. 157 del 1992 in caso di mancata annotazione, e il fatto che quest’ultima debba avvenire sul posto di caccia, quindi, nell’immediatezza dell’abbattimento.
La Regione dà  conto del fatto che la norma statale interposta è stata modificata su richiesta della Commissione europea, che aveva rilevato che in Italia vi era una legislazione regionale che generava incertezza, poichè prevedeva l’annotazione subito dopo l’abbattimento solo per le specie stanziali, mentre, per quelle migratorie, l’adempimento era rinviato alla fine della giornata di caccia.
Secondo la prospettazione della Regione, la legge regionale impugnata garantirebbe l’esigenza di certezza sulla consistenza del prelievo venatorio, poichè il recupero dell’animale, lungi dal costituire una condizione aggiuntiva per l’annotazione, consentirebbe di dirimere ogni dubbio in ordine all’effettività  dell’abbattimento, che dovrebbe essere annotato anche se effettuato da terzi.
Pertanto, la previsione censurata non si porrebbe affatto in contrasto con la norma statale interposta, ma anzi ne chiarirebbe la portata applicativa, senza alcun abbassamento del livello di tutela ambientale.
7.- Quanto all’art. 15, comma 1, lettera m), della legge regionale censurata, la difesa della Regione osserva che la norma si è limitata ad ampliare la zona per il recupero dell’animale colpito dall’appostamento di caccia, prevedendo che il suddetto recupero possa avvenire non nell’ambito di cento metri, giù  previsto dalla legge reg. Lombardia n. 26 del 1993, ma nell’ambito di duecento metri, così da consentire l’apprensione del capo ferito anche quando elementi naturali, come il vento o la corrente d’acqua, lo trasportino oltre il raggio di cento metri dal capanno.
La norma non influirebbe in negativo sulla tutela dell’ambiente e della fauna e non violerebbe le norme interposte richiamate, ovvero l’art. 5, comma 5, e l’art. 12, comma 5, della legge n. 157 del 1992, che si occupano, rispettivamente, di definire quando un appostamento è da considerarsi fisso e quali siano le modalità  per l’esercizio venatorio, precisando che si può scegliere solo una delle seguenti forme: vagante in zona Alpi; da appostamento fisso; altre forme consentite dalla legge e praticate nel rimanente territorio destinato all’attività  venatoria programmata.
Al contrario, secondo la difesa della Regione, il contenuto delle norme interposte sarebbe stato ribadito dalla norma impugnata poichè essa, ampliando la zona di recupero dell’animale ferito, ha espressamente previsto che rimane fermo il principio di esclusività  della caccia e, conseguentemente, il radicamento del cacciatore sul territorio e il rispetto dell’equilibrio faunistico, senza che sia consentito effettuare la caccia in forma diversa da quella prescelta.
Viceversa, a ritenere illegittima la previsione normativa, si svuoterebbe del tutto la competenza regionale in materia di caccia, inibendo anche la possibilità  di modificare un aspetto tecnico della legislazione venatoria.
Da ultimo, la Regione rappresenta che, in ogni caso, resta ferma la previsione dell’art. 5 della legge n. 157 del 1992 in materia di distinzione tra caccia da appostamento fisso e in forma vagante, con o senza richiami vivi, e che la normativa comunitaria nulla prescrive sulle distanze per il recupero del capo ferito, così che la norma regionale non può ritenersi con essa in contrasto.
8.- Con riguardo, infine, all’art. 15, comma 1, lettera q), della legge regionale impugnata, la Regione rappresenta che la norma intende introdurre un criterio di misurazione delle distanze tra appostamento fisso e immobili o fabbricati adibiti a civile abitazione o a posto di lavoro, senza incidere sulla disciplina della caccia, e che comunque la norma interposta invocata dalla difesa statale sarebbe inconferente, poichè prevede solo il divieto di sparare a distanza di meno di centocinquanta metri dai suddetti immobili.
9.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha replicato alla difesa regionale con memoria del 19 novembre 2019 ribadendo che, in base al tenore letterale della norma, l’art. 15, comma 1, lettera j), della legge regionale impugnata aggiunge un ulteriore adempimento rispetto alla previsione statale, prevedendo che l’annotazione avvenga dopo l’abbattimento «e» il recupero del capo ferito; l’utilizzo della congiunzione «e» confermerebbe la duplicità  delle condizioni richieste, nè sarebbe possibile riferire il recupero alla sola annotazione di capi abbattuti da terzi, mancando nel testo ogni prescrizione in tal senso.
Quanto agli argomenti spesi dalla Regione circa la sanzionabilità  dell’omessa annotazione, la difesa dello Stato osserva la loro irrilevanza ai fini del giudizio di costituzionalità , poichè l’art. 31 della legge n. 157 del 1992 collega l’irrogazione della sanzione alla violazione delle norme, statali e regionali, senza riferimento al contenuto di esse, così che, nella fattispecie concreta, la condotta sanzionabile sarebbe quella prevista dalla legge regionale ovvero l’omessa annotazione successiva al recupero del capo ferito.
A maggior sostengo delle proprie argomentazioni, l’Avvocatura ricorda come l’esigenza dell’annotazione immediata dell’abbattimento trovi la sua ratio nelle richieste della Commissione europea, che, nel 2014, aveva avviato una procedura (caso EU Pilot 6955/14/ENVI) con una richiesta di informazioni sull’attività  di monitoraggio del prelievo venatorio in Italia, poichè aveva rilevato che la legislazione regionale differenziava il momento di insorgenza dell’obbligo di annotazione sul tesserino venatorio in base alla natura, stanziale o migratoria, delle specie monitorate, prevedendo solo per le prime l’annotazione immediata degli abbattimenti e differendo, alla fine della giornata di caccia, l’annotazione degli abbattimenti delle specie migratorie, con negativa incidenza sull’attendibilità  dei dati raccolti.
Per chiudere la procedura di infrazione, il legislatore nazionale ha introdotto il comma 12-bis nel testo dell’art. 12 della legge n. 157 del 1992, imponendo l’annotazione immediata dell’abbattimento a garanzia della correttezza del monitoraggio delle specie, così che la richiesta di provvedere al preventivo recupero del capo abbattuto, imposta dalla norma regionale impugnata, frusterebbe le esigenze di certezza e tempestività  sollecitate dalla Commissione europea.
10.- Quanto all’art. 15, comma 1, lettera m), della legge regionale impugnata che, a parere della Regione, si limiterebbe ad ampliare la zona di recupero del capo ferito, la difesa dello Stato ribadisce che la norma, nel consentire la mobilità  in assetto di caccia anche a coloro che hanno scelto di esercitare l’attività  venatoria da appostamento fisso, violerebbe il principio di esclusività  della caccia.
11.- Con riferimento, infine, alla previsione dell’art. 15, comma 1, lettera q), la difesa dello Stato osserva di aver correttamente richiamato, quali norme interposte, l’art. 21, comma 1, lettere e) ed f), della legge n. 157 del 1992, che limita l’attività  venatoria in ragione delle distanze misurate in termini lineari e non seguendo l’andamento morfologico del terreno, poichè quest’ultima modalità  di misurazione comporterebbe una riduzione dello spazio e una corrispondente diminuzione del livello di tutela.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questioni di legittimità  costituzionale dell’art. 15, comma 1, lettere j), m) e q), della legge della Regione Lombardia 4 dicembre 2018, n. 17 (Legge di revisione normativa e di semplificazione 2018), in riferimento all’articolo 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione, per invasione della sfera di competenza attribuita al legislatore nazionale in materia di tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, in relazione a numerose norme della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio).
In particolare, è stato censurato l’art. 15, comma 1, lettera j), della legge reg. Lombardia n. 17 del 2018, che prevede che le annotazioni dei capi di selvaggina migratoria sul tesserino venatorio devono essere effettuate, in modo indelebile, sul posto di caccia, dopo gli abbattimenti e l’avvenuto recupero dell’animale, deducendone il contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione all’art. 12, comma 12-bis, della legge n. 157 del 1992, che prevede che l’annotazione sul tesserino venatorio deve essere effettuata subito dopo l’abbattimento.
Si è impugnato l’art. 15, comma 1, lettera m), della legge reg. Lombardia n. 17 del 2018, in base al quale, ferma restando l’esclusività  della forma di caccia prescelta, è consentito il recupero del capo ferito, in attitudine di caccia, nel raggio di duecento metri dal capanno, anche con l’uso del cane da riporto o con l’uso di natante con motore fuoribordo, con obbligo di arma scarica e riposta nell’apposita custodia, deducendone il contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione agli artt. 5, comma 5, e 12, comma 5, della legge n. 157 del 1992, che fissano il principio di esclusività  dell’opzione di caccia, per cui il cacciatore, con opzione in via esclusiva per la caccia da appostamento con richiami vivi, non può esercitare la caccia in forma vagante per la stagione venatoria in corso.
Infine, si è impugnato l’art. 15, comma 1, lettera q), della legge reg. Lombardia n. 17 del 2018, che prevede che le distanze attinenti agli appostamenti di caccia devono essere misurate seguendo il profilo morfologico del terreno, deducendone il contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione all’art. 21, comma 1, lettere e) ed f), della legge n. 157 del 1992, che, nel porre prescrizioni in materia di distanze da rispettare per l’esercizio dell’attività  venatoria, a tutela della pubblica incolumità , impongono che la misurazione avvenga in forma lineare.
2.- La prima norma impugnata dal Presidente del Consiglio dei ministri è l’art. 15, comma 1, lettera j), della legge reg. Lombardia n. 17 del 2018 che, modificando le prescrizioni di cui all’art. 22, comma 7, della legge della Regione Lombardia 16 agosto 1993, n. 26 (Norme per la protezione della fauna selvatica e per la tutela dell’equilibrio ambientale e disciplina dell’attività  venatoria), prevede che le annotazioni sul tesserino venatorio dei capi abbattuti devono essere effettuate dopo gli abbattimenti e l’avvenuto recupero; tale previsione sarebbe in contrasto con l’art. 12, comma 12-bis, della legge n. 157 del 1992, che impone l’annotazione subito dopo l’abbattimento, poichè la necessità  di provvedere al preventivo recupero dell’animale consentirebbe di escludere dal conteggio i capi non recuperabili per ragioni logistiche quali la sopraggiunta scarsa luminosità  o la caduta di essi in un luogo impervio.
La Regione si è difesa suggerendo una diversa interpretazione della norma censurata secondo cui essa, lungi dal porre un adempimento aggiuntivo per procedere all’annotazione, avrebbe imposto al cacciatore di registrare sul tesserino venatorio anche il mero rinvenimento di un animale abbattuto da terzi.
3.- La questione è fondata.
Il possesso del tesserino venatorio per il legittimo esercizio della caccia è imposto dall’art. 12, comma 12, della legge n. 157 del 1992; il documento viene rilasciato dalla regione di residenza e indica le specifiche norme inerenti al calendario regionale, alla forma di caccia prescelta e agli ambiti territoriali in cui essa è consentita.
Questa Corte ha riconosciuto al tesserino venatorio funzione abilitativa e di controllo per la verifica della selvaggina cacciata e il rispetto del regime della caccia controllata (sentenza n. 90 del 2013); infatti, attraverso le annotazioni presenti sul tesserino, sono acquisiti gli elementi di conoscenza della consistenza numerica della fauna selvatica, necessari a predisporre le misure di salvaguardia, in special modo quelle riguardanti le specie più¹ vulnerabili.
4.- L’attendibilità  dei dati raccolti è maggiormente garantita quando l’adempimento viene effettuato in maniera tempestiva e, per tale ragione, il legislatore nazionale, con la legge 7 luglio 2016, n. 122 (Disposizioni per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea – Legge europea 2015-2016), ha aggiunto il comma 12-bis all’art. 12 della legge n. 157 del 1992, prevedendo che l’annotazione sul tesserino venatorio debba essere effettuata subito dopo l’abbattimento, sia per la fauna selvatica stanziale che per quella migratoria.
L’intervento normativo deriva da una sollecitazione della Commissione europea, poichè l’art. 12 della legge n. 157 del 1992 non prevedeva un tempo specifico per adempiere all’obbligo di annotazione, e la Commissione europea, nell’ambito della procedura avviata nei confronti dell’Italia (caso EU Pilot 6955/14/ENVI) con richiesta di informazioni sull’attività  di monitoraggio del prelievo venatorio, aveva riscontrato l’esistenza di una variegata legislazione regionale, che consentiva di differire, con riferimento alle sole specie migratorie, l’annotazione degli abbattimenti al termine della giornata di caccia.
Secondo la Commissione europea, l’assenza di una regolamentazione omogenea generava difficoltà  nell’espletamento dei controlli da parte delle autorità  competenti e il tempo trascorso tra l’abbattimento e l’annotazione rendeva inattendibili i dati raccolti.
Pertanto, l’aggiunta del comma 12-bis all’art. 12 della legge n. 157 del 1992 si è resa necessaria per la chiusura della ricordata procedura e per garantire una raccolta più¹ puntuale delle informazioni, derivante dalla contestualità  dell’annotazione, in funzione dell’efficace programmazione del prelievo faunistico.
La finalità  di tutela delle specie sottesa all’art. 12, comma 12-bis, della legge n. 157 del 1992 motiva l’inclusione della norma nell’ambito delle prescrizioni statali costituenti soglie minime di protezione ambientale (sentenza n. 249 del 2019), non derogabili neppure nell’esercizio della competenza regionale in materia di caccia, salva la possibilità  di prescrivere livelli di tutela ambientale più¹ elevati di quelli previsti dallo Stato (sentenze n. 174 e n. 74 del 2017, n. 278 del 2012, n. 104 del 2008 e n. 378 del 2007).
Nella prospettiva di tutela della sopravvivenza della fauna selvatica, l’obbligo di annotazione non può che investire l’abbattimento dell’esemplare, inteso come evento effettivamente realizzatosi, a nulla rilevando la materiale apprensione del capo.
Dunque, la norma censurata, che subordina le annotazioni sul tesserino venatorio al preventivo recupero dell’animale, frustra la ratio sottesa alla disciplina normativa statale e abbassa la soglia di protezione da essa stabilita.
La criticità  non è superabile accedendo alla tesi della difesa regionale, che ritiene di aver esteso l’adempimento ai casi di recupero di abbattimenti effettuati da terzi, poichè l’interpretazione offerta trova ostacolo nel dato letterale della norma, che utilizza la congiunzione «e» e non la disgiunzione «o», per precisare che l’annotazione va effettuata dopo l’abbattimento e l’avvenuto recupero.
5.- Pertanto, va dichiarata l’illegittimità  costituzionale dell’art. 15, comma 1, lettera j), della legge reg. Lombardia n. 17 del 2018 nella parte in cui ha sostituito le parole «dopo gli abbattimenti accertati» con le parole «dopo gli abbattimenti e l’avvenuto recupero». Ciù² in quanto l’ulteriore requisito dell’avvenuto recupero, per procedere all’annotazione sul tesserino venatorio dei capi abbattuti, determina un abbassamento del livello statale di tutela ambientale.
6.- La seconda questione prospettata ha ad oggetto l’art. 15, comma 1, lettera m), dell’impugnata legge regionale, secondo cui la selvaggina ferita può essere recuperata fino a duecento metri dal capanno, in attitudine di caccia e con l’uso del cane o del natante, ma con arma scarica e riposta in custodia.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ha dedotto la violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione al principio di esclusività  della caccia, per il quale il cacciatore può esercitarla solo nella singola modalità  prescelta, come stabilito dall’art. 12, comma 5, della legge n. 157 del 1992, così evitando di esporre tutto il territorio agro-silvo-pastorale all’esercizio venatorio indiscriminato.
Secondo la prospettazione del ricorrente, la norma censurata, consentendo di vagare fuori dal capanno in assetto di caccia, autorizzerebbe colui che ha optato per la caccia da appostamento fisso a esercitarla in una modalità  aggiuntiva.
7.- La questione non è fondata.
La prescrizione è stata posta dalla Regione nell’ambito dell’esercizio della potestà  legislativa residuale in materia di caccia, che subisce limiti per effetto della normativa statale quando la materia regionale si sovrappone, per naturale coincidenza, con ambiti afferenti ad interessi diversi che insistono su specifici aspetti del bene ambiente, così che le attribuzioni legislative delle Regioni non possono essere esercitate abbassando lo standard di tutela ambientale previsto dal legislatore nazionale (sentenze n. 74 del 2017 e n. 278 del 2012).
8.- Il recupero del capo ferito da appostamento fisso, come previsto dalla legge regionale censurata, integra un’attività  neutra ai fini della tutela ambientale, poichè deve avvenire con arma scarica e riposta nell’apposita custodia; pertanto, essendo esclusa la possibilità  di uccisione di capi aggiuntivi rispetto a quelli giù  feriti, il recupero non può essere ricondotto alla caccia vagante, che si aggiungerebbe a quella da appostamento fisso prescelta dal cacciatore che spara dal capanno.
La norma censurata, che ha allargato il raggio di azione nell’ambito del quale si può procedere al recupero dell’animale, va ricondotta al legittimo esercizio della competenza residuale delle Regioni in materia di caccia, quale disciplina delle modalità  di esercizio delle attività  afferenti ad essa.
9.- Venendo, infine, alla questione di legittimità  costituzionale dell’art. 15, comma 1, lettera q), della legge reg. Lombardia n. 17 del 2018, il Presidente del Consiglio dei ministri lamenta che la norma, imponendo di verificare le distanze dei capanni di caccia dagli immobili destinati ad abitazione o al lavoro e quelle per l’uso delle armi da sparo seguendo l’andamento morfologico del terreno, sarebbe in contrasto con l’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in relazione alle prescrizioni dell’art. 21, comma 1, lettere e) ed f), della legge n. 157 del 1992, relative al rispetto delle distanze minime dai fabbricati adibiti ad abitazione o al lavoro e dalle vie di comunicazione e dalle strade e al rispetto delle distanze per l’esercizio venatorio e per l’uso dei fucili da caccia.
10.- La questione non è fondata.
Le prescrizioni dell’art. 21 della legge n. 157 del 1992, che sono state indicate quali norme interposte rispetto alla violazione dell’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., sono estranee alla tutela dell’ambiente e dell’ecosistema.
11.- Questa Corte ha più¹ volte affermato che per individuare la materia in cui si colloca la norma, interposta nella specie, occorre aver riguardo all’oggetto, alla ratio e alla finalità  della disciplina, verificando il nucleo centrale delle prescrizioni e le finalità  dell’intervento legislativo, a prescindere dagli effetti riflessi (sentenze n. 116 del 2019, n. 108 e n. 81 del 2017 e n. 21 del 2016).
Gli specifici divieti previsti dall’art. 21 della legge n. 157 del 1992 mirano a garantire la tutela di coloro che, trovandosi nei pressi del cacciatore, possono essere coinvolti dalla sua attività ; le norme hanno valenza preventiva e sono volte a stabilire condizioni di sicurezza minime, a garanzia della pubblica incolumità .
Diversamente, la prescrizione dell’art. 15, comma 1, lettera q), della legge reg. Lombardia n. 17 del 2018, adottata in tema di modalità  di misurazione delle distanze, in quanto volta alla disciplina dell’attività  venatoria, ricade nell’ambito della competenza legislativa regionale residuale in materia di caccia, che è legittimamente esercitata anche quando le prescrizioni tecniche per il suo esercizio sono dettate in vista della tutela di interessi diversi, che si intrecciano o contrappongono a quello del cacciatore e che, nella specie, afferiscono alla pubblica incolumità .
La materia su cui ha inciso la legge regionale impugnata è del tutto estranea a quella ambientale, poichè non coinvolge alcun aspetto relativo alla conservazione della fauna e dell’ecosistema, così che la questione – che, in relazione alle norme indicate quali parametri interposti, avrebbe dovuto essere prospettata per tutt’altro parametro costituzionale e cioè per violazione delle attribuzioni statali in materia di ordine pubblico – va rigettata.
Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l’illegittimità  costituzionale dell’art. 15, comma 1, lettera j), della legge della Regione Lombardia 4 dicembre 2018, n. 17 (Legge di revisione normativa e di semplificazione 2018), nella parte in cui ha sostituito le parole «dopo gli abbattimenti accertati» con le parole «dopo gli abbattimenti e l’avvenuto recupero»;
2) dichiara non fondata la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 15, comma 1, lettera m), della legge reg. Lombardia n. 17 del 2018, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione e in relazione agli artt. 5, comma 5, e 12, comma 5, della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio), con il ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondata la questione di legittimità  costituzionale dell’art. 15, comma 1, lettera q), della legge reg. Lombardia n. 17 del 2018, promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri, in riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. e in relazione all’art. 21, comma 1, lettere e) ed f), della legge n. 157 del 1992, con il ricorso indicato in epigrafe.