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Sull’accesso del pubblico all’informazione in materia ambientale

Accesso del pubblico all’informazione in materia ambientale – Ambiente – Convenzione di Aarhus – Progetto di costruzione di infrastrutture “Stuttgart 21” – Rigetto di una domanda di informazione ambientale – Procedimento amministrativo- Motivi di rifiuto – Nozione di “comunicazioni interne” – Portata – Limitazione nel tempo della tutela di siffatte comunicazioni – Rinvio pregiudiziale – Direttiva 2003/4/CE.
 

comunicazioni – Rinvio pregiudiziale – Direttiva 2003/4/CE.

L'articolo Corte di giustizia dell’Unione europea – Prima Sezione – Sentenza – 20/1/2021 n.C-619/19 proviene da Giustamm.

Roberto Garofoli, Presidente, Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore; (Pietro C. rappresentato e difeso dall’avvocato Ottaviano Cui e dall’avv. Francesco Mascia, c. Consiglio Regionale della Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Gabriele Spano; Ufficio Elettorale Centrale presso la Corte D’Appello di Cagliari, Ministero dell’Interno, in persona dei rispettivi rappresentati legali pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato; Regione Autonoma della Sardegna, Uffici Circoscrizionali Regionali per Le Circoscrizioni Elettorali di Cagliari, Ufficio Circoscrizionale Carbonia-Iglesias, Ufficio Circoscrizionale Medio Campidano, Ufficio Circoscrizionale Ogliastra, Ufficio Circoscrizionale Oristano, Ufficio Circoscrizionale Nuoro, Ufficio Circoscrizionale Sassari, Ufficio Circoscrizionale Olbia-Tempio, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, non costituiti in giudizio e nei confronti di Omissis, rappresentati e difesi dall’avvocato Federico Freni; Valerio De G., rappresentato e difeso dall’avvocato Gianfranco Carboni; Roberto C., rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Asciano, Giovanni Maria Lauro; Laura C., rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Andreozzi; Maria Laura O., Francesco S., rappresentati e difesi dagli avvocati Benedetto Ballero, Francesco Ballero)

1.- Elezioni – Regione Sardegna – L.R. Sardegna n. 1 del 2013 (art. 21, c. 3) – liste di candidati – presentazione – portata interpretativa.
 

Il requisito che l’art. 21, comma 3,della legge regionale sarda n. 1 del 2013 pone per la modalità  di presentazione di liste di candidati ivi considerata, è duplice: che vi sia una formale adesione alla lista di un consigliere regionale, e che costui sia in carica alla data di indizione dei comizi elettorali.
La ratio della norma è evidente: poichè la partecipazione alla competizione elettorale implica un radicamento sociale della lista, o comunque del partito o movimento politico di riferimento, la prova di tale radicamento può ottenersi o attraverso la raccolta delle sottoscrizioni dei cittadini (art. 21, primo comma), ovvero attraverso la modalità  contemplata dal citato terzo comma dell’art. 21.
Per valutazione discrezionale del legislatore regionale entrambe tali modalità , per come disciplinate dalle rispettive disposizioni, sono parimenti rappresentative dell’esistenza di un apprezzabile e significativo legame, comunque sufficiente a legittimare la partecipazione alla competizione elettorale, fra la lista, e la struttura o area politica di riferimento, e la società  civile.
 

Pubblicato il 07/04/2020
N. 02311/2020REG.PROV.COLL.
N. 09270/2019 REG.RIC.
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9270 del 2019, proposto da Pietro C. rappresentato e difeso, per delega in data 11 novembre 2019, dall’avvocato Ottaviano Cui e, per delega in data 18 febbraio 2020, anche dall’avv. Francesco Mascia, con domicilio digitale come da rispettive PEC da Registri di Giustizia;
contro
Consiglio Regionale della Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Gabriele Spano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia; Ufficio Elettorale Centrale presso la Corte D’Appello di Cagliari, Ministero dell’Interno, in persona dei rispettivi rappresentati legali pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Autonoma della Sardegna, Uffici Circoscrizionali Regionali per Le Circoscrizioni Elettorali di Cagliari, Ufficio Circoscrizionale Carbonia-Iglesias, Ufficio Circoscrizionale Medio Campidano, Ufficio Circoscrizionale Ogliastra, Ufficio Circoscrizionale Oristano, Ufficio Circoscrizionale Nuoro, Ufficio Circoscrizionale Sassari, Ufficio Circoscrizionale Olbia-Tempio, in persona dei rispettivi rappresentanti legali pro tempore, non costituiti in giudizio;
nei confronti
Omissis, rappresentati e difesi dall’avvocato Federico Freni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via degli Scipioni, 281; Valerio De G., rappresentato e difeso dall’avvocato Gianfranco Carboni, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Peter Farrell in Roma, via N.S. di Lourdes 25;
Roberto C., rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Asciano, Giovanni Maria Lauro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Francesco Asciano in Roma, via Giunio Bazzoni 1; Laura C., rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Andreozzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Maria Laura O., Francesco S., rappresentati e difesi dagli avvocati Benedetto Ballero, Francesco Ballero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda) n. 00801/2019, resa tra le parti, e del relativo dispositivo.
 
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Consiglio Regionale della Sardegna e di Ufficio Elettorale Centrale Presso La Corte D’Appello di Cagliari e di Ministero dell’Interno e di Pierluigi S. e di Valerio De G. e di Roberto C. e di Laura C. e di Maria Laura O. e di Francesco S. e di Andrea P. e di Sara C. e di Michele P. e di Annalisa M. e di Dario G. e di Ignazio M. e di Michele E.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 marzo 2020 il Cons. Giovanni Tulumello e uditi per le parti gli avvocati Ottaviano Cui, Francesco Mascia, Gabriele Spano, Federico Freni per sè e su delega di Giovanni Maria Lauro, Umberto Cossu su delega di Benedetto Ballero, Gianfranco Carboni e l’Avvocato dello Stato Bruno Dettori;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO e DIRITTO
1. La sentenza impugnata ha respinto il ricorso dell’odierno appellante, ricorrente in primo grado, proposto contro la proclamazione, all’esito delle elezioni regionali tenutesi il 24 febbraio 2019, del Presidente della Regione Sardegna e degli eletti in Consiglio regionale, nonchè contro tutti gli atti preordinati, connessi e successivi.
Il ricorrente sosteneva, tra l’altro, che alcune liste fossero state illegittimamente ammesse alla competizione elettorale, in conseguenza dell’errata applicazione del comma terzo dell’art. 21 della Legge Regionale statutaria della Sardegna 12 novembre 2013 n. 1, nella parte in cui non richiede sottoscrizioni per la presentazione di liste di candidati che siano espressione di partiti o gruppi o movimenti politici di carattere nazionale o regionale, “ai quali, con dichiarazione formale, aderisca almeno un consigliere regionale in carica alla data di indizione dei comizi elettorali“.
L’illegittimità  sarebbe consistita nel fatto che successivamente alla c.d. “adesione tecnica” con dichiarazione formale da parte di Consiglieri regionali uscenti, alcuni dei suindicati Consiglieri non si sarebbero candidati in alcuna lista, altri avrebbero presentato formale dichiarazione di accettazione della candidatura di consigliere regionale in liste diverse: la tesi di parte ricorrente, odierna appellante, è nel senso che le adesioni dei consiglieri in carica non possano essere meramente statiche ed istantanee, ma postulino un’adesione dinamica, con la conseguenza che l’adesione dovrebbe permanere per tutta la durata del procedimento elettorale.
2. La sentenza del T.A.R. Sardegna indicata in epigrafe, oggetto di gravame, ha respinto tale interpretazione, osservando che l’unico requisito posto dalla norma all’esonero dall’obbligo di raccolta delle firme di presentazione è l’adesione del Consigliere uscente.
Il primo giudice ha quindi affermato che l’interpretazione letterale della disposizione implicata impedisce una addizione in sede esegetica di requisiti dalla stessa non previsti.
Inoltre, il T.A.R. ha argomentato la propria decisione osservando che, ove si optasse per la tesi dei ricorrenti, si esporrebbe la lista che si avvale della modalità  di presentazione in esame ad un evidente rischio di sopravvenienze aleatorie, sicchè nessuna lista finirebbe ragionevolmente con l’esporsi ad un simile rischio (dipendente sostanzialmente da fatto del terzo), per cui la disposizione in questione verrebbe in tal modo resa inapplicabile alla stregua di un criterio di normale prudenza.
Il primo giudice ha, infine, respinto anche gli ulteriori motivi di ricorso, e in particolare quello inerente, con specifico riferimento alla presentazione della lista "Lega Salvini Sardegna", la dedotta violazione ed illegittima applicazione dell’art. 8 e 9 Legge Regionale 6 marzo 1979 n. 7; dell’art. 21 comma 4 L.R. 1/2013; delle "Istruzioni per la presentazione e l’ammissione delle candidature" redatte dalla Regione Autonoma della Sardegna (aggiornate al 17.12.2018), con riguardo alla legittimazione della persona che ha sottoscritto le dichiarazioni di presentazione delle liste circoscrizionali.
3. L’odierno appellante, con ricorso in appello notificato e depositato il 12 novembre 2019, contesta la sentenza impugnata in relazione a tutti e tre i profili che hanno costituito oggetto del giudizio di primo grado.
In data 21 febbraio 2020 l’appellante ha depositato un atto di costituzione di nuovo difensore, l’avv. Francesco Mascia, congiuntamente e disgiuntamente all’avv. Cui, specificando nella relativa procura in data 18 febbraio 2020 di eleggere domicilio “presso il seguente indirizzo pec: avv.francescomasciapec.it”.
Il ricorso in appello è stato trattenuto in decisione alla pubblica udienza del 5 marzo 2020.
4. Può prescindersi dall’esame delle eccezioni sollevate dalle parti in rito, in ragione dell’infondatezza nel merito del ricorso in appello, non dipendente dall’esame dei profili dedotti in tali eccezioni.
Il primo motivo del ricorso in appello è relativo al profilo della ricognizione dei presupposti per la modalità  di presentazione della lista alternativa alla raccolta delle sottoscrizioni dei cittadini elettori.
Questa Sezione, nella recente sentenza n. 7633/2019, ha esaminato una questione fortemente analoga, ancorchè relativa ad altra legge regionale.
Sul piano dei princìpi, indifferente alla formulazione della specifica disposizione regionale, tale sentenza ha anzitutto premesso il richiamo alla costante e pacifica giurisprudenza di questo Consiglio di Stato in merito alla necessità  di operare, con riferimento alle disposizioni regolanti il procedimento elettorale, una applicazione ed interpretazione rigidamente ancorata al dato letterale, proprio per evitarne travisamenti e strumentalizzazioni, dal momento che “un’interpretazione sostanziale o dinamica del collegamento previsto dalla norma” finirebbe “per esulare dal piano strettamente giuridico, che è l’unico sindacabile dal giudice“.
La sentenza richiamata ha quindi affermato che “una volta che il legislatore regionale, con valutazione discrezionale, abbia individuato gli elementi di fatto, indici di adeguata rappresentatività , e perciò idonei a giustificare l’esonero dall’obbligo di raccolta delle firme di presentazione, compito dell’interprete è verificare che tali enunciati costituiscano “di per sè fatti indicativi di una certa rappresentatività  della lista che intende partecipare alla competizione elettorale, sufficienti ad integrare gli estremi del paradigma normativo, senza che sia necessario, per giustificare l’esonero dall’obbligo della raccolta delle firme di presentazione, postulare implicitamente anche l’ulteriore esistenza di un legame (collegamento), pìù o meno intenso (o meglio di decrescente intensità , secondo la ricostruzione operata dei primi giudici dell’articolo in esame) con il partito politico od il gruppo politico cui fanno “politicamente” riferimento”. Ciò in quanto “ammettere la necessità  di un simile ulteriore elemento a completamento della fattispecie, (&..) o meglio ricollegare ad esso (la cui natura squisitamente politica non è seriamente dubitabile) l’effetto giuridico di presupposto implicito della norma che esonera le liste dall’obbligo di raccolta delle liste di presentazioni implica, dal punto vista logico, ancor prima che dal punto di vista giuridico – sistematico, la negazione della stessa ratio della norma (i.e. di favorire la pìù ampia partecipazione possibile di liste alla competizione elettorale), assicurando per converso in via di fatto ai partiti e gruppi politici (tradizionali ovvero che quelli già presenti nelle precedenti elezioni), anche attraverso i loro gruppi consiliari, una sorta di controllo politico sull’ingresso nella competizione elettorale di nuove liste, diverse da quelle che con loro sono, direttamente o indirettamente, connesse” (Consiglio di Stato, V, sentenza 8145/2010, cit.)”.
La sentenza 7633/2019 ha infine ricordato che “la sentenza della V Sezione di questo Consiglio di Stato n. 8145/2010 ha in realtà  respinto – con le argomentazioni che si sono richiamate – il tentativo di aggiungere un (ulteriore) requisito inespresso nel dato letterale della disposizione legittimante l’esonero dalla raccolta delle sottoscrizioni: operazione ermeneutica identica a quella proposta dagli odierni appellanti (e per le stesse ragioni non ammissibile)“.
E’ appena il caso di osservare che la citata sentenza n. 8145/2010 ha una rilevanza nella fattispecie dedotta in relazione ai princìpi affermati in punto di interpretazione delle norme in materia di procedimento elettorale: ma quanto al concreto esito dell’applicazione di siffatti princìpi non può essere invocata, essendo relativa all’esegesi di una disposizione regionale relativa ad altra regione, avente diversa formulazione testuale ed inserita in un differente contesto normativo.
Identiche considerazioni valgono evidentemente anche per l’invocata sentenza di questa Sezione n. 3024/2019, relativa alla legge n. 21/2009 della Regione Piemonte.
5. L’applicazione alla fattispecie dedotta dei superiori princìpi, dai quali il Collegio non ravvisa motivo per discostarsi, conduce alla delibazione di infondatezza della censura in esame.
L’art. 21, comma 3,della legge regionale sarda n. 1 del 2013, stabilisce che “Nessuna sottoscrizione è richiesta per la presentazione di liste di candidati con contrassegni tradizionalmente usati o ufficialmente riconosciuti dai partiti o gruppi o movimenti politici di carattere nazionale o regionale che abbiano avuto eletto, nella legislatura in corso alla data dell’indizione dei comizi, un proprio rappresentante nel Consiglio regionale o ai quali, con dichiarazione formale, aderisca almeno un consigliere regionale in carica alla data di indizione dei comizi elettorali; nessuna sottoscrizione è parimenti richiesta nel caso in cui la lista sia contraddistinta da un contrassegno composito nel quale sia contenuto quello di un partito o gruppo politico esente da tale onere“.
Il requisito che la norma pone per la modalità  di presentazione considerata è duplice: che vi sia una formale adesione alla lista di un consigliere regionale, e che costui sia in carica alla data di indizione dei comizi elettorali.
La ratio della norma è evidente: poichè la partecipazione alla competizione elettorale implica un radicamento sociale della lista, o comunque del partito o movimento politico di riferimento, la prova di tale radicamento può ottenersi o attraverso la raccolta delle sottoscrizioni dei cittadini (art. 21, primo comma), ovvero attraverso la modalità  contemplata dal citato terzo comma dell’art. 21.
Per valutazione discrezionale del legislatore regionale entrambe tali modalità , per come disciplinate dalle rispettive disposizioni, sono parimenti rappresentative dell’esistenza di un apprezzabile e significativo legame, comunque sufficiente a legittimare la partecipazione alla competizione elettorale, fra la lista, e la struttura o area politica di riferimento, e la società  civile.
6. Nè tale valutazione discrezionale si atteggia ad irragionevole, nella parte in cui limita il collegamento alla puntuale adesione, senza richiedere una coerenza diacronica dell’impegno politico del consigliere aderente.
In disparte le dirimenti considerazioni svolte dal primo giudice in merito alla irragionevole pretesa di ancorare la legittimazione della lista ad un evento futuro ed aleatorio (l’impegno politico personale del singolo consigliere che ha manifestato l’adesione), la soglia di legittimazione stabilita dal legislatore regionale con riferimento al collegamento esistente al momento dell’indizione dei comizi elettorali rappresenta una equilibrata sintesi fra l’esigenza di individuare una seria ed effettiva corrispondenza fra la lista e la pregressa presenza consiliare, e la necessità  di non rendere tale collegamento dipendente da variabili personali che peraltro non eliderebbero il dato storico della rappresentatività  costituito dalla dichiarazione di adesione.
In tal senso il paventato rischio di un “trasferimento della rappresentatività ” non costituisce un elemento di irragionevolezza dell’assetto posto dalla disposizione in esame, proprio per il punto di equilibrio e di sintesi individuato nei sensi appena esposti dal legislatore regionale.
Del resto, contrariamente a quanto sostenuto nella censura in esame, il significato letterale del termine “adesione” implica una condivisione programmatica, ma non anche un concreto impegno nell’ambito del medesimo procedimento elettorale, non potendo evidentemente trarsi un diverso ausilio esegetico dal significato eventualmente diverso che all’adesione diano gli statuti dei vari partiti o movimenti politici (la cui natura implica che le conseguenze della loro violazione abbiano una rilevanza meramente interna).
Non è infatti autorizzata nè dalla lettera, nè dallo spirito del citato art. 21 l’affermazione secondo la quale l’adesione in esame implicherebbe un rinvio a tali statuti, quasi che gli stessi per mezzo dell’asserito (implicito) richiamo legislativo andassero ad integrare il precetto normativo.
I riferimenti, poi, ai lavoratori preparatori, funzionali a disvelare la ratio legis della disposizione in esame e la connessa intenzione del legislazione regionale nel senso posto a fondamento del gravame, sono dati extratestuali che non consentono comunque di superare i superiori rilievi.
La disposizione in esame ha effettivamente richiesto un quid pluris rispetto a quella previgente (art. 12 dell’abrogata legge regionale n. 7 del 1979): il collegamento, prima qualificato come mera presenza della lista in Consiglio regionale (l’avere propri rappresentanti nel Consiglio uscente), deve ora consistere quanto meno nell’adesione di uno dei consiglieri uscenti alla nuova lista.
L’atto di adesione rappresenta dunque una manifestazione volitiva prima non richiesta: ma nessun corretto argomento ermeneutico consente di dedurre da tale modifica legislativa l’addizione normativa invocata dall’appellante, che pretende di aggiungervi un requisito ulteriore, del tutto estraneo alla formulazione letterale della norma e, per quanto sopra chiarito, anche alla sua stessa ratio legis (proprio il riferimento alla intenzione del legislatore contenuto nella censura in esame conduce a ritenere infondata la censura medesima)
7. La circostanza, infine, che il consigliere regionale di un partito manifesti adesione alla lista di altro partito rileva al pìù sul piano della coerenza politica e del rispetto degli impegni dallo stesso assunti con il partito di appartenenza: ma non anche sul piano della legittimità  dell’adesione, avuto riguardo al paradigma normativo in esame.
In questo senso risultano non pertinenti gli argomenti di censura fondati sul rilievo che qualora un consigliere regionale eletto decidesse di passare da un gruppo politico ad un altro, oppure al gruppo misto, dovrebbe dimettersi dal primo.
La disposizione, infatti, così¬ come non richiede alcun requisito di ultrattività  (degli effetti) della dichiarazione, non richiede neppure identità  di appartenenza politica fra l’aderente e la lista, posto che il dato che rileva è quello del collegamento fra presenza nel consiglio uscente e volontà  di supportare la lista medesima.
Per le considerazioni fin qui esposte risulta indifferente, sotto questo profilo, il rilievo dell’appartenenza del consigliere regionale firmatario ad un determinato gruppo politico, ed il suo essere rappresentante, all’interno del medesimo gruppo, di una formazione politica diversa: fermo restando il rispetto degli unici elementi testualmente e letteralmente richiesti dalla disposizione in esame, come sopra ricostruiti, le vicende inerenti il percorso di rappresentanza politica del consigliere che sottoscrive l’adesione risultano, coerentemente e ragionevolmente, irrilevanti rispetto al dato di rappresentatività  assunto come legittimante dalla disposizione medesima con riferimento ai ridetti elementi.
8. Sempre in relazione al profilo di censura in esame, non può neppure ipotizzarsi una possibile lesione della libertà  di voto dell’elettore, che potrebbe essere fuorviato dal fatto che una lista è stata ammessa alla competizione elettorale grazie all’apporto (determinante) di un consigliere regionale uscente che poi al momento delle elezioni o non si candida, o si candida con altra formazione: è evidente che la libertà  di voto si manifesta, consapevolmente, proprio al momento del voto, quando tutti gli elementi necessari sono ormai chiari e definiti.
Anzi, un simile argomento prova troppo: perchè proprio la segnalata incoerenza politica, priva – come detto – di rilevanza giuridica ai fini che qui interessano, potrebbe costituire una penalizzazione, in termini di consenso elettorale manifestato in piena libertà  e consapevolezza, della lista che di tale meccanismo si è avvalsa.
9. Con il secondo motivo di appello si contesta la sentenza impugnata nella parte in cui ha respinto la censura proposta in primo grado, con la quale si deduceva che il contrassegno del movimento "Lega Salvini Sardegna" e le relative dichiarazioni di presentazione delle liste circoscrizionali fossero state sottoscritte da un soggetto, On. Eugenio Zoffili, privo dei relativi poteri di rappresentante regionale dei movimenti "Lega Nord" e "Lega per Salvini Premier", per difetto di regolare mandato.
La delega all’On. Zoffili è stata sottoscritta dai legali rappresentanti dei partiti Lega Nord (Matteo Salvini, Segretario Federale) e Lega per Salvini Premier (Giulio Centemero, legale rappresentante) in base alle rispettive competenze statutarie
Ad avviso dell’appellante malgrado la lista "Lega Salvini Sardegna" fosse espressione sia della "Lega Nord" sia della "Lega Salvini Premier", le attestazioni del rappresentante regionale On. Zoffili non venivano rese dai rispettivi organi competenti per Statuto, ovvero nelle ipotesi ammesse dallo Statuto, in violazione dell’art. 21 comma 4 della L.R. 1/2013 e dell’art. 9 comma 1 L.R. 7/1979.
L’appellante sostiene che i documenti prodotti in primo grado non possano ritenersi dirimenti ai fini della dimostrazione dell’acquisizione da parte del movimento “Lega” della denominazione “Lega per Salvini Premier”
La continuità  tra i due partiti, nella tesi dell’appellante, non sarebbe provata neppure dalla circostanza per cui alla data di presentazione della lista “Lega Salvini Premier” il movimento “Lega” fosse cessato; anche alla luce del fatto che il movimento “Lega Salvini Premier” risulta essere nato prima della cessazione del partito “Lega”.
Inoltre, l’On. Zoffili sarebbe stato sfornito di regolare mandato per non essere la Sardegna una delle articolazioni territoriali del partito federale Lega Nord (cc.dd. Nazioni, secondo l’art. 2 dello Statuto).
La censura è infondata in relazione a tutte le sue articolazioni.
9.1. La lista “Lega per Salvini Sardegna” è espressione territoriale dei partiti “Lega Nord” e “Lega per Salvini Premier” che, non avendo articolazioni territoriali in Sardegna, hanno provveduto, per mano dei rispettivi organi nazionali competenti secondo i rispettivi statuti, ad individuare il delegato locale per la presentazione della lista.
Per quanto riguarda il partito “Lega per Salvini premier”, esso ha delegato alla presentazione della lista l’On. Eugenio Zoffili; la delega consiste nella procura notarile all’uopo rilasciata dal dott. Giulio Centemero, amministratore federale del predetto partito.
Ad avviso dell’appellante competente alla delega sarebbe stato, da Statuto, non l’amministratore federale, ma il segretario federale.
La censura è infondata.
Detto Statuto prevede all’art. 13 che il Segretario federale abbia la rappresentanza di fronte a terzi “per le questioni di carattere politico ed elettorale“: egli è pertanto l’unico che può impegnare verso l’esterno la linea politica del movimento e le relative strategie elettorali (questo essendo il significato testuale ed obiettivo della disposizione).
Il successivo art. 14, comma 3, stabilisce invece che “La rappresentanza legale spetta all’amministratore federale” (i primi due commi dell’art. 14 individuano le diverse – e qui non rilevanti – competenze in materia di gestione amministrativa ed economico finanziaria attribuite al comitato amministrativo federale).
E’ pertanto netta, e non suscettibile di ingenerare equivoci, la distinzione che si coglie fra le due richiamate disposizioni, nel senso di scindere la (responsabilità  e) rappresentanza politica (in capo al Segretario federale) dalla rappresentanza legale (in capo all’Amministratore federale).
Il riferimento, nella definizione della prima, a competenze in materia elettorale va comunque inteso come proiezione di compiti di rappresentanza politica, primo fra tutti, come detto, la strategia elettorale conseguente, ma non anche come rappresentanza legale nella parte in cui quest’ultima ricomprende anche il procedimento elettorale (e, in particolare, la delega a sottoscrivere le liste in ambito locale).
Certamente risolutivo appare, in questo senso, il fatto che l’art. 14, terzo comma, nel definire i compiti del rappresentante legale non li perimetra – a differenza di quanto avviene nel primo comma con riferimento ai compiti del comitato amministrativo federale – eccettuando quanto previsto dal precedente art. 13: il che ribadisce ulteriormente, ove necessario, che la competenza dell’amministratore federale in materia di rappresentanza legale è piena e generale, e non patisce eccezioni, sicchè essa ricomprende ogni manifestazione verso l’esterno tendente ad impegnare il soggetto su di un piano non meramente politico (nel senso sopra precisato) ma con effetti legali vincolanti.
La nomina del rappresentante territoriale, in un contesto normativo di unicità  del soggetto titolare di rappresentanza legale, non è atto “politico” in senso stretto, ma atto che impegna verso terzi sul piano legale il movimento (esso è, semmai, conseguenza di scelte politiche a monte).
9.2. Identiche conclusione valgono per il medesimo profilo di censura concernente il movimento “Lega Nord”.
Lo Statuto della Lega Nord prevede che il Segretario federale rappresenta il partito (art. 15): la delega a firmare le candidature, conferita all’on. Zoffili, l’ha sottoscritta, nel caso di specie, il segretario federale di “Lega Nord”, on. Matteo Salvini.
Tale dato priva di rilevanza la questione, oggetto di attività  istruttoria in primo grado, della continuità  storico-giuridica fra il partito “Lega” (di cui era amministratore federale il dott. Centemero), e il partito “Lega Nord”: posto che la legittimazione del predetto Centemero a delegare l’On. Zoffili discende, per il partito “Lega per Salvini Premier”, in via autonoma ed autosufficiente dalle competenze statutarie di amministratore federale come sopra ricostruite; mentre la delega all’On. Zoffili da parte della “Lega Nord” è stata sottoscritta, come detto, dal segretario federale di quest’ultima On. Salvini.
Il riferimento al dott. Centemero quale amministrazione federale della “Lega”, dunque, risulta – anche per ragioni temporali – equivoco e comunque non rilevante, atteso che, come correttamente affermato nella sentenza impugnata “alla data di presentazione della lista in questione “Lega Salvini Sardegna” risulta senz’altro certa la cessazione del movimento politico LEGA e l’esistenza del movimento politico LEGA PER SALVINI PREMIER“
9.3. L’art. 21, comma 4, della legge regionale n. 1/2013 stabilisce che “"La dichiarazione di presentazione delle liste dei candidati deve essere sottoscritta dal presidente o segretario o coordinatore del partito o gruppo o movimento politico responsabile per il territorio regionale o per il territorio della circoscrizione, che risultano tali per attestazioni dei rispettivi organi competenti per statuto, ovvero da rappresentanti dagli stessi responsabili incaricati con mandato autenticato dal notaio"”.
La ricostruzione operata ai punti precedenti chiarisce che nel caso di specie la presentazione della lista “Lega per Salvini Sardegna” risulta immune dai vizi denunciati con riferimento a tale disposizione.
Nè può ragionevolmente sostenersi che essa implichi, per la partecipazione alla competizione elettorale regionale, la necessaria esistenza di una articolazione locale del partito nazionale che intenda presentare la lista.
La legale rappresentanza, e il connesso potere di delega di sottoscrizione, spettava comunque al segretario federale, in assenza di articolazioni locali: diversamente argomentando si attribuirebbe alla disposizione in esame il significato, dalla stesse non evincibile sul piano letterale (e, ove esistente, meritevole di un’esegesi necessariamente adeguatrice), di limitare la partecipazione alle elezioni regionali alle sole liste che costituiscono espressione di partiti politici aventi una organizzazione articolata sul territorio regionale (significato peraltro da escludere, sempre sul piano meramente testuale, anche in forza del richiamo ai partiti politici nazionali operato nel terzo comma del medesimo art. 21).
9.4. L’appellante deduce infine che “una volta accertato che la lista "Lega Salvini Sardegna" fosse espressione del movimento "Lega per Salvini Premier", la medesima non avrebbe dovuto essere ammessa per violazione dell’art. 8 L.R. 7/1979, avendo presentato un contrassegno tradizionalmente usato dal movimento "Lega Nord per l’Indipendenza della Padania”, e totalmente diverso dal proprio (rettangolo di colore blu con scritta Lega per Salvini Premier in bianco circondata da una cornice di colore bianco)“.
Anche questo profilo di censura risulta infondato.
Alle considerazioni svolte dal primo giudice sulla non decettività , in concreto, del contrassegno utilizzato, che non appaiono superati dalla censura in esame se non sul piano della generica contestazione di una diversità  grafica, è sufficiente aggiungere che il simbolo del partito non va confuso con il contrassegno di lista, la cui funzione è limitata alla specifica competizione elettorale, e che nel caso di specie non è dato ravvisare il denunciato effetto (anche perchè si tratterebbe comunque di un richiamo al simbolo del partito “Lega Nord per l’Indipendenza della Padania”, e non al simbolo di altri partiti presenti nella competizione elettorale e dunque in competizione con la lista in parola).
10. Il terzo motivo di appello concerne l’istruttoria e la motivazione relative alla sottoscrizione e all’ammissione delle liste.
L’appellante lamenta che “la verifica delle liste in ordine alla loro corretta sottoscrizione veniva effettuata soltanto sulla scorta della presentazione della dichiarazione di adesione da parte di un consigliere regionale. Non veniva accertato, invece, se quest’ultimo si fosse effettivamente dimesso dal partito o movimento di provenienza, ovvero se avesse effettivamente aderito al nuovo partito. Allo stesso modo non veniva verificato se a seguito della dichiarazione di adesione formale, il consigliere avesse lasciato il gruppo parlamentare di cui faceva parte, per confluire nel gruppo misto. Lo stesso discorso vale, con riferimento alla lista "Lega Salvini Sardegna", per quanto riguarda il deposito del contrassegno e la sottoscrizione della dichiarazione di presentazione delle liste circoscrizionali da parte di un soggetto privo della richiesta qualità  di rappresentante regionale“.
La censura è infondata.
Il gravame contesta l’esito dell’attività  istruttoria e la relativa motivazione, in relazione agli specifici profili presupposti in punto di presentazione e di dichiarazione che, come visto nell’esame dei precedenti motivi, risultano infondati.
Nell’assumere le contestate determinazioni l’ufficio elettorale non è incorso in vizi istruttori o motivazionali, dal momento che lo scrutinio delle attività  considerate è avvenuto secondo l’esegesi normativa risultata poi legittima, e non secondo la diversa interpretazione data dall’appellante: il che legittima certamente quest’ultimo a sollecitare un sindacato giurisdizionale su tale esito, ma non anche a sostenere che l’attività  ad esso prodromica fosse per ciò solo (vale a dire, per non aver aderito alla diversa prospettazione, peraltro rivelatasi non fondata) viziata.
11. In conclusione il ricorso in appello risulta infondato, e come tale deve essere rigettato.
Sussistono le condizioni di legge, avuto riguardo alla peculiarità  della fattispecie e alla complessità  delle questioni esaminate, , per disporre la compensazione fra le parti delle spese del giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Così¬ deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 marzo 2020 con l’intervento dei magistrati:
Roberto Garofoli, Presidente
Giulio Veltri, Consigliere
Paola Alba Aurora Puliatti, Consigliere
Giovanni Pescatore, Consigliere
Giovanni Tulumello, Consigliere, Estensore
 

L'articolo Alta Corte di Giustizia Sportiva – Ricorso – 7/4/2020 n.2311 proviene da Giustamm.

Pres. Santoro– Est.re Buricelli

Sulla scorrettezza dei messaggi pubblicitari volti ad enfatizzare la compatibilità ambientale dei prodotti, in assenza di alcuna concreta documentazione idonea a verificarne le qualità vantate.

1. Ambiente – Concorrenza e mercato – Pratiche commerciali scorrette – Greenwashing – Procedimento di verifica dell’A.G.C.M. – Fase istruttoria – Relazione giustificativa del professionista – Non è sufficiente.
 
2. Ambiente – Concorrenza e mercato – Pratiche commerciali scorrette – Greenwashing – Procedimento di verifica dell’A.G.C.M. – Fase istruttoria – Parere dell’A.G.Com. – È obbligatorio ma non vincolante.
 

Pubblicato il 27/04/2017
N. 01960/2017REG.PROV.COLL.
N. 06970/2011 REG.RIC.
 

 
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 6970 del 2011, proposto dall’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato –Antitrust (in prosieguo, anche AGCM, o Autorità), in persona del legale rappresentante “pro tempore”, rappresentata e difesa per legge dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;
contro
Acqua Minerale San Benedetto s.p.a., non costituitasi in giudizio;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. LAZIO -ROMA -SEZIONE I, n. 3674/2011, resa tra le parti, concernente sanzione pecuniaria amministrativa per pratica commerciale scorretta;
Visto il ricorso in appello, con i relativi allegati;
Vista la memoria difensiva depositata dall’appellante;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del 30 marzo 2017 il cons. Marco Buricelli e udita per la parte appellante l’avv. Carla Colelli dell’Avvocatura generale dello Stato;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1.Con la sentenza in epigrafe il Tar del Lazio ha accolto il ricorso della s.p.a. Acqua Minerale San Benedetto diretto all’annullamento del provvedimento n. 20559, adottato nell’adunanza del 10.12.2009, e notificato alla società il 13.1.2010, con il quale l’Autorità, a conclusione del procedimento PS4026, ha qualificato come pratica commerciale scorretta quella posta in essere dalla San Benedetto e consistita nella diffusione, attraverso la stampa quotidiana e il proprio sito internet, di messaggi pubblicitari relativi all’acqua minerale naturale San Benedetto con i quali veniva evidenziato lo sforzo che il professionista avrebbe sostenuto nella riduzione delle emissioni dannose connesse alla produzione delle bottiglie in Pet.
In particolare (v. punti da 21. a 27. e da 45. a 62. del provvedimento impugnato in primo grado; sulle conclusioni si vedano, soprattutto, i punti da 60. a 62.), l’Antitrust ha accertato, ai sensi degli articoli 20 e 21, comma 1, lett. b) del codice del consumo, la scorrettezza dei messaggi in questione per ciò che riguarda le affermazioni rivolte a enfatizzare la compatibilità ambientale della nuova linea di bottiglie utilizzate per la commercializzazione dell’acqua minerale San Benedetto e, quindi, a caratterizzare in modo netto il prodotto rispetto a quelli concorrenti in relazione a una caratteristica percepita dai consumatori come fondamentale nelle proprie scelte di acquisto, in quanto, nei termini vantati, sfornite di qualsiasi evidenza documentale attendibile idonea a renderle verificabili.
L’Autorità ha vietato la diffusione ulteriore dei messaggi pubblicitari e ha comminato alla società una sanzione amministrativa pecuniaria di 70.000 euro.
2.Esigenze di sintesi nella redazione dei provvedimenti giurisdizionali (arg. ex art. 3, comma 2, del c.p.a.) suggeriscono di non ripercorrere in dettaglio l’intera vicenda, nel suo svolgersi, a partire dalla segnalazione con la quale, nel maggio del 2009, l’Associazione Avvocatideiconsumatori aveva denunciato all’AGCM la (presunta) scorrettezza, sotto forma di pratica ingannevole, della campagna pubblicitaria con la quale la San Benedetto affermava il contenimento nel consumo di plastica delle bottiglie del 30% e dunque di energia nella produzione pari a 16.000 ettari di nuovo bosco.
L’associazione evidenziava che tali affermazioni apparivano apodittiche e prive di riscontri scientifici.
Il messaggio a mezzo stampa era incentrato sulla valorizzazione delle caratteristiche di ecosostenibilità della bottiglia in plastica utilizzata per la commercializzazione dell’acqua minerale naturale.
Tale bottiglia, denominata “eco friendly”, veniva pubblicizzata con la dicitura “– Plastica + Natura”.
Nei messaggi si specificava che dette bottiglie erano “prodotte con meno plastica, meno energia e più amore per l’ambiente”, risultato reso possibile dai “costanti investimenti in ricerca che dal 1983 hanno permesso di ridurre almeno del 30% la quantità di plastica impiegata e quindi di contenere il consumo di energia”.
Inoltre, con un asterisco posto in corrispondenza della vantata riduzione di plastica, si rinviava a un testo a piè di pagina che specificava: “San Benedetto dal 1983 ha ridotto l’impiego di plastica per singola bottiglia in quantità pari al 58% per la 0,5 L, 32% per la 1,5 L e 43% per la 2 L”.
Ancora, i messaggi a mezzo stampa specificavano che le ricerche effettuate dal professionista nel corso degli ultimi 25 anni avevano permesso “di risparmiare, nella produzione annua dei tre formati di acqua minerale, una quantità di energia equivalente alla CO2 fissata da 16.000 ettari di nuovo bosco impiantato”, ovvero “…tanta energia da poter illuminare un paese di 10.000 abitanti per un anno intero”.
L’Autorità avviava il procedimento rilevando il possibile contrasto dei messaggi descritti con gli articoli 20 e 21, lett. b), del codice del consumo, con riferimento, in particolare, alla possibile ingannevolezza dei messaggi rispetto ai risultati ottenuti dal professionista nella riduzione del peso delle bottiglie utilizzate e al conseguente risparmio energetico.
Contestualmente, venivano richieste alla San Benedetto informazioni e documentazione giustificativa idonee a comprovare le affermazioni contenute nei messaggi.
In data 10.12.2009 l’Autorità, dopo avere acquisito il parere dell’Agcom, la quale riteneva che la pratica commerciale in esame non risultasse scorretta ai sensi degli articoli 20, 21 e 23 del codice del consumo, accertava la scorrettezza dei messaggi e ne vietava la diffusione ulteriore, sanzionando pecuniariamente la società.
3. Il Tar ha accolto il primo motivo di ricorso e ha annullato il provvedimento sanzionatorio, a spese compensate, essenzialmente per difetto di istruttoria, carenza di motivazione ed errore nei presupposti di fatto poiché l’Antitrust, nell’escludere che la documentazione prodotta dalla società fosse idonea a comprovare la riduzione progressiva del peso delle bottiglie, avrebbe ignorato in realtà la documentazione tecnica, elaborata dalla società e presentata all’Autorità, sulla diminuzione del 30 % della quantità di plastica impiegata per le bottiglie, sol perché proveniente dalla società interessata, essendosi limitata ad affermare che l’elaborazione tecnica aziendale era insufficiente e inattendibile, sicché i vanti “prestazionali” e “ambientali” presenti nei messaggi in esame apparivano, nei termini pubblicizzati, utilizzati in modo scorretto in base a quanto stabilito nel codice del consumo, e ciò a causa della omessa produzione tempestiva di dati, relazioni, studi, approfondimenti e certificazioni anche da parte di un ente terzo, senza però compiere alcun riscontro istruttorio tecnico autonomo, pur fattibile.
Per il Tar, al fine di giustificare la qualificazione della pratica commerciale come scorretta e di irrogare la sanzione, non basta affermare che la documentazione fornita dalla società non è accompagnata da approfondimenti scientifici e/o da certificazioni di enti terzi, posto che la provenienza della documentazione tecnica dalla società è un elemento di per sé neutro, rispetto alla valutazione da compiersi sull’attendibilità dei dati contenuti nella documentazione medesima, evidente essendo che l’inattendibilità di un documento non può desumersi dalla sola circostanza che esso provenga dall’interessato. Né la sanzione correlata alla scorrettezza di una pratica commerciale può essere applicata sol perché il privato non ha soddisfatto in modo compiuto una richiesta dell’Autorità procedente non adempiendo, ad esempio, all’invito di fornire una certificazione tecnica terza, se non al termine della campagna pubblicitaria.
Se è vero che l’accertamento della scorrettezza della pratica commerciale può formarsi anche per effetto di elementi indiziari, purché univoci e concludenti, quel che è errato per il Tar è proprio il metodo seguito dall’Antitrust che ha finito con l’invertire l’onere della prova, posto che l’accertamento sulla pratica commerciale scorretta grava sull’AGCM la quale, pur potendolo fare, non ha compiuto una propria istruttoria tecnica, né mediante una acquisizione in via autonoma di elementi oggettivi, né rivolgendo alla società una richiesta ulteriore di chiarimenti, ma ha desunto il carattere non veridico dell’asserzione sulla diminuzione di peso delle bottiglie dalla mera mancata trasmissione di documentazione e di approfondimenti tecnici ulteriori non provenienti dall’interessato, e dalla non immediata comprensibilità di alcuni dati.
Ad avviso del Collegio di primo grado, l’Autorità ha valorizzato in maniera ingiustificata la circostanza che la società non era stata in grado di fornire i dati, a essa richiesti, volti a comprovare la riduzione del peso delle bottiglie a partire dal 1983.
Inoltre l’Agcom aveva reso un parere –condivisibile- con il quale aveva escluso profili di possibile scorrettezza della pratica commerciale.
4.L’Antitrust ha interposto appello.
Per l’Autorità, i “vanti prestazionali”, specifici e quantificati, della società, sulla riduzione dell’impiego della plastica, non sono comprovati, sono privi di riscontro in evidenze documentali giustificative attendibili, idonee a renderli verificabili; il percorso logico –valutativo seguito dall’Autorità è corretto; il professionista non ha adempiuto all’onere informativo minimo imprescindibile; le prestazioni vantate sono oggettivamente non riscontrabili; la società ha richiesto una certificazione a un soggetto terzo in ordine all’impatto ambientale della propria produzione soltanto dopo l’avvio del procedimento; non si fa questione di provenienza interna dei dati, di per sé considerata: è decisiva, a sfavore della società, la circostanza che l’elaborazione interna non è databile, né è accompagnata da relazioni o studi tecnico scientifici approfonditi (conf. §§ 22, 46 e da 51 a 58 e da 60 a 62 della delibera impugnata in primo grado), malgrado la richiesta puntuale fatta in questo senso dall’AGCM in sede di avvio del procedimento, cui la società ha risposto con una tabella in “excel” sfornita di qualsiasi sostegno documentale attendibile, nonostante il carattere specifico e puntuale del vanto pubblicitario sulla riduzione progressiva del peso delle bottiglie; la richiesta d’informazioni è stata puntuale ma è rimasta ineseguita; seguendo l’impostazione del Tar, per sfuggire a sanzioni per pratiche scorrette basterebbe produrre documentazione interna appropriata –che si limiti a ribadire le medesime affermazioni contenute nei “claims” pubblicitari oggetto di istruttoria da parte dell’AGCM-, ancorché non suffragata da elementi tecnici specifici anche in risposta a contestazioni dell’Autorità e ancorché predisposta “ad hoc” dopo l’avvio dell’istruttoria. Inoltre l’AGCM si è motivatamente discostata (v. §§ da 46 a 58 del provvedimento) –cosa che ben può fare- dal parere dell’Agcom.
L’appellata, benché ritualmente e tempestivamente intimata, non si è costituita.
In prossimità dell’udienza di discussione del ricorso l’AGCM ha depositato una memoria confermando la richiesta di accoglimento dell’appello e di riforma della sentenza impugnata e all’udienza del 30.3.2017 la causa è passata in decisione.
5. L’appello è fondato e va accolto.
5.1. In via preliminare può essere utile richiamare, con la difesa dell’Autorità, gli Orientamenti del 25.5.2016 della Commissione europea per l’attuazione/applicazione della direttiva 2005/29/CE relativa alle pratiche commerciali sleali (in seguito, gli “Orientamenti”), volti a facilitare la corretta applicazione della direttiva 2005/29/CE relativa alle pratiche commerciali sleali delle imprese nei confronti dei consumatori nel mercato interno, direttiva alla quale il d. lgs. n. 206 del 2005 -codice del consumo, come integrato dai decreti legislativi nn. 145 e 146 del 2007, ha dato applicazione in ambito nazionale.
Si tratta di orientamenti che rielaborano e che sostituiscono i precedenti orientamenti nella versione del 2009 e che si applicano anche alle pratiche commerciali poste in essere nell’ambito della pubblicità (v. introduzione).
Essi, al p. 5.1., nel chiarire l’ambito di applicazione della Direttiva con riguardo alle asserzioni ambientali, specificano che i termini “asserzione ambientale” e “dichiarazione ecologica” si riferiscono alla pratica – nell’ambito di una comunicazione commerciale, del marketing o della pubblicità – di suggerire o in altro modo dare l’impressione che un prodotto o un servizio abbia un impatto positivo o sia privo di impatto sull’ambiente o sia meno dannoso per l’ambiente rispetto a prodotti o servizi concorrenti.
Ciò può essere dovuto alla sua composizione, al modo in cui è fabbricato o prodotto, al modo in cui può essere smaltito o alla riduzione del consumo di energia o dell’inquinamento attesa dal suo impiego.
Al p. 5.1. viene specificato che “Quando tali asserzioni non sono veritiere o non possono essere verificate, la pratica è di frequente definita «greenwashing», ovvero appropriazione indebita di virtù ambientaliste finalizzata alla creazione di un’immagine “verde””.
A seconda delle circostanze, tale pratica può comprendere tutti i tipi di affermazioni, informazioni, simboli, loghi, elementi grafici e marchi, nonché la loro interazione con i colori, impiegati sull’imballaggio, sull’etichetta, nella pubblicità, su tutti i media (compresi i siti Internet), da qualsiasi organizzazione che si qualifichi come “professionista” e ponga in essere pratiche commerciali nei confronti dei consumatori.
La Direttiva 2005/29/CE non contiene disposizioni specifiche sulle asserzioni ambientali.
Tuttavia, prevede una base giuridica per assicurare che i professionisti non presentino asserzioni ambientali in modo sleale per i consumatori e si può sintetizzare in due principi essenziali: a) i professionisti devono presentare le loro dichiarazioni ecologiche in modo chiaro, specifico, accurato e inequivocabile, al fine di assicurare che i consumatori non siano indotti in errore (ai sensi dell’art. 6 e 7 della Direttiva) e b) i professionisti devono disporre di prove a sostegno delle loro dichiarazioni ed essere pronti a fornirle alle autorità di vigilanza competenti in modo comprensibile qualora la dichiarazione sia contestata (ai sensi dell’art. 12 della Direttiva).
Nei citati orientamenti (v. p. 5.1.5. , pag. 120) è specificato, inoltre, che gli Stati membri attribuiscono agli organi giurisdizionali o amministrativi il potere: a) di esigere che il professionista fornisca prove sull’esattezza delle allegazioni fattuali connesse alla pratica commerciale; b) di considerare inesatte le allegazioni fattuali, se le prove richieste non siano state fornite o siano ritenute insufficienti dall’organo giurisdizionale o amministrativo.
L’articolo 12 della Direttiva citata puntualizza che ogni dichiarazione (comprese le asserzioni ambientali) deve basarsi su prove che possano essere verificate dalle autorità competenti.
“I professionisti devono essere in grado di dimostrare l’esattezza delle asserzioni ambientali con prove adeguate. Di conseguenza, le dichiarazioni dovrebbero basarsi su prove attendibili, indipendenti, verificabili e generalmente riconosciute, che tengano conto dei metodi e dei risultati scientifici più recenti”. Il fatto che l’onere della prova spetti al professionista rispecchia il principio sancito dall’articolo 12, lettera a), della direttiva, secondo cui le autorità di vigilanza hanno la facoltà “di esigere che il professionista fornisca prove sull’esattezza delle allegazioni fattuali connesse alla pratica commerciale”.
Per assicurare che le asserzioni ambientali siano comprovate –proseguono gli orientamenti-, i professionisti dovrebbero disporre delle prove necessarie a sostegno delle loro dichiarazioni dal momento in cui utilizzano le asserzioni, oppure essere certi di poterle ottenere e presentare su richiesta (pag. 121).
La finalità dell’obbligo di documentazione deve essere quella di assicurare che il professionista sia certo che le dichiarazioni fattuali siano veritiere al momento della commercializzazione al fine di non ingannare i consumatori: “Ciò significa che il professionista, quando pubblica la comunicazione commerciale, deve disporre della documentazione oppure essere certo di poterla presentare su richiesta. In caso contrario, sussiste il rischio sostanziale che il professionista commercializzi il suo prodotto mediante dichiarazioni false”.
Per essere certi di poter fornire alle autorità nazionali la documentazione necessaria conformemente all’articolo 12 della direttiva, i professionisti dovrebbero assicurare che la “documentazione relativa alle dichiarazioni sia aggiornata per tutto il periodo durante il quale esse sono utilizzate nelle attività di marketing”.
Le prove devono essere chiare e attendibili e le asserzioni devono essere valutate facendo ricorso ai metodi più appropriati. Qualora l’asserzione sia contestata, si dovrebbero mettere a disposizione degli organismi competenti prove effettuate da terzi indipendenti. Se gli studi degli esperti danno risultati contrastanti o sollevano dubbi significativi in merito all’impatto ambientale, il professionista dovrebbe astenersi totalmente dall’usare il messaggio a fini commerciali.”
5.2.Ciò premesso, è il caso di rammentare che le verifiche e le valutazioni dell’Autorità hanno riguardato “claims” pubblicitari diffusi dal professionista in cui la compatibilità ambientale delle bottiglie veniva prospettata ai consumatori attraverso “vanti prestazionali specifici e quantificati”.
L’Autorità ha pertanto ritenuto, in modo coerente e secondo logica, che tali vanti ambientali dovessero trovare riscontro in una idonea documentazione giustificativa, che attestasse “l’oggettiva riscontrabilità delle prestazioni vantate”, posto che, qualora il professionista intenda vantare nei propri “claims” pubblicitari le proprietà o l’efficacia di un prodotto per il tramite dell’espressione di percentuali numeriche, deve indicare con esattezza la documentazione scientifica a sostegno, in maniera tale da consentire ai consumatori di comprendere in modo adeguato l’attendibilità e la portata delle affermazioni contenute nei “claims” stessi.
A tale riguardo, il percorso logico -valutativo seguito dall’Autorità appare tutt’altro che censurabile considerando che, come si legge nel provvedimento, al p. 46. , l’Autorità ha ritenuto che, poiché i “claims” diffusi dalla ricorrente “descrivono o evocano una qualità che vale a distinguere il prodotto offerto sotto un profilo che viene valutato positivamente dai consumatori e pertanto, contrariamente a quanto ritenuto dall’AGCom nel proprio parere, in grado di alterare la loro capacità di scelta, costituisce onere informativo minimo imprescindibile a carico dei professionisti che intendono utilizzare tali vanti nelle proprie politiche di marketing quello di presentarli in modo chiaro, veritiero, accurato, non ambiguo né ingannevole. Tale onere comporta, pertanto, l’esigenza che il “claim” ambientale sia attendibile e verificabile e, quindi, non utilizzato in modo generico, indimostrabile, privo cioè di precisi riscontri scientifici e documentali”.
Diversamente da quanto si è ritenuto nella sentenza impugnata, l’Antitrust, nella fase sia istruttoria e sia decisionale del procedimento, non ha affatto ignorato la documentazione elaborata dalla società e presentata all’Autorità a sostegno della vantata diminuzione di peso delle bottiglie e della conseguente riduzione energetica.
Non si tratta di “indebolire” la rilevanza della documentazione prodotta a supporto dei vanti prestazionali e ambientali soltanto perché tale documentazione proviene dalla società interessata; di far discendere l’ingannevolezza dei “claims” dalla mera provenienza interna della documentazione fornita dal professionista.
A questo riguardo va precisato come l’Autorità, in sede di avvio del procedimento e di richiesta di informazioni, avesse domandato al professionista copia degli studi condotti dalla società o per conto della stessa, a supporto dei vanti prestazionali indicati nei messaggi pubblicitari, muovendo secondo logica dall’assunto che anche studi di provenienza interna, laddove attendibili e sorretti da idonea documentazione, avrebbero potuto costituire elementi idonei ad appurare il carattere veridico delle asserzioni pubblicitarie.
La questione cruciale è un’altra, ed è quella di vagliare, allo stato, la complessiva verificabilità e attendibilità della documentazione stessa.
A questo proposito, come ampiamente argomentato nel provvedimento impugnato in primo grado (si vedano i punti da 51. a 58. e le conclusioni ai punti da 60. a 62.; v. anche i punti dal 21. al 27.), nel ripercorrere i passaggi salienti della motivazione del provvedimento del 10.12.2009, specie dal p. 51. al p. 58., premesso che nella valutazione in ordine alla ingannevolezza, o no, di vanti prestazionali specifici e quantificati, gli stessi debbono trovare riscontro in una documentazione giustificativa idonea che attesti, con precedenza rispetto al loro utilizzo pubblicitario, la oggettiva riscontrabilità delle prestazioni vantate; nella specie, per stessa ammissione della parte, la vantata diminuzione della quantità di plastica utilizzata per la produzione delle bottiglie (“almeno il 30% in meno”) ha formato oggetto di una richiesta di certificazione terza solo successivamente all’avvio del procedimento istruttorio da parte dell’Autorità, il 13.7.2009 [-v. punti 35. e 52. ; cfr. all. “H” al doc. n. 16, sottoscritto dall’ente certificatore in data 28 agosto 2009 e dalla società San Benedetto il 10 settembre 2009 (la medesima data dell’ordine di acquisto delle attività di certificazione, documento parte dell’all. “H” al doc. n. 16).].
La società ha, infatti, richiesto solo il 10.9.2009 al proprio ente certificatore lo svolgimento della cd. Valutazione del Ciclo Vita (Life Cycle Assessment) [Cfr. all. “H” al doc. n. 16, cit.], vale a dire lo svolgimento “di un metodo di valutazione e quantificazione dei carichi energetici e ambientali e degli impatti potenziali associati a un prodotto/processo /attività lungo l’intero ciclo di vita, dall’acquisizione delle materie prime al fine vita”. Tale certificazione riguarda l’intero ciclo di vita del prodotto (“si tratta di un metodo oggettivo di valutazione e quantificazione dei carichi energetici e ambientali e degli impatti potenziali associati a un prodotto/processo/attività lungo l’intero ciclo di vita, dall’acquisizione delle materie prime al fine vita, dalla Culla alla Tomba)” e, quindi, prende in considerazione un insieme di variabili, di cui la quantità di materia prima utilizzata è solo uno degli elementi rilevanti.
Quanto poi all’equivalenza tra il risparmio energetico conseguente alla riduzione della quantità di plastica necessaria per la fabbricazione delle nuove bottiglie in Pet e la riduzione di emissioni di anidride carbonica, si rileva che per tale dato non è stata prodotta alcuna evidenza di studi compiuti antecedentemente alla diffusione della campagna pubblicitaria in esame tale da consentire un suo oggettivo riscontro. Peraltro, i dati forniti non confermano, comunque, l’entità della correlazione, chiaramente lasciata intendere dal messaggio a mezzo stampa tra il risparmio energetico conseguito e la riduzione della quantità di plastica utilizzata per le nuove bottiglie : “[…] costanti investimenti […] dal 1983 hanno permesso di ridurre almeno il 30% la quantità di plastica e quindi di contenere il consumo di energia. Le ricerche degli ultimi 25 anni, infatti, ci permettono di risparmiare nella produzione annua dei tre formati principali di acqua minerale una quantità di energia equivalente alla CO2 fissata da 16.00 ettari di nuovo bosco impiantato” – ma dimostrano che la vantata riduzione energetica è imputabile anche all’efficientamento del sistema produttivo del professionista (v. p. 25. della decisione dell’AGCM).
Nessun fondato elemento giustificativo è stato poi prodotto dal professionista in relazione alle modalità con cui, nel messaggio a mezzo stampa, il dato di risparmio energetico è stato trasformato in termini di minori emissioni di CO2 (equivalente alla “CO2 fissata da 16.000 ettari di nuovo bosco impiantato”).
A tale riguardo, infatti, gli stessi studi forniti dal professionista non apportavano alcun supporto scientifico alle affermazioni pubblicitarie contestate, ma dimostravano, se mai, la difficoltà di procedere a un calcolo anche solo approssimativo della CO2 fissata annualmente dagli alberi, in considerazione dell’insieme delle variabili (non tutte peraltro ancora “misurabili”) da cui dipende la capacità di un ecosistema forestale di assorbire CO2 (soltanto tra i fattori che agiscono sul rendimento fotosintetico di ogni pianta deve considerarsi: la luce, la superficie del fogliame, la disponibilità idrica e i nutrienti, ecc.).
Inoltre, i dati forniti dallo stesso professionista, sulla base delle proprie elaborazioni interne, sul quantitativo di plastica risparmiato nel corso degli anni per la fabbricazione delle bottiglie, non si riferiscono al periodo temporale indicato nel messaggio, ovvero dal 1983, avendo la parte inviato solo dati relativi a un arco temporale assai successivo ed inferiore (vale a dire dal 1995), e specificamente ammesso di non aver registrato i dati del periodo antecedente.
A fronte, quindi, del carattere assertivo e della precisione quantitativa con cui, nel messaggio stampa, sono espressi i vanti ambientali della bottiglia “eco friendly”, con riferimento a tali “claims” non risulta che il professionista abbia proceduto ad effettuare studi e/o relazioni idonee a dimostrare e/o certificare la veridicità e attendibilità delle relative affermazioni.
Parimenti, con riguardo alle informazioni fornite dal professionista e provenienti da elaborazioni interne sulla riduzione del quantitativo di plastica impiegato per fabbricare le bottiglie di diverso formato, dall’analisi della tabella “excel” riprodotta nella tabella n. 1 del provvedimento non trova conferma, con riferimento al formato da 2 e da 0,5 litri, neppure la quantificazione della riduzione di peso pubblicizzata, rispettivamente, del 43% e del 58% dal 1983, vantata nel messaggio a mezzo stampa. Dai dati forniti dalla parte, infatti, la riduzione percentuale del peso di questi due formati di bottiglia registrata nel periodo 1995/2008 è, pari, rispettivamente, a circa il 27,4% e il 28,6%: percentuali, dunque, notevolmente inferiori rispetto a quelle pubblicizzate.
Inoltre anche i dati, forniti sempre dal professionista, di cui alla tabella n. 2 del provvedimento, appaiono ancora una volta contraddittori sia rispetto ai “claims” pubblicizzati, sia rispetto ai dati riportati nella tabella 1 sopra indicata.
In particolare, con riferimento ai formati da 2 e 1,5 litri (23,08% e 16,13%) non risulta confermata l’indicazione riportata in nota nel messaggio a mezzo stampa (del 43% e 32%) né la vantata generale diminuzione di “almeno il 30%” della plastica utilizzata.
Dunque, nessuna censura è ascrivibile all’Autorità per avere posto in dubbio la vantata diminuzione “di almeno il 30%” della plastica utilizzata e per aver ritenuto le affermazioni dirette a enfatizzare la compatibilità ambientale della nuova linea di bottiglie utilizzate per la commercializzazione dell’acqua minerale San Benedetto, caratterizzando il prodotto rispetto a quelli concorrenti con riguardo a una caratteristica percepita dai consumatori come fondamentale nelle proprie scelte di acquisto, sfornite di qualsiasi evidenza documentale attendibile idonea a rendere effettivamente verificabili i termini vantati.
Da una parte, l’Autorità ha spiegato in maniera plausibile le ragioni per le quali i dati presenti nei messaggi pubblicitari e relativi al vanto prestazionale e ambientale andavano posti in dubbio e, in definitiva, apparivano utilizzati in modo scorretto.
Dall’altra il privato, al quale spettava l’onere di comprovare la fondatezza dei vanti prestazionali e ambientali, non ha soddisfatto in maniera compiuta la richiesta istruttoria dell’Autorità e da ciò l’Antitrust, al di là dell’astratta possibilità, discrezionalmente esercitabile e rimessa alla valutazione dell’Autorità stessa, di effettuare un’istruttoria tecnica autonoma, ha tratto un argomento ulteriore per formulare le conclusioni di cui ai punti da 60. a 62. del provvedimento.
Nel procedimento seguito non sono ravvisabili né inversioni dell’onere della prova, né errori di metodo o nella valutazione dei presupposti di fatto, e nemmeno carenze istruttorie.
Occorre convenire con la difesa dell’Autorità laddove essa considera scorretto il principio per il quale, in presenza di “claims” pubblicitari che prospettano vanti prestazionali specifici o caratteristiche proprie di determinati prodotti, e a fronte della richiesta dell’AGCM di provarne il carattere veridico, per rispondere in modo efficace alle contestazioni dell’Autorità basterebbe una mera elaborazione interna del professionista, anche se predisposta “ad hoc” soltanto dopo l’avvio dell’istruttoria, che si limiti a ribadire le medesime affermazioni contenute nei “claims” pubblicitari oggetto dell’istruttoria dell’Antitrust.
Seguendo tale principio, l’accertamento delle pratiche commerciali scorrette diventerebbe, credibilmente, assai difficoltoso e, specularmente, l’onere, per il professionista, di provare la veridicità delle proprie affermazioni, facilmente eseguibile.
Inoltre, l’azione dell’Autorità non è nemmeno criticabile per non avere questa riscontrato, in tale pratica commerciale, la “diligenza professionale” di cui all’art. 20, comma 2, del codice del consumo, vale a dire quel “normale grado della specifica competenza ed attenzione” che, ai sensi dell’art. 18, comma 1, lett. h) del codice, ragionevolmente un consumatore può attendersi da operatori del settore di riferimento i quali intendano promuovere i propri prodotti, mettendo in evidenza specifiche caratteristiche ambientali, attesa la delicata tematica trattata e l’assoluta rilevanza della stessa per i consumatori.
In particolare, l’osservanza della diligenza professionale impone al professionista di comunicare informazioni e risultati solo a fronte di precisi, attendibili e verificabili riscontri scientifici e documentali (conf. , ancora, i punti da 60. a 62. del provvedimento impugnato).
Bene, al riguardo, l’appellante richiama Cons. Stato, sez. VI, n. 5250 del 2015, con cui si è ribadito che “l’onere di completezza e chiarezza informativa imposto dalla normativa di settore ai professionisti richiede, in sostanza, alla stregua del canone di diligenza, che ogni comunicazione ai consumatori rappresenti i caratteri essenziali di quanto la stessa mira a reclamizzare. Sotto tal profilo, ad integrare una pratica commerciale scorretta ai sensi del Codice del Consumo può rilevare ogni omissione informativa che, se del caso combinandosi con la enfatizzazione di taluni elementi del servizio offerto, renda non chiaramente percepibile il reale contenuto ed i termini dell’offerta o del prodotto, inducendo in tal modo in errore il consumatore e condizionandolo nell’assunzione di comportamenti economici che altrimenti non avrebbe adottato (cfr. Corte di Cassazione, Sezioni Unite, n.794 del 2009).”
Con riguardo infine al discostamento dal parere reso dall’Agcom, è appena il caso di rilevare che il parere dell’Agcom nei procedimenti istruttori per pratiche commerciali scorrette – laddove la diffusione del messaggio avvenga attraverso un mezzo di telecomunicazione – ha carattere obbligatorio ma non vincolante, di tal che l’AGCM ha facoltà di discostarsene a fronte di un adeguato apparato motivazionale, senza che tuttavia via sia la necessità di una puntuale confutazione delle argomentazioni svolte dall’organismo consultivo, e ciò tanto più se, come accade nel caso all’esame, si tratta di un prodotto/servizio del tutto estraneo all’ambito regolatorio dell’Agcom.
Nella specie, a differenza di quanto ritenuto dal Tar, per il quale (v. pag. 14 sent.) l’AGCM si sarebbe “immotivatamente discostata” dal parere dell’Agcom, l’Autorità emanante ha esplicitato diffusamente le ragioni per le quali, diversamente da quanto opinato dall’Agcom, che aveva considerato non ingannevole il messaggio pubblicitario, i “claims” apparivano in grado di trarre in inganno i consumatori (v. i punti 46. , da 51. a 58. e da 60. a 62.; ferma rimanendo la condivisione delle valutazioni dell’Agcom, con conseguente recepimento nel provvedimento finale, al p. 59., in ordine al carattere non ingannevole dell’utilizzo, nel contesto dei messaggi pubblicitari, della qualificazione di Energy Saving Company).
Per le ragioni esposte sopra l’appello dev’essere pertanto accolto e la sentenza impugnata riformata. Per l’effetto, il ricorso di primo grado va respinto.
Tuttavia, le oggettive peculiarità della fattispecie e taluni profili di novità delle questioni trattate appaiono tali da giustificare in via eccezionale l’integrale compensazione delle spese del doppio grado tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso di primo grado, poiché infondato.
Spese del doppio grado del giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 30 marzo 2017 con l’intervento dei magistrati:
Sergio Santoro,            Presidente
Bernhard Lageder,       Consigliere
Marco Buricelli,          Consigliere, Estensore
Oreste Mario Caputo, Consigliere
Dario Simeoli, Consigliere
 
 
L’ESTENSORE                     IL PRESIDENTE
Marco Buricelli                       Sergio Santoro
 
 
 
 
 
IL SEGRETARIO
 

L'articolo Consiglio di Stato – Sezione VI – Sentenza – 27/4/2017 n.1960 proviene da Giustamm.

Pres. Lelli Est. Maiello

Sull’assenza di interesse da parte di un comitato civico costituito “per tutelare i diritti dei cittadini e concorrere all’azione amministrativa comunale con funzione di proposta e consultazione …” a prendere visione ed estrarre copia alla documentazione amministrativa relativa all’affidamento del servizio di igiene urbana.

 Legittmazione ad agire – associazioni ambientaliste – diritto di accesso – scopo statutario.

 In tema di diritto di accesso, l’interesse di un comitato civico non può sostanziarsi in un controllo generalizzato della legalità dell’azione amministrativa, dovendosi ancorare ad una posizione differenziata che distingua l’ente da qualsiasi altro soggetto.

 In tema di diritto di accesso, l’interesse di un comitato civico non può sostanziarsi in un controllo generalizzato della legalità dell’azione amministrativa, dovendosi ancorare ad una posizione differenziata che distingua l’ente da qualsiasi altro soggetto.

N. 00188/2016 REG.PROV.COLL.
N. 03631/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania
(Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3631 del 2015, proposto da: Comitato Civico Cellolese, in persona del legale pro – tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Luca Tozzi ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Napoli alla via Toledo n. 323; 
contro
Comune di Cellole, in persona del legale rappresentante pro – tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. Eleonora Marzano con la quale elettivamente domicilia in Napoli, al viale A. Gramsci n. 16 presso l’Avv. Luigi M. D’Angiolella; 
nei confronti di
Egea Service S.P.A, in persona del legale rappresentante pro – tempore, non costituita in giudizio; 
per l’annullamento
a) della nota del Comune di Cellole, prot. n. 5585 del 11.6.2015;
b) ove e per quanto lesiva, della nota del Comune di Cellole prot. n.3848 del 24.4.2015.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Cellole;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2015 il dott. Umberto Maiello e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
 
FATTO e DIRITTO
Il ricorrente, comitato civico costituito “per tutelare i diritti dei cittadini e concorrere all’azione amministrativa comunale con funzione di proposta e consultazione …”, espone che:
– con contratto n.186 del 25 Ottobre 2001 il Comune di Cellole affidava il servizio di igiene urbana alla società Eco 4 S.p.A., di cui era socio il consorzio comunale obbligatorio Ce4 (al quale partecipava l’amministrazione resistente) unitamente a privat
– in seguito al fallimento della precitata società mista, subentrata la società Egeaservice S.p.A., che chiedeva e otteneva, con lodo arbitrale del 16 Settembre 2014, la condanna del Comune di Cellole al risarcimento dei danni, quantificati in € 6.000.000
– a seguito del suddetto contenzioso il comitato ricorrente presentava al Comune di Cellole, in data 25.3.2015, un’istanza di accesso alla ”documentazione amministrativa presente tra il Comune di Cellole e Società Eco4, dall’anno 2001 a tutt’oggi”.
– con la gravata nota prot. n. 3848 del 24 aprile 2015, l’Ente intimato inoltrava preavviso di rigetto ex art 10 bis l. 7 Agosto 1990, n.241, opponendo l’assenza di un interesse concreto, diretto e attuale corrispondente a una situazione giuridicamente tu
– in data 7 maggio 2015, con note prot. 4289 e 4290, in riscontro alle suddette obiezioni, il comitato perimetrava la pretesa ostensiva circoscrivendola ai seguenti atti: contratto tra la società ECO4 S.p.A. e il Comune di Cellole; delibera di approvazion
Ciò nondimeno, il Comune di Cellole, con nota prot. n. 5585 dell’ 11 giugno 2015, ribadiva le ragioni ostative anticipate nel preavviso di rigetto e, pertanto, confermava l’opposto diniego.
Di qui l’azione spiegata in giudizio volta all’annullamento del mentovato atto di diniego ed all’accertamento del diritto di accesso alla documentazione di cui alla sopraindicata istanza, con conseguente condanna della parte intimata agli adempimenti consequenziali.
Resiste in giudizio il Comune di Cellole.
All’udienza del 16.12.2015 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
Il ricorso è infondato e, pertanto, va respinto.
Ritiene, anzitutto, il Collegio che la fattispecie qui in rilievo non sia sussumibile in nessuna delle ipotesi normative tipiche che contemplano un diritto incondizionato di conoscenza degli atti adottati dalla pubblica amministrazione in funzione di controllo generalizzato da parte dell’opinione pubblica e di piena realizzazione del principio trasparenza.
Segnatamente, nella suddetta prospettiva, occorre muovere dalla infondatezza delle censure formulate ai sensi e per gli effetti di cui al d. lgs. 33 del 2013.
La piana lettura delle suindicate istanze ostensive, del 25.3.2015 e del 7 maggio 2015, riflette, invero, con evidenza, che la pretesa attorea è stata azionata ai sensi e per gli effetti di cui alla legge n. 241/1990 e, come tale, dunque, è stata coerentemente valutata dall’Amministrazione intimata, di talchè è solo all’interno del suddetto perimetro normativo che è possibile valutare la legittimità del diniego nonché la spettanza del diritto reclamato.
Pur essendo il rito ex art. 116 c.p.a. esperibile sia a tutela dell’accesso ai documenti amministrativi ex art. 22 della l. n. 241 cit., sia “per la tutela del diritto di accesso civico connessa all’inadempimento degli obblighi di trasparenza”, i due istituti sono tra loro diversi vista, in particolare, la differenza dei relativi presupposti.
Con il d.lgs. n. 33/2013, infatti, si è inteso procedere al riordino della disciplina volta ad assicurare a tutti i cittadini la più ampia accessibilità alle informazioni concernenti l’organizzazione e l’attività delle P.A., allo scopo di attuare il principio democratico, nonché i principi costituzionali di uguaglianza, imparzialità, buon andamento, responsabilità, efficacia ed efficienza nell’utilizzo di risorse pubbliche, quale integrazione del diritto ad una buona amministrazione e per la realizzazione di un’Amministrazione aperta, al servizio del cittadino. Il tutto, con la pubblicazione obbligatoria di una serie di documenti (elencati nei capi II, III, IV e V del succitato decreto legislativo ed aventi ad oggetto l’organizzazione, nonché diversi campi di attività delle P.A.) nei siti istituzionali di queste, con diritto di chiunque di accedere a tali siti direttamente ed immediatamente, senza autenticazione, né identificazione; solo in caso di omessa pubblicazione può essere esercitato, ai sensi dell’art. 5 del d.lgs. n. 33 cit., il cd. accesso civico, consistente in una richiesta (che non va motivata) di effettuare tale adempimento, con possibilità, nel caso di conclusiva inadempienza dell’obbligo in questione, di ricorrere al G.A. secondo le disposizioni contenute nel d.lgs. n. 104/2010.
Diversamente l’accesso ai documenti amministrativi, disciplinato dagli artt. 22 e ss. della l. n. 241/1990, è relativo al diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di “documenti amministrativi”, intendendosi per “interessati” i soggetti che abbiano un interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento a cui si rivolge l’accesso, cosicché in funzione di tale interesse l’istanza di accesso deve essere motivata.
Il Collegio è ben consapevole del fatto che l’accesso civico è uno strumento che si aggiunge a quelli esistenti, senza eliderli, ma sovrapponendosi agli stessi. Per gli atti compresi negli obblighi di pubblicazione di cui al D.lgs. 33/2013, quindi, potranno operare cumulativamente tanto il diritto di accesso ‘classico’ ex L. 241/1990 quanto il diritto di accesso civico ex D.lgs. 33/2013, mentre, per gli atti non rientranti in tali obblighi di pubblicazione, opererà, evidentemente, il solo diritto di accesso procedimentale ‘classico’ di cui alla L. 241/1990 (cfr. TAR Campania, VI Sezione, 05671/2014 del 05/11/2014).
Ciò nondimeno, è di tutta evidenza che, una volta esercitata la facoltà di avvalersi esclusivamente di uno degli istituti sopraindicati mediante la presentazione della relativa specifica istanza, non è possibile poi far valere, con la pretesa automaticità, le prerogative di tutela previste per l’altro procedimento, siccome giammai attivato dal soggetto interessato; ciò, anche in un’ottica di leale collaborazione tra le parti, dovendo l’istanza del soggetto interessato orientare, in termini di necessaria coerenza, il comportamento concretamente esigibile dall’Autorità adita.
Ed, invero, nel caso in esame difetta, in apice, una richiesta di accesso civico che, peraltro, sebbene connotata da estrema informalità, riflette, ai sensi della disciplina di settore, un contenuto tipizzato, di certo non fungibile con quello dell’istanza di accesso ordinaria, siccome volta a promuovere – per finalità e muovendo da presupposti di legittimazione diversi – i seguenti adempimenti a carico dell’Amministrazione “…procede alla pubblicazione nel sito del documento, dell’informazione o del dato richiesto e lo trasmette contestualmente al richiedente, ovvero comunica al medesimo l’avvenuta pubblicazione, indicando il collegamento ipertestuale a quanto richiesto. Se il documento, l’informazione o il dato richiesti risultano già pubblicati nel rispetto della normativa vigente, l’amministrazione indica al richiedente il relativo collegamento ipertestuale”.
In definitiva, la mancata attivazione del procedimento in argomento (id est accesso civico) priva il ricorso proposto ai sensi del combinato disposto dell’articolo 116 c.p.a. e dell’articolo 5 del d. lgs. 33 del 2013 della relativa causa petendi essendo, comunque, la forma di tutela prevista dalla disciplina di settore costruita come un’azione di tipo impugnatorio che va spiegata avverso la determinazione reiettiva dell’istanza di accesso civico (giammai presentata) ovvero avverso la formazione del silenzio (non perfezionatosi per assenza di un’istanza di accesso civico).
Occorre, poi, soggiungere, sotto diverso profilo, che, se è vero che, in base all’indirizzo seguito da questa Sezione (cfr. TAR Campania, VI Sezione, n° 05671 del 05/11/2014 contra CdS Cons. Stato Sez. VI, Sent., 20/11/2013, n. 5515), il d.lgs. 33/2013 deve trovare applicazione anche per gli atti anteriori alla sua entrata in vigore, avvenuta il 20.04.2013, ciò nondimeno deve essere rimarcato che siffatta regula iuris resta valida solo limitatamente agli atti che, a quella data, sicuramente dispiegavano ancora i propri effetti (cfr. sentenza TAR Campania n. 3877 del 22.7.2015).
Di contro, nel caso di specie, gli atti che lo stesso ricorrente fa ricadere nell’ambito previsionale di cui al d. lgs. 33 del 2013 – contratto tra la società ECO4 S.p.A. e il Comune di Cellole; delibera di approvazione del contratto tra ECO4 S.p.A. e il Comune di Cellole; disciplinare del suddetto contratto relativo alla riscossione diretta della tariffa rifiuti; bilanci relativi al periodo 2001-2006; trasmissioni dei ruoli per gli anni in cui l’ECO4 S.p.A. ha effettuato la riscossione diretta della tariffa, quali atti allegati ai bilanci – ineriscono ad esercizi riferibili al periodo 2001/2006 e, dunque, ad atti e procedimenti, amministrativi e contabili, oramai esauriti sul piano dell’efficacia alla data dell’entrata in vigore del precitato decreto, non rilevando ai fini in questione la pendenza di un contenzioso in sede giudiziaria.
Parimenti, nemmeno può essere condiviso il costrutto giuridico attoreo nella parte in cui rivendica la sussistenza dei presupposti per la configurabilità di un accesso “diffuso” alla suindicata documentazione in ragione delle possibili implicazioni di tipo ambientale.
Al riguardo, si deve ricordare che l’art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 195 del 2005, ha previsto un accesso facilitato (rispetto a quello disciplinato dall’art. 22 della legge n. 241 del 1990) per le informazioni “ambientali”, al fine di assicurare, per la rilevanza della materia, la maggiore trasparenza possibile dei relativi dati.
L’art. 3, comma 1, del d. lgs. n. 195 del 2005 prevede, quindi, un regime di pubblicità tendenzialmente integrale delle informazioni di carattere ambientale, sia per ciò che concerne la legittimazione attiva, con un ampliamento dei soggetti legittimati all’accesso, e sia per il profilo oggettivo, prevedendosi un’area di accessibilità alle informazioni ambientali svincolata dai più restrittivi presupposti dettati in via generale dagli artt. 22 e segg. della legge n. 241 del 1990.
Ciò nondimeno, in aderenza ad un autorevole orientamento giurisprudenziale (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 05/10/2015, n. 4636) deve al contempo rilevarsi che le informazioni cui fa riferimento la citata normativa riguardante l’accesso concernono esclusivamente lo stato dell’ambiente (aria, sottosuolo, siti naturali etc.) ed i fattori che possono incidere sullo stato dell’ambiente (sostanze, energie, rumore, radiazioni, emissioni), sulla salute e sulla sicurezza umana, con l’esclusione di tutti i fatti ed i documenti che non abbiano un diretto rilievo ambientale.
In base alla predetta disciplina, sebbene l’accesso all’informazione ambientale possa essere esercitato da chiunque, senza la necessità di dimostrare uno specifico interesse, ciò non toglie che la richiesta di accesso non possa essere formulata in termini eccessivamente generici (Consiglio di Stato, Sez. VI, 16 febbraio 2011, n. 996) e debba essere specificamente formulata con riferimento alle matrici ambientali ovvero ai fattori o alle misure di cui ai numeri 2 e 3 del citato articolo 2 del d.lgs. n. 195 del 2005 (Consiglio di Stato, sez. IV, 20 maggio 2014, n. 2557).
In conseguenza, l’istanza di accesso, pur se astrattamente riguardante un’informazione ambientale, non esime il richiedente dal dimostrare che l’interesse che intende far valere è un interesse ambientale, come qualificato dal d. lgs. n. 195 del 2005, ed è volto quindi alla tutela dell’integrità della matrice ambientale, non potendo l’ordinamento ammettere che di un diritto nato con specifiche determinate finalità si faccia uso per scopi diversi (Consiglio di Stato, Sez. V, 15 ottobre 2009 n. 6339), ad esempio per ragioni patrimoniali, come nel caso qui in rilievo.
Deve, infatti, soggiungersi che le istanze in argomento non evidenziano alcun diretto aggancio allo stato dell’ambiente (di cui si parla, per la prima volta, ed in termini generali ed astratti, solo nel ricorso) per cui, nel caso in esame, manca un diretto collegamento tra interesse ambientale e l’interesse addotto a sostegno delle pretese ostensive respinte, che muovono piuttosto dalle possibili ricadute patrimoniali del contenzioso pendente tra il Comune di Cellole e le società già affidatarie del servizio di raccolta dei rifiuti.
Né giova al comitato ricorrente il fatto che gli atti di cui rivendica l’ostensione siano detenuti da un’Amministrazione comunale.
Ed, invero, quanto a tale ultimo profilo, peraltro nemmeno evocato nell’atto di gravame, deve rilevarsi che la disposizione contenuta nell’art. 10 comma 1, d.lg. 18 agosto 2000 n. 267 sancisce il principio della pubblicità degli atti delle amministrazioni locali, senza tuttavia con ciò possa implicare una diversa configurazione del diritto di accesso, così come delineato dall’art. 25, l. 7 agosto 1990 n. 241, e senza neppure disciplinare modalità differenziate di esercizio di tale diritto; di conseguenza, per quanto riguarda i requisiti di accoglimento della domanda di accesso non sussiste alcuna ragione per discostarsi da quelli contenuti nella disciplina generale di cui agli artt. 22 e seguenti, cit. l. n 241 del 1990. (Consiglio di Stato sez. V 24 marzo 2011 n. 1772; T.A.R. Toscana Firenze Sez. III, 16-10-2014, n. 1583), requisiti che, per le ragioni di seguito esposte, qui non sono configurabili.
Ritiene, infine, il Collegio che la domanda attorea non trovi copertura nelle coordinate di legittimazione segnate dalla legge n. 241/1990, cui, per tutto quanto fin qui esposto, va ricondotta la res iudicanda.
Ed, invero, il comitato ricorrente non può dirsi titolare di una situazione giuridica differenziata.
Giova a tal riguardo richiamare i postulati giurisprudenziali che governano la predicabilità di un diritto ostensivo in subiecta materia (cfr. ex multis i principi affermati dalla Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la decisione 24 aprile 2012 n. 7) a mente dei quali:
– la disposizione di cui all’art. 22, comma 1, della legge n. 241 del 1990, pur riconoscendo il diritto di accesso a “chiunque vi abbia interesse” non ha tuttavia introdotto alcun tipo di azione popolare diretta a consentire una sorta di controllo general
– l’interesse che legittima la richiesta di accesso, oltre ad essere serio e non emulativo, deve essere “personale e concreto”, ossia ricollegabile alla persona dell’istante da uno specifico nesso: in sostanza occorre che il richiedente intenda difendere
– essere titolare di una situazione giuridicamente tutelata non è condizione sufficiente perché l’interesse rivendicato possa considerarsi “diretto, concreto e attuale”, essendo anche necessario che la documentazione cui si chiede di accedere sia collegat
In applicazione dei richiamati canoni ermeneutici deve rilevarsi che il diritto di accesso, oltre che alle persone fisiche, spetta anche a enti esponenziali di interessi diffusi, ove corroborati dalla rappresentatività dell’associazione o ente esponenziale e dalla pertinenza dei fini statutari rispetto all’oggetto dell’istanza.
Segnatamente, con riguardo al tema della legittimazione per la tutela giurisdizionale di interessi collettivi espressi da soggetti esponenziali sorti in modo spontaneo, come i comitati, si pone come requisito necessario quello dell’effettiva rappresentatività del soggetto, ovvero la sua obiettiva attitudine a rappresentare una determinata categoria organizzata; ciò in assenza di un’espressa previsione legislativa che, per effetto di previsioni normative speciali, direttamente riconosca ope legis la detta legittimazione in capo a determinati soggetti.
L’effettiva rappresentatività, in altri termini, è l’elemento di differenziazione che consente agli interessi diffusi (comuni a tutti gli individui di una certa formazione sociale non organizzata, che non si prestano ad essere tutelati in sede giurisdizionale, salve le ipotesi di azione popolare legislativamente previste) di evolvere giuridicamente verso una categoria di interessi giuridicamente rilevanti, suscettivi di tutela siccome riferibili ad un ente esponenziale di un gruppo non occasionale.
Al riguardo, è noto che, salvo il caso di una legittimazione conferita ex lege (quale, ad esempio, quella delle associazioni ambientalistiche riconosciute, ex art. 18 l. 8 luglio 1986, n. 349) l’accertamento della legittimazione di altre associazioni, che si assumono portatrici di interessi diffusi, deve avvenire in concreto, attraverso la verifica della sussistenza di una pluralità di indici, riferiti, in particolare, oltre che alle finalità statutarie, al grado di rappresentatività, alla maggiore o minore risalenza temporale dell’associazione, alle iniziative ed azioni intraprese per la tutela degli interessi di cui la stessa si proclama portatrice, nonché al concreto e stabile collegamento con un dato territorio, tale da rendere localizzabile l’interesse esponenziale dell’Associazione (cfr., ex multis, TAR Lecce, 16 dicembre 2010, n. 2869).
Anche la legittimazione all’accesso, nonostante la strumentalità di tale diritto alla tutela non soltanto di posizioni soggettive di tipo classico ma anche delle aspettative e degli interessi diffusi (cfr, al riguardo, TAR Lazio, sez. I, 21 marzo 1997, n. 471), compete pertanto ad enti esponenziali aventi finalità statutarie direttamente ricollegabili all’oggetto dell’istanza nonché dotati di sufficienti indici di rappresentatività (TAR Sardegna, 30 agosto 2011, n. 903).
Deve, poi, soggiungersi che la titolarità di interessi diffusi nei termini sopra evidenziati è condizione necessaria ma non ancora sufficiente, non potendo da essa inferirsi un potere di vigilanza a tutto campo da esercitare a mezzo del diritto all’acquisizione conoscitiva di atti e documenti che consentano le necessarie verifiche al fine di stabilire se l’esercizio del servizio pubblico possa ritenersi svolto secondo le prescritte regole di efficienza.
Occorre piuttosto che perché il principio di trasparenza operi verso l’esterno, anche per tali figure sia sostenuto da un effettivo, attuale e concreto interesse alla conoscenza di atti che incidono in via diretta e immediata (in quanto collegati alla prestazione o alla funzione svolta), e non già in via meramente ipotetica e riflessa, sugli interessi collettivi degli associati (cfr. Cons. Stato, VI, 9 febbraio 2009, n. 737; 25 settembre 2006, n. 5636; 10 febbraio 2006, n. 555).
Tanto premesso, a giudizio del Collegio, non appare compiutamente dimostrata la legittimazione ad agire del Comitato ricorrente.
Giusta quanto già anticipato in premessa la finalità statutaria che governa l’azione del suddetto ente si coglie nell’obiettivo dichiarato di “..tutelare i diritti dei cittadini e concorrere all’azione amministrativa comunale con funzione di proposta e consultazione rispetto all’andamento dei servizi erogati e delle attività espletate dall’Amministrazione, stimolando la partecipazione dei cittadini alla vita civile, politica, sociale, culturale ed amministrativa della comunità locale”.
Appare di tutta evidenza , alla stregua dello stesso valore semantico delle proposizioni sopra riportate, come le finalità statutarie perseguite delineino un campo di azione sostanzialmente privo di limiti siccome posto a presidio dell’intero spettro degli interessi, spettanti uti cives, ai componenti della locale comunità.
Nei termini suddetti la portata operativa della missione affidata al predetto Ente, dichiaratamente volta a “..tutelare i diritti dei cittadini..rispetto all’andamento dei servizi erogati e delle attività espletate dall’Amministrazione..”, e dunque calibrata per relationem sulla stessa ampia latitudine dell’interesse pubblico generale, potrebbe, per la sua ampiezza, completamente sovrapporsi all’intera azione del Comune di Cellole, inglobandone i profili organizzativi e gestionali della sua intera vita istituzionale.
Appare allora di tutta evidenza come, sul piano qualitativo prima ancora che quantitativo, l’interesse elevato a ragione fondante dell’azione collettiva, risolvendosi essenzialmente nella generica pretesa alla legalità dell’azione amministrativa, si riveli di per se stesso, a cagione del suo simultaneo riferimento a tutti i componenti della collettività, inidoneo a differenziare il Comitato civico cellolese rispetto alla posizione che qualsiasi altro soggetto può vantare, riflettendo dunque la chiara natura di interesse di mero fatto.
In altri termini, l’interesse statutario mutua quello pubblico genericamente riferibile, ed in modo indifferenziato, a qualsiasi componente della collettività al buon andamento dei servizi erogati e delle attività svolte dalla Pubblica Amministrazione.
E un mero interesse di fatto non può, di certo, assurgere a situazione giuridicamente rilevante in grado di legittimare l’istanza di accesso di un’associazione solo perché questa lo ha elevato a proprio fine statutario.
Non è infatti la sommatoria di più interessi di fatto che trasforma una posizione di fatto in una posizione di diritto (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 03/12/1998, n. 1649).
E ciò assorbe ogni ulteriore considerazione sulla dubbia consistenza e rappresentatività del Comitato affidate esclusivamente all’atto costitutivo dell’ente ed al relativo statuto, corredati dalle firme dei sei soci fondatori.
La perspicua motivazione posta a base dell’opposto diniego rende, infine, infondate le censure con cui il ricorrente lamenta la violazione delle garanzie di partecipazione al procedimento.
D’altro canto – ed in disparte ogni considerazione sul fatto che l’azione prevista dall’art. 25 della legge n. 241/90, ancorchè strutturalmente di tipo impugnatorio, introduce in realtà un giudizio di accertamento sul diritto di accesso siccome volta ad appurare la sussistenza o meno del titolo all’accesso nella specifica situazione, alla luce dei parametri normativi di riferimento (Cons. Stato, Sez. IV, 28.2.12, n. 1162; Sez. V, 23.1.04, n. 207; Sez. VI, 31.7.03, n. 4436 e 20.2.02, n. 1036; TAR Calabria, Cz, Sez. I, 18.11.09, n. 1274) e ciò indipendentemente dalla maggiore o minore correttezza delle ragioni addotte dall’Amministrazione per giustificare il diniego stesso (Cons. Stato, Sez. V, 27.5.11, n. 3190) – deve rilevarsi, in ossequio ad un principio generale che governa la dialettica dei rapporti endoprocedimentali tra Autorità e cittadino, che non sussiste la necessità che nell’atto amministrativo la motivazione contenga un’analitica confutazione delle osservazioni e delle controdeduzioni svolte dalla parte, essendo invece sufficiente che dalla motivazione si evinca che l’Amministrazione ha effettivamente tenuto conto, nel loro complesso, di quelle osservazioni e controdeduzioni per la corretta formazione della propria volontà, e si rendano percepibili le ragioni del mancato recepimento delle medesime nell’azione amministrativa (cfr. da ultimo, Cons. St., sez. V, 21 aprile 2015 n. 2011).
Tanto è sufficiente ai fini del ricorso.
Conclusivamente, ribadite le svolte considerazioni, il ricorso va respinto.
Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Sesta), sede di Napoli, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la parte ricorrente al pagamento in favore del Comune di Cellole delle spese processuali, liquidate complessivamente in € 1.000,00 (mille/00), oltre accessori di legge, se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2015 con l’intervento dei magistrati:
Bruno Lelli, Presidente
Umberto Maiello, Consigliere, Estensore
Anna Corrado, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 14/01/2016
IL SEGRETARIO
(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)
 

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