Edilizia ed urbanistica – Vincolo cimiteriale – Finalità – Attività edilizia incompatibile – Individuazione.

L’articolo 388 del T.U.L.S., approvato con r.d. n. 1265 del 1934 (cui si aggiunge l’articolo 57 del d.p.r. n. 285 del 1990: Regolamento di Polizia mortuaria) vieta, dunque, in primo luogo, l’edificazione nelle aree ricadenti in fascia di rispetto cimiteriale dei manufatti che, per durata, inamovibilità ed incorporazione al suolo, possono qualificarsi come costruzioni edilizie, come tali, incompatibili con la natura insalubre dei luoghi e con l’eventuale futura espansione del cimitero. Il vincolo cimiteriale persegue una triplice finalità: in primo luogo, vuole assicurare condizioni di igiene e di salubrità mediante la conservazione di una “cintura sanitaria” intorno allo stesso cimitero; in secondo luogo, intende garantire la tranquillità e il decoro ai luoghi di sepoltura; in terzo luogo, persegue la finalità di consentire futuri ampliamenti del cimitero. Il concetto di edificazione, peraltro, non è univoco; esso infatti deve essere definito in relazione al contesto all’interno del quale è considerato e, soprattutto, alle finalità della norma. In tale ottica, anche un’attività che si caratterizza per un uso non temporaneo, dell’area, ovvero la realizzazione di manufatti idonei a determinare una irreversibile trasformazione/destinazione del suolo, non sono compatibili con la zona di rispetto cimiteriale. Anche i parcheggi e le aree di manovra – ricadenti all’interno della fascia di rispetto cimiteriale – non possono reputarsi compatibili con il vincolo.

Pres. (f.f.) Martino – Est. Rotondo

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7301 del 2025, proposto dalle società Le Querce s.r.l. e Sodifa S.r.l., in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Roberto Colagrande, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, viale Liegi 35b;

contro

la società Aquila Gestione Impianti s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giancarlo Tittaferrante, Andrea Luccitti, con domicilio fisico eletto presso lo studio Ida Di Domenica in Roma, via Susa, 1;
il Comune di L’Aquila, in persona del legale Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;

nei confronti

della Regione Abruzzo, in persona del legale rappresentante pro tempore, della Provincia dell’Aquila, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituiti in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo (Sezione Prima) n. 00335/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della società Aquila Gestione Impianti s.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 9 aprile 2026 il consigliere Giuseppe Rotondo;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il presente giudizio ha ad oggetto la domanda di annullamento dei seguenti atti:

– deliberazione del consiglio comunale di L’Aquila n. 8, del 22 gennaio 2024 recante l’approvazione della variante urbanistica del Piano per la riqualificazione stradale Acquasanta-Collemaggio;

– provvedimento unico autorizzativo n. 133, del 17 luglio 2024, rilasciato alla società “Aquila Gestione Impianti srl” per la realizzazione di un distributore di carburante in località S.S. 17-bis;

– provvedimento emesso dal Settore Ambiente del Comune di L’Aquila n. 3131, del 21 settembre 2018, di non assoggettabilità a VAS della Variante Urbanistica del Piano per la riqualificazione stradale Acquasanta-Collemaggio.

2. Questi gli aspetti essenziali della vicenda.

Le società appellanti (Le Querce e Sofida) gestiscono rispettivamente due impianti di distribuzione di carburanti.

Appreso dalla cartellonistica di cantiere che la società “Aquila Gestione Impianti” stava iniziando i lavori per la realizzazione di un distributore carburanti in forza di un provvedimento unico autorizzativo, rilasciato dal Comune di L’Aquila il 17 luglio 2024, la società Le Querce si attivava, unitamente al gestore dell’impianto (società Sofida), presso il Comune di L’Aquila per accedere agli atti della pratica venendo, così, a conoscenza che l’iniziativa della controinteressata era ubicata in un’area già inserita nella fascia di rispetto cimiteriale, normata a livello urbanistico dalla Variante approvata con la deliberazione del Consiglio Comunale n. 8, del 22 gennaio 2024.

3. Con ricorso proposto innanzi al T.a.r. per l’Abruzzo, sede di L’Aquila (nrg 431/2024), le Società si opponevano al provvedimento unico autorizzativo n. 133 del 17 luglio 2024, rilasciato dal Comune dell’Aquila alla società Aquila Gestione Impianti s.r.l. per la realizzazione di un distributore di carburanti in Via Panella di L’Aquila.

In punto di diritto, deducevano l’illegittimità della deliberazione consiliare n. 8 del 2024, da ritenersi atto presupposto da cui è derivata l’autorizzazione unica (n. 133/2024), per violazione degli artt. 24 del d.lgs n. 285 del 1992, dell’art.2 del d.lgs n. 32 del 1998, dell’art.2, comma 1-bis della legge n. 496 del 1999, degli artt.12 e 13 della legge 241/90, delle l.r. n. 10 del 2005, n. 20 del 2009, n. 23 del 2018, n. 13 del 2021, art.27, nonché dell’art.45 della l.r. n. 58 del 2023.

3.1. A seguito della consegna degli atti alla società Sofida dei documenti relativi ai provvedimenti impugnati, avvenuta in data 5 febbraio 2025, e del deposito effettuato in causa dal Comune in data 12 febbraio 2025, le società ricorrenti, acquisita la piena conoscenza dei fatti, proponevano i seguenti motivi aggiunti.

I) Sul vincolo cimiteriale: violazione dell’art. 338 del r.d. n. 1265 del 1934.

II) Sul parere della ASL: violazione e dell’art.14-ter, quater e quinques della legge n. 241 del 1990), eccesso di potere per carenza di motivazione, errore nell’istruttoria e nel provvedimento, errore nei presupposti, travisamento dei fatti, sviamento di interesse.

III) Sul rilascio dell’autorizzazione per la sola erogazione di benzina, gasolio e ricarica elettrica: violazione della l.r. n. 30 del 2018, art. 3, punto g) nonché della l.r. n. 23 del 2018, art.13.

IV) Sulla variante urbanistica approvata con la deliberazione di c.c. n. 8, del 22 gennaio 2024, con la quale il Comune ha “riattribuito” alla zona per cui si discute le destinazioni urbanistiche già determinate dal Piano di Riqualificazione della viabilità area Acquasanta/Collemaggio con “l’introduzione, nell’impianto normativo delle NTA del Piano Acqusanta/Collemaggio, dell’art. 7-bis afferente la zona per stazioni di servizio relativa alla possibilità di attuazione di impianti di erogazione carburanti e strutture di servizio, ad oggi non normati”: violazione degli artt. 6, 11 e 12 del d.lgs n. 152 del 2006.

V) Sui limiti inderogabili di densità edilizia, fissando rapporti massimi tra gli spazi destinati agli insediamenti sia residenziali che produttivi e quelli pubblici o riservati ad attività collettive, al verde pubblico, ecc., da osservare sia nella formazione degli strumenti urbanistici e sia nelle varianti ad essi apportate: violazione e falsa applicazione dell’art. 41-quinques della legge urbanistica, introdotta dall’art. 17 della legge n. 765 del 1967, degli artt. 3 e 7 del d.m. n. 1444 del 1968, nonché dell’art.43 della l.r. n. 58 del 2023.

3.2. Si costituiva, per resistere, la società Aquila gestione Impianti s.r.l. che, oltre a chiedere il rigetto del ricorso, ne eccepiva la sua inammissibilità:

i) per tardiva impugnazione della delibera di c.c. n. 8 del 22 gennaio 2024;

ii) per carenza di interesse diretto, in quanto la variante di cui alla deliberazione n. 8/2024 e l’introduzione dell’art. 7-bis con essa disposta non inciderebbero in via diretta su immobili delle ricorrenti;

iii) per difetto di legittimazione e interesse ad agire, per non avere comprovato le ricorrenti “uno specifico pregiudizio economico dall’iniziativa commerciale intrapresa dal controinteressato”, limitandosi a dedurre circostanze generiche senza neppure produrre alcunché a supporto delle stesse.

3.3. Il Tar per l’Abruzzo, sede di L’Aquila, con la sentenza 1 luglio 2025, n. 335:

i) superava le eccezioni preliminari:

ii) respingeva il ricorso e i motivi aggiunti;

iii) condannava la ricorrente alle spese.

3.3.1 Con riguardo al ricorso principale, il T.a.r. riteneva generiche oltre che infondate nel merito le doglianze (par. 3, punti 1-2-3-4-5-6 della sentenza impugnata).

3.3.2 Con riguardo al primo motivo dei motivi aggiunti, il giudice di primo grado riteneva:

i) che l’impianto ricada al di fuori della zona di vincolo cimiteriale, tanto anche sulla scorta di una relazione tecnica depositata dalla controinteressata in cui si evidenzia in grafico che solo le colonnine di ricarica elettrica sarebbero situate nella zona di vincolo cimiteriale, trattandosi per il resto di zona “per stazioni di servizio”;

ii) che il terreno oggetto del provvedimento conclusivo n. 133/2024 è incluso per la maggior parte nella fascia di rispetto stradale rimanendone esclusa una piccola superficie triangolare nella zona opposta all’ingresso che prevede una piccola parte carrabile ed una attrezzata a verde;

iii) che “il vincolo cimiteriale – volto ad assicurare condizioni di igiene e salubrità – riguarda la realizzazione (o l’ampliamento) di costruzioni incompatibili con la funzione cimiteriale in quanto destinati ad ospitare stabilmente l’uomo quali, in primo luogo, le abitazioni, gli alberghi, gli ospedali, le scuole, ma non osta alla realizzazione di manufatti che tale funzione non possiedono quali, ad esempio, strade e parcheggi”.

3.3.3 Con riguardo al secondo motivo dei motivi aggiunti, osservava:

i) che il Provvedimento autorizzativo richiama espressamente e allega il “Verbale della Conferenza dei Servizi” del 10/3/2024” al quale è allegato il parere della ASL;

ii) che risulta rispettata la condizione prescritta dalla ASL, ossia quella di non incidere sulla zona di rispetto cimiteriale, per come risulta interpretato dalla giurisprudenza l’art. 338 del TULS.

3.3.4 Con riguardo al terzo dei motivi aggiunti, rilevava:

i) che, per effetto dell’entrata in vigore (13 settembre 2023) del nuovo Regolamento UE 2023/1804 del Parlamento Europeo e del Consiglio (sulla realizzazione di infrastruttura per i combustibili alternativi, che abroga la direttiva 2014/94/UE), direttamente applicabile ex art. 288 TFUE, le norme regionali richiamate dalle ricorrenti (l.r. n. 30 del 2018, art.3, punto g; l.r. n. 23 del 2018, art.132 secondo le quali sarebbe stata disposta la necessità per le stazioni di servizio di essere fornite anche di infrastrutture di distribuzione di gas naturale complesso-GNC o di gas naturale liquefatto-GNL) non ostano all’autorizzazione rilasciata dal Comune.

3.3.5 Con riguardo al quarto dei motivi aggiunti (illegittimità della delibera del consiglio comunale n. 8 del 22 gennaio 2024 – recante approvazione del “Piano di riqualificazione Acquasanta Collemaggio-Riclassificazione urbanistica dei suoli ricompresi fra il perimetro di ml 200 dal muro del cimitero e il limite della fascia di rispetto, lato est del cimitero, controdeduzioni alle osservazioni, approvazione definitiva” – perché non sottoposta alla preventiva Valutazione Ambientale Strategica), il T.a.r. riteneva:

i) che per i piani e i programmi di cui al comma 2 dell’art. 6 del d.lgs n. 152 del 2006, che determinano l’uso di piccole aree a livello locale e per le modifiche minori dei piani e dei programmi di cui al medesimo comma 2, la valutazione ambientale è necessaria qualora l’autorità valuti che producano impatti significativi sull’ambiente, secondo le disposizioni di cui all’articolo 12 e tenuto conto del diverso livello di sensibilità ambientale dell’area oggetto di intervento;

ii) che la valutazione dei possibili effetti sull’ambiente di un piano o programma, al fine di assoggettarlo o meno alla VAS, è connotata da un’ampia discrezionalità tecnica e amministrativa.

3.3.6 Con riguardo al quinto dei motivi aggiunti (relativo alla violazione dei limiti inderogabili di densità edilizia), osservava:

i) che le ricorrenti hanno omesso “di allegare quali sarebbero stati i limiti inderogabili violati dalla variante allo strumento urbanistico”.

4. Hanno appellato le società “Le Querce s.r.l. e Sodifa s.r.l., che censurano il solo capo di sentenza con cui il T.a.r. ha respinto i motivi aggiunti al ricorso di primo grado. A tal fine, ripropongono sub motivi di appello i soli vizi dedotti mediante motivi aggiunti al ricorso di primo grado.

4.1. Queste le censure:

a) mancato rispetto del c.d. “vincolo cimiteriale” di 200 mt, ricadendo parte dell’impianto autorizzato in zona di rispetto cimiteriale;

b) il vincolo cimiteriale previsto dall’art. 338 del r.d. 27 luglio 1934 n.1265 (T.U.L.S.), siccome d’indole conformativa, è sganciato dalle esigenze della pianificazione urbanistica e si impone, di per sé, con efficacia diretta, indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici;

c) mancata osservanza del parere dell’Asl n. 1 Avezzano-Sulmona- L’Aquila, con il quale è stato posto come prescrizione che “l’impianto di distribuzione carburanti ricada completamente al di fuori della zona di rispetto cimiteriale”;

d) violazione delle leggi regionali che prevedono per i nuovi impianti di distribuzione carburanti la necessità di essere forniti anche di infrastrutture di distribuzione di gas naturale complesso (GNC) o di gas naturale liquefatto (GNL), non previsti nella specie.

4.1.1 Le Società appellanti, con riguardo alle censure sub lett. a-b, sostengono che il Tar sia caduto in errore per travisamento dei fatti poiché nella “zona per stazioni di servizio” sono previsti: l’uscita delle autovetture, dei camion, delle autobotti che riforniranno l’impianto e in generale dell’utenza; la realizzazione di un fabbricato di servizio; l’installazione degli erogatori di benzina e gasolio, della pensilina a copertura di tali erogatori e dei serbatoi di stoccaggio.

Invece, nella zona di rispetto del vincolo cimiteriale ricadrebbero:

i) l’ingresso e gli spazi di manovra e di sosta delle autovetture, dei camion, delle autobotti che riforniranno di carburante l’impianto e in generale dell’utenza;

ii) tutti i parcheggi per i dipendenti e per la clientela;

iii) le apparecchiature per la ricarica elettrica delle autovetture;

iv) anche le aree di sosta per rifornimento di autoarticolati, bus ed ogni altro mezzo di lunghezza maggiore di una vettura si collocherebbero, almeno in parte, nella porzione di impianto ricadente in zona di rispetto cimiteriale.

Pertanto, sarebbe errata la decisione laddove si afferma che nell’area gravata da “vincolo cimiteriale” ricadrebbe soltanto una “piccola superficie triangolare nella zona opposta all’ingresso che prevede una piccola parte carrabile ed una attrezzata a verde”.

Inoltre, il progetto deve essere considerato nella sua unitarietà tecnica, giuridica e funzionale ovvero come un “insieme di opere e spazi strumentalmente connessi tra loro e, come tali, da considerare come un sistema progettuale unitario sul piano giuridico, tecnico e funzionale”, con la conseguenza che la relativa distribuzione sull’area dovrebbe necessariamente essere compatibile con la relativa destinazione urbanistica.

4.2. Si è costituita la società “Aquila Gestione Impianti srl”, che, oltre a chiedere il rigetto dell’appello, reitera le eccezioni di inammissibilità del ricorso introduttivo e dei motivi aggiunti.

4.3. In prossimità dell’udienza, le parti hanno depositato memorie conclusive e di replica.

5. All’udienza del 9 aprile 2026, la causa è stata trattenuta perla decisione.

6. Parte appellante, in primo grado, ha impugnato il provvedimento unico autorizzativo n. 133, rilasciato in data 17 luglio 2024 dal Comune di L’Aquila in favore della società appellata e controinteressata “Aquila Gestione Impianti s.r.l. per la realizzazione di un distributore di carburanti in Via Panella nella Città di L’Aquila.

6.1. Il provvedimento in questione è stato rilasciato ai sensi dell’art. 7-bis delle n.t.a., introdotto con la variante urbanistica approvata con la deliberazione di c.c. n. 8 del 22 gennaio 2024, anche essa impugnata in primo grado, con la quale il Comune di L’Aquila ha rideterminato, all’esito di un lungo iter procedimentale, più volte interessato da controversie avanti il giudice amministrativo, la fascia di rispetto cimiteriale e ha aggiunto, appunto, alle n.t.a. l’art. 7-bis che introduce, tra le destinazioni d’uso previste per tale zona, le stazioni per l’erogazione di carburante.

6.2. Il T.a.r. per l’Abruzzo, sede di L’Aquila, ha respinto il ricorso e i motivi aggiunti con la sentenza n. 335/2025.

6.3. Parte appellante ha circoscritto l’atto di appello al solo capo di sentenza che ha respinto i motivi aggiunti al ricorso di primo grado (sopra, par. 3.1- punti I-II-III-IV-V).

7. Preliminarmente, il Collegio deve farsi carico di esaminare le eccezioni di inammissibilità riproposte in appello dalla Società appellata ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a.

7.1. Parte appellata (società Aquila Gestione Impianti srl) ha reiterato le eccezioni di tardività dell’impugnazione nonché del difetto di legittimazione e interesse ad agire.

7.1.1. Con riguardo alla eccezione di tardività, la Società controinteressata osserva che la deliberazione n. 8/2024 del Comune di L’Aquila – pubblicata sull’Albo pretorio del Comune dal 7.2.2024 al 22.2.2024 e sul Bollettino Ufficiale della Regione Abruzzo n. 10 del 6.3.2024 – ha natura di variante al PRG e, dunque, di provvedimento a carattere generale. Sennonché, i motivi aggiunti (su cui solo è incentrato l’atto di appello) sono stati notificati in data 12.3.2025, quindi “ben oltre il termine di decadenza decorrente dalle predette pubblicazioni”.

L’eccezione è infondata.

Le Società istanti non intendono contestare l’effetto conformativo conferito dalla variante urbanistica n. 8/2024 ai suoli interessati, anche perché il distributore ben poteva, in base alle nta del prg, essere realizzato, a prescindere dalla variante medesima, sull’area destinata a fascia di rispetto stradale. In realtà, le Società appellanti contestano le regole che più in dettaglio disciplinano l’esercizio dell’attività edificatoria (indicate nel calcolo delle distanze tra le zone destinate a rispetto stradale e fascia di rispetto cimiteriale, nella osservanza dei canoni estetici, nella possibilità di inglobare parte della fascia di rispetto cimiteriale nel distributore futuro) ovvero le prescrizioni di dettaglio della variante destinate a regolare la futura attività edilizia.

Al riguardo, va precisato che le Società ricorrenti-appellanti lamentano sostanzialmente la violazione del vincolo cimiteriale previsto dall’art. 338 del r.d. 27 luglio 1934 n.1265 di cui assumono l’indole conformativa; vincolo sganciato dalle esigenze della pianificazione urbanistica, che si impone con efficacia diretta, indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici, i quali non sarebbero idonei, proprio per loro natura, ad incidere sulla sua esistenza o suoi limiti.

Le ragioni di doglianza, pertanto, s’incentrano sotto questo profilo essenzialmente sulla esistenza del vincolo cimiteriale che le appellanti reputano violato in concreto, ovvero nella circostanza specifica, a prescindere dalla pianificazione e dal recepimento negli strumenti urbanistici.

In questi oggettivi termini prospettato l’interesse ad agire, e con esso la causa petendi, nel senso cioè di ritenere il vincolo cimiteriale operativo comunque nel perimetro dell’impianto cimiteriale come “limitazione legale della proprietà a carattere assoluto, di natura conformativa”, il ricorso per motivi aggiunti non può ritenersi – anche per tal via – tardivo essendosi palesata la lesività nel momento stesso in cui è venuto ad esistenza, meglio si è avuta la piena conoscenza legale del provvedimento unico autorizzativo con il quale è stata assentita la realizzazione del distributore di carburante in (asserita, parziale) violazione del vincolo cimiteriale.

7.1.2. Con riguardo al difetto di legittimazione, la Società appellata ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti sul presupposto che non sarebbe stato allegato il pregiudizio che deriverebbe alle Società ricorrenti-appellanti dall’iniziativa della controinteressata; l’interesse sarebbe stato solo genericamente affermato; in particolare, i bacini di utenza dei rispettivi impianti non coinciderebbero.

L’eccezione è infondata.

La legittimazione ad agire sussiste in ragione dell’appartenenza delle Società appellanti alla medesima categoria merceologica della Società Aquila Gestione Impianti srl a cui è stato rilasciato il titolo.

Il pregiudizio è stato comprovato in ragione della vicinitas dell’impianto, ovvero della fonte di lesione, agli impianti delle società appellanti e, quindi, del conseguente potenziale sviamento di clientela.

In particolare, la vicinanza della stazione di servizio gestita dalla società Aquila Gestione Impianti srl a quelle delle società ricorrenti-appellanti è stata documentata in “poche centinaia di metri”; più precisamente, dagli atti si evince che “L’Aquila Gestione Impianti ricade a mt 650 dall’impianto di Le Querce ed a mt 3.730 da quello della Sodifa”.

Appare oggettiva, e comprovata in re ipsa, la vicinanza dell’impianto da realizzare a quello della società Le Querce (distanti appena 650 metri).

Maggiore s’appalesa la distanza dell’impianto gestito dalla società Sofida; tuttavia, la circostanza che anche questo impianto ricada nella zona Est, Torretta-Gignano-Vascapenta e delle frazioni di S.Elia, Bazzano e Tempera, consente ragionevolmente di ritenere che anch’esso, tenuto anche conto delle caratteristiche del territorio provinciale, sia destinato a servire sostanzialmente lo stesso bacino di utenza.

8. Nel merito, si osserva quanto segue.

8.1. Con un primo gruppo di censure (v. par. 4.1, lett. a-b; par. 4.1.1), la Società istante ha dedotto la violazione dell’articolo 388 del r.d. n. 1265/2024: la sentenza sarebbe incorsa nel travisamento dei fatti laddove non ha colto: i) che nella zona di rispetto cimiteriale ricadrebbero parcheggi, spazi di manovra e colonnine di ricarica elettrica delle autovetture dell’impianto di carburanti, in violazione del vincolo di rispetto cimiteriale (id est, mancato rispetto del c.d. “vincolo cimiteriale” di 200 mt, ricadendo parte dell’impianto autorizzato in zona di rispetto cimiteriale); ii) l’efficacia diretta del vincolo cimiteriale.

8.1.1. Giova premettere, in punto di fatto, che con riguardo alla colonnina di ricarica elettrica degli impianti di carburanti, parte appellata ha documentato (vedi relazione tecnica datata 25 aprile 2025 depositata nel giudizio di primo grado e riprodotta in appello sub doc. 6 allegato all’atto di appello) che la stessa ricade all’esterno della fascia di rispetto cimiteriale.

Più precisamente, “Solo la colonnina di ricarica elettrica era, nel progetto iniziale, prevista nella zona di rispetto cimiteriale, essendo ritenuta di nessun impatto ambientale e visivo, al pari di tante altre apparecchiature elettriche presenti all’interno della fascia di rispetto cimiteriale … l’impianto in corso di realizzazione prevede anche la colonnina di ricarica elettrica all’esterno della fascia di rispetto cimiteriale, posizionata nel marciapiede del chiosco, vicino al Depurgas. Tale modifica non necessita di SCIA in Variante trattandosi dello spostamento di un elemento impiantistico all’interno del piazzale, e verrà notificata nella SCAGI finale”.

8.1.2. Consegue a tanto che, nessun profilo viziante è ravvisabile con riguardo al posizionamento della colonnina elettrica; la censura, anzi, può considerarsi addirittura non assistita da un concreto e attuale interesse ad agire.

8.2 Con riguardo ai parcheggi e agli spazi di manovra (in entrata e uscita dalla stazione), il T.a.r. ha, invece, osservato che “il vincolo cimiteriale – volto ad assicurare condizioni di igiene e salubrità – riguarda la realizzazione (o l’ampliamento) di costruzioni incompatibili con la funzione cimiteriale in quanto destinati ad ospitare stabilmente l’uomo quali, in primo luogo, le abitazioni, gli alberghi, gli ospedali, le scuole, ma non osta alla realizzazione di manufatti che tale funzione non possiedono quali, ad esempio, strade e parcheggi”.

8.2.1. Da tale argomentazione, il giudice di primo grado ha tratto la conclusione circa la legittimità del provvedimento avversato dalla società odierna appellante.

9. Le censure di appello sono fondate.

9.1. L’art. 338 del T.U.L.S. recita:

1. I cimiteri devono essere collocati alla distanza di almeno 200 metri dal centro abitato. È vietato costruire intorno ai cimiteri nuovi edifici entro il raggio di 200 metri dal perimetro dell’impianto cimiteriale, quale risultante dagli strumenti urbanistici vigenti nel comune o, in difetto di essi, comunque quale esistente in fatto, salve le deroghe ed eccezioni previste dalla legge.

Il successive comma 5, dispone che:

“Per dare esecuzione ad un’opera pubblica o all’attuazione di un intervento urbanistico, purché non vi ostino ragioni igienico-sanitarie, il consiglio comunale può consentire, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, la riduzione della zona di rispetto tenendo conto degli elementi ambientali di pregio dell’area, autorizzando l’ampliamento di edifici preesistenti o la costruzione di nuovi edifici. La riduzione di cui al periodo precedente si applica con identica procedura anche per la realizzazione di parchi, giardini e annessi, parcheggi pubblici e privati, attrezzature sportive, locali tecnici e serre”.

9.2. L’articolo 388 del T.U.L.S., approvato con r.d. n. 1265 del 1934 (cui si aggiunge l’articolo 57 del d.p.r. n. 285 del 1990: Regolamento di Polizia mortuaria) vieta, dunque, in primo luogo, l’edificazione nelle aree ricadenti in fascia di rispetto cimiteriale dei manufatti che, per durata, inamovibilità ed incorporazione al suolo, possono qualificarsi come costruzioni edilizie, come tali, incompatibili con la natura insalubre dei luoghi e con l’eventuale futura espansione del cimitero.

9.3. Il vincolo cimiteriale persegue una triplice finalità: in primo luogo, vuole assicurare condizioni di igiene e di salubrità mediante la conservazione di una “cintura sanitaria” intorno allo stesso cimitero; in secondo luogo, intende garantire la tranquillità e il decoro ai luoghi di sepoltura; in terzo luogo, persegue la finalità di consentire futuri ampliamenti del cimitero.

9.3.1. Il concetto di edificazione, peraltro, non è univoco; esso infatti deve essere definito in relazione al contesto all’interno del quale è considerato e, soprattutto, alle finalità della norma.

9.3.2. In tale ottica, anche un’attività che si caratterizza per un uso non temporaneo, dell’area, ovvero la realizzazione di manufatti idonei a determinare una irreversibile trasformazione/destinazione del suolo, non sono compatibili con la zona di rispetto cimiteriale.

9.4. Nel caso in esame, reputa il Collegio che i parcheggi e le aree di manovra – ricadenti all’interno della fascia di rispetto cimiteriale – non siano compatibili con il vincolo.

Al riguardo, si osserva che le disposizioni recate dall’art. 338 vanno infatti interpretate nel loro complesso, ed, in particolare, avendo riguardo anche alla disciplina delle ipotesi di deroga (quinto comma dell’art. 338 r.d. citato).

Secondo la citata disposizione “Per dare esecuzione ad un’opera pubblica o all’attuazione di un intervento urbanistico, purché non vi ostino ragioni igienico-sanitarie, il consiglio comunale può consentire, previo parere favorevole della competente azienda sanitaria locale, la riduzione della zona di rispetto tenendo conto degli elementi ambientali di pregio dell’area, autorizzando l’ampliamento di edifici preesistenti o la costruzione di nuovi edifici. La riduzione di cui al periodo precedente si applica con identica procedura anche per la realizzazione di parchi, giardini e annessi, parcheggi pubblici e privati, attrezzature sportive, locali tecnici e serre”.

Da tali disposizioni si evince, a contrario, che il divieto non riguarda solo manufatti edilizi ma in genere le attività umane che possono compromettere il decoro dei luoghi.

In altri termini, nella fascia di rispetto devono ritenersi vietate non solo le costruzioni residenziali (id est, edificio abitativo) bensì anche tutte le opere e le attività che non siano consone ai luoghi in cui si pratica la pietas verso i defunti, che possano pregiudicarne il decoro ovvero risultino idonee ad impedire il perseguimento delle finalità di tutela sopra evidenziate.

Se infatti l’amministrazione ha bisogno della deroga per costruire un parcheggio (la deroga occorre per “parchi, giardini e annessi, parcheggi pubblici e privati, attrezzature sportive, locali tecnici e serre”) allora vuol dire che anche il “parcheggio” (di cui si discetta nel caso in esame) rientra tra le attività vietate, altrimenti neppure servirebbe ricorrere alla deroga.

10. Va aggiunto che l’impianto di distribuzione carburanti non può essere considerato, nei suoi elementi costruttivi e caratteristici, in modo atomistico. Tutti i manufatti che compongono il complesso commerciale (colonnine, servizi, aree di parcheggio, spazi di manovra per le auto) contribuiscono, infatti, alla identificazione dell’impianto come unica e unitaria entità strutturale.

Pertanto, anche l’area carrabile (parcheggio, spazi di manovra) rientra, sotto il profilo funzionale e ontologico, nell’ambito oggettivo di applicazione del vincolo di cui all’art. 338 del r.d. n. 1265 del 1934,.

11. Il vincolo, di carattere assoluto, non consente in alcun modo l’allocazione di edifici o di opere incompatibili con il vincolo medesimo.

12. Per quanto argomentato, risultano quindi fondate le censure di appello sin qui scrutinate (censure sub par. 4.1, lett. a-b-c; par. 4.1.1: ovvero, mancato rispetto del c.d. “vincolo cimiteriale”, ricadendo parte dell’impianto autorizzato in zona di rispetto cimiteriale; efficacia diretta del vincolo; mancata osservanza del parere dell’Asl n. 1, Avezzano-Sulmona-L’Aquila, con il quale è stato posto come prescrizione che “l’impianto di distribuzione carburanti ricada completamente al di fuori della zona di rispetto cimiteriale”).

13. Non altrettanto fondato s’appalesa, invece, il terzo motivo col quale le appellanti censurano la sentenza di primo grado per violazione dell’art. 132, comma 1, della l.r. n. 23 del 2018, come modificato dall’art. 3 della l.r. n. 30 del 2018, le cui norme prevedono per i nuovi impianti di distribuzione carburanti la necessità di essere forniti anche di infrastrutture di distribuzione di gas naturale complesso (GNC) o di gas naturale liquefatto (GNL), non previsti nella specie.

14. Il Regolamento UE 2023/1804 (sulla “realizzazione di un’infrastruttura per i combustibili alternativi”) è entrato in vigore dal 12 ottobre 2023 ed è stato applicato a decorrere dal 13 aprile 2024.

Contestualmente alla sua entrata in vigore, esso ha abrogato la precedente direttiva 2014/94/UE.

14.1. Quest’ultima stabiliva che “Gli Stati membri dovrebbero garantire, attraverso i loro quadri strategici nazionali, la costruzione di un adeguato numero di punti di rifornimento accessibili al pubblico per la fornitura di GNC o biometano compresso ai veicoli a motore, in modo da garantire che i veicoli a motore alimentati a GNC possano circolare negli agglomerati urbani/suburbani e in altre aree densamente popolate come pure in tutta l’Unione, almeno lungo la rete centrale esistente della TEN-T. Nel creare le loro reti per la fornitura di GNC ai veicoli a motore, gli Stati membri dovrebbero garantire la realizzazione di punti di rifornimento accessibili al pubblico, tenendo conto dell’autonomia minima dei veicoli a motore alimentati a GNC […]. Gli Stati membri dovrebbero garantire un sistema di distribuzione ade-guato tra gli stabilimenti di stoccaggio e i punti di rifornimento per il GNL. Per quanto riguarda il trasporto su strada, la disponibilità e l’ubicazione geografica dei punti di carico per i veicoli cisterna di GNL sono essenziali per lo sviluppo di una mobilità basata sul GNL economicamente sostenibile”.

14.2. La suddetta direttiva era stata recepita nell’ordinamento nazionale col d.lgs n. 257 del 2016.

Il Regolamento UE 2023/1804, in attuazione del Piano della Commissione europea “Fit for 55” per l’abbattimento del 55% delle emissioni di gas serra al 2030, ha definito le regole per garantire secondo un calendario fissato dal 2025 al 2035, una rete sufficiente per la ricarica nelle reti transeuropee di trasporto (cosiddette “Ten-T”): per i veicoli leggeri dal 2025 ogni 60 km ci dovranno essere stazioni di ricarica rapida di almeno 150 kW, mentre per i veicoli pesanti una stazione di ricarica ogni 60 km lungo la rete di trasporto centrale e ogni 100 km sulla più ampia rete globale.

Dal 2030 in tutti i nodi urbani e ogni 200 km lungo la rete centrale Ten-T devono essere installate infrastrutture di rifornimento di idrogeno per auto e camion. Obblighi anche per i porti marittimi con importante traffico di navi (almeno 50 scali portuali di grandi navi passeggeri, o 100 scali portuali di navi portacontainer): dovranno fornire elettricità a terra per tali navi entro il 2030. Obbligo di trasparenza dei prezzi da parte dei fornitori di elettricità o di combustibili alternativi e di assicurare pagamenti elettronici.

Il “Considerando 8” del citato Regolamento (per quanto qui di specifico interesse) dispone – in coerenza con gli obiettivi nazionali obbligatori per la realizzazione di una infrastruttura sufficiente per i combustibili alternativi nell’Unione per i veicoli stradali – che “Nel settore dei trasporti pesanti su strada, le tecnologie per gli autocarri alimentati con metano liquefatto hanno raggiunto la piena maturità. Gli scenari comuni su cui si basano la strategia per una mobilità sostenibile e intelligente e la comunicazione della Commissione del 17 settembre 2020 dal titolo “Un traguardo climatico 2030 più ambizioso per l’Europa – Investire in un futuro a impatto climatico zero nell’interesse dei cittadini” (“piano per l’obiettivo climatico”), come pure gli scenari di modellizzazione riveduti del pacchetto “Pronti per il 55 %”, suggeriscono un ruolo limitato per i combustibili gassosi che saranno sempre più decarbonizzati nel trasporto pesante su strada e in particolare nel segmento a lungo raggio. Inoltre, i veicoli alimentati a gas di petrolio liquefatto (GPL) e a gas naturale compresso (GNC), per i quali esiste già una rete di infrastrutture sufficiente in tutta l’Unione, dovrebbero essere gradualmente sostituiti da sistemi di gruppi propulsori a zero emissioni. Al fine di colmare le lacune ancora esistenti nelle reti principali è pertanto considerata necessaria unicamente una politica mirata, limitata alla realizzazione di un’infrastruttura per il metano liquefatto che consenta anche la fornitura di combustibili decarbonizzati.”.

Il provvedimento unico autorizzativo n. 33/2024 (oggetto di impugnativa) è stato adottato in data 17 luglio 2024, ovvero successivamente all’entrata in vigore del nuovo Regolamento e alla sua decorrenza applicativa; esso sconta, pertanto, l’applicazione della nuova disciplina unionale.

14.3. Il Regolamento unionale è un atto giuridico definito nell’articolo 288 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE). Esso ha portata generale, è vincolante in tutti i suoi elementi ed è direttamente applicabile nello Stato membro dell’Unione.

14.4. Ne consegue che le leggi regionali (invocate dalle ricorrenti-appellanti), le quali rinviavano alla norma nazionale (id est, d.lgs n. 257 del 2016) che, a sua volta, costituiva attuazione della disciplina unionale (id est, direttiva 2014/94/UE), i cui disposti parte appellante reputa violati, devono essere disapplicate per incompatibilità con la nuova normativa unionale che costituisce oggi la fonte diretta e immediata, per competenza, di disciplina della materia.

15. In conclusione, per quanto sin qui argomentato, l’appello deve essere accolto.

Per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, i motivi aggiunti di primo grado debbono essere accolti in parte, con il conseguente annullamento della delibera di c.c. n. 8, del 22 gennaio 2024, nonché del provvedimento unico autorizzativo n. 133, del 17 luglio 2024 rilasciato alla società “Aquila Gestione Impianti srl” per la realizzazione di un distributore di carburante in località S.S. 17-bis.

17. Valutati complessivamente tutti i fatti di giudizio, può equitativamente disporsi la compensazione, fra le parti, delle spese di entrambi i gradi di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e, in riforma della sentenza impugnata, accoglie in parte i motivi aggiunti proposti in primo grado e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati..

Compensa fra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Silvia Martino, Presidente FF

Giuseppe Rotondo, Consigliere, Estensore

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Rosario Carrano, Consigliere

L'articolo Sul vincolo cimiteriale. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Inizio dei lavori – Permesso del permesso di costruire – Decadenza – Nozione.

Secondo un costante orientamento giurisprudenziale, la nozione di “inizio dei lavori”, rilevante ai fini dell’impedimento della decadenza del permesso di costruire, non può essere intesa in senso meramente formale o documentale, ma richiede l’esecuzione di opere concretamente rivelatrici della seria ed effettiva volontà del titolare di dare corso all’intervento assentito. È stato chiarito, infatti, che l’inizio dei lavori debba manifestarsi attraverso attività edilizie significative e non equivoche, tali da evidenziare il concreto avvio dell’opera progettata e da escludere il rischio che il termine decadenziale possa essere eluso mediante interventi meramente simbolici o preparatori. È stato infatti ripetutamente chiarito che la verifica deve essere compiuta avuto riguardo alla consistenza complessiva dell’intervento autorizzato e che assumono rilievo, a tal fine, elementi quali l’effettivo impianto del cantiere, la presenza stabile di mezzi e maestranze, l’esecuzione di scavi funzionalmente collegati alle opere fondazionali e, più in generale, la realizzazione di attività costruttive idonee a inserirsi nel processo edificatorio vero e proprio.

Pres. (f.f.) Lamberti – Est. Furno

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7169 del 2025, proposto da Finanziaria Industriale F.Lli Dodaro s.r.l., in Sigla Finind s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati d Giovanni Spataro, Raffaella Zagaria e Alessandro Botto, con domicilio eletto presso lo studio Alessandro Botto in Roma, via di San Nicola Da Tolentino 67;

contro

Comune di Cosenza, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Nicola Carolillo, Carmelo Triulcio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Calabria, in persona del legale Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Massimiliano Manna, con domicilio eletto presso lo studio Graziano Pungi’ in Roma, via Sabotino n.12;
Ministero della Giustizia, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Seconda) n. 01452/2025.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Cosenza, della Regione Calabria, del Ministero della Giustizia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 7 maggio 2026 il Cons. Luigi Furno e uditi per le parti gli avvocati presenti come da verbale;

FATTO

1.Con ricorso proposto innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria, la società Finanziaria Industriale Fratelli Dodaro – Finind s.r.l. impugnava la determinazione dirigenziale del Comune di Cosenza n. 84, del 21 gennaio 2025, con la quale era stata dichiarata la decadenza del permesso di costruire n. 15 del 29 giugno 2022 per mancato avvio dei lavori entro il termine previsto dall’art. 15, comma 2, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.

1.1. L’intervento edilizio oggetto del titolo abilitativo riguardava la realizzazione di un complesso destinato a edilizia sociale, finanziato dalla Regione Calabria e disciplinato da apposita convenzione urbanistica stipulata con il Comune di Cosenza.

2. A sostegno del ricorso di primo grado, la società deduceva, anzitutto, l’illegittimità del provvedimento per difetto di istruttoria e di motivazione, sostenendo che l’amministrazione comunale non avrebbe adeguatamente individuato gli elementi dai quali desumere il mancato avvio dei lavori.

2.1. In particolare, la ricorrente evidenziava che sul sito interessato erano già stati realizzati la recinzione dell’area di cantiere, gli allacciamenti provvisori alle reti di servizio, la paratia di pali di fondazione e ulteriori opere preparatorie, nonché che risultavano presenti mezzi meccanici destinati alle perforazioni. Secondo la prospettazione della società, tali attività sarebbero state idonee a integrare il requisito dell’inizio dei lavori richiesto dalla normativa urbanistico-edilizia.

La stessa società richiamava altresì la comunicazione di inizio dei lavori strutturali, acquisita dal Comune attraverso il portale telematico in data 2 dicembre 2024, nonché il verbale della Commissione di verifica tecnico-amministrativa della Regione Calabria del 30 dicembre 2024, nel quale veniva attestato lo stato di avanzamento dell’intervento e documentata fotograficamente l’esecuzione di attività quali l’allestimento del cantiere, l’installazione di pali di illuminazione, gli scavi e la realizzazione di pali di fondazione in cemento armato.

2.2. Con un secondo ordine di censure, la ricorrente sosteneva che il Comune non avesse considerato l’effetto della proroga derivante dall’art. 10-septies, del decreto-legge 21 marzo 2022, n. 21, convertito dalla legge 20 maggio 2022, n. 51, disposizione che avrebbe esteso di trentasei mesi i termini di inizio e di ultimazione dei lavori edilizi e quelli previsti dalle convenzioni urbanistiche e dagli accordi equiparati.

La società deduceva inoltre che il decorso del termine avrebbe dovuto essere ulteriormente differito in ragione del periodo necessario alla verifica del pagamento degli oneri di costruzione.

La ricorrente sosteneva altresì che l’art. 6, comma 5, della convenzione urbanistica non richiamasse il termine di inizio dei lavori previsto dal permesso di costruire, ma soltanto quello relativo alla loro ultimazione, con conseguente insussistenza dei presupposti per la dichiarazione di decadenza del titolo edilizio.

Veniva inoltre dedotto che il Comune avrebbe omesso di considerare le difficoltà incontrate nel corso dell’attuazione dell’intervento, tra cui il mancato assenso della Regione Calabria al quadro tecnico-economico dell’opera e il ritardo maturato nella sottoscrizione della convenzione urbanistica, circostanze che, secondo la società, avrebbero inciso sulla concreta possibilità di dare tempestivo avvio ai lavori.

3. Si costituiva in giudizio il Comune di Cosenza, contestando integralmente le deduzioni avversarie e sostenendo la piena legittimità della determinazione impugnata. L’amministrazione evidenziava, in particolare, come le attività eseguite dalla società fossero meramente preparatorie e non integrassero un effettivo avvio dell’intervento edilizio autorizzato.

3.1. Si costituiva altresì la Regione Calabria, eccependo la propria estraneità alla controversia in quanto ente finanziatore dell’intervento, mentre il Ministero della Giustizia, evocato in giudizio per effetto delle segnalazioni formulate dalla direzione della casa circondariale limitrofa all’area interessata dall’intervento, depositava mera comparsa formale.

4. Con ordinanza cautelare n. 133, del 12 marzo 2025, il Tribunale Amministrativo Regionale respingeva l’istanza di sospensione proposta dalla società ricorrente, ritenendo insussistente il fumus boni iuris.

4.1. Successivamente, in sede di appello cautelare, questa Sezione del Consiglio, con ordinanza n. 1393, dell’11 aprile 2025, disponeva la sollecita fissazione dell’udienza di merito davanti al giudice di primo grado.

4.3. In prossimità dell’udienza pubblica interveniva nel giudizio la società Dueffe s.r.l., creditrice della ricorrente. L’interveniente rappresentava che la procedura esecutiva intrapresa nei confronti di Finind s.r.l. era rimasta sospesa in ragione della domanda di concordato preventivo con continuità aziendale presentata da quest’ultima e che il piano concordatario contemplava la valorizzazione dell’intervento edilizio oggetto della controversia. Sulla base di tali circostanze, Dueffe s.r.l. dichiarava di avere interesse al mantenimento della declaratoria di decadenza del permesso di costruire.

5. Con sentenza 10 settembre 2025, n. 1452, il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria dichiarava inammissibile il ricorso nei confronti della Regione Calabria e del Ministero della Giustizia, dichiarava altresì inammissibile l’intervento di Dueffe s.r.l. e rigettava, nel resto, il ricorso.

5.1. Il giudice di primo grado riteneva che le attività riscontrate in cantiere consistessero esclusivamente in opere preparatorie e prodromiche all’edificazione e non fossero idonee a integrare l’effettivo inizio dei lavori richiesto dall’art. 15 del d.P.R. n. 380 del 2001. Escludeva inoltre l’operatività delle proroghe invocate dalla società, rilevando la mancata comunicazione della volontà di avvalersene e l’assenza di una specifica istanza di proroga del titolo edilizio. Conseguentemente condannava Finind s.r.l. alla rifusione delle spese di lite in favore del Comune di Cosenza.

6. Avverso tale sentenza la società Finind s.r.l. ha proposto appello, chiedendone la riforma per i motivi riportati nella parte in diritto.

7. Si sono costituiti nel giudizio di appello il Comune di Cosenza e la Regione Calabria, chiedendo di dichiarare l’appello infondato.

7.1. Si è, infine, costituito nel giudizio di appello, con memoria di mero stile, il Ministero della Giustizia.

8. All’udienza pubblica del 7 maggio 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.La controversia sottoposta all’esame del Collegio concerne la legittimità della determinazione con la quale il Comune di Cosenza ha dichiarato la decadenza del permesso di costruire n. 15 del 29 giugno 2022, ritenendo non rispettato il termine annuale per l’inizio dei lavori previsto dall’art. 15, comma 2, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380.

2. Con il primo mezzo di gravame l’appellante censura la sentenza impugnata nella parte in cui il T.a.r. ha ritenuto che la controversia riguardasse esclusivamente il rapporto amministrativo intercorrente tra la società Finind s.r.l. e il Comune di Cosenza, dichiarando conseguentemente inammissibile il ricorso nella parte proposta nei confronti della Regione Calabria e del Ministero della Giustizia.

2.1. Secondo la prospettazione dell’appellante, la decisione impugnata avrebbe offerto una lettura riduttiva e parcellizzata della complessa vicenda amministrativa oggetto di causa, trascurando il ruolo determinante assunto tanto dalla Regione Calabria quanto dall’Amministrazione Penitenziaria nel procedimento culminato con l’adozione della determinazione di decadenza.

In particolare, la Regione Calabria non avrebbe rivestito una posizione meramente estranea o indiretta rispetto alla controversia, avendo finanziato l’intervento di edilizia sociale, adottato plurimi provvedimenti incidenti sulla sua realizzazione, partecipato alle interlocuzioni procedimentali e, soprattutto, certificato lo stato di avanzamento delle opere in misura incompatibile con la successiva affermazione comunale circa il mancato avvio dei lavori.

2.2. Parimenti, il Ministero della Giustizia, per il tramite della Casa Circondariale di Cosenza, avrebbe svolto un ruolo attivo e costante nell’intera vicenda, manifestando reiteratamente la propria opposizione all’intervento edilizio e sollecitando l’adozione di misure ostative alla prosecuzione dell’opera.

Su tali basi, la parte appellante assume che entrambe le amministrazioni rivestirebbero quantomeno la qualità di soggetti controinteressati o comunque di amministrazioni portatrici di un interesse qualificato all’esito della controversia, sicché la loro evocazione in giudizio risulterebbe pienamente conforme all’art. 41 c.p.a.

2.3. L’errore commesso dal T.a.r, ad avviso dell’appellante, non si esaurirebbe in una mera statuizione processuale, ma avrebbe condizionato l’intera ricostruzione della vicenda, impedendo al Collegio di cogliere la dimensione unitaria e la complessità del rapporto amministrativo sottostante.

2.4. Il motivo non è fondato.

2.4.1. In relazione alla posizione della Regione Calabria, il Collegio condivide le conclusioni del giudice di primo grado circa la sua estraneità rispetto al procedimento culminato nell’adozione del provvedimento comunale impugnato.

In tal senso depone la circostanza per cui la Regione non ha partecipato alla formazione della determinazione comunale di decadenza del permesso di costruire, né risulta titolare di poteri autorizzatori o di controllo incidenti sulla validità del titolo edilizio.

L’interesse regionale è limitato alla gestione del finanziamento pubblico e alla verifica del rispetto delle condizioni normative per la sua conservazione, attività che si colloca su un piano distinto e autonomo rispetto alla vicenda edilizia oggetto del giudizio.

2.4.2. Quanto alla posizione del Ministero della Giustizia, la notificazione del ricorso di primo grado nei suoi confronti risulta fondata esclusivamente sulla circostanza che il direttore della casa circondariale limitrofa all’area interessata dall’intervento edilizio abbia, in più occasioni, segnalato alle amministrazioni competenti possibili criticità dell’opera sotto il profilo della sicurezza dell’istituto penitenziario. Tali segnalazioni costituiscono meri apporti istruttori e consultivi, privi di efficacia provvedimentale e inidonei a radicare in capo al Ministero alcuna competenza o responsabilità in ordine agli atti impugnati. Non essendo il Ministero autore dei provvedimenti contestati, né titolare del potere amministrativo esercitato nel procedimento oggetto di causa, esso deve ritenersi estraneo al rapporto sostanziale dedotto in giudizio e, pertanto, privo di legittimazione passiva.

2.4.3. Correttamente, pertanto, il T.a.r. ha ritenuto inammissibile il ricorso nella parte proposta nei confronti della Regione Calabria e del Ministero della Giustizia.

3. Con il secondo e principale motivo di gravame l’appellante deduce l’erroneità della sentenza nella parte in cui ha escluso l’applicabilità alla fattispecie della proroga automatica prevista dall’art. 10-septies, comma 1, lett. b), del D.L. n. 21/2022.

3.1. La censura muove dalla considerazione secondo cui il T.a.r. avrebbe esaminato il permesso di costruire n. 15/2022 come se si trattasse di un ordinario titolo edilizio individuale, omettendo di considerare che lo stesso costituisce parte integrante ed elemento attuativo di una più ampia convenzione urbanistica stipulata ai sensi della L.R. Calabria n. 36/2008 nell’ambito di un Programma Unitario di riqualificazione.

L’intervento assentito non riguarderebbe infatti una mera edificazione privata, bensì un articolato programma di edilizia sociale comprendente la realizzazione di alloggi destinati alla locazione agevolata, opere di urbanizzazione, servizi collettivi e strutture da destinare all’utilizzo pubblico e da cedere all’amministrazione comunale.

In tale contesto, il permesso di costruire costituirebbe atto strettamente accessorio e funzionalmente subordinato alla convenzione urbanistica, come confermato sia dal contenuto della convenzione stessa sia dagli atti deliberativi comunali che ne hanno previsto il rilascio soltanto successivamente alla stipula dell’accordo.

L’appellante sostiene che proprio tale natura convenzionata dell’intervento avrebbe imposto l’applicazione della disciplina speciale dettata dall’art. 10-septies, comma 1, lett. b), norma che estende la proroga automatica non soltanto alle convenzioni urbanistiche, ma anche ai relativi piani attuativi e a qualunque atto ad essi propedeutico o collegato.

3.2. Secondo la prospettazione dell’appellante, il T.a.r. avrebbe omesso di confrontarsi con l’orientamento giurisprudenziale formatosi in materia di proroghe ex legedelle convenzioni urbanistiche, il quale avrebbe costantemente affermato che, quando il permesso di costruire costituisce attuazione di una convenzione di lottizzazione o di un accordo urbanistico assimilabile, i relativi termini devono ritenersi automaticamente prorogati insieme alla convenzione stessa.

3.3. Ad avviso dell’appellante, l’errore interpretativo sarebbe ancor più evidente ove si consideri che la disciplina attualmente contenuta nell’art. 10-septies riproduce sostanzialmente la medesima ratio delle precedenti proroghe straordinarie introdotte dall’art. 30, comma 3-bis, del D.L. n. 69/2013, rispetto alle quali la giurisprudenza amministrativa avrebbe riconosciuto un’estensione generalizzata a tutti gli obblighi e ai termini derivanti dai programmi urbanistici convenzionati.

In tale prospettiva, il termine annuale di cui all’art. 15, del d.P.R. n. 380/2001, originariamente destinato a scadere il 29 giugno 2023, sarebbe stato automaticamente prorogato dapprima di due anni e successivamente di trentasei mesi, con conseguente differimento della scadenza ben oltre la data di adozione della determinazione comunale di decadenza.

Ne conseguirebbe che il Comune avrebbe esercitato il potere decadenziale in assenza del presupposto essenziale costituito dall’intervenuta scadenza del termine legale.

3.4. In via gradata, l’appellante censura la sentenza anche nella parte in cui ha escluso l’operatività della diversa proroga prevista dalla lettera a) dell’art. 10-septies.

Secondo il T.a.r., tale proroga non avrebbe potuto trovare applicazione in assenza di una preventiva comunicazione dell’interessato diretta a manifestare la volontà di avvalersene.

L’appellante assume che tale interpretazione si risolverebbe in un formalismo privo di base normativa.

La volontà di mantenere in vita il titolo edilizio emergerebbe, infatti, da una pluralità di comportamenti inequivoci e costantemente manifestati nel corso degli anni, tra cui la proposizione di iniziative giudiziarie volte a rimuovere gli ostacoli frapposti alla realizzazione dell’intervento, la presentazione di progetti aggiornati, il deposito di varianti, le richieste di autorizzazione e le comunicazioni concernenti l’avanzamento delle opere.

Anche il comportamento del Comune sarebbe incompatibile con la successiva dichiarazione di decadenza, avendo l’amministrazione accettato il deposito della variante progettuale, autorizzato gli allacciamenti ai servizi di cantiere e ricevuto senza contestazioni la documentazione concernente l’avvio delle lavorazioni.

Secondo l’appellante, tali circostanze integrerebbero una manifestazione inequivoca della volontà di avvalersi della proroga e renderebbero pertanto illegittima la contraria conclusione raggiunta dal primo giudice.

3.5. Sotto un ulteriore profilo, l’appellante censura la sentenza nella parte in cui ha ritenuto insussistente un effettivo inizio dei lavori.

Al riguardo la società appellante deduce che il T.a.r. avrebbe recepito acriticamente le conclusioni raggiunte dall’Amministrazione comunale, senza procedere ad un adeguato esame delle risultanze documentali e tecniche versate in atti.

In primo luogo, la determinazione di decadenza sarebbe affetta da un evidente difetto di istruttoria e di motivazione, poiché il Comune si sarebbe limitato ad affermare l’assenza di attività edilizia senza individuare in modo puntuale gli elementi oggettivi posti a fondamento di tale conclusione.

L’appellante evidenzia che i lavori sarebbero stati avviati immediatamente dopo il rilascio del titolo edilizio mediante la pulizia dell’area, lo sbancamento del terreno e la realizzazione della recinzione di cantiere.

Quest’ultima circostanza assumerebbe particolare rilievo, poiché lo stesso Comune, in precedenza, l’aveva qualificata quale attività integrante il contenuto del permesso di costruire.

Successivamente sarebbero stati realizzati ulteriori interventi consistenti negli allacciamenti alle reti di servizio, nell’installazione delle attrezzature di cantiere, nell’esecuzione degli scavi e, soprattutto, nella realizzazione della paratia mediante pali di fondazione profondi.

Secondo l’appellante, tali opere presenterebbero carattere strutturale e non potrebbero essere dequotate a semplici attività preparatorie, integrando invece quel nucleo minimo di attività edilizia che la giurisprudenza considera sufficiente ad impedire la decadenza del titolo.

3.6. Particolare rilievo viene attribuito alla circostanza che il sopralluogo comunale del 5 dicembre 2024 ha accertato la presenza di perforatrici, opere di fondazione, recinzioni e impianti di cantiere, elementi che avrebbero dovuto condurre ad una conclusione opposta rispetto a quella raggiunta dall’amministrazione.

L’appellante deduce altresì che il T.a.r. avrebbe omesso di considerare numerosi elementi documentali incompatibili con la tesi del mancato avvio dei lavori.

Tra questi assumerebbero particolare rilievo:

i)le note della Casa Circondariale che, pur chiedendo la sospensione delle opere, ne attestavano l’effettiva esecuzione;

ii)la comunicazione del 17 dicembre 2024 nella quale la stessa Amministrazione Penitenziaria riconosceva che le attività di cantiere procedevano “a ritmo sostenuto”;

iii)il verbale regionale del 30 dicembre 2024, con il quale veniva certificato un avanzamento dell’intervento superiore al 27%, suscettibile di raggiungere il 35% secondo determinate voci del quadro economico.

Secondo l’appellante, tali elementi avrebbero dovuto essere valorizzati quali prove particolarmente significative, in ragione della provenienza da soggetti terzi rispetto alla società e, nel caso dell’Amministrazione Penitenziaria, addirittura da un soggetto istituzionalmente contrario alla realizzazione dell’opera.

3.7. Infine, l’appellante lamenta che il T.a.r non avrebbe adeguatamente valutato l’incidenza delle molteplici circostanze esterne che avrebbero rallentato la realizzazione dell’intervento.

In particolare, vengono richiamati:

i)il ritardo nel rilascio dei finanziamenti regionali;

ii)le reiterate opposizioni dell’Amministrazione Penitenziaria;

iii)la necessità di instaurare contenziosi per ottenere l’approvazione del Quadro Tecnico Economico aggiornato;

iv)le sospensioni procedimentali imputabili alle amministrazioni coinvolte.

Secondo la prospettazione dell’appellante, tali fattori integrerebbero circostanze oggettive e non imputabili all’impresa, idonee ad escludere qualsiasi inerzia colpevole del soggetto attuatore.

La sentenza avrebbe pertanto omesso di considerare il quadro complessivo della vicenda e l’effettivo comportamento collaborativo e diligente mantenuto dalla società nel corso dell’intero procedimento, giungendo ad una conclusione che l’appellante reputa non coerente con i principi di proporzionalità, ragionevolezza, buona amministrazione e tutela dell’affidamento.

4. Il motivo, complessivamente formulato, non è fondato.

4.1. Secondo un costante orientamento giurisprudenziale, la nozione di “inizio dei lavori”, rilevante ai fini dell’impedimento della decadenza del permesso di costruire, non può essere intesa in senso meramente formale o documentale, ma richiede l’esecuzione di opere concretamente rivelatrici della seria ed effettiva volontà del titolare di dare corso all’intervento assentito.

La giurisprudenza di questo Consiglio ha chiarito, infatti, che l’inizio dei lavori debba manifestarsi attraverso attività edilizie significative e non equivoche, tali da evidenziare il concreto avvio dell’opera progettata e da escludere il rischio che il termine decadenziale possa essere eluso mediante interventi meramente simbolici o preparatori. (Cons. Stato, Sez. V, 26 giugno 2024, n. 5635; Cons. Stato n. 467 del 2018; Cons. Stato, n. 8448 del 2019).

È stato infatti ripetutamente chiarito che la verifica deve essere compiuta avuto riguardo alla consistenza complessiva dell’intervento autorizzato e che assumono rilievo, a tal fine, elementi quali l’effettivo impianto del cantiere, la presenza stabile di mezzi e maestranze, l’esecuzione di scavi funzionalmente collegati alle opere fondazionali e, più in generale, la realizzazione di attività costruttive idonee a inserirsi nel processo edificatorio vero e proprio (Cons. Stato, Sez. IV, 2 maggio 2024, n. 4008).

4.2. Nel caso in esame, le risultanze istruttorie valorizzate dall’Amministrazione e puntualmente richiamate dal giudice di primo grado evidenziano una situazione radicalmente diversa.

Dal verbale di sopralluogo del 5 dicembre 2024 emerge, infatti, che sul sito non risultavano opere riconducibili all’effettiva edificazione del complesso assentito, essendo state rinvenute esclusivamente attività consistenti nella recinzione dell’area, nella predisposizione degli allacci di cantiere, nell’apposizione della cartellonistica e nella realizzazione di limitate opere preparatorie.

Tali attività, per loro natura, si collocano nella fase antecedente all’effettivo avvio dell’intervento edilizio e non consentono di ritenere superata quella soglia minima di trasformazione urbanistico-edilizia che la giurisprudenza reputa indispensabile per impedire il verificarsi dell’effetto decadenziale.

4.3. Né può assumere rilievo decisivo, per giungere a diverse conclusioni, la documentazione successivamente prodotta dalla società appellante.

Anche a voler attribuire piena attendibilità alle attestazioni provenienti dalla Regione Calabria e dalla Direzione della Casa Circondariale, le stesse si riferiscono a una situazione accertata alla fine dell’anno 2024 e descrivono comunque attività consistenti nell’allestimento del cantiere, nella posa di alcuni pali di illuminazione, nell’installazione dell’impianto di videosorveglianza e nella realizzazione di una limitata paratia di pali in cemento armato.

Si tratta, ancora una volta, di opere che non evidenziano l’effettiva esecuzione del programma costruttivo autorizzato, avuto riguardo alla notevole consistenza dell’intervento, concernente la realizzazione di ottantotto alloggi di edilizia sociale.

Correttamente, pertanto, la decisione impugnata ha ritenuto che le attività documentate non fossero idonee a integrare l’inizio dei lavori nel significato richiesto dall’art. 15 del Testo unico dell’edilizia.

4.4. Non può, inoltre, essere condiviso l’assunto della parte appellante secondo cui il termine di efficacia del titolo edilizio sarebbe stato automaticamente prorogato in forza dell’art. 10-septies, comma 1, lett. b), del d.l. n. 21 del 2022.

La disposizione richiamata dall’appellante contempla espressamente le convenzioni di lottizzazione, gli accordi similari e gli strumenti urbanistici attuativi, prevedendo per tali fattispecie una proroga ope legis dei relativi termini di efficacia.

La norma, tuttavia, non menziona i permessi di costruire.

Anzi, la contestuale previsione contenuta nella lettera a) del medesimo comma, dedicata specificamente ai titoli edilizi, dimostra che il legislatore ha inteso disciplinare separatamente le due fattispecie.

Se, infatti, il legislatore avesse inteso estendere la proroga automatica anche ai permessi di costruire, non vi sarebbe stata alcuna ragione per predisporre una distinta disciplina concernente i termini di inizio e ultimazione dei lavori relativi ai titoli edilizi.

La scelta normativa evidenzia, anche sul piano dell’interpretazione sistematica, la volontà di mantenere distinti i due regimi giuridici: da un lato, gli strumenti urbanistici complessi, caratterizzati da una pluralità di interessi pubblici e privati coinvolti; dall’altro, il singolo titolo edilizio, soggetto alla disciplina generale dell’art. 15, del d.P.R. n. 380 del 2001.

L’interpretazione proposta dall’appellante finirebbe, dunque, per sovrapporre fattispecie che il legislatore ha invece espressamente tenuto separate.

4.5. È, inoltre, incontestato che la società non abbia presentato, prima della scadenza del termine annuale, alcuna formale istanza di proroga rivolta al Comune di Cosenza.

Sul punto deve essere ribadito il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui la proroga dei termini di efficacia del permesso di costruire non può operare automaticamente, ma richiede una preventiva manifestazione di volontà dell’interessato e una successiva valutazione dell’Amministrazione circa la sussistenza dei presupposti normativamente richiesti.

Tale soluzione risponde a esigenze di certezza dei rapporti giuridici e di tutela dei terzi controinteressati.

L’istanza di proroga, infatti, non costituisce un mero adempimento formale, ma rappresenta lo strumento attraverso il quale il privato manifesta il permanere dell’interesse alla realizzazione dell’intervento e consente all’Amministrazione di verificare la persistenza della compatibilità urbanistica dell’opera.

In assenza di tale iniziativa procedimentale, il decorso del termine produce automaticamente l’effetto decadenziale previsto dall’art. 15 del Testo unico dell’edilizia.

Ne consegue che il successivo provvedimento comunale non ha natura costitutiva, bensì meramente dichiarativa e ricognitiva di un effetto già verificatosi direttamente per disposizione di legge.

4.6. Parimenti infondata è la tesi dell’appellante secondo cui la convenzione stipulata con la Regione Calabria e il correlato finanziamento pubblico sarebbero idonei a modificare il regime giuridico del titolo edilizio.

Il Collegio osserva in senso contrario che il rapporto finanziario instaurato con l’Amministrazione regionale e quello urbanistico-edilizio disciplinato dal permesso di costruire operano su piani distinti e autonomi.

Le clausole della convenzione regionale regolano esclusivamente i presupposti e le modalità di erogazione del contributo pubblico e non incidono sul contenuto né sulla durata del titolo edilizio rilasciato dal Comune.

Come correttamente rilevato nella decisione impugnata, la stessa convenzione richiama il termine di avvio dei lavori esclusivamente ai fini della conservazione del beneficio finanziario, senza introdurre alcuna deroga alla disciplina edilizia contenuta nel d.P.R. n. 380 del 2001.

Ne deriva che l’eventuale rilevanza dell’intervento sotto il profilo dell’interesse pubblico perseguito o delle politiche regionali di edilizia sociale non è idonea a incidere sui presupposti legali della decadenza del titolo edilizio.

4.7. Le ulteriori doglianze concernenti la revoca del finanziamento regionale e le conseguenze che tale vicenda potrebbe produrre sulla procedura di concordato preventivo risultano, a ben vedere, estranee al perimetro del presente giudizio.

L’oggetto della controversia è infatti limitato alla verifica della legittimità del provvedimento comunale di decadenza.

Una volta accertata la sussistenza dei relativi presupposti normativi, le conseguenze economiche che ne derivano per il destinatario non possono assumere efficacia invalidante del provvedimento.

In ogni caso, la documentazione acquisita evidenzia che la revoca del finanziamento è stata disposta dalla Regione Calabria in ragione del mancato raggiungimento della percentuale minima di avanzamento dei lavori richiesta dalla normativa regionale e non in conseguenza del procedimento di decadenza avviato dal Comune.

Anche sotto tale profilo, pertanto, non emerge alcun nesso causale idoneo a infirmare la legittimità dell’operato comunale.

4.8. In conclusione, dall’esame complessivo degli atti di causa emerge che:

i)i lavori non sono stati iniziati entro il termine previsto dal permesso di costruire;

ii)le attività documentate integrano mere opere preparatorie e non un effettivo avvio dell’intervento assentito;

iii)la proroga automatica di cui all’art. 10-septies, comma 1, lett. b), del d.l. n. 21 del 2022 non è applicabile ai permessi di costruire;

iv)nessuna istanza di proroga è stata tempestivamente presentata dall’interessata;

v)il provvedimento impugnato costituisce legittima presa d’atto di una decadenza già verificatasi ex lege;

vi)le vicende concernenti il finanziamento regionale e la procedura concorsuale della società sono irrilevanti ai fini della validità del titolo edilizio.

5. Alla luce delle considerazioni esposte, la sentenza appellata si sottrae alle censure formulate e deve, pertanto, essere integralmente confermata, con conseguente rigetto dell’appello.

6. Le spese del presente grado di giudizio seguono il criterio della soccombenza e sono liquidate, nei termini indicati in dispositivo, in favore della Regione Calabria e del Comune di Cosenza.

6.1. Sussistono, invece, giusti motivi per disporne l’integrale compensazione nei confronti del Ministero della Giustizia, costituitosi con mera memoria di stile.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in motivazione.

Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese di lite, che liquida in complessivi € 5.000,00 (cinquemila), oltre accessori di legge, in favore della Regione Calabria.

Condanna la parte appellante alla rifusione delle spese di lite, che liquida in complessivi € 5.000,00 (cinquemila), oltre accessori di legge, in favore del Comune di Cosenza.

Compensa le spese di lite nei confronti del Ministero della Giustizia.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Luca Lamberti, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere, Estensore

Ofelia Fratamico, Consigliere

L'articolo Sulla nozione “inizio dei lavori”, rilevante ai fini dell’impedimento della decadenza del permesso di costruire. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – SCIA – Ambito applicativo – Superamento – Effetti – Improduttività – Abusività dell’intervento – Potere di vigilanza – Amministrazione – Esercizio.

Quando una SCIA viene presentata al di fuori del suo ambito applicativo, essa rimane improduttiva di effetti e il corrispondente intervento edilizio deve considerarsi abusivo, per cui ne consegue che l’amministrazione può esercitare il potere di vigilanza in ogni momento, senza che esso sia sottoposto ai limiti temporali dell’autotutela e senza che si consolidi una posizione favorevole per il segnalante.

Pres. Francavilla – Est. Licheri

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11374 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
“Sfb” s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Marco Giustiniani, Antonello Frasca ed Alessandro Paccione, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Salvatore Garozzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

di “Gmf” S.r.l., “Gec” S.r.l., non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

previa sospensione

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

(i) della determinazione dirigenziale prot. n. 116263/2024 di Roma Capitale del 1° ottobre 2024, comunicata via PEC in data 23 ottobre 2024, con cui il Municipio XII di Roma Capitale ha ordinato la demolizione di opere realizzate in Via Luigi Zambarelli 35-37;

(ii) della comunicazione di avvio del procedimento di annullamento in autotutela ex art. 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, della SCIA prot. CQ93760 del 19 ottobre 2023, trasmessa il 19 agosto 2024 dal Municipio XII di Roma Capitale;

(iii) della determina dirigenziale n. 1189 del 10 luglio 2024 di Roma Capitale di avvio del procedimento di Disciplina edilizia e sospensione di ogni attività in via Zambarelli n. 35, notificato alla GEC S.r.l. (in qualità di affittuario) e alla SFB S.p.A (in qualità di proprietario);

(iv) della nota del Municipio XII prot. 106751 del 25 settembre 2024 di comunicazione dell’avvio del procedimento di divieto prosecuzione attività somministrazione alimenti e bevande notificato alla GEC S.r.l.;

(v) di ogni altro atto precedente, successivo e/o comunque connesso o conseguente, ancorché non conosciuto.

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da “Sfb” S.p.a. il 14.1.2025:

per l’accertamento (i) del provvedimento di condono edilizio formatosi tacitamente a seguito della istanza di condono edilizio trasmessa dalla ricorrente il 7 dicembre 2004, concernente il mutamento di destinazione d’uso di locali siti in Roma, Via Luigi Zambarelli, n. 35;

nonché per la declaratoria della inefficacia e, in ogni caso, per l’annullamento, (i) della determinazione dirigenziale QI/196108/2024 adottata in data 8 ottobre 2024, e notificata il successivo 30 ottobre, con nota prot. n. 213096, recante diniego dell’istanza di condono edilizio trasmessa il 7 dicembre 2004, concernente il mutamento di destinazione d’uso di locali siti in Roma, Via Luigi Zambarelli, n. 35; (ii) della comunicazione di preavviso di rigetto della predetta istanza adottata da Roma Capitale con nota n. QI/2015/11772 in data 26 gennaio 2015;

(iii) di ogni altro atto precedente, successivo e/o comunque connesso o conseguente, ancorché non conosciuto.

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da “Sfb” s.r.l. il 5.2.2025:

per l’annullamento,

(i) della determinazione dirigenziale rep. CQ/2263/2024 del 10 dicembre 2024, notificata in successiva data del 18 dicembre 2024, adottata da Roma Capitale con nota prot. n. 138212/2024, recante annullamento in parte qua della determinazione dirigenziale prot. n. 116263 del 15 ottobre 2024 di ingiunzione a rimuovere o demolire l’opera abusiva realizzata in via Luigi Zambarelli;

(ii) della determinazione dirigenziale rep. CQ/2384/2024 del 30 dicembre 2024, notificata in successiva data del 2 gennaio 2025, adottata da Roma Capitale, con nota prot. n. 148398 recante la reiezione in autotutela della SCIA prot. n. 114746 del 19 ottobre 2023 per l’immobile a destinazione d’uso commerciale in via Luigi Zambarelli;

(iii) di ogni altro atto precedente, successivo e/o comunque connesso o conseguente, ancorché non conosciuto.

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da “Sfb” s.p.a. il 23.10.2025:

per l’accertamento della nullità e/o per l’annullamento (i) della comunicazione prot. 90721 del 31 luglio 2025, notificata in data 19 agosto 2025, con cui Roma Capitale ha messo in mora la ricorrente, in qualità di proprietaria, per il pagamento dovuto a causa dell’ingiustificato arricchimento derivato dall’occupazione di suolo pubblico nell’area dell’immobile di via Zambarelli, 35 -37, di sua proprietà

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 26 maggio 2026 il dott. Giuseppe Licheri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con atto di gravame introduttivo notificato e depositato nei termini di rito, la società ricorrente avversava:

– la determinazione dirigenziale rep. n. 1759 del 15 ottobre 2024 recante “l’ingiunzione a rimuovere o demolire l’opera abusiva realizzata in via Luigi Zambarelli 35 – 37” entro 90 giorni dalla notificazione della medesima.

– la determinazione dirigenziale rep. n. CQ/1178 dell’8 luglio 2024 – recante “avvio del procedimento di disciplina edilizia ed immediata sospensione da ogni ulteriore attività edilizia in via Luigi Zambarelli 35 – 37”;

– la nota prot. n. CQ/93760 del 19 agosto 2024 recante “Comunicazione ai sensi dell’art. 10-bis della L. 241/90 e ss.mm.ii. di Avvio procedimento di Annullamento in autotutela ai sensi dell’art. 21-nonies della L. 241/90 e ss.mm.ii.” relativa alla SCIA prot. n. CQ/114746 del 19 ottobre 2023;

– la nota prot. n. CQ/106751 del 25 settembre 2024 di avvio del procedimento finalizzato al divieto di prosecuzione “dell’attività di somministrazione di alimenti e bevande – SCIA prot. CQ/2023/134982 e della Comunicazione di somministrazione su area privata prot. CQ/2024/88004 – via Luigi Zambarelli 35”, quest’ultimo con invito a conformarsi, entro 30 giorni, a quanto riscontrato dalla Direzione tecnica municipale con la D.D. n. 1178/2024;

In via di fatto, la ricorrente esponeva:

– di essere proprietaria dell’immobile sito in Roma alla via Zambarelli nn. 35-41 avente superficie di circa 420 mq. e censito in catasto al Foglio 457, particella 3108, subalterno 504, di cui 260 mq. circa ad uso negozio categoria C1 e 160 mq. circa ad uso magazzino categoria C2;

– che l’immobile, sito su area di proprietà privata destinata, da piano regolatore a servizi pubblici di livello urbano, era stato realizzato in forza di concessione edilizia n. 491/c del 19 giugno 1997 e successiva variante n. 529/c del 9 maggio 2001 sulla base, però, del Piano Urbano Parcheggi (“P.U.P.”) n. 92/56083;

– che l’immobile veniva concesso in locazione alla “GMF” s.r.l. con contratto stipulato il 5 febbraio 2014, affinché la conduttrice vi svolgesse un’attività di somministrazione di alimenti e bevande;

– che la “GMF” aveva, nel frattempo, ceduto il ramo d’azienda avente ad oggetto la ridetta attività alla “GEC” s.r.l.;

– che, in data 19 ottobre 2023, la conduttrice e la cessionaria del ramo d’azienda avevano presentato congiuntamente la SCIA prot. n. CQ/114746 per la realizzazione di una pergotenda su area esterna a servizio del locale commerciale in questione;

– che con provvedimento notificatole il 19 agosto 2024, il Municipio XII di Roma Capitale le aveva rappresentato l’avvio del procedimento di annullamento in autotutela della suddetta SCIA contestandole: i) un cambio di destinazione d’uso di porzione dell’immobile da “Cantina di negozio” a “Commerciale”; ii) l’utilizzo a fini privati di un’area di circa 2620 mq a destinazione “Piazza pedonale” e “Verde di uso pubblico” in regime di convenzione, asseritamente interclusa in forma abusiva; iii) la realizzazione di una doppia pergotenda meccanizzata sulla “Piazza pedonale”, con una struttura metallica con copertura a due falde;

– che, nel termine indicato nella succitata nota, essa aveva presentato osservazioni confutando le circostanze dedotte dall’amministrazione;

– che, nondimeno, Roma Capitale, senza adottare alcun provvedimento di inefficacia della SCIA, notificava la D.D. n. 1759/2024, con la quale rilevava:

i) che l’immobile in questione traeva la propria legittimità urbanistico edilizia dai seguenti titoli:

– P.U.P. n. 92/56083 attuato mediante concessione edilizia n. 491/c del 18 giugno 1997 e successiva variante approvata con concessione n. 529/c del 9 maggio 2001.

Il P.U.P. in questione prevedeva, su area di proprietà privata ma destinata da piano regolatore a servizi pubblici di livello urbano, la realizzazione di “parcheggi convenzionati, grande area esterna a verde di uso pubblico con piazza pedonale, percorsi aperti e scale di connessione con l’area circostante, e porzione edilizia ad uso commerciale”, destinazione ad uso commerciale (di per sé non consentita dalle norme di P.R.G. nella zona a Servizi pubblici) ritenuta legittima in ragione della “complementarietà al progetto di parco verde di uso pubblico con piazza pedonale”;

– D.I.A. prot. n. CQ/1657 del 13 gennaio 2005 e variante prot. n. CQ/58636 del 29 settembre 2005, recanti “opere interne al locale commerciale con l’utilizzo a destinazione commerciale di porzioni edilizie che le due Concessioni edilizie citate destinavano a “cantina di negozio” (magazzino)” e poggiante sulla presupposta presentazione della “istanza di Condono prot. n. 0/540691 sot.0 presentata dalla Immobiliare 31 S.r.l. relativamente al Cambio di destinazione d’uso da locale cantina a negozio per una superficie di mq 100,00 e mc 300,00”, titolo per il quale risultava già emanato un ordine di demolizione impartito con prot. n. CQ/16831 del 16 marzo 2007 e che quindi, concludeva il Municipio, doveva ritenersi inefficace ed invalido;

– SCIA prot. n. CQ/93835 del 28 agosto 2023 per “demolizione pergotenda” e SCIA prot. n. CQ/114746 del 19 ottobre 2023 per “realizzazione di pergotenda” le quali, secondo il Municipio, sarebbero inefficaci in quanto fondate sulla legittimità della D.I.A. prot. n. CQ/1675 del 2005, per le ragioni di cui sopra considerata invalida.

Sempre con riguardo alla pergotenda, poi, secondo i provvedimenti impugnati, essa sarebbe stata illegittima altresì perché:

– “realizzata in area dichiarata di pertinenza esclusiva, mentre da titoli edilizi originari risulta destinata a “Piazza pedonale” di uso pubblico, pertanto lo spazio su cui è stata realizzata la pergotenda non si configura come spazio di pertinenza esclusiva”;

– “collocata a meno di 50 m dall’edificio su lotto adiacente, il quale risulta censito in Carta per la Qualità del P.R.G. come Edifici con tipologia edilizia speciale – Casale e Preesistenze archeologico- monumentali – Casale e, ai sensi dell’art. 16, comma 5 delle N.T.A. di P.R.G. la doppia pergotenda ricade nella fascia di rispetto dei 50 m e quindi anche priva del necessario N.O. della Sovrintendenza Capitolina”;

ii) e pertanto rilevava la difformità dei seguenti interventi edilizi:

– cambio di destinazione d’uso della “cantina di negozio” in “commerciale” – con utilizzo per ambienti cucina, somministrazione e bagni – per un totale di 86,00 mq. circa;

– “Utilizzo a fini esclusivamente privati (per eventi ed attività connesse all’attività commerciale di somministrazione) di area di circa mq 2.620 a destinazione “Piazza pedonale” e “Verde di uso pubblico” in regime di Convenzione, con accesso all’area esterna realizzato in parte in difformità al progetto approvato, con un unico ingresso (da progetto erano previsti diversi accessi pedonali dall’area circostante) che è stato intercluso da due cancelli, con cartello recante la scritta “Proprietà Privata. È vietato introdursi e sostare in questa area”. L’area esterna non è di fatto di uso pubblico bensì viene interamente utilizzata per l’attività privata commerciale di somministrazione. In essa sono presenti: tettoia in legno di mq 15,00. H m 2,30 a copertura zona bar; tettoie in legno adiacenti di circa mq 20,00 totali e H m 2,30 a copertura zona videogiochi; casetta in legno ad uso deposito di mq 6,50, H m 2,10/1,70; tavolini, ombrelloni, campo di pallavolo con rete perimetrale, area gonfiabili per bambini”;

– all’interno della sopra citata area di mq. 2.620,00 (destinata ad uso pubblico) realizzazione, in aderenza al locale commerciale ed in forza della SCIA prot. n. CQ/114746/2023, già ritenuta inefficace, di una “doppia pergotenda meccanizzata realizzata ed installata in area destinata a “Piazza pedonale” costituita da “una struttura metallica con copertura a due falde inclinate” ed accompagnata da “tamponature perimetrali in teli plastici scorrevoli fino a terra a chiudere interamente il volume, con avvolgibile azionato manualmente”, delle dimensioni di “m 11,23×9,24= mq 103,76 + m 4,81×9,24= mq 44,44 Totale pergotende mq 148,20 circa H m 2,26/2,36”. La struttura risultava “completamente chiusa, anche se con meccanismo di apertura meccanizzato per la pergotenda e manuale per i teli plastici laterali” e l’ambiente provvisto di “due impianti di condizionamento dell’aria, uno completo di tubazioni a soffitto di immissione e ripresa dell’aria, e l’altro realizzato con due split a parete su parete divisoria vetrata a delimitare area gioco bimbi” e delimitato anche da “una parete in vetro e struttura metallica contenente una porta antipanico per l’uscita di sicurezza in caso di incendio”, evidenziandosi così, secondo il provvedimento impugnato, “i connotati di “spazio chiuso” dell’ambiente di circa mq 148”;

– per quanto riguardava l’area adibita a parcheggio interrato ai sensi del P.U.P. 92/56083, venivano rilevate “alcune difformità tra realizzazione di posti auto al posto di box e viceversa”;

– ancora, sempre con riferimento alla pergotenda di cui alla SCIA prot. n. CQ/114746 del 19 ottobre 2023, il provvedimento avversato osservava che quest’ultima, presentata ai sensi dell’art. 22 del D.P.R. n. 380/2001, con nota prot. n. CQ/93740 del 19 agosto 2024, era stata altresì interessata dalla comunicazione di avvio del procedimento di riesame, ai sensi dell’art. 21-novies della legge n. 241/1990;

– infine, ed ancora una volta con riguardo alla pergotenda di cui sopra, l’atto gravato dava conto della sentenza n. 4510/2023 del Consiglio di Stato che, respingendo il ricorso proposto contro la sentenza di questo Tribunale n. 6871/2018 relativa all’annullamento della D.D. rep. n. 1535/2015 di reiezione della “DIA Piano Casa in sanatoria Prot. CQ n°19411_2015”, avrebbe definitivamente confermato che la pergotenda oggetto del ricorso, in quanto pertinenza di attività commerciale, costituirebbe “intervento di nuova costruzione e per questo soggetto al rilascio del permesso di costruire, anche in considerazione delle dimensioni di circa mq 130,00 e della funzione consistente nell’ampliamento dell’area di ristorazione dell’esercizio commerciale, oltre che nella delimitazione di un’area ludica riservata ai bambini dei clienti”.

Si concludeva la D.D. n. 1759/2024 intimando la rimozione, entro 90 giorni, delle opere in discorso pena, ai sensi degli artt. 31, d.P.R. n. 380/2001 e 15, L.R. n. 15/2008, l’acquisizione di diritto delle medesime al patrimonio capitolino e la demolizione d’ufficio dei manufatti in questione.

Contro i prefati provvedimenti la “SFB”, premessa l’indicazione del ricorso promosso avverso gli stessi atti dalla cessionaria “GEC” (avente R.G. n. 10984/2024), articolava i seguenti mezzi di censura.

“1. (…) Eccesso di potere per perplessità e difetto di motivazione, contraddittorietà, ingiustizia manifesta”.

Ad avviso della ricorrente, la D.D. rep. n. 1759/2024, pur avendo formalmente intimato la rimozione di una pergotenda avrebbe comunque rilevato, inter alia, il cambio di destinazione d’uso di una porzione dell’immobile e l’utilizzo a fini privati di un’area avente destinazione a “Piazza pedonale” e “Verde di uso pubblico”, con conseguente cripticità dell’oggetto del provvedimento, dal quale non si sarebbe compreso se oggetto della rimessione in pristino intimata fosse la pergotenda ovvero il cambio di destinazione d’uso o l’utilizzo a fini privati dell’area ad uso pubblico.

“2. (…) Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 e dell’art. 15 della legge regionale 11 agosto 2008, n. 15; violazione degli artt. 19, commi 3 e 4, e 21-nonies della legge n. 241/1990; eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto, difetto di istruttoria, ingiustizia manifesta”.

Sosteneva “SFB” che Roma Capitale avesse intimato la rimozione dell’opera abusiva senza prima concludere il procedimento di annullamento del titolo edilizio sottostante, in violazione, quindi, dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 15 della L.R. n. 15/2008, nonché dell’art. 19, commi 3 e 4 della legge n. 241/1990.

“3. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 7, 10 e 10-bis della legge n. 241/1990; violazione del principio del principio dell’autovincolo; eccesso di potere per violazione del procedimento, sviamento di potere, contraddittorietà estrinseca, difetto di motivazione, difetto di istruttoria ed erronea valutazione dei fatti”.

Ancora, secondo la ricorrente Roma Capitale avrebbe adottato il provvedimento impugnato senza prendere in esame le osservazioni trasmesse da “SFB” entro i termini comunque concessi dall’amministrazione stessa ed in violazione del vincolo impostosi di non assumere provvedimenti restrittivi della sfera giuridica altrui senza aver prima tenuto conto delle osservazioni trasmesse, omissione questa che comunque, proseguiva la ricorrente, non sarebbe sanabile attraverso il ricorso al disposto dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990 dato che il provvedimento finale, tenuto conto della partecipazione al procedimento dell’interessata e delle puntuali osservazioni da questo prodotte, avrebbe potuto condurre a conclusioni diverse in merito alla demolizione dell’opera.

“4. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 7, 19 e 21-nonies della legge n. 241/1990; eccesso di potere per violazione del procedimento, sviamento di potere, erronea valutazione dei fatti, difetto dei presupposti”.

Premessa l’illustrazione del quadro normativo delineati dagli artt. 19, commi 3 e 4 e 214-novies della legge n. 241/1990 parte ricorrente – premessa la riqualificazione dell’ingiunzione a demolire l’opera intimata da Roma Capitale alla stregua di un annullamento in autotutela dei titoli abilitanti gli interventi asseritamente abusivi, lamentava l’insussistenza dei presupposti normativi per l’annullamento degli effetti della SCIA del 19 ottobre 2023 in quanto: i) disposta oltre un termine ragionevole giacché, a parere della ricorrente, l’amministrazione avrebbe disposto di tutti gli elementi per pervenire all’esercizio del proprio potere di controllo sin dal momento della presentazione della SCIA; ii) carente dell’indicazione dei motivi di interesse pubblico e della valutazione del legittimo affidamento dei privati.

“5. Violazione e/o falsa applicazione del P.U.P. 2328/2008; eccesso di potere per travisamento dei presupposti in fatto e in diritto, per carenza di istruttoria, per illogicità e ingiustizia manifesta”.

Il provvedimento impugnato sarebbe affetto da eccesso di potere per travisamento dei fatti in quanto, nel considerare i titoli di legittimità urbanistica dell’immobile, farebbe esclusivo riferimento al P.U.P. n. 92/56083 il quale, in effetti, prevedeva che l’area di proprietà privata accessoria al locale commerciale avrebbe dovuto essere destinata a verde di uso pubblico senza considerare però che il suddetto piano sarebbe stato oggetto di una completa rimodulazione per effetto dell’atto prot. n. 2328 dell’8 maggio 2008 in conseguenza del quale l’amministrazione avrebbe riconosciuto la destinazione commerciale dell’area in questione.

Inoltre, anche a voler considerare tuttora vigente la destinazione pubblica impressa dal P.U.P. del 1992, essa comunque non sarebbe mai stata presa in consegna dall’amministrazione comunale e comunque, in data 30 giugno 2023, la ricorrente avrebbe stipulato con il condominio proprietario dell’area un contratto decennale di comodato gratuito, ad ulteriore riprova del carattere privato tuttora posseduto dall’area.

Quanto al cambio di destinazione d’uso a commerciale del locale originariamente destinato da “cantina di negozio”, la “SFB” osservava che il nuovo utilizzo impresso all’ambiente in questione sarebbe stato reso legittimo in conseguenza della rimodulazione del piano parcheggi operata con la nota prot. n. 2328/2008, nel grafico allegato alla quale sarebbe chiaramente rappresentata la porzione immobiliare adesso oggetto di contestazione da parte dall’Amministrazione.

“6. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 6 delle NTA del PRG di Roma Capitale; Eccesso di potere per travisamento dei presupposti in diritto, per carenza di istruttoria, per contraddittorietà estrinseca tra atti, per illogicità e ingiustizia manifesta”.

Ancora in relazione al cambio di destinazione d’uso, la ricorrente deduceva la violazione dell’art. 6 delle N.T.A. al P.R.G. di Roma Capitale in quanto la distinzione tra le destinazioni d’uso “Commerciale” e “Servizi” sarebbe stata introdotta e disciplinata, per la prima volta, solamente con la suddetta norma, entrata in vigore nel 2008 la quale, pertanto, non potrebbe applicarsi in via retroattiva ad un mutamento di destinazione d’uso operato in un’epoca nella quale le due categorie, ora distinte, costituivano un’unica categoria omogenea.

“7. Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 7 e 10 della legge 7 agosto 1990, n. 241; Eccesso di potere per travisamento dei presupposti in fatto e diritto, per carenza di istruttoria, per irragionevolezza, illogicità e ingiustizia manifesta”.

Ancora, sosteneva la ricorrente che:

– la presunta invalidità della DIA n. 1657/2005 non avrebbe potuto essere posta a base dell’invalidità anche della SCIA n. 114746/2023 giacché i due titoli avrebbero ad oggetto aree differenti, la prima concernendo opere interne ai locali trasformati da magazzini a commerciali, la seconda concernendo la realizzazione di una pergotenda posta su un’area esterna piastrellata e legittimamente realizzata in forza della concessione edilizia n. 491/1997 e, da allora, mai modificata;

– al fine di realizzare la pergotenda in questione (con l’impiego di materiali poco impattanti e funzione del tutto ancillare rispetto al manufatto principale), non sarebbe stata neppure necessaria la presentazione di SCIA, trattandosi di interventi ricadente in ambito di edilizia libera;

– del tutto ininfluenti sulla validità della SCIA sarebbero le asserite difformità di quanto realizzato dalla proprietà rispetto al PUP approvato, sia in termini di asserita diversa distribuzione dei box interrati, sia in termini di asserita diversa realizzazione degli accessi pedonali o della loro asserita chiusura;

– infine, la contestazione inerente la collocazione della struttura a distanza inferiore a 50 metri da un edificio identificato in Carta per la qualità come Casale non avrebbe formato oggetto della comunicazione di avvio del procedimento.

Si concludeva il gravame con la domanda di sospensione cautelare degli effetti dei provvedimenti avversati ai sensi dell’art. 55 c.p.a.

Si costituiva in giudizio altresì Roma Capitale, eccependo in rito l’inammissibilità in parte qua del ricorso introduttivo, in quanto proposto anche avverso atti a valenza meramente endoprocedimentale chiedendo, per tale ragione, la reiezione della misura cautelare richiesta; infine, veniva eccepita anche l’infondatezza nel merito dell’impugnazione.

Con ordinanza n. 5331 del 26 novembre 2024, la domanda di tutela interinale veniva accolta solo in parte e, precisamente, con riferimento all’intimazione al ripristino dell’originaria destinazione a magazzino della porzione dell’immobile (avente estensione di 96 mq. circa) successivamente destinata a somministrazione di alimenti e bevande, assegnando all’amministrazione resistente il termine di 90 giorni per pervenire al riesame della D.D. n. 1759/2024 tenendo conto della reiezione dell’istanza di condono prot. n. 0/540691, sot. 0, disposta medio tempore con la D.D. rep. n. 2320 dell’8 ottobre 2024, notificato alla ricorrente solamente il successivo 30 ottobre.

Per il resto, invece, l’istanza cautelare veniva respinta rinviandosi, per il prosieguo della trattazione in sede cautelare, alla camera di consiglio del 26 marzo 2025.

L’ordinanza cautelare in questione formava oggetto di integrale riforma da parte della II sezione del Consiglio di Stato con ordinanza n. 267 del 22 gennaio 2025, con conseguente sospensione dell’impugnata ordinanza di demolizione nella sua interezza.

2. Con un primo atto di motivi aggiunti notificato il 27 dicembre 2024 e depositato in giudizio il successivo 14 gennaio, la “SFB” avversava i seguenti provvedimenti nel frattempo sopravvenuti:

– D.D. rep. n. 2320 dell’8 ottobre 2024, recante diniego dell’istanza di condono prot. n. 0/540691, sot. 0, notificata il 30 ottobre 2024;

– il preavviso di rigetto della sopra citata istanza di condono trasmesso con nota prot. n. QI/11772 del 26 gennaio 2015,

chiedendo altresì l’accertamento del provvedimento di condono edilizio tacitamente formatosi a seguito dell’istanza di cui sopra.

In particolare, Roma Capitale risultava aver respinto l’istanza di condono sopra indicata ritenendo che le opere abusive non fossero state completate entro il termine del 30 marzo 2003, come previsto dalla legge n. 326/2003.

Contro i due provvedimenti in questione parte ricorrente avanzava due motivi di ricorso.

“1. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione; Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 2, comma 8-bis e 20 della legge 7 agosto 1990, n. 241; Violazione e/o falsa applicazione della legge 24 novembre 2003, n. 326; Violazione e/o falsa applicazione della legge 28 febbraio 1985, n. 47; Violazione e/o falsa applicazione della legge regionale 8 novembre 2004, n. 12”.

A giudizio della ricorrente, sussisterebbero tutti i presupposti normativamente previsti affinché la propria istanza di condono possa considerarsi assentita per silentium e, in particolare, Roma Capitale non avrebbe potuto trarre argomenti al fine di negare l’intervenuta formazione tacita del titolo in sanatoria dalla circostanza che, negli anni successivi alla presentazione dell’istanza, siano stati realizzati interventi edilizi sull’immobile oggetto della domanda di condono specie allorché, come nel caso in esame, la stessa abbia riguardato un mutamento di destinazione d’uso dei locali senza opere e tanto più nella fattispecie in discorso, nel quale l’inerzia dell’amministrazione si è protratta per oltre vent’anni.

“2. Violazione e falsa applicazione degli artt. 41 e 97 della Costituzione; Violazione e falsa applicazione degli artt. 27 e 31 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380; Violazione e falsa applicazione degli artt. 1, 3, 10-bis della Legge 7 agosto 1990, n. 241; eccesso di potere per travisamento dei presupposti in fatto, difetto di istruttoria, ingiustizia manifesta, violazione del principio del legittimo affidamento incolpevole, difetto di motivazione, motivazione apodittica e apparente, violazione delle garanzie procedimentali”.

Sosteneva la ricorrente che il provvedimento di diniego del condono richiesto sarebbe illegittimo sotto il profilo dello sviamento del potere (il diniego di condono sarebbe stato strumentalmente opposto da Roma Capitale al solo fine di impedire la realizzazione della pergotenda di cui alla SCIA prot. n. 114746/2023), della violazione del legittimo affidamento incolpevole, del difetto di motivazione (non sarebbero state chiarite le ragioni per cui, secondo parte resistente, l’esecuzione del cambio di destinazione d’uso sarebbe stata eseguita in data successiva al 31 marzo 2003, e ciò nonostante la presentazione di puntuali controdeduzioni da parte della ricorrente).

Roma Capitale resisteva anche al primo atto di motivi aggiunti.

3. Con un secondo atto di motivi aggiunti notificato il 5 febbraio 2025 ed in pari data depositato in giudizio, la “SFB” avversava:

– la D.D. rep. n. 2263 del 10 dicembre 2024 con la quale il Municipio XII di Roma Capitale, in esecuzione dell’ordine impartito con l’ordinanza n. 5329/2024 di questa Sezione, provvedeva al riesame della D.D. n. 1759/2024;

– la D.D. rep. n. 2384 del 30 dicembre 2024 con il Municipio XII di Roma Capitale aveva dichiarato inefficace, ai sensi degli artt. 19, commi 3 e 4 e 21-novies della legge n. 241/1990, la SCIA prot. n. CQ/114746 presentata il 19 ottobre 2023 per la realizzazione di una pergotenda.

In particolare, con il primo provvedimento, Roma Capitale aveva reiterato le contestazioni in ordine alla legittimità edilizia e urbanistica dei luoghi già fatte proprie con la D.D. n. 1759/2024, dando conto dell’ordinanza cautelare n. 5329/2024 e della necessità, pertanto, di pervenire all’annullamento in parte qua della precedente ingiunzione a demolire, sostituita da un nuovo ordine di ripristino che tenesse conto, nel frattempo, del diniego di rilascio della concessione edilizia in sanatoria di cui all’istanza prot. n. 0/540691, sot. 0, in definitiva assegnando il termine di 90 giorni per il ripristino dell’originaria destinazione d’uso del locale oggetto della domanda di sanatoria, facendo salva la D.D. n. 1759/2024 per quanto concerne le restanti opere, con conferma dei relativi tempi di esecuzione e pena, in difetto, l’acquisizione di diritto al patrimonio comunale e la demolizione in danno degli intimati.

Con il secondo provvedimento, invece, veniva accertata la carenza dei requisiti di legge per l’installazione della struttura in questione attingendo all’apparato motivazionale in larga parte già espresso dall’amministrazione con la D.D. rep. n. 1759/2024 e soggiungendo che le osservazioni presentate dalla ricorrente non avrebbero potuto essere accolte in quanto:

– la proposta di variante al P.U.P. n. 92/56083 avanzata in data 8 maggio 2008 con nota prot. n. 2328 non risultava essere stata mai approvata;

– gli atti negoziali intercorsi tra il Condominio di via Luigi Zambarelli e la “SFB” s.p.a. non avrebbero forza derogatoria rispetto alle convenzioni ed agli atti d’obbligo accessivi alle concessioni edilizie rilasciate per la realizzazione del parcheggio su aree di proprietà privata che avrebbero sancito la destinazione ad uso pubblico della superficie ove risultava installata la pergotenda in questione.

In punto di fatto, la ricorrente riepilogava le vicende amministrative e contenziose sino ad allora intercorse tra le parti per poi, in diritto, avanzare i seguenti mezzi di censura.

Con il primo, venivano reiterate, in via derivata, anche contro la D.D. rep. n. 2263 del 10 dicembre 2024 tutte le censure già mosse, con l’atto introduttivo del giudizio, avverso la D.D. n. 1759/2024 e con il primo atto di motivi aggiunti di ricorso contro il rigetto dell’istanza di condono avanzata dalla ricorrente.

Con il secondo venivano altresì mosse, in via autonoma, ulteriori censure avverso la D.D. rep. n. 2263/2024 diverse dalla mera illegittimità derivata e, segnatamente, “Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 della Costituzione; Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241; Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 32 decreto-legge del 30 settembre 2023, n. 269; Eccesso di potere per difetto di motivazione, motivazione apodittica, difetto di istruttoria; carenza assoluta dei presupposti in fatto e in diritto”.

Sosteneva la “SFB” che l’atto avversato sarebbe affetto da difetto assoluto di motivazione (essendo la medesima tratta esclusivamente dall’apparato motivazione della D.D. rep. n. 1759/2024 posta nel nulla proprio dall’atto impugnato), sviamento di potere (il richiamo all’ordinanza cautelare adottata da questa Sezione avrebbe avuto lo scopo esclusivamente di sanare il vizio relativo alla mancata previa adozione del diniego di rilascio del condono, con violazione dell’obbligo di rideterminarsi sul punto), sopravvenuta insussistenza dei presupposti (essendo stata l’ordinanza cautelare della Sezione integralmente riformata in sede di appello).

Con il terzo motivo, veniva lamentata l’illegittimità della D.D. rep. n. 2384 del 30 dicembre 2024 per “Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 2, 7, 19 e 21-nonies della legge n. 241/1990; eccesso di potere per violazione del procedimento, sviamento di potere, erronea valutazione dei fatti, difetto dei presupposti” per sopravvenuta consumazione del potere dell’amministrazione di inibire l’attività edilizia svolta sulla scorta della SCIA prot. n. 114746/2023, presentata il 19 ottobre 2023.

Con il quarto mezzo di censura (formulato in subordine al terzo), veniva lamentata la “Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3, 7, 19 e 21-nonies della legge n. 241/1990; Violazione e falsa applicazione degli artt. 6, 10, 27 e 31 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380; Violazione e/o falsa applicazione della legge 24 novembre 2003, n. 326; eccesso di potere per difetto di motivazione; violazione del procedimento, sviamento di potere, erronea valutazione dei fatti, travisamento dei presupposti in fatto e in diritto”.

In particolare, secondo la “SFB”, il provvedimento di inefficacia della SCIA sarebbe stato:

– carente dei presupposti di cui all’art. 21-novies della legge n. 241/1990;

– assunto sulla scorta di una dedotta illegittimità derivata che non sussisterebbe in quanto i) l’istanza di condono edilizio presentata nel 2004 sarebbe stata, nel frattempo ed a dispetto del tardivo provvedimento di rigetto, accolta tacitamente, ii) l’eventuale illegittimità della DIA presentata nel 2005 non rileverebbe nella fattispecie, in quanto i due titoli avrebbero ad oggetto parti diverse dell’immobile, iii) nessun rilievo potrebbe annettersi alla sentenza n. 4510/2023 del Consiglio di Stato che, nel respingere definitivamente il ricorso presentato dalla precedente conduttrice dell’immobile (“GMF”), avverso la realizzazione di una precedente struttura similare, aveva chiarito la natura di nuova costruzione, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. 3), d.P.R. n. 380/2001, dell’opera in questione, dal momento che la struttura di cui alla segnalazione certificata dichiarata inefficace col provvedimento avversato sarebbe completamente diversa dalla precedente ed installabile in regime di “attività edilizia libera”.

Con un quinto mezzo (articolato sempre in via subordinata rispetto al terzo), veniva censurata la “Violazione e/o falsa applicazione del P.U.P. 2328/2008; eccesso di potere per travisamento dei presupposti in fatto e in diritto, per carenza di istruttoria, per illogicità e ingiustizia manifesta”, sostenendo che il provvedimento di annullamento degli effetti della SCIA sarebbe stato illegittimo per non aver Roma Capitale tenuto in considerazione alcuna la rimodulazione dell’area apportata con il successivo P.U.P. presentato l’8 maggio 2008.

Il secondo atto di motivi aggiunti si accompagnava alla domanda di sospensione cautelare degli effetti dei provvedimenti avversati.

Con ordinanza n. 1312/2025 – emessa in esito all’udienza camerale del 27 febbraio 2025 – questa Sezione ha accolto la domanda cautelare con riguardo, soltanto, alla D.D. rep. n. 2263/2024 “nella sola nella parte in cui quest’ultima richiama la perdurante vigenza della d.d. del 15.10.2024 con conferma dei relativi tempi di esecuzione e con ovvia salvezza di Roma Capitale di rieditare l’ordine di demolizione come sopra puntualmente spiegato nel termine di 150 giorni a decorrere dalla comunicazione della presente ordinanza o dalla notificazione della medesima, se anteriore”, per il resto respingendola.

Anche quest’ultima ordinanza veniva fatta oggetto di riforma da parte della Sez. VII del Consiglio di Stato che, con ordinanza n. 1256/2025, accoglieva l’appello cautelare e sospendeva l’efficacia di tutti gli atti avversati ravvisando la necessità di mantenere inalterata la situazione di fatto nelle more del merito.

4. Con un terzo atto di motivi aggiunti notificato il 22 ottobre 2025 e depositato il giorno successivo, la “SFB” avversava il provvedimento prot. n. CQ/90721 del 31 luglio 2025 con cui il Municipio XII di Roma Capitale la diffidava e la metteva in mora riguardo la corresponsione dell’indennità per l’occupazione senza titolo di suolo pubblico relativa all’utilizzo senza autorizzazione dell’area ad uso pubblico sita in via Luigi Zambarelli 35-37, ritenendo che la stessa avrebbe comportato un ingiustificato arricchimento della ricorrente con conseguente obbligo di indennizzare l’amministrazione comunale ai sensi dell’art. 2041 c.c.

Contro l’atto avversato con il terzo ricorso accessorio, parte ricorrente muoveva, in via propria, un unico motivo di doglianza consistente nella lamentata “Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 Costituzione; violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, 3 della l. n. 241/1990; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 74, comma 1 lett. g) della l. r. n. 22/2019 e dell’art. 1.1 del Regolamento OSP di Roma Capitale approvato con deliberazione di assemblea capitolina n. 118/2025; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 83, comma 4, NTA del PRG; violazione e/o falsa applicazione dell’art. 26 del Regolamento COSAP approvato con deliberazione di assemblea capitolina n. 21/2021; travisamento dei presupposti in fatto e in diritto; assoluta genericità ed indeterminatezza del provvedimento; assoluta carenza di motivazione; ingiustizia manifesta”.

Secondo la ricorrente, nessun titolo giustificherebbe la pretesa avanzata da Roma Capitale in quanto:

– l’area occupata dalla struttura commerciale gestita dalla ricorrente sarebbe di esclusiva proprietà privata, e nessun uso pubblico della stessa sarebbe possibile;

– la convenzione del 23 aprile 1997 (e successiva integrazione) prevederebbe il trasferimento della proprietà dell’area all’amministrazione capitolina solo alla scadenza della concessione, ovvero trascorsi 90 anni dalla stipula della convenzione medesima;

– non esisterebbe nessun provvedimento specifico che disciplini l’uso pubblico dell’area né, tantomeno, alcuna convenzione tra l’amministrazione resistente e la proprietà dell’area che ne regolamenti la gestione conformemente all’uso pubblico, a dispetto di quanto previsto dall’art. 83 delle N.T.A. al vigente P.R.G. di Roma Capitale;

– infine, il provvedimento impugnato sarebbe indeterminato e generico quanto all’indicazione della base di calcolo della somma asseritamente dovuta a titolo di canone per l’occupazione di suolo pubblico.

In via derivata, poi, veniva dedotta l’illegittimità del provvedimento avversato per violazione del giudicato cautelare costituito dall’ordinanza n. 1256/2025 della Sez. VII del Consiglio di Stato (essendo intervenuto l’atto in questione ad alterare una situazione di fatto che il Giudice d’appello aveva ordinato rimanesse inalterata sino alla decisione di merito in primo grado), nonché per i vizi degli atti presupposti già rilevati con i precedenti atti di ricorso.

In vista della discussione nel merito dell’affare, le parti depositavano documenti e scambiavano memorie nei termini di cui all’art. 73 c.p.a.

In particolare, Roma Capitale:

– ribadiva l’eccezione di parziale inammissibilità del ricorso introduttivo e dei gravami accessori nella parte in cui erano venuti in contestazione atti endoprocedimentali privi di autonoma attitudine lesiva;

– muoveva analoga eccezione di inammissibilità nei confronti dell’atto di motivi aggiunti per ultimo depositato in quanto, a suo dire, atto non avente natura provvedimentale e non autonomamente impugnabile e, comunque, contestava la giurisdizione del giudice adito instando per la giurisdizione del Giudice Ordinario, trattandosi di controversia concernente, a suo parere, la misura del canone di concessione del suolo pubblico;

– nel merito, eccepiva l’infondatezza di tutti i gravami proposti.

Replicava parte ricorrente sostenendo:

– il carattere presupposto del provvedimento finale lesivo degli altri atti fatti oggetto di impugnazione con il ricorso introduttivo;

– la lesività immediata dell’atto avversato con il terzo ricorso accessorio discendente dall’illegittimità del presupposto su cui esso si basa, ossia l’asserita occupazione abusiva di suolo pubblico da parte della ricorrente, da cui deriverebbe il carattere successivo e conseguente all’originario ordine di demolizione dell’atto impugnato;

– la giurisdizione del giudice amministrativo, considerato che, nel caso di specie, non esisterebbe alcuna convenzione il cui canone sia stato predeterminato da Roma Capitale;

– per il resto, parte ricorrente prendeva nuovamente posizione su tutte le contestazioni mosse dall’amministrazione resistente con i provvedimenti avversati.

Con ordinanza n. 2349 del 6 febbraio 2026 il Collegio, all’esito dell’udienza pubblica del 27 gennaio precedente, riteneva necessario disporre, ai sensi dell’art. 64, comma 3, c.p.a. ed entro trenta giorni, l’acquisizione della domanda di condono prot. n. 0/540691 completa di elaborati grafici ed eventuale documentazione fotografica a corredo, nonché della DIA prot. n. 1657/2005, onerando di tale adempimento ciascuna delle parti in causa, per quanto di propria competenza.

Entrambe le parti versavano in atti documentazione in ossequio all’ordine giudiziale impartito loro con l’ordinanza da ultimo citata.

In vista della discussione nel merito del gravame, le parti depositavano memorie conclusionali insistendo nelle domande ed eccezioni già avanzate.

Infine, all’udienza pubblica del 26 maggio 2026, la causa passava in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, occorre prendere posizione sulle eccezioni pregiudiziali in rito mosse dall’amministrazione capitolina.

1.1. La prima concerne la dedotta inammissibilità per carenza di interesse dell’impugnazione della nota prot. n. CQ/90724 del 31 luglio 2025 in quanto detta nota, a giudizio di Roma Capitale, sarebbe priva di effetti lesivi per la ricorrente risolvendosi la stessa esclusivamente in un atto volto ad interrompere il decorso dei termini di prescrizione della pretesa creditoria avanzata dalla stessa amministrazione.

L’eccezione è fondata giacché alla nota di cui sopra nessun altro effetto può ricollegarsi all’infuori di quello che l’art. 2943, u.c. c.c. riconnette alla costituzione di messa in mora del debitore ai sensi dell’art. 1219 c.c.

Del resto, con la medesima nota, Roma Capitale non ha fissato un termine per l’adempimento della pretesa ivi contenuta e si è anche riservata, con successivo atto, di completare (quantomeno per l’anno 2025) il computo delle somme dovute a titolo di occupazione sine titulo di beni di proprietà pubblica, di talché da essa non discende alcun effetto immediatamente lesivo per le posizioni giuridiche soggettive del ricorrente che giustificherebbe la proposizione di un gravame ai sensi dell’art. 29 c.p.a.

1.2. La successiva eccezione di inammissibilità, pur se astrattamente non implausibile, ove accolta non rivestirebbe comunque alcuna importanza concreta ai fini della definizione del presente giudizio.

Infatti, se da un lato è innegabile che numerosi atti endoprocedimentali hanno formato oggetto di impugnazione diretta da parte della ricorrente, dall’altro è pur vero che gli atti conclusivi delle sequenze procedimentali alle quali essi afferiscono sono stati pure regolarmente avversati con atti di ricorso tempestivamente proposti.

In altre parole, se pure gli atti endoprocedimentali impugnati sono privi di natura provvedimentale e conclusiva, la cognizione dei medesimi non è preclusa a questo giudice in quanto essi, nella misura in cui sono confluiti nell’apparato motivazionale dei successivi atti aventi natura provvedimentale, sono interessati dall’impugnazione regolarmente proposta avverso questi ultimi.

Se ne deduce che l’eccezione in parola può serenamente essere assorbita in vista della disamina di merito dell’affare.

1.3. Prima di proseguire con la disamina delle censure mosse con i ricorsi oggetto del presente giudizio, il Collegio ritiene opportuno precisare come il gravame introduttivo (avente ad oggetto, tra l’altro, la determinazione dirigenziale rep. n. 1759 del 15 ottobre 2024 recante ingiunzione al ripristino dello stato legittimo dei locali) sia tuttora permanentemente procedibile ancorché annullata dalla successiva determinazione dirigenziale rep. n. 2263/2024 con cui il Municipio XII di Roma Capitale dava esecuzione alle ordinanze cautelari emanate da questa Sezione.

Infatti, l’annullamento ivi disposto era solo parziale ed aveva esplicitamente fatto salvi “i tempi intimati di ripristino per le restanti opere abusive elencate nella D.D. rep. n. 1759 del 15/10/2024”, circostanza questa rilevata anche dall’ordinanza cautelare n. 1300/2025 che, infatti, aveva accolto l’istanza cautelare “nella sola nella parte in cui quest’ultima richiama la perdurante vigenza della d.d. del 15.10.2024 con conferma dei relativi tempi di esecuzione”.

Pertanto, gli effetti lesivi per la sfera giuridica della ricorrente conseguenti all’adozione della d.d. impugnata con il ricorso introduttivo permangono e giustificano, quindi, l’attuale procedibilità del relativo gravame.

2. Va osservato come, in definitiva, con i provvedimenti impugnati Roma Capitale contesti la legittimità di un intervento edilizio articolato in tre parti:

– l’utilizzo a fini privati (per eventi ed attività connesse alla somministrazione al pubblico di alimenti e bevande) di un’area di circa 2.620 metri quadri avente destinazione a “Piazza pedonale” e “Verde di uso pubblico” la quale, in difformità dalle previsioni convenzionali, sarebbe stata sottratta all’utilizzo da parte della collettività ed abusivamente destinata ad utilizzo esclusivo privato e funzionale all’attività di somministrazione, realizzandovi inoltre alcuni manufatti quali tettoie, campi sportivi, aree giochi, ecc.;

– la realizzazione, sempre all’interno della suddetta area, di una doppia pergotenda con tamponature perimetrali in teli plastici scorrevoli avente una superficie complessiva di oltre 148 metri quadri ed accessoria alla predetta attività di somministrazione, assentita in forza di SCIA annullata con provvedimento sopravvenuto al ricorso introduttivo ed impugnato con il primo gravame accessorio);

– il cambio di destinazione d’uso (in assenza di titolo, giacché non assistito dal rilascio di concessione edilizia in sanatoria, nelle more negata con provvedimento fatto oggetto del primo atto di motivi aggiunti) da cantina a commerciale di una porzione dell’immobile in questione.

Le contestazioni inerenti, invece, il parcheggio interrato – aldilà dell’accenno ad “alcune difformità tra realizzazione di posti auto al posto di box e viceversa” non ulteriormente specificato dall’amministrazione comunale con l’indicazione degli eventuali abusi rilevati e l’eventuale ordine di rimozione dei medesimi– devono ritenersi estranee al thema decidendum oggetto del presente giudizio in quanto attinenti a profili concernenti presunti inadempimenti della Convenzione accessoria al P.U.P. (la mancata adibizione a parcheggio del secondo piano interrato) oppure a questioni riguardanti il mancato rispetto degli obblighi di sicurezza in materia di parcheggi interrati multipiano (per i quali, infatti, viene fatto rimando alla competenza del Dipartimento Mobilità Sostenibile e Trasporti di Roma Capitale), ai quali, quindi, non si estende la portata dell’ordine ripristinatorio impartito alla ricorrente con le determinazioni avversate.

3. Principiando dalla questione attinente all’utilizzo della c.d. “Piazza pedonale”, l’esame dei documenti versati agli atti del presente giudizio non lascia residuare dubbi in ordine alla persistente destinazione a servizi pubblici dell’area in questione e, di conseguenza, all’illegittimità dell’utilizzo privato della medesima ed all’abusività di tutti i manufatti ivi insistenti.

L’area su cui sorgono il parcheggio multipiano interrato, le superfici a destinazione commerciale e la zona scoperta denominata “Piazza pedonale” e su cui sono stati edificate le strutture indicate nel relativo punto degli ordini di ripristino impugnati aveva, tanto nello strumento urbanistico generale previgente che in quello attuale, destinazione ad attrezzature di servizio (P.R.G. del 1965) e servizi pubblici di livello urbano (P.R.G. attualmente in vigore), con inclusione della medesima, in entrambi i casi, in Zona Territoriale Omogenea “F” ai sensi del D.M. n. 1444/1968.

Per quanto concerne il vigente piano regolatore, l’area in questione è da inquadrare nel “Sistema dei servizi e delle infrastrutture e degli impianti” e, più nel dettaglio, tra i “Servizi pubblici di livello urbano” di cui agli artt. 83 ed 84 delle N.T.A. al P.R.G.

In relazione a dette aree, l’art. 83, comma 2, delle citate N.T.A. precisa che “le aree su cui tali servizi non siano già stati realizzati e che non siano già di proprietà di Enti pubblici, o comunque istituzionalmente preposti alla realizzazione e/o gestione dei servizi di cui al comma 1, sono preordinate alla acquisizione pubblica da parte del Comune o di altri soggetti qualificabili quali beneficiari o promotori dell’esproprio, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. c) e d), del DPR n. 327/2001”, mentre il successivo comma 4 dispone che “gli immobili privati esistenti, non adibiti a servizi pubblici, ma a funzioni assimilabili alle destinazioni d’uso di cui agli articoli 84 e 85, possono rimanere di proprietà privata, purché ne sia garantito l’uso pubblico tramite convenzione con il Comune o con altri Enti pubblici competenti”.

Per consentire alla zona di esplicare la propria vocazione a servizi pubblici, essa veniva inclusa nel Piano Urbano Parcheggi (P.U.P.) n. 92/56083 approvato dal Comune di Roma e, affinché fosse possibile la realizzazione in concessione del parcheggio ai sensi dell’art. 5 della legge n. 122/1989, la Giunta Comunale, con deliberazione n. 209 del 21 gennaio 1997, approvava il progetto presentato dalla “Immobiliare 31” s.r.l. ed autorizzava alla sottoscrizione della successiva convenzione per la concessione di concessione e gestione dell’infrastruttura.

L’atto convenzionale in questione veniva concluso il 9 aprile 1997 e successivamente trascritto in favore dell’amministrazione comunale.

Per quanto di più stretto interesse, vale la pena osservare che l’art. 3 della citata convenzione fissava i criteri di ripartizione della destinazione d’uso dell’area individuando la quota di posti auto destinati ad uso pubblico, quella di posti destinati ad uso privato e di seguito (punto 3) le “attività diverse” in misura pari all’otto percento massimo della superficie utile e complessiva destinata a parcheggio, tra le quali anche “esercizi commerciali ed esercizi paracommerciali al dettaglio (come bar, ristoranti, (…).).

L’elaborato progettuale a corredo degli atti anzidetti prevedeva inequivocabilmente una chiara distinzione tra l’area adibita a “commerciale-ristorazione” e la “piazza pedonale”.

Con successiva deliberazione di Giunta Comunale n. 1885 del 22 ottobre 1999, veniva approvata una variante progettuale in corso d’opera ed autorizzava alla stipula dell’atto modificativo della convenzione che, infatti, veniva concluso il successivo 14 dicembre 2000.

La convenzione del 9 aprile 1997 – sul punto non modificata dal successivo atto modificativo, che si era limitato a prendere atto di una variante progettuale in corso d’opera – prevedeva altresì, all’art. 6., che il Comune di Roma concedesse alla “Immobiliare 31” s.r.l. la costruzione e la gestione del parcheggio per novanta anni e, alla scadenza, l’intero bene sarebbe divenuto di proprietà pubblica previo pagamento del simbolico prezzo di Lire una.

Una volta posti in essere gli atti concessori e le convenzioni ad esse accessorie, il Comune di Roma provvedeva al rilascio dei titoli abilitativi all’edificazione e, segnatamente, la concessione edilizia n. 491/c del 18 giugno 1997 e la successiva variante n. 529/c del 9 maggio 2001.

Di rilievo, inoltre, è il “progetto di riqualificazione ambientale PUP Via Zambarelli – Piazza Ceresi – Via Busi” elaborato, nel mese di maggio 2001, dall’allora Circoscrizione XVI, nel quale si legge che “l’area di intervento per la riqualificazione e la sistemazione a giardino è costituita dalla superficie di copertura dei due parcheggi interrati (…)” e che “il progetto di riqualificazione ha come scopo primario di mettere a disposizione degli abitanti del quartiere una grande superficie trattata a giardino”

Orbene, la disamina degli elaborati tecnici posti a corredo dell’intera sequela di atti concessori, convenzionali e di titoli abilitativi sopra elencati emerge chiaramente come la destinazione della “piazza pedonale” di cui trattasi fosse sempre stata quella di un’area destinata alla fruizione da parte della comunità territoriale, nettamente distinta tanto dal parcheggio sotterraneo quanto dai locali a destinazione commerciale (anche quelli da adibire a ristorazione) che pure esistevano anche nel progetto originario predisposto dalla concessionaria “Immobiliare 31” s.r.l.

Anzi, proprio la lettura della relazione tecnica che accompagnava il progetto sottoposto alle autorità capitoline nel 1996 descriveva la superficie di copertura del parcheggio come una “piazza giardino su cui stare piacevolmente, relazionandola con il quartiere”, precisando che le superfici commerciali (da realizzare “nella volumetria prevista (…) dal PUP”), “progettati con gli accessi sia da via Zambarelli che dalla piazza belvedere, contribuiscono a creare l’integrazione con il quartiere”.

Tuttavia, il programma inizialmente previsto non fu realizzato e sull’area si insediò l’attività di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande gestita, da ultimo, dall’odierna ricorrente la quale, sulla superficie in questione, ha realizzato, oltre alla pergotenda di cui si dirà meglio infra, anche altri manufatti (quali tettoie, depositi, strutture sportive, aree giochi con gonfiabili, ecc.).

Parte ricorrente sostiene che la mancata adibizione della superficie esterna a “piazza pedonale” e la successiva inclusione della medesima nell’ambito degli spazi accessori al locale commerciale da essa gestito troverebbe spiegazione nella rimodulazione del piano parcheggi avvenuta nel 2008 all’esito di una proposta in tal senso presentata dalla società proprietaria dell’edificio.

In effetti in data 23 gennaio 2006, con nota acquisita a protocollo dal Dipartimento VII del Comune di Roma – Politiche della Mobilità n. QG/2905, veniva presentato un progetto di variante al P.U.P. n. 92 i cui contenuti, a dire il vero, non appaiono di immediata percezione.

In ogni caso, indagare quali che siano le innovazioni apportate al piano urbano parcheggi originariamente approvato (ed alla stregua del quale erano stati rilasciati i titoli abilitativi alla realizzazione del complesso immobiliare destinato a parcheggio convenzionato) è attività alla quale non può annettersi importanza alcuna, ove si consideri che, come emerge dagli atti del Dipartimento Mobilità Sostenibile e Trasporti di Roma Capitale versati in causa, la proposta di variante del 23 gennaio 2006, pur avendo formato “oggetto di istruttoria da parte dell’ Ufficio Speciale per l’Emergenza Traffico e Mobilità (…) non ha condotto all’emanazione del provvedimento commissariale di approvazione del progetto e dell’adozione dell’eventuale variante urbanistica, nei termini di vigenza dello stato di emergenza, venuto a cessare al 31 dicembre 2012”.

Esso, pertanto, non poteva considerarsi approvato e di tanto veniva informato il progettista incaricato con nota prot. n. QG/24170 del 10 luglio 2014 la quale, ad ulteriore conferma che nessuna variante al progetto era stata assentita, si premuniva di chiarire che “ai fini dell’approvazione del progetto con procedure ordinarie, è necessario convocare la Conferenza di Servizi per l’acquisizione dei pareri previsti per legge e/o la conferma di quelli già espressi nell’ambito della procedura commissariale”.

Pertanto, l’assunto di parte ricorrente – secondo il quale l’uso pubblico della “piazza pedonale” dovesse ritenersi superato dalla sopravvenuta rimodulazione del P.U.P. conseguente all’approvazione della variante presentata il 23 gennaio 2006 – è del tutto destituito di fondamento, ed essa non può neppure invocare, a proprio beneficio, il legittimo affidamento maturato su atti di assenso precedentemente formatisi a suo vantaggio, innanzitutto per l’evidente ragione che tali atti non esistono (dovendosi ribadire che la proposta variante – aldilà degli esatti termini della medesima e, quindi, dell’inclusione in essa di un differente assetto della “piazza pedonale” – non è stata mai formalmente approvata dall’amministrazione comunale) e, ad ogni modo, neppure potrebbe sostenersi formato un affidamento incolpevole in ordine all’intervenuta approvazione della medesima, da escludersi alla luce della sopra citata nota del 10 luglio 2014, con la quale Roma Capitale ha formalmente comunicato come non fosse intervenuta alcuna approvazione della variante proposta.

Da quanto sopra consegue, quindi, che l’originaria destinazione a spazio pubblico della “piazza pedonale” impressa per effetto dell’approvazione del P.U.P. n. 93/56083 avvenuta con le deliberazioni di G.C. nn. 209/1997 e 1885/1999 e la successiva stipula delle relative convenzioni ed il rilascio delle concessioni edilizie nn. 491/c e 529/c permane immutata tuttora, con conseguente abusività per assoluta carenza di titolo edificatorio della mutata destinazione a superficie accessoria ad attività privata di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande.

Del tutto irrilevanti sono, d’altronde, gli accordi intercorsi tra il condominio e la società “SFB” funzionali a dimostrare il carattere privato dell’area in questione in quanto, piuttosto, ciò che è dirimente, nella presente controversia, non è la proprietà privata del manufatto (del tutto pacifica e non costituente oggetto di contestazione da parte di Roma Capitale), bensì la destinazione dello spazio di cui trattasi, di cui le concessioni originarie, le convenzioni ad esse accessive ed i titoli abilitativi hanno tutte sancito la conformazione a spazio pubblico rivolto a soddisfare le esigenze della collettività, non potendo tale destinazione mutare per effetto di accordi interprivati che costituiscono, nei rapporti anche convenzionali con l’amministrazione capitolina, res inter alios acta.

Infine, del tutto privo di fondamento è l’argomento secondo cui l’utilizzo a beneficio della collettività della “piazza pedonale” avrebbe dovuto formare oggetto di apposita convenzione ai sensi dell’art. 83, comma 4, N.T.A. al P.R.G., per la semplice ragione che:

– tale convenzione esiste sin dal 1997;

– essa, per effetto del rinvio agli elaborati progettuali allegati tanto alla medesima quanto agli atti amministrativi ad essa presupposti, prevede che l’area in questione sia destinata a transito pedonale in favore della cittadinanza.

Pertanto, i relativi motivi di impugnazione vanno respinti.

4. Il secondo profilo controverso attiene al cambio di destinazione d’uso di una porzione dell’immobile da “cantina di negozio” a “commerciale”, con utilizzo degli ambienti così ricavati come cucina, servizi igienici e spazio di somministrazione, per una superficie totale di 86 metri quadri circa.

Gli elaborati grafici posti a corredo tanto della concessione edilizia n. 491/c del 18 giugno 1997 quanto della successiva concessione in variante n. 529/c del 9 maggio 2001 mostrano chiaramente come il locale assentito ad uso commerciale si componesse di due parti distinte: una denominata “cantina di negozio” ed un’altra destinata ad ospitare l’attività ristorativa.

Con istanza n. 540691, prot. n. 165545, del 7 dicembre 2004 la “Immobiliare 31” s.r.l. aveva avanzato domanda di condono, ai sensi dell’art. 32 della legge n. 326/2003, per sanare il “cambio di destinazione d’uso da cantina di negozio a commerciale per una superficie utile di mq. 100 ed un volume di mc. 300”, dichiarando di aver concluso i relativi lavori al 30 marzo 2003.

Tale circostanza è stata revocata in dubbio da Roma Capitale e costituisce la ragione unica del diniego di condono sopravvenuto all’emanazione dell’ordine di ripristino impartito con l’atto fatto oggetto del ricorso introduttivo ed avversato con il primo atto di motivi aggiunti di gravame.

Persistendo un’incertezza in ordine all’effettiva data di conclusione dei lavori il Collegio, con l’ordinanza assunta a seguito dell’udienza pubblica del 27 gennaio 2026, ha chiesto a tutte le parti in causa, ciascuno per quanto di propria spettanza, di allegare gli atti relativi all’istanza di condono ed al provvedimento di diniego della medesima.

Dall’esame della documentazione così acquisita, il Collegio ricava l’esattezza e la correttezza della ricostruzione giuridico-fattuale operata dall’amministrazione resistente.

Infatti, con DIA prot. n. CQ/1657 del 13 gennaio 2005, i locali in questione venivano interessati da lavori di rimodulazione degli spazi interni.

Dagli elaborati grafici a corredo della DIA si evinceva, però, che l’ante operam degli ambienti in questione presentava ancora una ripartizione tra l’area destinata a negozio e quella destinata ad ospitare la “cantina di negozio” che veniva a mutare (con ampliamento della zona occupata dalla superficie di somministrazione) solo per effetto degli interventi che la società presentatrice della dichiarazione asseverata si proponeva di realizzare a seguito della presentazione di tale documento.

In altre parole, lo stato dei luoghi anteriore al deposito della DIA avvenuto il 13 gennaio 2005 è fattualmente incompatibile con il mutamento in commerciale della porzione del manufatto originariamente destinata a cantina del ché, correttamente, Roma Capitale ne ha ricavato la conclusione che il cambio di destinazione d’uso che l’originaria proprietaria intendeva sottoporre a sanatoria sia avvenuto dopo la data del 30 marzo 2003, con conseguente inapplicabilità del beneficio condonistico previsto dalla legge n. 326/2003 il quale, come noto, limitava alle opere abusive ultimate entro il 31 marzo 2003 la possibilità di fruire della sanatoria straordinaria ivi disciplinata.

Alle conclusioni raggiunte da Roma Capitale la ricorrente oppone, nella sostanza, un unico argomento, consistente nell’intervenuta formazione tacita del titolo abilitativo in sanatoria e, di conseguenza, nella riqualificazione dell’atto di diniego dell’istanza di condono alla stregua di un riesame del medesimo sprovvisto dei presupposti di legge.

Tale esito è sprovvisto di fondamento, scontrandosi con il consolidato orientamento pretorio secondo cui, in tema di condono edilizio, “deve rilevarsi come solo nel caso in cui la domanda di sanatoria edilizia presentata sia connotata dai requisiti soggettivi e oggettivi per essere accolta, può applicarsi la disciplina del silenzio-assenso” (Cons. St., sez. VII, n. 7919/2025. In termini del tutto analoghi: T.A.R. Sicilia – Catania, sez. III, n. 3544/2025: “In tema di condono edilizio, (…) La formazione del silenzio-assenso presuppone la contestuale presenza di tutti i requisiti, condizioni e presupposti richiesti dalla legge per il rilascio del titolo abilitativo, non essendo sufficiente il mero decorso del tempo prescritto”; Cons. St., sez. III, n. 1383/2026: “In materia di condono edilizio, la formazione del silenzio-assenso (…) richiede che tutti i presupposti di legge siano rispettati. Il silenzio assenso non può perfezionarsi solo per il decorso del tempo, ma necessita la contestuale presenza delle condizioni, requisiti e presupposti richiesti dalla legge per l’attribuzione del titolo abilitativo”; C.G.A., n. 202/2026: “In tema di condono edilizio ex art. 39 della L. n. 724/1994, il silenzio assenso non si forma per il solo decorso del termine procedimentale, ma presuppone in ogni caso la rigorosa dimostrazione – a carico dell’istante – della sussistenza di tutti i requisiti sostanziali previsti dalla legge, e segnatamente dell’ultimazione delle opere, nella loro consistenza giuridicamente rilevante, entro il 31 dicembre 1993; la mancanza di prova univoca su tale requisito temporale, soprattutto in presenza di successive trasformazioni ed ampliamenti del manufatto, preclude tanto la sanatoria quanto la configurabilità del titolo tacito, a prescindere dal protratto comportamento inerte dell’amministrazione”;

Cons. St., sez. VII, n. 7919/2025: “In tema di condono edilizio, stante quanto previsto dall’art. 35 della L. 47/1985, deve rilevarsi come solo nel caso in cui la domanda di sanatoria edilizia presentata sia connotata dai requisiti soggettivi e oggettivi per essere accolta, può applicarsi la disciplina del silenzio-assenso”; Cons. St., sez. VII, n. 7247/2025: “Il silenzio-assenso sulla domanda di sanatoria edilizia, prevista dall’art. 32, comma 37, della L. n. 326 del 2003, può formarsi solo se l’istanza è assistita da tutti i presupposti di legge. Se la domanda di condono riguarda un manufatto non condonabile per mancanza dei requisiti di fatto e di diritto previsti dalle norme, l’accoglimento tacito dell’istanza non può operare. Quindi, il mero decorso dei termini non determina automaticamente la sanatoria di abusi edilizi non conformi alla normativa”; Cons. St., sez. VI, n. 4213/2025: “Il silenzio assenso in tema di condono edilizio ai sensi dell’art. 35 della legge n. 47/1985 non si forma solo in virtù dell’inutile decorso del termine prefissato per la pronuncia espressa dell’amministrazione comunale e dell’adempimento degli oneri documentali ed economici necessari, ma richiede anche la prova della ricorrenza di tutti i requisiti soggettivi ed oggettivi, inclusa la tempestiva ultimazione dell’opera abusiva entro il termine fissato dalla legge”).

Orbene, giacché risulta documentalmente acquisita prova che lo stato dei luoghi rappresentato nella DIA del 13 gennaio 2005 è incompatibile con l’affermazione della conclusione dei lavori oggetto dell’istanza di condono al 31 marzo 2003 (elemento questo il cui onere probatorio, per pacifico insegnamento giurisprudenziale, grava integralmente su colui il quale richiede la sanatoria straordinaria, cfr. T.A.R. Lazio – Roma, sez. IV-ter21647/2025: “In materia di condono edilizio, l’onere della prova circa l’ultimazione delle opere abusive entro la scadenza stabilita dalla legge spetta al privato richiedente, e tale prova deve essere rigorosa, consistente in documentazione certa e univoca. La mera dichiarazione sostitutiva di atto notorio, non supportata da altri elementi probatori, non è sufficiente a dimostrare la tempestiva realizzazione delle opere ai fini del condono”), deve ritenersi che l’istanza di condono sia priva di un requisito oggettivo essenziale, di talché non può ritenersi assentita per silentium per effetto del mero decorso del termine di ventiquattro mesi previsto dall’art. 32 della legge n. 326/2003.

Pertanto, i relativi motivi di impugnazione mossi con il primo atto di motivi aggiunti sono da respingere in quanto infondati.

5. Il terzo punto controverso attiene alla pergotenda di metri quadri 148 circa installata sulla superficie destinata a “piazza pedonale” di cui si è già detto supra.

Essa dovrebbe rinvenire il proprio fondamento nella SCIA prot. n. CQ/114746 del 19 ottobre 2023 il cui ante operam è costituito dalla conformazione dei locali risultante dalla DIA prot. n. CQ/1657 del 13 gennaio 2005 e successiva variante del 29 settembre 2005.

La SCIA in questione è stata annullata con la d.d. rep. n. CQ/2384 del 30 dicembre 2024 (fatta oggetto del primo ricorso accessorio) e, prima di ciò, la demolizione della pergotenda assentita in forza di detta segnalazione veniva intimata con la d.d. rep. n. CQ/1759 del 15 ottobre 2024.

Tale circostanza è stata fatta oggetto di censura da parte della ricorrente, la quale lamenta che l’ingiunzione al ripristino di opere realizzate in forza di SCIA non potrebbe non essere preceduta dalla rimozione degli effetti medio tempore prodottisi mercé l’adozione di un atto ai sensi dell’art. 19, comma 6, della legge n. 241/1990 ma assistito dai presupposti di legittimità fissati dall’art. 21-novies della l. cit. i quali, a giudizio della ricorrente, neppure sussisterebbero nel caso di specie.

L’assunto è infondato.

Invero, se costituisce ius receptum il principio – sostenuto da parte ricorrente – secondo cui “È illegittima l’ordinanza di demolizione di opere edilizie già oggetto di segnalazione certificata di inizio attività cui non ha fatto seguito – nei termini perentori di cui all’art. 19, commi 3 e 6-bis, della L. 7 agosto 1990, n. 241 – alcun provvedimento inibitorio con conseguente consolidamento degli effetti, ai sensi degli artt. 19, comma 3, L. n. 241/1990” (Cons. St., sez. II, n. 1256/2025), esso però non può trovare applicazione al caso concreto in cui, viceversa, viene in rilievo un intervento edilizio esorbitante dall’ambito di applicazione della SCIA descritto dall’art. 22 del d.P.R. n. 380/2001.

Giova infatti osservare come, per consolidato orientamento interpretativo cui questo Collegio presta convinta adesione, “la “pergotenda” è qualificabile come tale solo se presenta caratteristiche di estrema leggerezza, non stabilmente infissa al suolo e priva di elementi di stabilità e permanenza, finalizzata esclusivamente alla protezione dagli agenti atmosferici mediante una struttura retraibile e facilmente amovibile. La struttura principale deve essere costituita essenzialmente dalla tenda e le chiusure perimetrali devono essere prive di caratteristiche tali da creare uno spazio chiuso e stabilmente configurato” (Cons. St., sez. VII, n. 702/2026).

Solamente ove ricorrano tali condizioni la struttura in questione, ancorché adibita ad esigenze non temporanee, può considerarsi opera precaria di arredo non necessitante di titolo abilitativo (cfr. T.A.R. Lazio – Roma, sez. II-bis, n. 7877/2025).

Diversamente, quando l’assetto complessivo delle opere realizza uno spazio chiuso e stabile idoneo a creare nuovo volume e a mutare la destinazione d’uso dell’area esterna la pergotenda, ancorché composta da elementi singolarmente considerati come “leggeri”, integra nuova costruzione per la cui realizzazione è necessario il permesso di costruire (cfr., ex multis, Cons. St., sez. VII, n. 702/2026).

Nel caso di specie, la struttura di cui si discorre sviluppa una superficie complessiva di oltre 148 metri quadri ed è completamente chiusa con teli plastici laterali, ancorché ritraibili con meccanismo di apertura manuale.

Al di sotto di essa, trova spazio un ambiente fornito di impianti di condizionamento dell’aria e delimitato anche da una parete in vetro e struttura metallica contenente una porta antipanico per consentire l’uscita degli avventori in caso di incendio.

In definitiva, il manufatto di cui trattasi eccede ampiamente il perimetro della nozione di pergotenda ascrivibile alla c.d. attività edilizia libera, essendo del tutto evidente che, nel caso di specie, l’opera principale non è più costituita dalla tenda di protezione dal sole o dagli agenti atmosferici e dalla relativa struttura di sostegno.

Invero, attraverso di essa, si è pervenuti alla delimitazione di un ambiente stanziale chiuso e stabile, destinato a soddisfare esigenze permanenti nel tempo, comportando incremento di volume e superficie e conseguente trasformazione urbanistico-edilizia, con conseguente necessità del previo rilascio di un appropriato titolo abilitativo, certamente non consistente nella SCIA ex art. 22, d.P.R. n. 380/2001 (Cons. St., sez. II, n. 5828/2025; Cass. pen., sez. III, n. 29638/2025).

Né si potrebbe sostenere che, a negare il carattere stabilmente chiuso dello spazio delimitato dalla struttura in questione, potrebbe valorizzarsi la tipologia di tamponatura perimetrale della medesima, realizzata in teli plastici ritraibili, in ragione, da un lato, delle notevoli dimensioni della superficie interessata (oltre 158 mq.) e, dall’altro, dalla natura dell’attività ivi esercitata risolvendosi la struttura in uno strumento idoneo ad ampliare surrettiziamente la superficie dell’attività di somministrazione (cfr. T.A.R. Lazio – Roma, sez. II-bis, n. 6285/2026).

In sostanza, le caratteristiche oggettive del manufatto in questione sono tali da escludere il carattere precario e meramente accessorio del medesimo (e, quindi, l’ascrivibilità della sua realizzazione al novero degli interventi in regime di attività edilizia libera) il quale, piuttosto, presenta i tratti dell’opera che definisce stabilmente un perimetro chiuso asservito all’attività di somministrazione svolta nel locale principale, come tale necessitante di un appropriato titolo edilizio che, di certo, non avrebbe potuto essere la SCIA ex art. 22, d.P.R. cit., presentata il 19 ottobre 2023 quanto, piuttosto, il permesso di costruire ai sensi dell’art. 10 del TUE.

Così stando le cose, deve allora convenirsi con il consolidato orientamento giurisprudenziale (per tutti, vedasi Cons. St., sez. IV, n. 181/2025) secondo cui, quando una SCIA viene presentata al di fuori del suo ambito applicativo, essa rimane improduttiva di effetti e il corrispondente intervento edilizio deve considerarsi abusivo, per cui ne consegue che l’amministrazione può esercitare il potere di vigilanza in ogni momento, senza che esso sia sottoposto ai limiti temporali dell’autotutela e senza che si consolidi una posizione favorevole per il segnalante.

Pertanto, del tutto correttamente Roma Capitale ha intimato la demolizione della pergotenda in questione la quale, per le ragioni anzidette, sarebbe stata legittima anche nell’ipotesi in cui non fosse stata preceduta dall’annullamento degli effetti della SCIA prot. n. CQ/114746/2023, tale atto non essendo neppure necessario allorché il modulo della segnalazione certificata venga impiegato, al di fuori del proprio perimetro applicativo, per dare (impossibile) legittimazione ad un intervento che avrebbe necessitato di un titolo espresso.

Ad ogni modo, quand’anche si volesse prendere in considerazione l’annullamento degli effetti della SCIA da ultimo menzionato – disposto dall’amministrazione con provvedimento rep. n. CQ/2384 del 30 dicembre 2024 – comunque le ragioni dei ricorrenti non potrebbero trovare accoglimento.

Infatti, la SCIA presentata il 19 ottobre 2023 traeva il proprio antecedente legittimante nello stato dei luoghi scaturente dalla DIA prot. n. CQ/1657 del 13 gennaio 2005 e successiva variante del 29 settembre 2005.

Le opere realizzate con la DIA da ultimo menzionata (e relativa variante) erano state fatte oggetto, però, di intimazione al ripristino impartita con d.d. prot. n. 16831/2007, avversata con ricorso proposto dinanzi a questo Tribunale ed avente R.G. n. 4964/2007, dichiarato perento con sent. n. 10863/2020 avente autorità di cosa giudicata.

Se ne deduce, quindi, che la SCIA del 19 ottobre 2023 sia stata presentata pur nella piena consapevolezza, da parte della ricorrente, dell’illegittimità dello stato dei luoghi derivante dall’ultimo intervento edilizio compiuto sull’immobile e fatto oggetto di ordine di rimozione ormai divenuto definitivamente efficace.

Ricorre, pertanto, l’ipotesi di cui all’art. 21-novies, comma 2-bis della legge n. 241/1990, ovvero quella (non già di un provvedimento amministrativo, bensì) di effetti favorevoli conseguiti per mezzo di segnalazione certificata basata, però, su di una falsa rappresentazione dei fatti la quale, quindi, legittima l’amministrazione a disconoscere detti effetti non solamente oltre la scadenza del termine previsto dal comma 1 del medesimo articolo, ma anche senza necessità di indicare le ragioni di interesse pubblico sottostanti al disconoscimento degli effetti favorevoli, detto elemento ricorrendo in re ipsa e non richiedendo una motivazione rafforzata sul punto (cfr. Cons. St., sez. II, n. 4282/2026).

8. In conclusione, quindi, il ricorso introduttivo e i due successivi atti di gravame accessori proposti sono infondati e vanno respinti, mentre l’ultimo ricorso per motivi aggiunti è inammissibile.

9. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano, in favore di Roma Capitale, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

– respinge il ricorso introduttivo ed il primo e secondo atto di motivi aggiunti di impugnazione;

– dichiara inammissibile il terzo atto di motivi aggiunti;

– condanna parte ricorrente al pagamento delle spese processuali nei confronti di Roma Capitale, che liquida in euro 5.000/00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Michelangelo Francavilla, Presidente

Giuseppe Licheri, Primo Referendario, Estensore

Vincenza Caldarola, Referendario

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Edilizia ed urbanistica – Titolo edilizio – Difformità – Immobile in area vincolata – Variazioni essenziali.

Se l’immobile insiste su area vincolata, le difformità dal titolo edilizio sono in ogni caso ricondotte alla categoria delle variazioni essenziali, anche laddove, in assenza di vincolo, non lo sarebbero state alla luce dei criteri ordinariamente applicabili. E’ stato, infatti, chiarito che nel caso di immobile insistente su area vincolata le difformità dal titolo edilizio, quale che ne sia la consistenza, devono essere ricondotte a variazioni essenziali, ex art. 32, comma 3, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. In altre parole, ove gli interventi non costituiscano ex se variazioni essenziali, per le quali trova applicazione il regime sanzionatorio di cui agli artt. 31 e 44 del T.u.ed., essi vengono comunque equiparati alle stesse per così dire ope legis. Non costituiscono in nessun caso ipotesi di parziale difformità dal permesso di costruire ai sensi dell’art. 34 del d.P.R. n. 380 del 2001 le opere eseguite su immobili soggetti a vincoli di tutela oppure su aree vincolate. In tali ipotesi, l’art. 27, comma 2, prevede sempre la demolizione.

Pres. Francavilla – Est. Caldarola

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 276 del 2024, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato-OMISSIS- -OMISSIS-, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ponzano Romano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Micol Buonomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 6030 del 2024, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato-OMISSIS- -OMISSIS-, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ponzano Romano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Micol Buonomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 8751 del 2024, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato-OMISSIS- -OMISSIS-, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ponzano Romano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Micol Buonomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento,

quanto al ricorso n. 6030 del 2024:

dell’ordinanza -OMISSIS-, prot. -OMISSIS-, con cui il Comune di Ponzano Romano ha ingiunto all’odierno ricorrente la demolizione delle opere abusive ivi indicate;

quanto al ricorso n. 8751 del 2024:

dell’atto di sgombero -OMISSIS-, notificato con comunicazione p.e.c. di pari data, con cui il Comune di Ponzano Romano ha ordinato all’odierno ricorrente di dare esecuzione, entro 30 giorni dalla ricezione del medesimo provvedimento, alla predetta ordinanza-OMISSIS-, procedendo allo sgombero dell’area;

quanto al ricorso -OMISSIS-76 del 2024:

dell’ordinanza -OMISSIS-, notificata il 7 novembre 2023, con cui il Comune di Ponzano Romano ha ordinato all’odierno ricorrente:

“A) La chiusura immediata dell’attività di allevamento di animali sito in Ponzano Romano (RM) -OMISSIS-1a far data dalla notifica del presente atto;

B) Il divieto assoluto di nuove introduzioni e/o riproduzioni di cani della struttura dal signor -OMISSIS- -OMISSIS-, sita in -OMISSIS- ponzano Romano;

C) L’allontanamento temporaneo dei cani presenti nella struttura sopra citata, sprovvista di autorizzazione, nel numero necessario a rispettare il numero massimo di 3 fattrici e relativi eventuali cuccioli (fattrici intese come femmine intere in età fertile adibite annualmente alla riproduzione) consentito e previsto per l’allevamento amatoriale dal D.lgs. n. 134/2022 e dal manuale operativo per la gestione del sistema I&R allegato 1 al decreto 7 marzo 2023, fino alla completa regolarizzazione dell’attività.”

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Ponzano Romano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 aprile 2026 la dott.ssa Vincenza Caldarola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il sig. -OMISSIS- -OMISSIS-, imprenditore agricolo e conduttore dell’immobile sito in Ponzano Romano, -OMISSIS-, destinato ad abitazione familiare e ad allevamento cani di razza Siberian Usky, riferisce di avere presentato al Comune di Ponzano Romano un P.UA. (piano di utilizzazione aziendale) datato 16/05/2019: “per la realizzazione degli annessi agricoli per lo svolgimento di attività di allevamento di cani di razza Husky Innisfree”.

A seguito dell’approvazione da parte del Comune di detto Piano, all’odierno ricorrente è stato rilasciato permesso di costruire -OMISSIS- del 10/12/2019 per la realizzazione dei predetti annessi agricoli, consistenti in 12 box per allevamento cani.

Il ricorrente, quindi, riferisce di avere presentato, in data 23/06/2023, al S.U.A.P. comunale l’esibita S.C.I.A. per l’esercizio del predetto allevamento.

2. Il Signor -OMISSIS- -OMISSIS-, pertanto, con atto di gravame notificato alla controparte in data 2/01/2024 e depositato in giudizio in data 10/01/2024, ha impugnato (con ricorso -OMISSIS-76/24 RG), chiedendone l’annullamento, l’ordinanza meglio specificata in oggetto (-OMISSIS-), con la quale il Comune di Ponzano Romano gli ha ordinato l’immediata chiusura della predetta attività, il divieto assoluto di introdurre nuovi cani e/o consentirne la riproduzione, nonché l’allontanamento temporaneo di quelli presenti fino alla completa regolarizzazione dell’attività.

3. Il ricorrente sostiene che l’ordinanza è illegittima sotto plurimi profili, in quanto:

a. adottata tardivamente (in violazione dell’art. 19 della Legge -OMISSIS-41/1990);

b. non preceduta da comunicazione di avvio del procedimento;

c. fondata su atti istruttori non comunicati all’interessato;

d. basata su norme non applicabili agli allevamenti di cani (art. 5, comma 3, del D. Lgs. n. 134/2022) e priva di motivazione concreta sulle presunte difformità edilizie o sanitarie;

f. adottata senza un effettivo sopralluogo comunale;

g. fondata su un verbale ASL non definitivo.

4. In data 3/02/2024 il Comune di Ponzano Romano, già costituitosi in giudizio in data 2/02/2024 con comparsa di mero stile, ha depositato una memoria difensiva con cui ha, in primo luogo, eccepito l’inammissibilità del ricorso ex adverso proposto, per violazione del dovere di sinteticità degli atti sancito dall’art. 3, comma 2, c.p.a. (constando il ricorso introduttivo di 70 pagine), e comunque l’infondatezza del merito, chiedendone la reiezione.

5. Nel corso del giudizio le parti hanno effettuato plurimi e significativi depositi documentali e difensivi, mediante i quali hanno ulteriormente illustrato e sviluppato le rispettive tesi; di tali atti si darà conto, per quanto rilevante ai fini della decisione, nel prosieguo della presente motivazione.

6. Successivamente, l’Amministrazione comunale ha ingiunto al ricorrente, con l’ordinanza meglio specificata in epigrafe (-OMISSIS-), la demolizione delle opere abusive realizzate nell’area destinata alla predetta attività di allevamento nonché ordinato, con la nota prot. –OMISSIS- del 17/05/2024, l’esecuzione dell’ordinanza di chiusura e sgombero -OMISSIS-.

6.1 Anche i provvedimenti da ultimo adottati sono stati ritualmente impugnati dal ricorrente (con ricorso n. 6030/24 RG), il quale ne ha domandato l’annullamento, deducendone i profili di illegittimità.

6.2 Con successivo ricorso n. 8751/24 RG -OMISSIS- -OMISSIS- ha impugnato l’ordinanza -OMISSIS-, notificata il 7 novembre 2023, con cui il Comune di Ponzano Romano ha ordinato la chiusura immediata dell’allevamento e l’allontanamento dei cani.

7. All’udienza pubblica del 14 aprile 2026, all’esito della discussione orale, le cause sono state introitate in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, il Collegio dispone, ai sensi dell’art. 70 c.p.a., la riunione dei ricorsi n-OMISSIS-76/2024, 6030/2024 e 8751/2024, in ragione della identità del ricorrente e della loro connessione oggettiva.

2. Non occorre indugiare sullo scrutinio delle eccezioni di inammissibilità sollevate dalla difesa dell’Amministrazione comunale avverso il ricorso -OMISSIS-76/2024, atteso che lo stesso si appalesa infondato nel merito alla stregua delle ragioni di seguito esposte.

3. Giova preliminarmente effettuare una sintetica ricognizione del quadro normativo di riferimento.

3.1 La Deliberazione della Giunta Regionale del Lazio del 18 dicembre 2006, n. 866, di Recepimento dell’“Accordo Stato-Regioni sulle disposizioni in materia di benessere degli animali da compagnia e pet-therapy del 6 febbraio 2003”, all’Articolo 1), rubricato Finalità e definizioni, prevede che:

“2.Nel presente atto si intende per:

a) […];

b) “allevamento di cani e gatti”: la detenzione di cani e di gatti, anche a fini commerciali, in numero pari o superiore a 5 fattrici o produzione di 30 cuccioli per anno; per le razze e loro incroci incluse nella L.R. 33/03, si intende per allevamento il possesso o la detenzione di 5 cani potenziali riproduttori;”

L’art. 5), rubricato Commercio, allevamento, addestramento e custodia a fini commerciali, al comma 3., prescrive i: “requisiti

A) […]

B) ALLEVAMENTO DI CANI

Strutturali

o Per l’ubicazione delle Strutture devono essere rispettate le normative vigenti relative alle distanze minime dall’abitato e all’impatto acustico.

o La dimensione dei box deve essere di minimo 8 mq per cane, con un’altezza variabile da un minimo di metri 1,80 ad un massimo di metri 2,70, un terzo (1/3) di tale superficie deve essere coperto e coibentato, chiuso su almeno tre lati, ed accessibile per le operazioni di pulizia, lavaggio, disinfezione e disinfestazione.

o Nella costruzione delle pareti della rimanente parte dei box deve essere inoltre utilizzato materiale che impedisca il contatto fisico e la possibilità di aggressioni reciproche fino ad un’altezza minima di 1,5 m.

o Un terzo (1/3) deve essere sempre predisposto per offrire protezione dai raggi solari (obbligatoria nella stagione estiva).

o Un terzo (1/3) deve essere scoperto.

o Per box con più cani si applicano multipli di 6 mq per animale.

o Per cagne con prole fino allo svezzamento, le dimensioni minime del box sono pari a 8 mq.

o La pavimentazione, con adeguata pendenza verso una rete di scarico, deve essere collegata ad un idoneo impianto di smaltimento delle acque reflue per consentire al meglio le pulizie giornaliere; il pavimento e le pareti devono essere lavabili, impermeabili, disinfettabili e disinfestabili.

o Ogni box deve essere dotato di idonea attrezzatura per l’alimentazione e 1’abbeveraggio, quest’ultimo possibilmente automatico.

o L’allevamento deve disporre di idonea area di sgambamento al fine di garantire ulteriormente il benessere degli animali.

Gestionali

o Il titolare dell’attività deve ottemperare a quanto previsto dall’articolo 20, comma 1 della legge regionale n. 34/97 e deve individuare il responsabile della conduzione.

o Il possesso da parte del responsabile, delle cognizioni necessarie all’esercizio di tale attività, di una qualificata formazione professionale o di una comprovata esperienza nel settore degli animali da compagnia, sarà verificato da un test effettuato dal Servizio Veterinario dell’Azienda USL, competente per territorio.

o Deve essere individuato un Medico Veterinario iscritto all’Albo che collabori nella gestione sanitaria dell’allevamento.

o Il titolare deve presentare al Servizio Veterinario dell’Azienda USL, competente per territorio, la certificazione di accettazione di tale incarico da parte del Medico Veterinario prescelto, il quale deve redigere annualmente un piano sanitario della Struttura a disposizione degli Organi di vigilanza.

o Gli allevamenti autorizzati devono essere successivamente iscritti al Registro Regionale degli Allevamenti previsto dalla deliberazione della Giunta Regionale n.846 del 03/09/04.”

3.2 Applicando le predette coordinate normative al quadro fattuale emergente ex actis nella presente fattispecie, deve concludersi nei termini che seguono.

Dalle risultanze documentali s’evince che, a seguito della presentazione da parte dell’odierno ricorrente in data 23/06/2023 della S.C.I.A. sanitaria “per l’allevamento di cani di razza Siberian Husky linea Innisfree” al S.U.A.P. del Comune resistente, quest’ultimo l’ha inoltrata alla A.S.L. Roma 4, la quale, con nota prot. -OMISSIS- del 30/06/2023, ha segnalato al S.U.A.P.: “che la pratica risulta carente della seguente documentazione:

1.Planimetria scala 1:100 delle strutture adibite a canile e relative pertinenze con indicazione del layout degli scarichi e approvvigionamento idrico;

2.Certificazione impianto elettrico;

3.Documento che attesti l’accettazione, da parte di un medico veterinario, dell’incarico di collaborazione nella gestione sanitaria dell’allevamento;

4.Piano sanitario annuale redatto dal medico veterinario di cui al punto 3;

5.Valutazione impatto acustico dell’allevamento;

6.Relazione sul sistema di raccolta e smaltimento delle deiezioni e reflui zootecnici.”

Va appena rilevato che la documentazione risultata mancante attiene a quella indispensabile a comprovare il possesso, in capo all’odierno ricorrente, dei requisiti strutturali e gestionali inderogabilmente richiesti dalle surrichiamate disposizioni del D.G.R. n. 866/2006 per l’attività di allevamento cani.

Il che consente, altresì, di disattendere quanto dedotto dal ricorrente circa la pretesa completezza della S.C.I.A. presentata, la quale, invece, contrariamente a quanto sostenuto, non risulta corredata di tutta la documentazione richiesta sin dalla data di presentazione.

3.3 Del resto, lo stesso ricorrente deduce – in più occasioni e in aperto contrasto con le summenzionate previsioni – che, ai fini della validità della S.C.I.A., non fosse necessaria né l’accettazione di un incarico di collaborazione nella gestione sanitaria dell’allevamento da parte di un medico veterinario, nè la redazione di un piano sanitario, né, ancora, la valutazione dell’impatto acustico dell’allevamento e neppure la certificazione dell’impianto elettrico. Tutti elementi che, al contrario, costituiscono requisiti esplicitamente richiesti dalla disciplina regionale richiamata – non oggetto di impugnazione nel presente giudizio – e il cui possesso l’A.S.L. Roma 4 ha correttamente preteso fosse comprovato dal Signor -OMISSIS- -OMISSIS- mediante la richiesta di integrazione documentale.

3.4 Tale richiesta – inoltrata dal S.U.A.P., con comunicazione p.e.c. del 30/06/2023, alla casella p.e.c. del-OMISSIS-, cioè esattamente al “domicilio elettronico” da questi eletto nella S.C.I.A. “ai fini delle comunicazioni relative al presente procedimento” – risulta riscontrata dal ricorrente con propria p.e.c. del 16 agosto 2023 (benchè inviata direttamente al Comune e non al S.U.A.P., come previsto dal d.P.R. n. 160 del 2010), alla quale risultano allegati alcuni dei documenti richiesti e, in particolare, la planimetria 1:100 del 10/08/2023 (versata in atti), recante il numero e l’ubicazione “delle strutture adibite a canile e relative pertinenze” presenti nell’area di proprietà del ricorrente.

Avendo, tuttavia, il S.U.A.P. correttamente rilevato che la planimetria prodotta recava un numero di strutture cospicuamente eccedenti quelle autorizzate con il permesso di costruire -OMISSIS-/2019, ha inoltrato al ricorrente una comunicazione p.e.c. del 22/08/2024, con la quale lo ha informato che: “esaminata la suddetta documentazione di cui al -OMISSIS- del 16/08/2023 questo ente ha rilevato le seguenti anomalie:

– Mancanza dei titoli edilizi e paesaggistici autorizzativi di tutte le opere realizzate come da planimetria allegata alla suddetta nota, come ad esempio basi in cemento, box e strutture evidenziati in giallo nella planimetria, recinzioni realizzate intorno ai box e alle cucce, varie tettoie, inoltre manca la conformità urbanistica dei box individuati ai n. 13-14-15 realizzati rispetto al permesso a costruire rilasciato (altezze, dimensioni, ecc. ecc.);

– certificato di conformità dell’impianto elettrico datato 6/02/2015 non è riferito ai box oggetto di permesso di costruire”.

Comunicazione (asseritamente) riscontrata in pari data dal ricorrente, e con la quale questi avrebbe chiesto di concordare una data per effettuare verifiche e accertamenti presso il proprio immobile, senza, tuttavia, offrire la documentazione richiesta e fornire chiarimenti in merito ai plurimi abusi urbanistico-edilizi rilevati per tabulas dal Comune.

3.5 Successivamente, all’odierno ricorrente è stato notificato, con comunicazione p.e.c. del 6/09/2023, il “Verbale di accertamento e contestazione di violazione -OMISSIS-1/2023” del 4/09/2023, redatto dall’A.S.L. Roma 4 all’esito del sopralluogo effettuato, in data 21/06/2023, presso l’allevamento di cui è causa, e con cui l’ente ha contestato al medesimo ricorrente la violazione dell’art 5 comma 1 del D. Lgs. del 5/08/2022, n. 134: “in quanto in qualità di proprietario della struttura sita in Ponzano Romano, -OMISSIS- attivava un allevamento di cani di razza Siberian Husky, senza provvedere alla prevista registrazione.”, comminandogli una sanzione amministrativa pecuniaria di € 1.500.

In particolare, nel predetto verbale l’A.S.L. procedente ha attestato che: “1. a seguito di controllo effettuato in data 21 giugno 2023 presso l’allevamento cani di razza Siberian Husky titolare sig. -OMISSIS- -OMISSIS- sito in Ponzano Romano, -OMISSIS- si è verificato che sono presenti almeno 172 cani di razza Siberian Husky di varie età, di cui più di tre femmine in età fertile e 16 cuccioli di età inferiore ai 6 mesi , non risultando agli atti dell’Ufficio alcuna autorizzazione all’attivazione di un allevamento di cani, nè la registrazione di cui all’art. 5 del D. Lvo 134/22;”.

3.6 Il Collegio ritiene che le predette circostanze assumano rilievo nel presente giudizio, posto che, come già evidenziato, il ricorrente ha presentato la S.C.I.A. sanitaria solo in data 23 giugno 2023, cioè solo successivamente al sopralluogo nel corso del quale l’A.S.L. competente aveva accertato che il medesimo gestiva un allevamento “professionale” – in ragione dell’elevato numero di fattrici presenti – in maniera abusiva, in assenza, cioè, della relativa “autorizzazione” (id estS.C.I.A.) e della necessaria registrazione.

3.7 Né, com’è ovvio, possono essere addotte, quale giustificazione alla mancata tempestiva presentazione della S.C.I.A. – da effettuarsi anteriormente all’avvio dell’attività –, le circostanze dedotte dal ricorrente, e in particolare l’esecuzione di lavori di completamento dell’impianto fognario (realizzazione di una seconda vasca Imhoff): che, anzi, a ben vedere, tale circostanza conferma come l’esponente abbia avviato un’attività di allevamento di cani di razza – come risulta dal P.U.A., che dà atto della presenza di n. 4 fattrici e -OMISSIS-5 maschi – in condizioni igienico-sanitarie non ancora adeguate e in assenza del previo e completo espletamento degli adempimenti prescritti dalla normativa di riferimento.

3.8 È evidente, dunque, che il Signor -OMISSIS- ha dato corso all’attività di cui trattasi senza che possedesse i requisiti a tal fine prescritti dalla D.G.R. n. 866/2006, e che, inoltre, sebbene abbia successivamente provveduto, in data 23/06/2023 – e dunque solo a seguito del predetto sopralluogo –, alla presentazione della prescritta S.C.I.A., ha nondimeno continuato a non essere in possesso dei medesimi requisiti.

3.9 Alla stregua della situazione appena descritta, pertanto, l’A.S.L. Roma 4, con propria nota prot. -OMISSIS- del 04/09/2023, nella quale ha altresì rappresentato che: “in data 5 luglio 2023 personale di questo servizio procedeva ad un sopralluogo presso la struttura in oggetto per verificare la consistenza esatta dell’allevamento dei cani e procedere alla loro identificazione dalla quale si rilevava la presenza di -OMISSIS-06 (duecentosei) cani di razza Siberian Husky (rif. ns. prot. -OMISSIS-)”, ha chiesto al Sindaco del Comune resistente l’emissione di un’ordinanza contingibile e urgente – poi effettivamente emessa – volta a interdire all’odierno ricorrente l’ulteriore svolgimento dell’attività di allevamento, sul presupposto che, non avendo egli provveduto a fornire la documentazione: “necessaria ai fini del rilascio dell’autorizzazione e registrazione dell’attività di allevamento,… pertanto risulta sprovvista di titolo autorizzativo e registrazione ai sensi del D. Lgs 131/2022 e DGR Lazio 866/2006; l’attività di cui sopra si configura come esercizio abusivo di allevamento di cani ai sensi delle succitate norme;”.

3.10 Alla luce della ricostruzione fattuale e giuridica che precede, le censure articolate dal ricorrente si appalesano infondate, risultando peraltro talune di esse caratterizzate da profili di inconferenza e da una non adeguata linearità espositiva, tali da porne in dubbio la stessa ammissibilità.

4. Infondato è il motivo di gravame con cui il ricorrente deduce che, in assenza dell’adozione, da parte dell’Amministrazione resistente, entro il termine di sessanta giorni dalla presentazione della S.C.I.A. (scaduto il 22 agosto 2023), dei provvedimenti inibitori o conformativi di cui all’art. 19 della Legge -OMISSIS-41 del 1990, la segnalazione si sarebbe definitivamente perfezionata, precludendo ogni successivo intervento inibitorio del Comune.

4.1 In realtà, come già evidenziato, immediatamente dopo la presentazione della S.C.I.A., le Amministrazioni competenti – S.U.A.P. e A.S.L. Roma 4 – hanno attivato i rispettivi poteri istruttori, richiedendo al ricorrente – mediante comunicazione p.e.c. correttamente indirizzata al domicilio digitale indicato nella medesima segnalazione – di produrre la documentazione comprovante il possesso dei requisiti prescritti dalla disciplina di settore ai fini della legittimazione alla conduzione dell’attività di allevamento di cani. Constatata sia la mancata produzione di tutta la documentazione richiesta sia la presenza di diffusi e rilevanti abusi urbanistico-edilizi nel medesimo allevamento, l’Amministrazione comunale ha conseguentemente adottato il provvedimento interdittivo impugnato, inibendo al ricorrente la prosecuzione dell’attività e ordinando il trasferimento dei cani.

Ne discende, pertanto, che la gravata ordinanza di chiusura e sgombero, -OMISSIS-, non ha inciso su un titolo abilitativo ormai consolidato – atteso che la S.C.I.A. sanitaria non aveva, in realtà, prodotto alcun effetto abilitante, risultando priva dei presupposti necessari per la sua validità -, ma si è limitata a precludere la prosecuzione di un’attività manifestamente abusiva, in quanto esercitata in assenza dei requisiti prescritti.

4.2 Peraltro, quanto all’asserita tardività del provvedimento interdittivo, è opportuno richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale, anche di questo T.A.R., secondo cui: “ai fini del decorso del termine di controllo ordinario sulla s.c.i.a./d.i.a., di cui all’art. 19, comma 3, l. -OMISSIS-41 del 1990 è necessario che sussistano nella loro interezza i presupposti di efficacia della s.c.i.a./d.i.a., ossia che risulti debitamente comprovato, anche per mezzo di autocertificazioni, il possesso delle certificazioni e dei requisiti richiesti. Il presupposto indefettibile perché la d.i.a. o s.c.i.a. possa essere produttiva di effetti è, infatti, la completezza e la veridicità delle dichiarazioni contenute nell’autocertificazione, con la conseguenza che in presenza di una dichiarazione inesatta o incompleta all’Amministrazione, sussiste comunque il potere di inibire l’attività dichiarata” (T.A.R. Sardegna, Sezione I, n. 897 del 28.12.2022, che richiama T.A.R. Veneto, Sez. II, n. 1060/2020 e T.A.R. Campania – Napoli, Sez. II, n. 3869/2016).

Nella vicenda che occupa, la documentazione presentata dall’interessato non era completa, come evidenziato dal Comune nella richiesta di integrazione documentale del 30/06/2023 e ribadito nel provvedimento di chiusura impugnato, con la conseguenza che quest’ultimo, anche alla luce dei sopra richiamati principi giurisprudenziali, non può ritenersi tardivo (cfr. anche T.A.R. Sardegna Sez. I, 09/08/2024, n. 602).

5. In secondo luogo, non può ravvisarsi alcuna violazione degli artt. 7 e 8 della Legge -OMISSIS-41/1990.

Ancora di recente, il Consiglio di Stato (Sez. VI, 03/02/2026, n. 902) ha ribadito che: “La natura giuridica della segnalazione certificata di inizio attività – che non è una vera e propria istanza di parte per l’avvio di un procedimento amministrativo poi conclusosi in forma tacita, bensì una dichiarazione di volontà privata di intraprendere una determinata attività ammessa direttamente dalla legge – induce ad escludere che l’autorità procedente debba comunicare al segnalante l’avvio del procedimento o il preavviso di rigetto ex art. 10-bis della legge -OMISSIS-41 del 1990 prima dell’esercizio dei relativi poteri di controllo e inibitori; il denunciante la SCIA, infatti, è titolare di una posizione soggettiva originaria che rinviene il suo fondamento diretto ed immediato nella legge che non ha bisogno di alcun consenso della P.A. e, pertanto, la segnalazione di inizio attività non instaura alcun procedimento autorizzatorio destinato a culminare in un atto finale di assenso, espresso o tacito, da parte dell’Amministrazione; in assenza di procedimento, non c’è spazio per la comunicazione di avvio, per il preavviso di rigetto o per atti sospensivi da parte dell’Amministrazione (cfr. Cons. Stato, sez. V, 18/02/2019, n. 1111).”

5.1 Tanto premesso, va altresì ribadito che il provvedimento di chiusura gravato è comunque sopraggiunto all’esito di plurime interlocuzioni procedimentali con il ricorrente, per mezzo delle quali quest’ultimo è stato reso ampiamente edotto delle ragioni ostative alla prosecuzione dell’attività di allevamento nonché delle misure necessarie per conformarsi alla normativa di settore, alle quali, tuttavia, egli ha rifiutato di adeguarsi.

5.2 Il che priva di pregio anche l’ulteriore censura attorea secondo la quale la misura impugnata sarebbe stata adottata sulla base di atti istruttori non previamente comunicati all’interessato.

6. Così come risulta smentita per tabulas l’affermazione di parte ricorrente a mente della quale l’art. 5, comma 3, del D. Lgs. n. 134/2022 non si applicherebbe agli allevamenti c.d. amatoriali di cani, ma esclusivamente agli allevamenti di animali destinati al consumo alimentare.

6.1 Infatti, il “DECRETO 7 MARZO 2023, concernente il manuale operativo inerente alla gestione e al funzionamento del sistema di identificazione e registrazione degli operatori, degli stabilimenti e degli animali (SISTEMA I&R)” esplicitamente prevede, all’art. “2. REGISTRAZIONE E RICONOSCIMENTO DEGLI OPERATORI E DEGLI STABILIMENTI

2.1 Registrazione degli stabilimenti e degli operatori

2.1.1 Procedura di registrazione”,

che: “6. L’operatore di allevamenti amatoriali di animali da compagnia deve richiederne la registrazione nella sezione SINAC”, cioè nella sezione del Sistema informativo nazionale animali da Compagnia, “della BDN direttamente alla ASL competente.”

E la medesima disposizione al punto “2.4 TIPOLOGIA DI ATTIVITÀ”, dopo avere premesso che: “Di seguito si riportano le descrizioni di alcune tipologie di attività, di cui all’art. 5, comma 1, del d.lgs. I&R.”, cioè del Decreto Legislativo 5 agosto 2022, n. 134, inerente al sistema I&R, in attuazione dell’articolo 14, comma 2, lettere a); b); g); h); i); p), della Legge n. 53 del 2021, definisce:

“b) ALLEVAMENTO AMATORIALE DI ANIMALI DA COMPAGNIA: attività di allevamento definita all’art. 2, comma 1, lettera aa), del d.lgs. I&R, che può essere svolta anche in abitazione privata e che è registrata in SINAC dalla ASL competente in base a quanto comunicato dall’operatore. Sono intesi come allevamenti amatoriali di specie animali di cui all’allegato I, parte A, del regolamento”, cioè dei cani (Canis lupus familiaris), “le attività in cui vengono detenute da 2 a 3 fattrici, intese come femmine intere in età fertile adibite annualmente alla riproduzione.

c) ALLEVAMENTO ORDINARIO: allevamento diverso da quelli di cui alle lettere A. e B.”

6.2 E’ evidente, pertanto, che, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, il sistema I&R – cioè il Sistema di Identificazione e Registrazione degli animali, corrispondente all’anagrafe dell’ordinamento nazionale precedente al Regolamento (UE) 2016/429 – trova applicazione anche agli allevamenti, amatoriali e ordinari, di animali di compagnia, i quali ultimi ricomprendono, per espressa previsione dell’Allegato I (“Specie di animali da compagnia”), Parte A, del Regolamento (UE) 2016/429, i cani, i gatti e i furetti.

7. Radicalmente infondata si appalesa, poi, la censura relativa al dedotto difetto di motivazione, posto che, come evidenziato, il provvedimento impugnato è congruamente ed analiticamente motivato, anche con specifico riferimento all’accertata insussistenza, nella specie, dei requisiti prescritti dalla pertinente disciplina – ampiamente riportata supra – ai fini della legittima conduzione dell’attività di allevamento di cani.

8. Parimenti destituite di fondamento sono le doglianze con cui si assume che l’ordinanza sarebbe stata adottata “senza un effettivo sopralluogo comunale”, atteso che, al contrario, dagli atti versati in giudizio emerge che sono stati effettuati due distinti sopralluoghi (nelle date del 21/06/2023 e del 5/07/2023) presso la struttura del ricorrente, mentre si deve rilevare che i successivi accessi sono stati ostacolati dallo stesso ricorrente e dai suoi familiari.

9. Non coglie nel segno, infine, neppure la deduzione secondo cui il provvedimento gravato sarebbe “fondato su un verbale ASL non definitivo.”, ossia il verbale -OMISSIS-1/2023, posto che l’ordinanza risulta emanata sulla base della diversa nota dell’Asl -OMISSIS- del 04/09/2023, con la quale è stata rappresentata la necessità di adottare una misura interdittiva dell’attività di allevamento svolta dal ricorrente, in quanto abusiva sotto plurimi profili.

10. Né può condurre a conclusione diversa dalla reiezione del gravame la circostanza che il ricorrente abbia, nel corso del giudizio, trasmesso al Comune resistente, con comunicazione p.e.c. del 12/07/2024, e successivamente versato in atti, la dichiarazione di conformità alle regole dell’arte dell’impianto elettrico di illuminazione esterna delle casette per cani, medio tempore realizzato, dovendosi rilevare come tale produzione documentale sia, da un lato, tardiva rispetto al momento di adozione del provvedimento impugnato, in quanto il certificato risulta datato 26/05/2024, e, dall’altro, comunque incompleta, poiché priva dei necessari allegati c.d. obbligatori, prescritti dalla normativa di settore, atteso che la relazione sui materiali reca la data del 29/05/2025, la planimetria dell’impianto elettrico quella del 15/05/2025 e la nota di trasmissione quella del 4/06/2025.

Ne consegue che detta documentazione non è idonea a incidere sulla legittimità dell’ordinanza di sgombero gravata, dovendosi ribadire il principio per cui la legittimità del provvedimento amministrativo va valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione, restando irrilevanti gli adempimenti successivi, nonché considerato che il provvedimento impugnato risulta sorretto da una pluralità di autonome rationes decidendi, tra le quali permangono i rilevanti abusi edilizi accertati e non rimossi, di per sé idonei a fondarne il contenuto dispositivo.

10.1 Deve, altresì, osservarsi che la perdurante abusività dei manufatti preclude, in ogni caso, la possibilità di procedere alla registrazione dell’attività di allevamento ivi esercitata ai sensi dell’art. 5 summenzionato, con la conseguenza che l’ordinanza con cui il Comune di Ponzano Romano ne ha disposto la chiusura si fonda su un presupposto ostativo tuttora attuale e risulta, pertanto, pienamente legittima sotto tale profilo.

A quest’ultimo riguardo si deve, infatti, richiamare il consolidato e condivisibile orientamento della giurisprudenza del Consiglio di Stato, secondo il quale la regolarità urbanistico-edilizia dell’opera condiziona il legittimo esercizio dell’attività commerciale, intesa lato sensu come attività imprenditoriale, qual è sicuramente quella svolta dall’odierno ricorrente, con la conseguenza che la riscontrata abusività delle opere si riverbera necessariamente sulla legittimità dell’attività ivi esercitata, impendendone la regolarizzazione.

In questo senso, di recente, Consiglio di Stato, Sezione V, 9 aprile 2024, n. 3232, a mente del quale: “La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato è oramai da tempo consolidata nel senso di ritenere che nel rilascio di una autorizzazione commerciale occorre tenere presenti i presupposti aspetti di conformità urbanistico-edilizia dei locali in cui l’attività commerciale si va a svolgere, con l’ovvia conseguenza che il diniego di esercizio di attività di commercio deve ritenersi senz’altro legittimo ove fondato su rappresentate e accertate ragioni di abusività dei locali nei quali l’attività commerciale viene svolta (Consiglio di Stato sez. V, 21 aprile 2021, n. 3209 che richiama Consiglio di Stato, Sez. IV, 14 ottobre 2011 n. 5537, e Sez. V, 8 maggio 2012, n. 5590).”

“Il legittimo esercizio dell’attività commerciale è pertanto ancorato alla iniziale e perdurante regolarità sotto il profilo urbanistico-edilizio dei locali in cui essa viene posta in essere (Consiglio di Stato, Sez. VI, 23 ottobre 2015, n. 4880), con conseguente potere-dovere dell’autorità amministrativa di inibire l’attività commerciale esercitata in locali rispetto ai quali siano stati adottati provvedimenti repressivi che accertano l’abusività delle opere realizzate ed applicano sanzioni che precludono in modo assoluto la prosecuzione di un’attività commerciale” (cfr. Consiglio di Stato, Sezione V, 21 aprile 2021, n. 3209, che richiama Consiglio di Stato, Sezione VI, 23 ottobre 2015, n. 4880).

In particolare: “L’affermazione che la regolarità urbanistico edilizia dell’opera condiziona l’esercizio dell’attività commerciale al suo interno, con la conseguente inibizione, per l’autorità amministrativa, di assentire l’attività nel caso di non conformità della stessa alla disciplina urbanistico – edilizia, si fonda su un criterio di ragionevolezza e sul principio costituzionale di buona amministrazione per cui non è tollerabile l’esercizio dissociato, addirittura contrastante, dei poteri che fanno capo allo stesso ente per la tutela di interessi pubblici distinti, specie quando tra questi interessi sussista un obiettivo collegamento, come è per le materie dell’urbanistica e del commercio” (cfr. Consiglio di Stato, Sezione V, 9 aprile 2024, n. 3232; Consiglio di Stato, Sezione V, 21 aprile 2021, n. 3209 che richiama Consiglio di Stato, Sezione V, 29 maggio 2018, n. 3212).

Ne discende che: “La disciplina urbanistica è la prima a dover essere tenuta in considerazione al fine di valutare l’assentibilità di un’attività commerciale” (Consiglio di Stato, Sezione V, 9 aprile 2024, n. 3232).

10.2 Per questi motivi il ricorso -OMISSIS-76/2024 RG è, pertanto, infondato e deve essere respinto.

11. Con il secondo ricorso iscritto al n.r.g. 6030/2024 – notificato alla controparte in data 4/05/2024 e depositato in data 31/05/2024 – il Signor -OMISSIS- -OMISSIS- ha adito l’intestato T.A.R contro il Comune di Ponzano Romano per l’annullamento dell’ordinanza -OMISSIS- – -OMISSIS-, notificata il 6/03/2024, con cui viene ordinata la demolizione entro 90 giorni di numerose opere ritenute abusive e il ripristino dello stato dei luoghi.

12. Il 28/06/2024 il Comune di Ponzano Romano, già costituitosi in giudizio in data 7/06/2024 con comparsa di mero stile, ha depositato una memoria difensiva con cui ha eccepito, in primo luogo, l’inammissibilità del ricorso ex adverso proposto, in quanto connotato da scarsa chiarezza espositiva dei profili di asserita illegittimità del provvedimento impugnato, in violazione del principio di chiarezza e specificità degli atti posto dall’art. 3, comma 2, c.p.a. anche a tutela del diritto di difesa delle parti, chiedendone la reiezione.

13. In prossimità dell’udienza di trattazione del merito della controversia, i difensori delle parti hanno depositato memorie e documenti a sostegno delle rispettive posizioni.

14. Anche questo secondo ricorso è radicalmente infondato nel merito e, pertanto, deve essere respinto alla stregua delle ragioni di seguito indicate.

15. Osserva, infatti, il Collegio che, alla luce delle risultanze documentali e, in particolare, della comparazione tra la “Planimetria Generale Scala 1:50 – Stato futuro” del 6/05/2019, allegata al p.d.c. -OMISSIS-1/2019, e la surrichiamata planimetria 1:100 delle “Strutture adibite a canile e relative pertinenze” – prodotta, in data 10/08/2023, a corredo della S.C.I.A. sanitaria – nonché le risultanze dell’ispezione locale effettuata dai CC Forestali presso l’allevamento di che trattasi in data 23/11/2023, emerge incontrovertibile la realizzazione in loco di manufatti in parte integralmente abusivi, in quanto non ricompresi nel p.d.c., che si limitava ad autorizzare esclusivamente “la realizzazione degli annessi agricoli (12 box per allevamento cani) per lo svolgimento dell’attività di allevamento di cani di razza Husky linea Innisfree”, e in parte sensibilmente difformi rispetto a quelli assentiti.

15.1 Infatti, nella “Planimetria Generale Scala 1:50 – Stato futuro”, le uniche unità rappresentate sono quelle contrassegnate dalle lettere A, B e C, rispettivamente numeri 15-14-13 della planimetria del 10/08/2023, che corrispondono alle lettere H, G, F dell’ingiunzione di demolizione gravata, mentre le restanti opere, cospicue per numero e dimensioni, non sono presenti – come correttamente eccepito da parte resistente – nella prima planimetria e, quindi, nella richiesta di approvazione del P.U.A. e del p.d.c., mentre sono evidenziate, con una quadrettatura color giallo, nella surrichiamata “planimetria 1:100”, allegata alla SCIA, con i numeri 1-2-3 (corrispondenti alla lettera A dell’ingiunzione di demolizione), 4-5 (corrispondenti alla lettera B dell’ingiunzione di demolizione), 7-8-9-10 (corrispondenti alla lettera C dell’ingiunzione di demolizione), 19-20 (corrispondenti alla lettera D dell’ingiunzione di demolizione), e, infine, 28 (corrispondente alla lettera E dell’ingiunzione di demolizione).

16. Tanto chiarito, assume carattere dirimente osservare che, nel caso di specie, le strutture destinate al ricovero dei cani, individuate dalle lettere A, B, C, D ed E dell’ingiunzione di demolizione, costituiscono opere murarie chiuse, dotate di consistenza e dimensioni non modeste, tali da sviluppare una significativa volumetria e determinare un ingombro paragonabile a quello delle costruzioni in senso proprio.

16.1 Esse risultano, inoltre, stabilmente ancorate alla platea sottostante mediante imbullonatura e, pertanto, non facilmente rimovibili.

Ne consegue che si tratta di manufatti in grado di determinare trasformazione del territorio a fini sia urbanistici sia paesistico – ambientali, anche in ragione del vincolo gravante sull’area in questione ai sensi del D. Lgs. del 22/01/2004, n. 42, e come tali sono subordinati al previo rilascio di titolo abilitativo.

16.2 La realizzazione di pavimentazioni rigide e impermeabili sul piano di campagna, unitamente alle caratteristiche costruttive dei box e alla loro destinazione funzionale – consistente nell’offrire un riparo stabile ai cani – esclude, altresì, che le opere di che trattasi possano qualificarsi come entità precarie o temporanee, prive di impatto paesaggistico e volumetrico, come invece erroneamente sostenuto dal ricorrente.

16.3 Ne discende che la sanzione demolitoria irrogata dall’Amministrazione comunale risulta adeguatamente motivata e proporzionata, in considerazione della non precarietà delle opere e della loro incidenza in termini di volumetria edilizia urbanisticamente rilevante.

16.4 Così come congruamente motivata risulta la necessità, nella fattispecie in esame, del previo rilascio del nulla osta paesaggistico, trattandosi di interventi forieri di un apprezzabile impatto ambientale in un’area paesaggisticamente vincolata.

16.5 Né a conclusioni diverse conducono le argomentazioni di parte ricorrente, secondo le quali: “a. L’immobile e recinzione di cui al punto” (si presume A dell’ingiunzione gravata) “esiste da ben prima del 1967, come da foto aeree che si allegano in all. 8, e non è mai stato oggetto di alcuna modifica. La recinzione, prima realizzata in filo spinato, era in rovina, e quella esistente (con paletti in cemento) è stata realizzata quasi 10 anni orsono con previa comunicazione formale al Comune di Ponzano Romano (vds. all. 9), senza qualsivoglia osservazione e men che meno contestazione; b. La tettoia e relativi accessori, di cui al punto A. dell’Ordinanza, già descritta anche fotograficamente nel P.U.A., è regolarmente concessionata, così come ogni recinzione (vds. ancora doc. in all. 2)”.

In realtà, il ricorrente non fornisce alcuna prova della edificazione ante 1967 della tettoia adiacente all’edificio adibito a propria abitazione, mentre è certo che la cementificazione della relativa superficie, peraltro tamponata con una recinzione di ferro zincato di 2 m d’altezza (e, quindi, tale da generare volumetria aggiuntiva), è stata realizzata in assenza del prescritto titolo edilizio abilitativo (permesso di costruire). Al pari delle altre opere di cui alle lett. B, C, D ed E, le quali, alla stregua delle ragioni in precedenza illustrate, non possono essere ricondotte, come pure preteso dal ricorrente, nel genus delle opere dell’edilizia libera.

16.6 Quanto, poi, ai manufatti di cui alle lettere F (box n. 13, già C), G (box n. 14, già B) ed H (box n. 15, già A), deve ritenersi raggiunta la prova della loro realizzazione in difformità totale o comunque essenziale rispetto a quanto assentito, alla luce degli elementi istruttori acquisiti al giudizio e, in particolare, della relazione di servizio -OMISSIS- redatta dal Comune resistente, la quale, attraverso un puntuale raffronto tra la planimetria allegata al permesso di costruire -OMISSIS-/2019 e lo stato dei luoghi, evidenzia un apprezzabile scostamento sia quanto all’ubicazione dei manufatti, risultando gli stessi traslati rispetto all’area di sedime autorizzata, sia con riferimento alla loro conformazione plano-volumetrica, atteso che la sagoma delle opere realizzate si discosta visibilmente da quella assentita, circostanza, peraltro, non efficacemente contestata dal ricorrente e anzi sostanzialmente confermata dal tecnico di sua fiducia nella relazione del 26/03/2024. Infatti, differenze non trascurabili si registrano anche nella metratura lineare dei tre blocchi di box e nelle relative altezze.

Inoltre, tutte le difformità accertate, tanto sotto il profilo localizzativo quanto sotto quello plano‑volumetrico, eccedono in misura significativa la soglia di tolleranza costruttiva del 2% prevista dall’art. 34‑bis del d.P.R. n. 380/2001.

16.7 Complessivamente, dunque, deve ritenersi che gli interventi in esame sono stati realizzati in totale difformità rispetto al p.d.c. (-OMISSIS-/2019) ai sensi dell’art. 31, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001 o, comunque, che essi danno luogo a un’opera diversa da quella prevista dall’atto di concessione per conformazione, strutturazione ed ubicazione, con conseguente configurabilità, quantomeno, di un’ipotesi di variazione essenziale ex art. 32, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001 e art. 17, comma 1, della Legge regionale del Lazio n. 15/2008, in linea con l’orientamento giurisprudenziale consolidato in materia (ex multis, Consiglio di Stato, sez. II, 29/01/2024, n. 906).

16.8 Inoltre, deve considerarsi che in base al comma 3, primo periodo, dell’art. 32 del d.P.R. n. 380/2001, le difformità dal titolo abilitativo riscontrate dalla P.A. che costituiscono variazioni essenziali ai sensi del comma 1, ove realizzate su un immobile ricadente in area paesaggisticamente vincolata, come quella di specie, devono comunque essere considerate: “in totale difformità dal permesso, ai sensi e per gli effetti degli articoli 31 e 44”.

16.9 Peraltro, anche a voler prescindere da tale qualificazione, deve ulteriormente considerarsi che, in base al secondo periodo del comma 3 dell’art. 32 del d.P.R. n. 380/2001 ratione temporis vigente (anteriormente, cioè, all’abrogazione intervenuta ad opera del comma 1, art. 1, del D.L. n. 69/2024, c.d. “Salva Casa”, convertito con modificazioni dalla L. n. 105/2024), costituiva una variazione essenziale ogni intervento difforme dal titolo abilitativo – diverso da quelli tipizzati dalle lettere da a) ad e) del comma 1 dello stesso art. 32, costituenti, come visto, ipotesi da considerare in totale difformità dal permesso – ove effettuato su immobili sottoposti a vincolo (storico, artistico, architettonico, archeologico, paesistico, ambientale e idrogeologico), nonché su immobili ricadenti nei parchi o in aree protette nazionali e regionali.

In altre parole, se l’immobile insisteva su area vincolata, le difformità dal titolo edilizio – diverse da quelle di cui al comma 1 dell’art. 32 cit. – erano in ogni caso ricondotte alla categoria delle variazioni essenziali, anche laddove, in assenza di vincolo, non lo sarebbero state alla luce dei criteri ordinariamente applicabili.

In questo senso, ex multis, Consiglio di Stato sez. I, 21/07/2025, n. 744, a tenore del quale: “Nel caso di immobile insistente su area vincolata le difformità dal titolo edilizio, quale che ne sia la consistenza, devono essere ricondotte a variazioni essenziali, ex art. 32, comma 3, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. In altre parole, ove gli interventi non costituiscano ex se variazioni essenziali, per le quali trova applicazione il regime sanzionatorio di cui agli artt. 31 e 44 del T.u.ed., essi vengono comunque equiparati alle stesse per così dire ope legis. Non costituiscono in nessun caso ipotesi di parziale difformità dal permesso di costruire ai sensi dell’art. 34 del d.P.R. n. 380 del 2001 le opere eseguite su immobili soggetti a vincoli di tutela oppure su aree vincolate. In tali ipotesi, l’art. 27, comma 2, prevede sempre la demolizione[..]”.

Ne deriva che, nel caso in esame, i manufatti contrassegnati dai numeri 13, 14 e 15 nella planimetria allegata alla S.C.I.A. sanitaria devono comunque essere qualificati, anche nella prospettiva più favorevole al ricorrente, quali interventi integranti variazioni essenziali rispetto al permesso di costruire più volte richiamato, in applicazione del disposto dell’art. 32, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001, nel testo anteriore alla novella e ratione temporis vigente, con la conseguenza che l’ordine demolitorio impartito dalla resistente Amministrazione comunale si appalesa legittimo anche sotto tale profilo.

16.10 Per quanto attiene, infine, al cambio di destinazione d’uso descritto al punto L) dell’ordinanza di demolizione gravata, deve osservarsi – come correttamente eccepito dalla difesa del Comune resistente – che dagli atti di causa emerge come il piano terra dell’immobile adibito ad abitazione principale, identificato al -OMISSIS-, fosse originariamente destinato a magazzino/stalla, come espressamente riportato nell’atto di provenienza -OMISSIS-del 4 novembre 2014, mentre dal successivo accatastamento del 2015 risulta classificato come civile abitazione, circostanza che evidenzia l’intervenuto mutamento di destinazione d’uso.

Tale trasformazione risulta essere stata realizzata in assenza del necessario titolo abilitativo, non potendo essere condivisa la tesi difensiva del ricorrente secondo cui la stessa rientrerebbe nell’ambito dell’attività edilizia libera o della manutenzione ordinaria, atteso che il passaggio da una destinazione a carattere produttivo-agricolo a quella residenziale integra un mutamento urbanisticamente rilevante, idoneo a incidere sul carico urbanistico e sull’assetto del territorio.

Peraltro, la disciplina pianificatoria vigente conferma l’illegittimità dell’intervento, posto che il PRG attribuisce all’area in questione destinazione agricola, mentre il PTPR la qualifica come paesaggio naturale di continuità, con conseguente incompatibilità del mutamento verso una funzione residenziale.

Deve, pertanto, ritenersi che il cambio di destinazione d’uso in esame sia stato realizzato in assenza di permesso di costruire e in contrasto con la disciplina urbanistica e paesaggistica applicabile, con conseguente legittimità del provvedimento impugnato anche sotto tale profilo.

16.11 Alla luce delle considerazioni che precedono, pertanto, il Collegio ritiene che tutti i motivi di gravame articolati dal ricorrente avverso l’ingiunzione di demolizione -OMISSIS- risultino infondati, con particolare riguardo alle censure dedotte sotto i profili della mancata comunicazione di avvio del procedimento, del difetto di motivazione e dell’eccesso di potere.

16.12 Invero, le doglianze afferenti alla pretesa carenza motivazionale e al denunciato eccesso di potere, nelle forme dell’irragionevolezza e del difetto di istruttoria, non meritano positiva valutazione, dovendosi richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui il provvedimento demolitorio, allorché fondato sull’accertamento di opere abusive, deve ritenersi sufficientemente motivato mediante la descrizione delle opere stesse e il richiamo alla loro accertata abusività, non essendo richiesto un ulteriore e più ampio apparato argomentativo (cfr., ex multis, T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 29 gennaio 2019, -OMISSIS-03; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 10 gennaio 2019, n. 137; Cons. Stato, Sez. VI, 5 novembre 2018, n. 6233)..

Nel caso di specie, l’ordinanza di demolizione impugnata si presenta conforme a tali principi, risultando sorretta da una motivazione puntuale e congrua, in quanto reca un’analitica descrizione dei consistenti manufatti abusivi realizzati all’interno dell’azienda agricola del ricorrente, unitamente alla corretta individuazione delle norme violate, trovando, altresì, pieno riscontro negli esiti dell’istruttoria procedimentale svolta dall’Amministrazione, sicché le censure dedotte non sono idonee a inficiarne la legittimità.

16.13 Parimenti infondato si rivela il primo motivo del ricorso n. 6030/24 RG, concernente l’(asserita) omessa comunicazione di avvio del procedimento.

Osserva, in merito, il Collegio che, già in via generale, l’attività di repressione degli abusi edilizi tramite l’emissione dell’ordine di demolizione non richiede, secondo quanto costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa, la previa comunicazione di avvio del procedimento agli interessati nè prevede la possibilità per essi di presentare osservazioni. Ciò in quanto si tratta di attività avente natura vincolata, che non richiede particolari garanzie partecipative, atteso che la partecipazione del privato non potrebbe comunque determinare alcun esito diverso (cfr., ex plurimis, tra le più recenti, Cons. St., Sez. VII, 18 giugno 2025, n. 5305), tanto più quando, come nel caso di specie, vengono in rilievo ipotesi di manufatti realizzati in difetto di titolo edilizio.

Peraltro, nel caso in esame, neppure corrisponde al vero che l’ordinanza di demolizione gravata sia stata adottata senza previo avviso al ricorrente, posto che, come già evidenziato, il S.U.A.P. del Comune di Ponzano Romano, con comunicazione p.e.c. del 22/08/2024, ha informato il ricorrente di avere rilevato, all’esito della documentazione integrativa dallo stesso prodotta, la presenza di diverse irregolarità, consistenti, in particolare, nella mancanza dei necessari titoli edilizi e paesaggistici per le opere realizzate, nella presenza di ulteriori manufatti privi di autorizzazione e in alcune difformità urbanistiche rispetto al permesso di costruire rilasciato, riguardanti in particolare l’altezza e le dimensioni dei box contrassegnati dai nn. 13, 14 e 15.

17. Infine, con il ricorso nrg 8751/24 RG, notificato alla controparte in data 13/07/2024 e depositato in giudizio in data 10/08/2024, il ricorrente impugna il provvedimento di sgombero, –OMISSIS- del 17/05/2024, meglio specificato in epigrafe, avverso il quale deduce un unico, articolato, mezzo di gravame, rubricato “Eccesso di potere per irragionevolezza, ingiustizia manifesta, difetto di istruttoria- Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 1 L. -OMISSIS-41/90 ed eccesso di potere per difetto di motivazione”.

17.1 Con quest’unica serie di censure la parte ricorrente lamenta che l’ordinanza di sgombero gravata, benchè asseritamente adottata a seguito dell’ordinanza della Sezione n. 528 del 2024, se ne discosti laddove non ha distinto, come invece avrebbe disposto l’ordinanza: “la situazione relativa alle opere già esistenti al momento della presentazione del PUA, del tutto estranee alla SCIA Sanitaria in questione, e dotate di tutti i titoli abilitativi – vds. ancora all. 8- sia dal punto di vista edilizio-urbanistico, sia sotto il profilo dell’esercizio dell’attività di allevamento con 151 cani; quella delle casette per cani realizzate in forza della determinazione positiva all’esito della Conferenza di Servizi sul PUA e della concessione -OMISSIS-/2019 Comune di Ponzano Romano; quella delle cucce amovibili con pavimento lavabile”.

Inoltre, il ricorrente lamenta che il comportamento dell’Amministrazione comunale avrebbe dovuto essere improntato ai principi di buona fede, tutela dell’affidamento e minor sacrificio possibile dell’interesse del privato, il cui rispetto – raccomandato dalla ordinanza – imponeva la previa instaurazione di un procedimento amministrativo partecipato mediante effettivo coinvolgimento del -OMISSIS- e adeguato contraddittorio prima dell’adozione del provvedimento impugnato, nonché l’adozione di un atto sorretto da puntuale e specifica motivazione, con riferimento sia al contenuto sostanziale, in particolare alle ragioni per cui la soluzione prescelta risulti conforme al criterio del minor sacrificio dell’interesse del privato, sia alle modalità e ai tempi di adozione. Infine, il ricorrente deduce che, in ogni caso, l’ordinanza non avrebbe dovuto riguardare né le opere preesistenti al PUA “ed abilitate per l’esercizio dell’attività di allevamento con 151 cani.”, né i box non concessionati, non essendo per essi ancora intervenuta una decisione di merito, e neppure tutti i cani presenti nell’allevamento, asseritamente in numero inferiore di 151 e comprensivi anche di cani sia sterilizzati/anziani sia di proprietà dei familiari del ricorrente.

18. In data 6/09/2024 il Comune di Ponzano Romano, già costituitosi in giudizio in data 18/08/2024, ha depositato una memoria difensiva con cui ha, in via preliminare, eccepito l’inammissibilità del ricorso, atteso che l’atto impugnato non sarebbe idoneo a produrre alcun effetto lesivo nella sfera giuridica del ricorrente.

Afferma, infatti, la difesa del Comune che la nota gravata – contraddistinta dal numero di protocollo –OMISSIS-, apposto a margine del documento, contrariamente a quanto osservato dal ricorrente – lungi dall’assumere natura provvedimentale, si configura quale atto meramente esecutivo, nonché ricognitivo e confermativo dell’ordinanza-OMISSIS-, limitandosi a sollecitarne l’adempimento. Essa risulta, infatti, adottata dall’Amministrazione al solo fine di consentire al ricorrente di procedere spontaneamente all’esecuzione di quanto già disposto, organizzando la chiusura dell’attività e il trasferimento degli animali, in un’ottica di leale collaborazione e di tutela degli interessi coinvolti.

Ne consegue che, trattandosi di atto privo di autonoma efficacia lesiva e sfornito di carattere costitutivo, trova applicazione il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui è inammissibile l’impugnazione di atti privi del requisito della lesività, in quanto inidonei a incidere direttamente e immediatamente sulla posizione giuridica del ricorrente, con conseguente difetto di interesse alla proposizione del ricorso.

Nel merito, la parte resistente ha eccepito l’infondatezza del ricorso, chiedendone la reiezione.

19. Il ricorso n. 8751/24 RG è inammissibile e, comunque, infondato nel merito e, pertanto, non può essere accolto.

20. Sotto il primo profilo, osserva il Collegio che l’atto impugnato è, all’evidenza, privo di contenuto innovativo e di autonoma portata provvedimentale, risolvendosi in una mera sollecitazione all’esecuzione dell’ordinanza -OMISSIS-, di cui il Comune di Ponzano Romano ha constatato l’inottemperanza. Tale sollecitazione risulta, peraltro, giustificata anche in considerazione della mancata sospensione degli effetti della medesima ordinanza da parte dell’adito T.A.R.

21. Sotto il secondo profilo, rileva il Collegio che l’unico motivo di doglianza articolato si fonda su una non corretta lettura dell’ordinanza cautelare di questa Sezione n. 528 del 2024, la quale, lungi dall’avallare la tesi attorea, si è limitata a respingere l’istanza di sospensione dell’efficacia della predetta ordinanza, senza in alcun modo riconoscere – neppure implicitamente – la pretesa legittimità delle opere edilizie asseritamente preesistenti al 2019.

21.1 Del resto, tale assunto trova puntuale conferma nelle risultanze documentali acquisite agli atti, ed in particolare nella planimetria allegata al P.U.A. e al permesso di costruire -OMISSIS-/2019, nella quale sono rappresentati esclusivamente l’immobile destinato ad abitazione del ricorrente e dei di lui familiari, nonché i tre fabbricati di progetto – contrassegnati con le lettere A, B e C – poi assentiti, e una fitta vegetazione, resa graficamente attraverso chiome stilizzate di numerosi alberi, senza che vi sia alcuna indicazione della preesistenza di ulteriori manufatti.

Ne consegue che la prospettazione difensiva del ricorrente, fondata su un asserito riconoscimento, da parte della prefata ordinanza cautelare, della legittimità di manufatti pregressi, non trova alcun riscontro né nel tenore della medesima ordinanza né negli atti di causa e deve, pertanto, essere disattesa in quanto priva di fondamento.

21.2 Inoltre, il ricorrente ha omesso di produrre in giudizio i necessari titoli edilizi relativi ai suddetti manufatti e non ha fornito alcuna dimostrazione delle circostanze dedotte, limitandosi a mere allegazioni. Risulta, peraltro, indimostrata anche l’affermazione secondo cui tali opere sarebbero state: “abilitate per l’esercizio dell’attività di allevamento con 151 cani.”

22. Del pari, il Collegio ritiene che siano radicalmente infondate anche le censure relative al dedotto difetto di motivazione e alla asserita mancata partecipazione del ricorrente al procedimento.

22.1 Invero, come correttamente eccepito dalla difesa dell’Ente resistente, la nota impugnata — anche a volerle riconoscere autonoma portata lesiva — si risolve in una mera intimazione all’esecuzione dell’ordinanza di chiusura e sgombero -OMISSIS-, la quale, alla data del 14/7/2025, era pienamente efficace, atteso che la relativa sospensione è stata disposta solo successivamente con l’ordinanza cautelare del Consiglio di Stato-OMISSIS-.

22.2 Ne consegue che l’atto gravato non introduce alcun autonomo contenuto provvedimentale, limitandosi a sollecitare l’esecuzione di un precedente provvedimento, adottato all’esito di un articolato iter procedimentale, nel corso del quale, come già evidenziato, il ricorrente è stato posto nelle condizioni di partecipare e interloquire efficacemente. In tale ambito, infatti, egli è stato messo nella condizione di integrare la S.C.I.A. sanitaria presentata e di provvedere alla rimozione dei plurimi abusi edilizi accertati nell’area destinata all’attività di allevamento di cani dallo stesso esercitata.

22.3 Inoltre, la motivazione dell’atto di intimazione deve ritenersi sussistente e adeguata in quanto espressa per relationem, mediante il rinvio all’ordinanza di chiusura e sgombero presupposta-OMISSIS-, la quale contiene una compiuta e puntuale esposizione delle ragioni poste a fondamento dell’azione amministrativa.

22.4 Infine, osserva il Collegio che la circostanza per la quale entrambe le ordinanze –OMISSIS- e -OMISSIS- – risultano esenti dai vizi di legittimità dedotti dal ricorrente comporta, in via conseguenziale, la piena legittimità anche della successiva intimazione ad adempiere prot. –OMISSIS- del 17/05/2024, quale atto meramente esecutivo dei precedenti provvedimenti.

23. Per tutte le ragioni sopra esposte, i ricorsi n-OMISSIS-76/2024 e 6030/2024 devono essere respinti in quanto infondati nel merito, il ricorso n. 8751/2024 deve essere dichiarato inammissibile e, comunque, infondato.

24. Le spese dei giudizi riuniti, seguendo la soccombenza ai sensi dell’art. 26 c.p.a. e dell’art. 91 c.p.c., vanno poste a carico della parte ricorrente e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti, come in epigrafe proposti, così dispone:

– respinge il ricorso n.r.g. 276/2024;

– condanna la parte ricorrente a pagare, in favore del Comune di Ponzano Romano, le spese del giudizio n.r.g. 276/2024, che liquida in euro cinquemila/00, oltre agli accessori di legge;

– respinge il ricorso n.r.g. 6030/2024;

– condanna la parte ricorrente a pagare, in favore del Comune di Ponzano Romano, le spese del giudizio n.r.g. 6030/2024, che liquida in euro cinquemila/00, oltre agli accessori di legge;

– dichiara inammissibile il ricorso n.r.g. 8751/2024 e, comunque, lo respinge nei termini e per le ragioni di cui in motivazione;

– condanna la parte ricorrente a pagare, in favore del Comune di Ponzano Romano, le spese del giudizio n.r.g. 8751/2024, che liquida in euro cinquemila/00, oltre agli accessori di legge.

In caso di diffusione della presente sentenza, ai sensi del Reg. UE -OMISSIS-016/679 e del D. Lgs. n. 196/03, si dispone l’oscuramento delle generalità e degli elementi identificativi della parte ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del giorno 14 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Michelangelo Francavilla, Presidente

Vincenza Caldarola, Referendario, Estensore

Christian Corbi, Referendario

L'articolo Sulle variazioni essenziali dal titolo edilizio. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Ricovero dei cani – Strutture – Caratteristiche – Titolo edilizio.

Le strutture destinate al ricovero dei cani, se costituiscono opere murarie chiuse, dotate di consistenza e dimensioni non modeste, tali da sviluppare una significativa volumetria e determinare un ingombro paragonabile a quello delle costruzioni in senso proprio, e se risultano, inoltre, stabilmente ancorate alla platea sottostante mediante imbullonatura e, pertanto, non facilmente rimovibili, sono da considerarsi come manufatti in grado di determinare trasformazione del territorio a fini sia urbanistici sia paesistico e come tali sono subordinati al previo rilascio di titolo abilitativo. La realizzazione di pavimentazioni rigide e impermeabili sul piano di campagna, unitamente alle caratteristiche costruttive dei box e alla loro destinazione funzionale – consistente nell’offrire un riparo stabile ai cani – esclude, altresì, che le opere di che trattasi possano qualificarsi come entità precarie o temporanee, prive di impatto paesaggistico e volumetrico.

Pres. Francavilla – Est. Caldarola

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 276 del 2024, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato-OMISSIS- -OMISSIS-, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ponzano Romano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Micol Buonomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 6030 del 2024, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato-OMISSIS- -OMISSIS-, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ponzano Romano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Micol Buonomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 8751 del 2024, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato-OMISSIS- -OMISSIS-, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ponzano Romano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Micol Buonomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento,

quanto al ricorso n. 6030 del 2024:

dell’ordinanza -OMISSIS-, prot. -OMISSIS-, con cui il Comune di Ponzano Romano ha ingiunto all’odierno ricorrente la demolizione delle opere abusive ivi indicate;

quanto al ricorso n. 8751 del 2024:

dell’atto di sgombero -OMISSIS-, notificato con comunicazione p.e.c. di pari data, con cui il Comune di Ponzano Romano ha ordinato all’odierno ricorrente di dare esecuzione, entro 30 giorni dalla ricezione del medesimo provvedimento, alla predetta ordinanza-OMISSIS-, procedendo allo sgombero dell’area;

quanto al ricorso -OMISSIS-76 del 2024:

dell’ordinanza -OMISSIS-, notificata il 7 novembre 2023, con cui il Comune di Ponzano Romano ha ordinato all’odierno ricorrente:

“A) La chiusura immediata dell’attività di allevamento di animali sito in Ponzano Romano (RM) -OMISSIS-1a far data dalla notifica del presente atto;

B) Il divieto assoluto di nuove introduzioni e/o riproduzioni di cani della struttura dal signor -OMISSIS- -OMISSIS-, sita in -OMISSIS- ponzano Romano;

C) L’allontanamento temporaneo dei cani presenti nella struttura sopra citata, sprovvista di autorizzazione, nel numero necessario a rispettare il numero massimo di 3 fattrici e relativi eventuali cuccioli (fattrici intese come femmine intere in età fertile adibite annualmente alla riproduzione) consentito e previsto per l’allevamento amatoriale dal D.lgs. n. 134/2022 e dal manuale operativo per la gestione del sistema I&R allegato 1 al decreto 7 marzo 2023, fino alla completa regolarizzazione dell’attività.”

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Ponzano Romano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 aprile 2026 la dott.ssa Vincenza Caldarola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il sig. -OMISSIS- -OMISSIS-, imprenditore agricolo e conduttore dell’immobile sito in Ponzano Romano, -OMISSIS-, destinato ad abitazione familiare e ad allevamento cani di razza Siberian Usky, riferisce di avere presentato al Comune di Ponzano Romano un P.UA. (piano di utilizzazione aziendale) datato 16/05/2019: “per la realizzazione degli annessi agricoli per lo svolgimento di attività di allevamento di cani di razza Husky Innisfree”.

A seguito dell’approvazione da parte del Comune di detto Piano, all’odierno ricorrente è stato rilasciato permesso di costruire -OMISSIS- del 10/12/2019 per la realizzazione dei predetti annessi agricoli, consistenti in 12 box per allevamento cani.

Il ricorrente, quindi, riferisce di avere presentato, in data 23/06/2023, al S.U.A.P. comunale l’esibita S.C.I.A. per l’esercizio del predetto allevamento.

2. Il Signor -OMISSIS- -OMISSIS-, pertanto, con atto di gravame notificato alla controparte in data 2/01/2024 e depositato in giudizio in data 10/01/2024, ha impugnato (con ricorso -OMISSIS-76/24 RG), chiedendone l’annullamento, l’ordinanza meglio specificata in oggetto (-OMISSIS-), con la quale il Comune di Ponzano Romano gli ha ordinato l’immediata chiusura della predetta attività, il divieto assoluto di introdurre nuovi cani e/o consentirne la riproduzione, nonché l’allontanamento temporaneo di quelli presenti fino alla completa regolarizzazione dell’attività.

3. Il ricorrente sostiene che l’ordinanza è illegittima sotto plurimi profili, in quanto:

a. adottata tardivamente (in violazione dell’art. 19 della Legge -OMISSIS-41/1990);

b. non preceduta da comunicazione di avvio del procedimento;

c. fondata su atti istruttori non comunicati all’interessato;

d. basata su norme non applicabili agli allevamenti di cani (art. 5, comma 3, del D. Lgs. n. 134/2022) e priva di motivazione concreta sulle presunte difformità edilizie o sanitarie;

f. adottata senza un effettivo sopralluogo comunale;

g. fondata su un verbale ASL non definitivo.

4. In data 3/02/2024 il Comune di Ponzano Romano, già costituitosi in giudizio in data 2/02/2024 con comparsa di mero stile, ha depositato una memoria difensiva con cui ha, in primo luogo, eccepito l’inammissibilità del ricorso ex adverso proposto, per violazione del dovere di sinteticità degli atti sancito dall’art. 3, comma 2, c.p.a. (constando il ricorso introduttivo di 70 pagine), e comunque l’infondatezza del merito, chiedendone la reiezione.

5. Nel corso del giudizio le parti hanno effettuato plurimi e significativi depositi documentali e difensivi, mediante i quali hanno ulteriormente illustrato e sviluppato le rispettive tesi; di tali atti si darà conto, per quanto rilevante ai fini della decisione, nel prosieguo della presente motivazione.

6. Successivamente, l’Amministrazione comunale ha ingiunto al ricorrente, con l’ordinanza meglio specificata in epigrafe (-OMISSIS-), la demolizione delle opere abusive realizzate nell’area destinata alla predetta attività di allevamento nonché ordinato, con la nota prot. –OMISSIS- del 17/05/2024, l’esecuzione dell’ordinanza di chiusura e sgombero -OMISSIS-.

6.1 Anche i provvedimenti da ultimo adottati sono stati ritualmente impugnati dal ricorrente (con ricorso n. 6030/24 RG), il quale ne ha domandato l’annullamento, deducendone i profili di illegittimità.

6.2 Con successivo ricorso n. 8751/24 RG -OMISSIS- -OMISSIS- ha impugnato l’ordinanza -OMISSIS-, notificata il 7 novembre 2023, con cui il Comune di Ponzano Romano ha ordinato la chiusura immediata dell’allevamento e l’allontanamento dei cani.

7. All’udienza pubblica del 14 aprile 2026, all’esito della discussione orale, le cause sono state introitate in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, il Collegio dispone, ai sensi dell’art. 70 c.p.a., la riunione dei ricorsi n-OMISSIS-76/2024, 6030/2024 e 8751/2024, in ragione della identità del ricorrente e della loro connessione oggettiva.

2. Non occorre indugiare sullo scrutinio delle eccezioni di inammissibilità sollevate dalla difesa dell’Amministrazione comunale avverso il ricorso -OMISSIS-76/2024, atteso che lo stesso si appalesa infondato nel merito alla stregua delle ragioni di seguito esposte.

3. Giova preliminarmente effettuare una sintetica ricognizione del quadro normativo di riferimento.

3.1 La Deliberazione della Giunta Regionale del Lazio del 18 dicembre 2006, n. 866, di Recepimento dell’“Accordo Stato-Regioni sulle disposizioni in materia di benessere degli animali da compagnia e pet-therapy del 6 febbraio 2003”, all’Articolo 1), rubricato Finalità e definizioni, prevede che:

“2.Nel presente atto si intende per:

a) […];

b) “allevamento di cani e gatti”: la detenzione di cani e di gatti, anche a fini commerciali, in numero pari o superiore a 5 fattrici o produzione di 30 cuccioli per anno; per le razze e loro incroci incluse nella L.R. 33/03, si intende per allevamento il possesso o la detenzione di 5 cani potenziali riproduttori;”

L’art. 5), rubricato Commercio, allevamento, addestramento e custodia a fini commerciali, al comma 3., prescrive i: “requisiti

A) […]

B) ALLEVAMENTO DI CANI

Strutturali

o Per l’ubicazione delle Strutture devono essere rispettate le normative vigenti relative alle distanze minime dall’abitato e all’impatto acustico.

o La dimensione dei box deve essere di minimo 8 mq per cane, con un’altezza variabile da un minimo di metri 1,80 ad un massimo di metri 2,70, un terzo (1/3) di tale superficie deve essere coperto e coibentato, chiuso su almeno tre lati, ed accessibile per le operazioni di pulizia, lavaggio, disinfezione e disinfestazione.

o Nella costruzione delle pareti della rimanente parte dei box deve essere inoltre utilizzato materiale che impedisca il contatto fisico e la possibilità di aggressioni reciproche fino ad un’altezza minima di 1,5 m.

o Un terzo (1/3) deve essere sempre predisposto per offrire protezione dai raggi solari (obbligatoria nella stagione estiva).

o Un terzo (1/3) deve essere scoperto.

o Per box con più cani si applicano multipli di 6 mq per animale.

o Per cagne con prole fino allo svezzamento, le dimensioni minime del box sono pari a 8 mq.

o La pavimentazione, con adeguata pendenza verso una rete di scarico, deve essere collegata ad un idoneo impianto di smaltimento delle acque reflue per consentire al meglio le pulizie giornaliere; il pavimento e le pareti devono essere lavabili, impermeabili, disinfettabili e disinfestabili.

o Ogni box deve essere dotato di idonea attrezzatura per l’alimentazione e 1’abbeveraggio, quest’ultimo possibilmente automatico.

o L’allevamento deve disporre di idonea area di sgambamento al fine di garantire ulteriormente il benessere degli animali.

Gestionali

o Il titolare dell’attività deve ottemperare a quanto previsto dall’articolo 20, comma 1 della legge regionale n. 34/97 e deve individuare il responsabile della conduzione.

o Il possesso da parte del responsabile, delle cognizioni necessarie all’esercizio di tale attività, di una qualificata formazione professionale o di una comprovata esperienza nel settore degli animali da compagnia, sarà verificato da un test effettuato dal Servizio Veterinario dell’Azienda USL, competente per territorio.

o Deve essere individuato un Medico Veterinario iscritto all’Albo che collabori nella gestione sanitaria dell’allevamento.

o Il titolare deve presentare al Servizio Veterinario dell’Azienda USL, competente per territorio, la certificazione di accettazione di tale incarico da parte del Medico Veterinario prescelto, il quale deve redigere annualmente un piano sanitario della Struttura a disposizione degli Organi di vigilanza.

o Gli allevamenti autorizzati devono essere successivamente iscritti al Registro Regionale degli Allevamenti previsto dalla deliberazione della Giunta Regionale n.846 del 03/09/04.”

3.2 Applicando le predette coordinate normative al quadro fattuale emergente ex actis nella presente fattispecie, deve concludersi nei termini che seguono.

Dalle risultanze documentali s’evince che, a seguito della presentazione da parte dell’odierno ricorrente in data 23/06/2023 della S.C.I.A. sanitaria “per l’allevamento di cani di razza Siberian Husky linea Innisfree” al S.U.A.P. del Comune resistente, quest’ultimo l’ha inoltrata alla A.S.L. Roma 4, la quale, con nota prot. -OMISSIS- del 30/06/2023, ha segnalato al S.U.A.P.: “che la pratica risulta carente della seguente documentazione:

1.Planimetria scala 1:100 delle strutture adibite a canile e relative pertinenze con indicazione del layout degli scarichi e approvvigionamento idrico;

2.Certificazione impianto elettrico;

3.Documento che attesti l’accettazione, da parte di un medico veterinario, dell’incarico di collaborazione nella gestione sanitaria dell’allevamento;

4.Piano sanitario annuale redatto dal medico veterinario di cui al punto 3;

5.Valutazione impatto acustico dell’allevamento;

6.Relazione sul sistema di raccolta e smaltimento delle deiezioni e reflui zootecnici.”

Va appena rilevato che la documentazione risultata mancante attiene a quella indispensabile a comprovare il possesso, in capo all’odierno ricorrente, dei requisiti strutturali e gestionali inderogabilmente richiesti dalle surrichiamate disposizioni del D.G.R. n. 866/2006 per l’attività di allevamento cani.

Il che consente, altresì, di disattendere quanto dedotto dal ricorrente circa la pretesa completezza della S.C.I.A. presentata, la quale, invece, contrariamente a quanto sostenuto, non risulta corredata di tutta la documentazione richiesta sin dalla data di presentazione.

3.3 Del resto, lo stesso ricorrente deduce – in più occasioni e in aperto contrasto con le summenzionate previsioni – che, ai fini della validità della S.C.I.A., non fosse necessaria né l’accettazione di un incarico di collaborazione nella gestione sanitaria dell’allevamento da parte di un medico veterinario, nè la redazione di un piano sanitario, né, ancora, la valutazione dell’impatto acustico dell’allevamento e neppure la certificazione dell’impianto elettrico. Tutti elementi che, al contrario, costituiscono requisiti esplicitamente richiesti dalla disciplina regionale richiamata – non oggetto di impugnazione nel presente giudizio – e il cui possesso l’A.S.L. Roma 4 ha correttamente preteso fosse comprovato dal Signor -OMISSIS- -OMISSIS- mediante la richiesta di integrazione documentale.

3.4 Tale richiesta – inoltrata dal S.U.A.P., con comunicazione p.e.c. del 30/06/2023, alla casella p.e.c. del-OMISSIS-, cioè esattamente al “domicilio elettronico” da questi eletto nella S.C.I.A. “ai fini delle comunicazioni relative al presente procedimento” – risulta riscontrata dal ricorrente con propria p.e.c. del 16 agosto 2023 (benchè inviata direttamente al Comune e non al S.U.A.P., come previsto dal d.P.R. n. 160 del 2010), alla quale risultano allegati alcuni dei documenti richiesti e, in particolare, la planimetria 1:100 del 10/08/2023 (versata in atti), recante il numero e l’ubicazione “delle strutture adibite a canile e relative pertinenze” presenti nell’area di proprietà del ricorrente.

Avendo, tuttavia, il S.U.A.P. correttamente rilevato che la planimetria prodotta recava un numero di strutture cospicuamente eccedenti quelle autorizzate con il permesso di costruire -OMISSIS-/2019, ha inoltrato al ricorrente una comunicazione p.e.c. del 22/08/2024, con la quale lo ha informato che: “esaminata la suddetta documentazione di cui al -OMISSIS- del 16/08/2023 questo ente ha rilevato le seguenti anomalie:

– Mancanza dei titoli edilizi e paesaggistici autorizzativi di tutte le opere realizzate come da planimetria allegata alla suddetta nota, come ad esempio basi in cemento, box e strutture evidenziati in giallo nella planimetria, recinzioni realizzate intorno ai box e alle cucce, varie tettoie, inoltre manca la conformità urbanistica dei box individuati ai n. 13-14-15 realizzati rispetto al permesso a costruire rilasciato (altezze, dimensioni, ecc. ecc.);

– certificato di conformità dell’impianto elettrico datato 6/02/2015 non è riferito ai box oggetto di permesso di costruire”.

Comunicazione (asseritamente) riscontrata in pari data dal ricorrente, e con la quale questi avrebbe chiesto di concordare una data per effettuare verifiche e accertamenti presso il proprio immobile, senza, tuttavia, offrire la documentazione richiesta e fornire chiarimenti in merito ai plurimi abusi urbanistico-edilizi rilevati per tabulas dal Comune.

3.5 Successivamente, all’odierno ricorrente è stato notificato, con comunicazione p.e.c. del 6/09/2023, il “Verbale di accertamento e contestazione di violazione -OMISSIS-1/2023” del 4/09/2023, redatto dall’A.S.L. Roma 4 all’esito del sopralluogo effettuato, in data 21/06/2023, presso l’allevamento di cui è causa, e con cui l’ente ha contestato al medesimo ricorrente la violazione dell’art 5 comma 1 del D. Lgs. del 5/08/2022, n. 134: “in quanto in qualità di proprietario della struttura sita in Ponzano Romano, -OMISSIS- attivava un allevamento di cani di razza Siberian Husky, senza provvedere alla prevista registrazione.”, comminandogli una sanzione amministrativa pecuniaria di € 1.500.

In particolare, nel predetto verbale l’A.S.L. procedente ha attestato che: “1. a seguito di controllo effettuato in data 21 giugno 2023 presso l’allevamento cani di razza Siberian Husky titolare sig. -OMISSIS- -OMISSIS- sito in Ponzano Romano, -OMISSIS- si è verificato che sono presenti almeno 172 cani di razza Siberian Husky di varie età, di cui più di tre femmine in età fertile e 16 cuccioli di età inferiore ai 6 mesi , non risultando agli atti dell’Ufficio alcuna autorizzazione all’attivazione di un allevamento di cani, nè la registrazione di cui all’art. 5 del D. Lvo 134/22;”.

3.6 Il Collegio ritiene che le predette circostanze assumano rilievo nel presente giudizio, posto che, come già evidenziato, il ricorrente ha presentato la S.C.I.A. sanitaria solo in data 23 giugno 2023, cioè solo successivamente al sopralluogo nel corso del quale l’A.S.L. competente aveva accertato che il medesimo gestiva un allevamento “professionale” – in ragione dell’elevato numero di fattrici presenti – in maniera abusiva, in assenza, cioè, della relativa “autorizzazione” (id estS.C.I.A.) e della necessaria registrazione.

3.7 Né, com’è ovvio, possono essere addotte, quale giustificazione alla mancata tempestiva presentazione della S.C.I.A. – da effettuarsi anteriormente all’avvio dell’attività –, le circostanze dedotte dal ricorrente, e in particolare l’esecuzione di lavori di completamento dell’impianto fognario (realizzazione di una seconda vasca Imhoff): che, anzi, a ben vedere, tale circostanza conferma come l’esponente abbia avviato un’attività di allevamento di cani di razza – come risulta dal P.U.A., che dà atto della presenza di n. 4 fattrici e -OMISSIS-5 maschi – in condizioni igienico-sanitarie non ancora adeguate e in assenza del previo e completo espletamento degli adempimenti prescritti dalla normativa di riferimento.

3.8 È evidente, dunque, che il Signor -OMISSIS- ha dato corso all’attività di cui trattasi senza che possedesse i requisiti a tal fine prescritti dalla D.G.R. n. 866/2006, e che, inoltre, sebbene abbia successivamente provveduto, in data 23/06/2023 – e dunque solo a seguito del predetto sopralluogo –, alla presentazione della prescritta S.C.I.A., ha nondimeno continuato a non essere in possesso dei medesimi requisiti.

3.9 Alla stregua della situazione appena descritta, pertanto, l’A.S.L. Roma 4, con propria nota prot. -OMISSIS- del 04/09/2023, nella quale ha altresì rappresentato che: “in data 5 luglio 2023 personale di questo servizio procedeva ad un sopralluogo presso la struttura in oggetto per verificare la consistenza esatta dell’allevamento dei cani e procedere alla loro identificazione dalla quale si rilevava la presenza di -OMISSIS-06 (duecentosei) cani di razza Siberian Husky (rif. ns. prot. -OMISSIS-)”, ha chiesto al Sindaco del Comune resistente l’emissione di un’ordinanza contingibile e urgente – poi effettivamente emessa – volta a interdire all’odierno ricorrente l’ulteriore svolgimento dell’attività di allevamento, sul presupposto che, non avendo egli provveduto a fornire la documentazione: “necessaria ai fini del rilascio dell’autorizzazione e registrazione dell’attività di allevamento,… pertanto risulta sprovvista di titolo autorizzativo e registrazione ai sensi del D. Lgs 131/2022 e DGR Lazio 866/2006; l’attività di cui sopra si configura come esercizio abusivo di allevamento di cani ai sensi delle succitate norme;”.

3.10 Alla luce della ricostruzione fattuale e giuridica che precede, le censure articolate dal ricorrente si appalesano infondate, risultando peraltro talune di esse caratterizzate da profili di inconferenza e da una non adeguata linearità espositiva, tali da porne in dubbio la stessa ammissibilità.

4. Infondato è il motivo di gravame con cui il ricorrente deduce che, in assenza dell’adozione, da parte dell’Amministrazione resistente, entro il termine di sessanta giorni dalla presentazione della S.C.I.A. (scaduto il 22 agosto 2023), dei provvedimenti inibitori o conformativi di cui all’art. 19 della Legge -OMISSIS-41 del 1990, la segnalazione si sarebbe definitivamente perfezionata, precludendo ogni successivo intervento inibitorio del Comune.

4.1 In realtà, come già evidenziato, immediatamente dopo la presentazione della S.C.I.A., le Amministrazioni competenti – S.U.A.P. e A.S.L. Roma 4 – hanno attivato i rispettivi poteri istruttori, richiedendo al ricorrente – mediante comunicazione p.e.c. correttamente indirizzata al domicilio digitale indicato nella medesima segnalazione – di produrre la documentazione comprovante il possesso dei requisiti prescritti dalla disciplina di settore ai fini della legittimazione alla conduzione dell’attività di allevamento di cani. Constatata sia la mancata produzione di tutta la documentazione richiesta sia la presenza di diffusi e rilevanti abusi urbanistico-edilizi nel medesimo allevamento, l’Amministrazione comunale ha conseguentemente adottato il provvedimento interdittivo impugnato, inibendo al ricorrente la prosecuzione dell’attività e ordinando il trasferimento dei cani.

Ne discende, pertanto, che la gravata ordinanza di chiusura e sgombero, -OMISSIS-, non ha inciso su un titolo abilitativo ormai consolidato – atteso che la S.C.I.A. sanitaria non aveva, in realtà, prodotto alcun effetto abilitante, risultando priva dei presupposti necessari per la sua validità -, ma si è limitata a precludere la prosecuzione di un’attività manifestamente abusiva, in quanto esercitata in assenza dei requisiti prescritti.

4.2 Peraltro, quanto all’asserita tardività del provvedimento interdittivo, è opportuno richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale, anche di questo T.A.R., secondo cui: “ai fini del decorso del termine di controllo ordinario sulla s.c.i.a./d.i.a., di cui all’art. 19, comma 3, l. -OMISSIS-41 del 1990 è necessario che sussistano nella loro interezza i presupposti di efficacia della s.c.i.a./d.i.a., ossia che risulti debitamente comprovato, anche per mezzo di autocertificazioni, il possesso delle certificazioni e dei requisiti richiesti. Il presupposto indefettibile perché la d.i.a. o s.c.i.a. possa essere produttiva di effetti è, infatti, la completezza e la veridicità delle dichiarazioni contenute nell’autocertificazione, con la conseguenza che in presenza di una dichiarazione inesatta o incompleta all’Amministrazione, sussiste comunque il potere di inibire l’attività dichiarata” (T.A.R. Sardegna, Sezione I, n. 897 del 28.12.2022, che richiama T.A.R. Veneto, Sez. II, n. 1060/2020 e T.A.R. Campania – Napoli, Sez. II, n. 3869/2016).

Nella vicenda che occupa, la documentazione presentata dall’interessato non era completa, come evidenziato dal Comune nella richiesta di integrazione documentale del 30/06/2023 e ribadito nel provvedimento di chiusura impugnato, con la conseguenza che quest’ultimo, anche alla luce dei sopra richiamati principi giurisprudenziali, non può ritenersi tardivo (cfr. anche T.A.R. Sardegna Sez. I, 09/08/2024, n. 602).

5. In secondo luogo, non può ravvisarsi alcuna violazione degli artt. 7 e 8 della Legge -OMISSIS-41/1990.

Ancora di recente, il Consiglio di Stato (Sez. VI, 03/02/2026, n. 902) ha ribadito che: “La natura giuridica della segnalazione certificata di inizio attività – che non è una vera e propria istanza di parte per l’avvio di un procedimento amministrativo poi conclusosi in forma tacita, bensì una dichiarazione di volontà privata di intraprendere una determinata attività ammessa direttamente dalla legge – induce ad escludere che l’autorità procedente debba comunicare al segnalante l’avvio del procedimento o il preavviso di rigetto ex art. 10-bis della legge -OMISSIS-41 del 1990 prima dell’esercizio dei relativi poteri di controllo e inibitori; il denunciante la SCIA, infatti, è titolare di una posizione soggettiva originaria che rinviene il suo fondamento diretto ed immediato nella legge che non ha bisogno di alcun consenso della P.A. e, pertanto, la segnalazione di inizio attività non instaura alcun procedimento autorizzatorio destinato a culminare in un atto finale di assenso, espresso o tacito, da parte dell’Amministrazione; in assenza di procedimento, non c’è spazio per la comunicazione di avvio, per il preavviso di rigetto o per atti sospensivi da parte dell’Amministrazione (cfr. Cons. Stato, sez. V, 18/02/2019, n. 1111).”

5.1 Tanto premesso, va altresì ribadito che il provvedimento di chiusura gravato è comunque sopraggiunto all’esito di plurime interlocuzioni procedimentali con il ricorrente, per mezzo delle quali quest’ultimo è stato reso ampiamente edotto delle ragioni ostative alla prosecuzione dell’attività di allevamento nonché delle misure necessarie per conformarsi alla normativa di settore, alle quali, tuttavia, egli ha rifiutato di adeguarsi.

5.2 Il che priva di pregio anche l’ulteriore censura attorea secondo la quale la misura impugnata sarebbe stata adottata sulla base di atti istruttori non previamente comunicati all’interessato.

6. Così come risulta smentita per tabulas l’affermazione di parte ricorrente a mente della quale l’art. 5, comma 3, del D. Lgs. n. 134/2022 non si applicherebbe agli allevamenti c.d. amatoriali di cani, ma esclusivamente agli allevamenti di animali destinati al consumo alimentare.

6.1 Infatti, il “DECRETO 7 MARZO 2023, concernente il manuale operativo inerente alla gestione e al funzionamento del sistema di identificazione e registrazione degli operatori, degli stabilimenti e degli animali (SISTEMA I&R)” esplicitamente prevede, all’art. “2. REGISTRAZIONE E RICONOSCIMENTO DEGLI OPERATORI E DEGLI STABILIMENTI

2.1 Registrazione degli stabilimenti e degli operatori

2.1.1 Procedura di registrazione”,

che: “6. L’operatore di allevamenti amatoriali di animali da compagnia deve richiederne la registrazione nella sezione SINAC”, cioè nella sezione del Sistema informativo nazionale animali da Compagnia, “della BDN direttamente alla ASL competente.”

E la medesima disposizione al punto “2.4 TIPOLOGIA DI ATTIVITÀ”, dopo avere premesso che: “Di seguito si riportano le descrizioni di alcune tipologie di attività, di cui all’art. 5, comma 1, del d.lgs. I&R.”, cioè del Decreto Legislativo 5 agosto 2022, n. 134, inerente al sistema I&R, in attuazione dell’articolo 14, comma 2, lettere a); b); g); h); i); p), della Legge n. 53 del 2021, definisce:

“b) ALLEVAMENTO AMATORIALE DI ANIMALI DA COMPAGNIA: attività di allevamento definita all’art. 2, comma 1, lettera aa), del d.lgs. I&R, che può essere svolta anche in abitazione privata e che è registrata in SINAC dalla ASL competente in base a quanto comunicato dall’operatore. Sono intesi come allevamenti amatoriali di specie animali di cui all’allegato I, parte A, del regolamento”, cioè dei cani (Canis lupus familiaris), “le attività in cui vengono detenute da 2 a 3 fattrici, intese come femmine intere in età fertile adibite annualmente alla riproduzione.

c) ALLEVAMENTO ORDINARIO: allevamento diverso da quelli di cui alle lettere A. e B.”

6.2 E’ evidente, pertanto, che, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, il sistema I&R – cioè il Sistema di Identificazione e Registrazione degli animali, corrispondente all’anagrafe dell’ordinamento nazionale precedente al Regolamento (UE) 2016/429 – trova applicazione anche agli allevamenti, amatoriali e ordinari, di animali di compagnia, i quali ultimi ricomprendono, per espressa previsione dell’Allegato I (“Specie di animali da compagnia”), Parte A, del Regolamento (UE) 2016/429, i cani, i gatti e i furetti.

7. Radicalmente infondata si appalesa, poi, la censura relativa al dedotto difetto di motivazione, posto che, come evidenziato, il provvedimento impugnato è congruamente ed analiticamente motivato, anche con specifico riferimento all’accertata insussistenza, nella specie, dei requisiti prescritti dalla pertinente disciplina – ampiamente riportata supra – ai fini della legittima conduzione dell’attività di allevamento di cani.

8. Parimenti destituite di fondamento sono le doglianze con cui si assume che l’ordinanza sarebbe stata adottata “senza un effettivo sopralluogo comunale”, atteso che, al contrario, dagli atti versati in giudizio emerge che sono stati effettuati due distinti sopralluoghi (nelle date del 21/06/2023 e del 5/07/2023) presso la struttura del ricorrente, mentre si deve rilevare che i successivi accessi sono stati ostacolati dallo stesso ricorrente e dai suoi familiari.

9. Non coglie nel segno, infine, neppure la deduzione secondo cui il provvedimento gravato sarebbe “fondato su un verbale ASL non definitivo.”, ossia il verbale -OMISSIS-1/2023, posto che l’ordinanza risulta emanata sulla base della diversa nota dell’Asl -OMISSIS- del 04/09/2023, con la quale è stata rappresentata la necessità di adottare una misura interdittiva dell’attività di allevamento svolta dal ricorrente, in quanto abusiva sotto plurimi profili.

10. Né può condurre a conclusione diversa dalla reiezione del gravame la circostanza che il ricorrente abbia, nel corso del giudizio, trasmesso al Comune resistente, con comunicazione p.e.c. del 12/07/2024, e successivamente versato in atti, la dichiarazione di conformità alle regole dell’arte dell’impianto elettrico di illuminazione esterna delle casette per cani, medio tempore realizzato, dovendosi rilevare come tale produzione documentale sia, da un lato, tardiva rispetto al momento di adozione del provvedimento impugnato, in quanto il certificato risulta datato 26/05/2024, e, dall’altro, comunque incompleta, poiché priva dei necessari allegati c.d. obbligatori, prescritti dalla normativa di settore, atteso che la relazione sui materiali reca la data del 29/05/2025, la planimetria dell’impianto elettrico quella del 15/05/2025 e la nota di trasmissione quella del 4/06/2025.

Ne consegue che detta documentazione non è idonea a incidere sulla legittimità dell’ordinanza di sgombero gravata, dovendosi ribadire il principio per cui la legittimità del provvedimento amministrativo va valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione, restando irrilevanti gli adempimenti successivi, nonché considerato che il provvedimento impugnato risulta sorretto da una pluralità di autonome rationes decidendi, tra le quali permangono i rilevanti abusi edilizi accertati e non rimossi, di per sé idonei a fondarne il contenuto dispositivo.

10.1 Deve, altresì, osservarsi che la perdurante abusività dei manufatti preclude, in ogni caso, la possibilità di procedere alla registrazione dell’attività di allevamento ivi esercitata ai sensi dell’art. 5 summenzionato, con la conseguenza che l’ordinanza con cui il Comune di Ponzano Romano ne ha disposto la chiusura si fonda su un presupposto ostativo tuttora attuale e risulta, pertanto, pienamente legittima sotto tale profilo.

A quest’ultimo riguardo si deve, infatti, richiamare il consolidato e condivisibile orientamento della giurisprudenza del Consiglio di Stato, secondo il quale la regolarità urbanistico-edilizia dell’opera condiziona il legittimo esercizio dell’attività commerciale, intesa lato sensu come attività imprenditoriale, qual è sicuramente quella svolta dall’odierno ricorrente, con la conseguenza che la riscontrata abusività delle opere si riverbera necessariamente sulla legittimità dell’attività ivi esercitata, impendendone la regolarizzazione.

In questo senso, di recente, Consiglio di Stato, Sezione V, 9 aprile 2024, n. 3232, a mente del quale: “La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato è oramai da tempo consolidata nel senso di ritenere che nel rilascio di una autorizzazione commerciale occorre tenere presenti i presupposti aspetti di conformità urbanistico-edilizia dei locali in cui l’attività commerciale si va a svolgere, con l’ovvia conseguenza che il diniego di esercizio di attività di commercio deve ritenersi senz’altro legittimo ove fondato su rappresentate e accertate ragioni di abusività dei locali nei quali l’attività commerciale viene svolta (Consiglio di Stato sez. V, 21 aprile 2021, n. 3209 che richiama Consiglio di Stato, Sez. IV, 14 ottobre 2011 n. 5537, e Sez. V, 8 maggio 2012, n. 5590).”

“Il legittimo esercizio dell’attività commerciale è pertanto ancorato alla iniziale e perdurante regolarità sotto il profilo urbanistico-edilizio dei locali in cui essa viene posta in essere (Consiglio di Stato, Sez. VI, 23 ottobre 2015, n. 4880), con conseguente potere-dovere dell’autorità amministrativa di inibire l’attività commerciale esercitata in locali rispetto ai quali siano stati adottati provvedimenti repressivi che accertano l’abusività delle opere realizzate ed applicano sanzioni che precludono in modo assoluto la prosecuzione di un’attività commerciale” (cfr. Consiglio di Stato, Sezione V, 21 aprile 2021, n. 3209, che richiama Consiglio di Stato, Sezione VI, 23 ottobre 2015, n. 4880).

In particolare: “L’affermazione che la regolarità urbanistico edilizia dell’opera condiziona l’esercizio dell’attività commerciale al suo interno, con la conseguente inibizione, per l’autorità amministrativa, di assentire l’attività nel caso di non conformità della stessa alla disciplina urbanistico – edilizia, si fonda su un criterio di ragionevolezza e sul principio costituzionale di buona amministrazione per cui non è tollerabile l’esercizio dissociato, addirittura contrastante, dei poteri che fanno capo allo stesso ente per la tutela di interessi pubblici distinti, specie quando tra questi interessi sussista un obiettivo collegamento, come è per le materie dell’urbanistica e del commercio” (cfr. Consiglio di Stato, Sezione V, 9 aprile 2024, n. 3232; Consiglio di Stato, Sezione V, 21 aprile 2021, n. 3209 che richiama Consiglio di Stato, Sezione V, 29 maggio 2018, n. 3212).

Ne discende che: “La disciplina urbanistica è la prima a dover essere tenuta in considerazione al fine di valutare l’assentibilità di un’attività commerciale” (Consiglio di Stato, Sezione V, 9 aprile 2024, n. 3232).

10.2 Per questi motivi il ricorso -OMISSIS-76/2024 RG è, pertanto, infondato e deve essere respinto.

11. Con il secondo ricorso iscritto al n.r.g. 6030/2024 – notificato alla controparte in data 4/05/2024 e depositato in data 31/05/2024 – il Signor -OMISSIS- -OMISSIS- ha adito l’intestato T.A.R contro il Comune di Ponzano Romano per l’annullamento dell’ordinanza -OMISSIS- – -OMISSIS-, notificata il 6/03/2024, con cui viene ordinata la demolizione entro 90 giorni di numerose opere ritenute abusive e il ripristino dello stato dei luoghi.

12. Il 28/06/2024 il Comune di Ponzano Romano, già costituitosi in giudizio in data 7/06/2024 con comparsa di mero stile, ha depositato una memoria difensiva con cui ha eccepito, in primo luogo, l’inammissibilità del ricorso ex adverso proposto, in quanto connotato da scarsa chiarezza espositiva dei profili di asserita illegittimità del provvedimento impugnato, in violazione del principio di chiarezza e specificità degli atti posto dall’art. 3, comma 2, c.p.a. anche a tutela del diritto di difesa delle parti, chiedendone la reiezione.

13. In prossimità dell’udienza di trattazione del merito della controversia, i difensori delle parti hanno depositato memorie e documenti a sostegno delle rispettive posizioni.

14. Anche questo secondo ricorso è radicalmente infondato nel merito e, pertanto, deve essere respinto alla stregua delle ragioni di seguito indicate.

15. Osserva, infatti, il Collegio che, alla luce delle risultanze documentali e, in particolare, della comparazione tra la “Planimetria Generale Scala 1:50 – Stato futuro” del 6/05/2019, allegata al p.d.c. -OMISSIS-1/2019, e la surrichiamata planimetria 1:100 delle “Strutture adibite a canile e relative pertinenze” – prodotta, in data 10/08/2023, a corredo della S.C.I.A. sanitaria – nonché le risultanze dell’ispezione locale effettuata dai CC Forestali presso l’allevamento di che trattasi in data 23/11/2023, emerge incontrovertibile la realizzazione in loco di manufatti in parte integralmente abusivi, in quanto non ricompresi nel p.d.c., che si limitava ad autorizzare esclusivamente “la realizzazione degli annessi agricoli (12 box per allevamento cani) per lo svolgimento dell’attività di allevamento di cani di razza Husky linea Innisfree”, e in parte sensibilmente difformi rispetto a quelli assentiti.

15.1 Infatti, nella “Planimetria Generale Scala 1:50 – Stato futuro”, le uniche unità rappresentate sono quelle contrassegnate dalle lettere A, B e C, rispettivamente numeri 15-14-13 della planimetria del 10/08/2023, che corrispondono alle lettere H, G, F dell’ingiunzione di demolizione gravata, mentre le restanti opere, cospicue per numero e dimensioni, non sono presenti – come correttamente eccepito da parte resistente – nella prima planimetria e, quindi, nella richiesta di approvazione del P.U.A. e del p.d.c., mentre sono evidenziate, con una quadrettatura color giallo, nella surrichiamata “planimetria 1:100”, allegata alla SCIA, con i numeri 1-2-3 (corrispondenti alla lettera A dell’ingiunzione di demolizione), 4-5 (corrispondenti alla lettera B dell’ingiunzione di demolizione), 7-8-9-10 (corrispondenti alla lettera C dell’ingiunzione di demolizione), 19-20 (corrispondenti alla lettera D dell’ingiunzione di demolizione), e, infine, 28 (corrispondente alla lettera E dell’ingiunzione di demolizione).

16. Tanto chiarito, assume carattere dirimente osservare che, nel caso di specie, le strutture destinate al ricovero dei cani, individuate dalle lettere A, B, C, D ed E dell’ingiunzione di demolizione, costituiscono opere murarie chiuse, dotate di consistenza e dimensioni non modeste, tali da sviluppare una significativa volumetria e determinare un ingombro paragonabile a quello delle costruzioni in senso proprio.

16.1 Esse risultano, inoltre, stabilmente ancorate alla platea sottostante mediante imbullonatura e, pertanto, non facilmente rimovibili.

Ne consegue che si tratta di manufatti in grado di determinare trasformazione del territorio a fini sia urbanistici sia paesistico – ambientali, anche in ragione del vincolo gravante sull’area in questione ai sensi del D. Lgs. del 22/01/2004, n. 42, e come tali sono subordinati al previo rilascio di titolo abilitativo.

16.2 La realizzazione di pavimentazioni rigide e impermeabili sul piano di campagna, unitamente alle caratteristiche costruttive dei box e alla loro destinazione funzionale – consistente nell’offrire un riparo stabile ai cani – esclude, altresì, che le opere di che trattasi possano qualificarsi come entità precarie o temporanee, prive di impatto paesaggistico e volumetrico, come invece erroneamente sostenuto dal ricorrente.

16.3 Ne discende che la sanzione demolitoria irrogata dall’Amministrazione comunale risulta adeguatamente motivata e proporzionata, in considerazione della non precarietà delle opere e della loro incidenza in termini di volumetria edilizia urbanisticamente rilevante.

16.4 Così come congruamente motivata risulta la necessità, nella fattispecie in esame, del previo rilascio del nulla osta paesaggistico, trattandosi di interventi forieri di un apprezzabile impatto ambientale in un’area paesaggisticamente vincolata.

16.5 Né a conclusioni diverse conducono le argomentazioni di parte ricorrente, secondo le quali: “a. L’immobile e recinzione di cui al punto” (si presume A dell’ingiunzione gravata) “esiste da ben prima del 1967, come da foto aeree che si allegano in all. 8, e non è mai stato oggetto di alcuna modifica. La recinzione, prima realizzata in filo spinato, era in rovina, e quella esistente (con paletti in cemento) è stata realizzata quasi 10 anni orsono con previa comunicazione formale al Comune di Ponzano Romano (vds. all. 9), senza qualsivoglia osservazione e men che meno contestazione; b. La tettoia e relativi accessori, di cui al punto A. dell’Ordinanza, già descritta anche fotograficamente nel P.U.A., è regolarmente concessionata, così come ogni recinzione (vds. ancora doc. in all. 2)”.

In realtà, il ricorrente non fornisce alcuna prova della edificazione ante 1967 della tettoia adiacente all’edificio adibito a propria abitazione, mentre è certo che la cementificazione della relativa superficie, peraltro tamponata con una recinzione di ferro zincato di 2 m d’altezza (e, quindi, tale da generare volumetria aggiuntiva), è stata realizzata in assenza del prescritto titolo edilizio abilitativo (permesso di costruire). Al pari delle altre opere di cui alle lett. B, C, D ed E, le quali, alla stregua delle ragioni in precedenza illustrate, non possono essere ricondotte, come pure preteso dal ricorrente, nel genus delle opere dell’edilizia libera.

16.6 Quanto, poi, ai manufatti di cui alle lettere F (box n. 13, già C), G (box n. 14, già B) ed H (box n. 15, già A), deve ritenersi raggiunta la prova della loro realizzazione in difformità totale o comunque essenziale rispetto a quanto assentito, alla luce degli elementi istruttori acquisiti al giudizio e, in particolare, della relazione di servizio -OMISSIS- redatta dal Comune resistente, la quale, attraverso un puntuale raffronto tra la planimetria allegata al permesso di costruire -OMISSIS-/2019 e lo stato dei luoghi, evidenzia un apprezzabile scostamento sia quanto all’ubicazione dei manufatti, risultando gli stessi traslati rispetto all’area di sedime autorizzata, sia con riferimento alla loro conformazione plano-volumetrica, atteso che la sagoma delle opere realizzate si discosta visibilmente da quella assentita, circostanza, peraltro, non efficacemente contestata dal ricorrente e anzi sostanzialmente confermata dal tecnico di sua fiducia nella relazione del 26/03/2024. Infatti, differenze non trascurabili si registrano anche nella metratura lineare dei tre blocchi di box e nelle relative altezze.

Inoltre, tutte le difformità accertate, tanto sotto il profilo localizzativo quanto sotto quello plano‑volumetrico, eccedono in misura significativa la soglia di tolleranza costruttiva del 2% prevista dall’art. 34‑bis del d.P.R. n. 380/2001.

16.7 Complessivamente, dunque, deve ritenersi che gli interventi in esame sono stati realizzati in totale difformità rispetto al p.d.c. (-OMISSIS-/2019) ai sensi dell’art. 31, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001 o, comunque, che essi danno luogo a un’opera diversa da quella prevista dall’atto di concessione per conformazione, strutturazione ed ubicazione, con conseguente configurabilità, quantomeno, di un’ipotesi di variazione essenziale ex art. 32, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001 e art. 17, comma 1, della Legge regionale del Lazio n. 15/2008, in linea con l’orientamento giurisprudenziale consolidato in materia (ex multis, Consiglio di Stato, sez. II, 29/01/2024, n. 906).

16.8 Inoltre, deve considerarsi che in base al comma 3, primo periodo, dell’art. 32 del d.P.R. n. 380/2001, le difformità dal titolo abilitativo riscontrate dalla P.A. che costituiscono variazioni essenziali ai sensi del comma 1, ove realizzate su un immobile ricadente in area paesaggisticamente vincolata, come quella di specie, devono comunque essere considerate: “in totale difformità dal permesso, ai sensi e per gli effetti degli articoli 31 e 44”.

16.9 Peraltro, anche a voler prescindere da tale qualificazione, deve ulteriormente considerarsi che, in base al secondo periodo del comma 3 dell’art. 32 del d.P.R. n. 380/2001 ratione temporis vigente (anteriormente, cioè, all’abrogazione intervenuta ad opera del comma 1, art. 1, del D.L. n. 69/2024, c.d. “Salva Casa”, convertito con modificazioni dalla L. n. 105/2024), costituiva una variazione essenziale ogni intervento difforme dal titolo abilitativo – diverso da quelli tipizzati dalle lettere da a) ad e) del comma 1 dello stesso art. 32, costituenti, come visto, ipotesi da considerare in totale difformità dal permesso – ove effettuato su immobili sottoposti a vincolo (storico, artistico, architettonico, archeologico, paesistico, ambientale e idrogeologico), nonché su immobili ricadenti nei parchi o in aree protette nazionali e regionali.

In altre parole, se l’immobile insisteva su area vincolata, le difformità dal titolo edilizio – diverse da quelle di cui al comma 1 dell’art. 32 cit. – erano in ogni caso ricondotte alla categoria delle variazioni essenziali, anche laddove, in assenza di vincolo, non lo sarebbero state alla luce dei criteri ordinariamente applicabili.

In questo senso, ex multis, Consiglio di Stato sez. I, 21/07/2025, n. 744, a tenore del quale: “Nel caso di immobile insistente su area vincolata le difformità dal titolo edilizio, quale che ne sia la consistenza, devono essere ricondotte a variazioni essenziali, ex art. 32, comma 3, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. In altre parole, ove gli interventi non costituiscano ex se variazioni essenziali, per le quali trova applicazione il regime sanzionatorio di cui agli artt. 31 e 44 del T.u.ed., essi vengono comunque equiparati alle stesse per così dire ope legis. Non costituiscono in nessun caso ipotesi di parziale difformità dal permesso di costruire ai sensi dell’art. 34 del d.P.R. n. 380 del 2001 le opere eseguite su immobili soggetti a vincoli di tutela oppure su aree vincolate. In tali ipotesi, l’art. 27, comma 2, prevede sempre la demolizione[..]”.

Ne deriva che, nel caso in esame, i manufatti contrassegnati dai numeri 13, 14 e 15 nella planimetria allegata alla S.C.I.A. sanitaria devono comunque essere qualificati, anche nella prospettiva più favorevole al ricorrente, quali interventi integranti variazioni essenziali rispetto al permesso di costruire più volte richiamato, in applicazione del disposto dell’art. 32, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001, nel testo anteriore alla novella e ratione temporis vigente, con la conseguenza che l’ordine demolitorio impartito dalla resistente Amministrazione comunale si appalesa legittimo anche sotto tale profilo.

16.10 Per quanto attiene, infine, al cambio di destinazione d’uso descritto al punto L) dell’ordinanza di demolizione gravata, deve osservarsi – come correttamente eccepito dalla difesa del Comune resistente – che dagli atti di causa emerge come il piano terra dell’immobile adibito ad abitazione principale, identificato al -OMISSIS-, fosse originariamente destinato a magazzino/stalla, come espressamente riportato nell’atto di provenienza -OMISSIS-del 4 novembre 2014, mentre dal successivo accatastamento del 2015 risulta classificato come civile abitazione, circostanza che evidenzia l’intervenuto mutamento di destinazione d’uso.

Tale trasformazione risulta essere stata realizzata in assenza del necessario titolo abilitativo, non potendo essere condivisa la tesi difensiva del ricorrente secondo cui la stessa rientrerebbe nell’ambito dell’attività edilizia libera o della manutenzione ordinaria, atteso che il passaggio da una destinazione a carattere produttivo-agricolo a quella residenziale integra un mutamento urbanisticamente rilevante, idoneo a incidere sul carico urbanistico e sull’assetto del territorio.

Peraltro, la disciplina pianificatoria vigente conferma l’illegittimità dell’intervento, posto che il PRG attribuisce all’area in questione destinazione agricola, mentre il PTPR la qualifica come paesaggio naturale di continuità, con conseguente incompatibilità del mutamento verso una funzione residenziale.

Deve, pertanto, ritenersi che il cambio di destinazione d’uso in esame sia stato realizzato in assenza di permesso di costruire e in contrasto con la disciplina urbanistica e paesaggistica applicabile, con conseguente legittimità del provvedimento impugnato anche sotto tale profilo.

16.11 Alla luce delle considerazioni che precedono, pertanto, il Collegio ritiene che tutti i motivi di gravame articolati dal ricorrente avverso l’ingiunzione di demolizione -OMISSIS- risultino infondati, con particolare riguardo alle censure dedotte sotto i profili della mancata comunicazione di avvio del procedimento, del difetto di motivazione e dell’eccesso di potere.

16.12 Invero, le doglianze afferenti alla pretesa carenza motivazionale e al denunciato eccesso di potere, nelle forme dell’irragionevolezza e del difetto di istruttoria, non meritano positiva valutazione, dovendosi richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui il provvedimento demolitorio, allorché fondato sull’accertamento di opere abusive, deve ritenersi sufficientemente motivato mediante la descrizione delle opere stesse e il richiamo alla loro accertata abusività, non essendo richiesto un ulteriore e più ampio apparato argomentativo (cfr., ex multis, T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 29 gennaio 2019, -OMISSIS-03; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 10 gennaio 2019, n. 137; Cons. Stato, Sez. VI, 5 novembre 2018, n. 6233)..

Nel caso di specie, l’ordinanza di demolizione impugnata si presenta conforme a tali principi, risultando sorretta da una motivazione puntuale e congrua, in quanto reca un’analitica descrizione dei consistenti manufatti abusivi realizzati all’interno dell’azienda agricola del ricorrente, unitamente alla corretta individuazione delle norme violate, trovando, altresì, pieno riscontro negli esiti dell’istruttoria procedimentale svolta dall’Amministrazione, sicché le censure dedotte non sono idonee a inficiarne la legittimità.

16.13 Parimenti infondato si rivela il primo motivo del ricorso n. 6030/24 RG, concernente l’(asserita) omessa comunicazione di avvio del procedimento.

Osserva, in merito, il Collegio che, già in via generale, l’attività di repressione degli abusi edilizi tramite l’emissione dell’ordine di demolizione non richiede, secondo quanto costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa, la previa comunicazione di avvio del procedimento agli interessati nè prevede la possibilità per essi di presentare osservazioni. Ciò in quanto si tratta di attività avente natura vincolata, che non richiede particolari garanzie partecipative, atteso che la partecipazione del privato non potrebbe comunque determinare alcun esito diverso (cfr., ex plurimis, tra le più recenti, Cons. St., Sez. VII, 18 giugno 2025, n. 5305), tanto più quando, come nel caso di specie, vengono in rilievo ipotesi di manufatti realizzati in difetto di titolo edilizio.

Peraltro, nel caso in esame, neppure corrisponde al vero che l’ordinanza di demolizione gravata sia stata adottata senza previo avviso al ricorrente, posto che, come già evidenziato, il S.U.A.P. del Comune di Ponzano Romano, con comunicazione p.e.c. del 22/08/2024, ha informato il ricorrente di avere rilevato, all’esito della documentazione integrativa dallo stesso prodotta, la presenza di diverse irregolarità, consistenti, in particolare, nella mancanza dei necessari titoli edilizi e paesaggistici per le opere realizzate, nella presenza di ulteriori manufatti privi di autorizzazione e in alcune difformità urbanistiche rispetto al permesso di costruire rilasciato, riguardanti in particolare l’altezza e le dimensioni dei box contrassegnati dai nn. 13, 14 e 15.

17. Infine, con il ricorso nrg 8751/24 RG, notificato alla controparte in data 13/07/2024 e depositato in giudizio in data 10/08/2024, il ricorrente impugna il provvedimento di sgombero, –OMISSIS- del 17/05/2024, meglio specificato in epigrafe, avverso il quale deduce un unico, articolato, mezzo di gravame, rubricato “Eccesso di potere per irragionevolezza, ingiustizia manifesta, difetto di istruttoria- Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 1 L. -OMISSIS-41/90 ed eccesso di potere per difetto di motivazione”.

17.1 Con quest’unica serie di censure la parte ricorrente lamenta che l’ordinanza di sgombero gravata, benchè asseritamente adottata a seguito dell’ordinanza della Sezione n. 528 del 2024, se ne discosti laddove non ha distinto, come invece avrebbe disposto l’ordinanza: “la situazione relativa alle opere già esistenti al momento della presentazione del PUA, del tutto estranee alla SCIA Sanitaria in questione, e dotate di tutti i titoli abilitativi – vds. ancora all. 8- sia dal punto di vista edilizio-urbanistico, sia sotto il profilo dell’esercizio dell’attività di allevamento con 151 cani; quella delle casette per cani realizzate in forza della determinazione positiva all’esito della Conferenza di Servizi sul PUA e della concessione -OMISSIS-/2019 Comune di Ponzano Romano; quella delle cucce amovibili con pavimento lavabile”.

Inoltre, il ricorrente lamenta che il comportamento dell’Amministrazione comunale avrebbe dovuto essere improntato ai principi di buona fede, tutela dell’affidamento e minor sacrificio possibile dell’interesse del privato, il cui rispetto – raccomandato dalla ordinanza – imponeva la previa instaurazione di un procedimento amministrativo partecipato mediante effettivo coinvolgimento del -OMISSIS- e adeguato contraddittorio prima dell’adozione del provvedimento impugnato, nonché l’adozione di un atto sorretto da puntuale e specifica motivazione, con riferimento sia al contenuto sostanziale, in particolare alle ragioni per cui la soluzione prescelta risulti conforme al criterio del minor sacrificio dell’interesse del privato, sia alle modalità e ai tempi di adozione. Infine, il ricorrente deduce che, in ogni caso, l’ordinanza non avrebbe dovuto riguardare né le opere preesistenti al PUA “ed abilitate per l’esercizio dell’attività di allevamento con 151 cani.”, né i box non concessionati, non essendo per essi ancora intervenuta una decisione di merito, e neppure tutti i cani presenti nell’allevamento, asseritamente in numero inferiore di 151 e comprensivi anche di cani sia sterilizzati/anziani sia di proprietà dei familiari del ricorrente.

18. In data 6/09/2024 il Comune di Ponzano Romano, già costituitosi in giudizio in data 18/08/2024, ha depositato una memoria difensiva con cui ha, in via preliminare, eccepito l’inammissibilità del ricorso, atteso che l’atto impugnato non sarebbe idoneo a produrre alcun effetto lesivo nella sfera giuridica del ricorrente.

Afferma, infatti, la difesa del Comune che la nota gravata – contraddistinta dal numero di protocollo –OMISSIS-, apposto a margine del documento, contrariamente a quanto osservato dal ricorrente – lungi dall’assumere natura provvedimentale, si configura quale atto meramente esecutivo, nonché ricognitivo e confermativo dell’ordinanza-OMISSIS-, limitandosi a sollecitarne l’adempimento. Essa risulta, infatti, adottata dall’Amministrazione al solo fine di consentire al ricorrente di procedere spontaneamente all’esecuzione di quanto già disposto, organizzando la chiusura dell’attività e il trasferimento degli animali, in un’ottica di leale collaborazione e di tutela degli interessi coinvolti.

Ne consegue che, trattandosi di atto privo di autonoma efficacia lesiva e sfornito di carattere costitutivo, trova applicazione il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui è inammissibile l’impugnazione di atti privi del requisito della lesività, in quanto inidonei a incidere direttamente e immediatamente sulla posizione giuridica del ricorrente, con conseguente difetto di interesse alla proposizione del ricorso.

Nel merito, la parte resistente ha eccepito l’infondatezza del ricorso, chiedendone la reiezione.

19. Il ricorso n. 8751/24 RG è inammissibile e, comunque, infondato nel merito e, pertanto, non può essere accolto.

20. Sotto il primo profilo, osserva il Collegio che l’atto impugnato è, all’evidenza, privo di contenuto innovativo e di autonoma portata provvedimentale, risolvendosi in una mera sollecitazione all’esecuzione dell’ordinanza -OMISSIS-, di cui il Comune di Ponzano Romano ha constatato l’inottemperanza. Tale sollecitazione risulta, peraltro, giustificata anche in considerazione della mancata sospensione degli effetti della medesima ordinanza da parte dell’adito T.A.R.

21. Sotto il secondo profilo, rileva il Collegio che l’unico motivo di doglianza articolato si fonda su una non corretta lettura dell’ordinanza cautelare di questa Sezione n. 528 del 2024, la quale, lungi dall’avallare la tesi attorea, si è limitata a respingere l’istanza di sospensione dell’efficacia della predetta ordinanza, senza in alcun modo riconoscere – neppure implicitamente – la pretesa legittimità delle opere edilizie asseritamente preesistenti al 2019.

21.1 Del resto, tale assunto trova puntuale conferma nelle risultanze documentali acquisite agli atti, ed in particolare nella planimetria allegata al P.U.A. e al permesso di costruire -OMISSIS-/2019, nella quale sono rappresentati esclusivamente l’immobile destinato ad abitazione del ricorrente e dei di lui familiari, nonché i tre fabbricati di progetto – contrassegnati con le lettere A, B e C – poi assentiti, e una fitta vegetazione, resa graficamente attraverso chiome stilizzate di numerosi alberi, senza che vi sia alcuna indicazione della preesistenza di ulteriori manufatti.

Ne consegue che la prospettazione difensiva del ricorrente, fondata su un asserito riconoscimento, da parte della prefata ordinanza cautelare, della legittimità di manufatti pregressi, non trova alcun riscontro né nel tenore della medesima ordinanza né negli atti di causa e deve, pertanto, essere disattesa in quanto priva di fondamento.

21.2 Inoltre, il ricorrente ha omesso di produrre in giudizio i necessari titoli edilizi relativi ai suddetti manufatti e non ha fornito alcuna dimostrazione delle circostanze dedotte, limitandosi a mere allegazioni. Risulta, peraltro, indimostrata anche l’affermazione secondo cui tali opere sarebbero state: “abilitate per l’esercizio dell’attività di allevamento con 151 cani.”

22. Del pari, il Collegio ritiene che siano radicalmente infondate anche le censure relative al dedotto difetto di motivazione e alla asserita mancata partecipazione del ricorrente al procedimento.

22.1 Invero, come correttamente eccepito dalla difesa dell’Ente resistente, la nota impugnata — anche a volerle riconoscere autonoma portata lesiva — si risolve in una mera intimazione all’esecuzione dell’ordinanza di chiusura e sgombero -OMISSIS-, la quale, alla data del 14/7/2025, era pienamente efficace, atteso che la relativa sospensione è stata disposta solo successivamente con l’ordinanza cautelare del Consiglio di Stato-OMISSIS-.

22.2 Ne consegue che l’atto gravato non introduce alcun autonomo contenuto provvedimentale, limitandosi a sollecitare l’esecuzione di un precedente provvedimento, adottato all’esito di un articolato iter procedimentale, nel corso del quale, come già evidenziato, il ricorrente è stato posto nelle condizioni di partecipare e interloquire efficacemente. In tale ambito, infatti, egli è stato messo nella condizione di integrare la S.C.I.A. sanitaria presentata e di provvedere alla rimozione dei plurimi abusi edilizi accertati nell’area destinata all’attività di allevamento di cani dallo stesso esercitata.

22.3 Inoltre, la motivazione dell’atto di intimazione deve ritenersi sussistente e adeguata in quanto espressa per relationem, mediante il rinvio all’ordinanza di chiusura e sgombero presupposta-OMISSIS-, la quale contiene una compiuta e puntuale esposizione delle ragioni poste a fondamento dell’azione amministrativa.

22.4 Infine, osserva il Collegio che la circostanza per la quale entrambe le ordinanze –OMISSIS- e -OMISSIS- – risultano esenti dai vizi di legittimità dedotti dal ricorrente comporta, in via conseguenziale, la piena legittimità anche della successiva intimazione ad adempiere prot. –OMISSIS- del 17/05/2024, quale atto meramente esecutivo dei precedenti provvedimenti.

23. Per tutte le ragioni sopra esposte, i ricorsi n-OMISSIS-76/2024 e 6030/2024 devono essere respinti in quanto infondati nel merito, il ricorso n. 8751/2024 deve essere dichiarato inammissibile e, comunque, infondato.

24. Le spese dei giudizi riuniti, seguendo la soccombenza ai sensi dell’art. 26 c.p.a. e dell’art. 91 c.p.c., vanno poste a carico della parte ricorrente e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti, come in epigrafe proposti, così dispone:

– respinge il ricorso n.r.g. 276/2024;

– condanna la parte ricorrente a pagare, in favore del Comune di Ponzano Romano, le spese del giudizio n.r.g. 276/2024, che liquida in euro cinquemila/00, oltre agli accessori di legge;

– respinge il ricorso n.r.g. 6030/2024;

– condanna la parte ricorrente a pagare, in favore del Comune di Ponzano Romano, le spese del giudizio n.r.g. 6030/2024, che liquida in euro cinquemila/00, oltre agli accessori di legge;

– dichiara inammissibile il ricorso n.r.g. 8751/2024 e, comunque, lo respinge nei termini e per le ragioni di cui in motivazione;

– condanna la parte ricorrente a pagare, in favore del Comune di Ponzano Romano, le spese del giudizio n.r.g. 8751/2024, che liquida in euro cinquemila/00, oltre agli accessori di legge.

In caso di diffusione della presente sentenza, ai sensi del Reg. UE -OMISSIS-016/679 e del D. Lgs. n. 196/03, si dispone l’oscuramento delle generalità e degli elementi identificativi della parte ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del giorno 14 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Michelangelo Francavilla, Presidente

Vincenza Caldarola, Referendario, Estensore

Christian Corbi, Referendario

L'articolo Sulla qualificazione edilizia delle strutture destinate al ricovero dei cani. proviene da Giustamm.

Urbanistica ed edilizia – Case mobili – Nuova costruzione.

Ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e) d.P.R. 380/01 si intendono quali “interventi di nuova costruzione”, quelli di “trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti”. Alla stregua di quanto indicato alla lett. e.5, sono comunque da considerarsi tali l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, ad eccezione di quelli che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee. Pertanto, ai sensi di tale previsione normativa, l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulotte, camper e case mobili, può ritenersi consentita solo ove diretta a soddisfare esigenze meramente temporanee, non determinandosi una trasformazione irreversibile o permanente del territorio su cui insistono. Laddove, invece, l’installazione stabile di mezzi (teoricamente) mobili di pernottamento determina una trasformazione irreversibile o permanente del territorio, è necessario il rilascio del previo titolo edilizio.

Pres. (f.f.) Franconiero – Est. Palmieri

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3281 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato Stefania Gottero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di San Benigno Canavese, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Scaparone, Alberto Cerutti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda) n. 820/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di San Benigno Canavese;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, c.p.a;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 11 maggio 2026 il Cons. Roberto Michele Palmieri e uditi per le parti gli avvocati Stefania Gottero e Alberto Cerutti in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l’utilizzo della piattaforma “Microsoft Teams”;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La signora -OMISSIS- ha impugnato innanzi al TAR Piemonte l’ordinanza n. -OMISSIS-, con cui il Comune di San Benigno Canavese le ha ordinato di procedere alla rimozione del manufatto prefabbricato tipo casa mobile di dimensioni mt. 10,70 x 3,10, del manufatto prefabbricato utilizzato come magazzino di dimensioni 6,15 x 2,50 mt, e della recinzione con rete metallica su paletti e siepe.

A sostegno del ricorso, ella ha dedotto la sussistenza di plurime violazioni di legge, nonché l’eccesso di potere da parte dell’Amministrazione.

Ha chiesto pertanto l’annullamento dell’atto impugnato, con vittoria delle spese di lite.

Costituitosi in giudizio, il Comune di San Benigno Canavese ha chiesto il rigetto del ricorso, con vittoria delle spese di lite.

Con sentenza n. 820/23 il TAR Piemonte ha respinto il ricorso.

Avverso tale statuizione giudiziale -OMISSIS- ha interposto appello, affidato ai seguenti motivi di gravame, appresso sintetizzati: 1) error in judicando et procedendo; difetto di motivazione in punto carenza di rappresentanza, e inammissibilità della costituzione in giudizio da parte del Comune di San Benigno Canavese; 2) difetto di istruttoria in ordine alla natura dei manufatti oggetto di rimozione.

Ha chiesto pertanto, in accoglimento dell’appello, e in riforma dell’impugnata sentenza, l’annullamento dell’atto impugnato in primo grado. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Costituitosi in giudizio, il Comune di San Benigno Canavese ha chiesto il rigetto dell’appello, con vittoria delle spese di lite.

All’udienza di smaltimento dell’11.5.2026 – tenutasi mediante modalità di collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 87 comma 4-bis c.p.a. – l’appello è stato trattenuto in decisione.

2. L’appello è infondato.

3. Con il primo motivo di gravame l’appellante lamenta il difetto di ius postulandi da parte del difensore del Comune.

Il motivo è infondato.

Vi è in atti procura del 13.10.2023, con cui il sindaco del Comune di San Benigno Canavese delega “a rappresentare e difendere, sia congiuntamente che disgiuntamente, il Comune stesso nel presente procedimento avanti al T.A.R. Piemonte R.G. n. 735/2023 promosso dalla signora -OMISSIS-, conferendo loro ogni più ampio potere di legge, l’avv. prof. Paolo Scaparone … e l’avv. Alberto Cerutti … del Foro di Torino”.

Tale atto reca l’indicazione di firma digitale da parte del Sindaco del civico ente.

Per tali ragioni, reputa il Collegio che risultano senz’altro soddisfatte tutte le condizioni per il valido conferimento della delega in esame.

Ne consegue il rigetto della relativa censura.

4. Con il secondo e terzo motivo di gravame, che possono essere esaminati congiuntamente, per comunanza delle relative censure, l’appellante lamenta il difetto di istruttoria in ordine alla natura dei manufatti oggetto di rimozione.

Ad avviso dell’appellante, si tratterebbe di materiali leggeri, idonei al soddisfacimento di esigenze di tipo precario, come tali non necessitanti il rilascio del previo titolo edilizio.

L’assunto è infondato.

5. Ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e) d.P.R. 380/01 si intendono quali “interventi di nuova costruzione”, quelli di “trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti”.

Alla stregua di quanto indicato alla lett. e.5, sono comunque da considerarsi tali “l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, ad eccezione di quelli che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee …”.

6. Pertanto, ai sensi di tale previsione normativa, l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulotte, camper e, come nella specie, case mobili, può ritenersi consentita solo ove diretta a soddisfare esigenze meramente temporanee, non determinandosi una trasformazione irreversibile o permanente del territorio su cui insistono. Laddove, invece, l’installazione stabile di mezzi (teoricamente) mobili di pernottamento determina una trasformazione irreversibile o permanente del territorio, è necessario il rilascio del previo titolo edilizio.

Secondo orientamento giurisprudenziale consolidato, il carattere precario di un manufatto deve essere valutato non tanto con riferimento al tipo di materiali utilizzati per la sua realizzazione, ma avendo riguardo all’uso cui lo stesso è destinato: nel senso che, se le opere sono dirette al soddisfacimento di esigenze stabili e permanenti, deve escludersi la natura precaria dell’opera, a prescindere dai materiali utilizzati e dalla tecnica costruttiva applicata (cfr. C.d.S, VI, 28.3.2025, n. 2597).

La natura precaria di un manufatto, ai fini dell’esenzione dal permesso di costruire, deve quindi ricollegarsi alla intrinseca destinazione materiale di esso ad un uso realmente precario e temporaneo, per fini specifici, contingenti e limitati nel tempo, con conseguente e sollecita possibilità di eliminazione.

7. Ciò chiarito, e venendo ora alla fattispecie in esame, rileva il Collegio che le opere in esame presentano dimensioni ragguardevoli (casa mobile di dimensioni m. 10,70 x 3,10, del manufatto prefabbricato utilizzato come magazzino di dimensioni 6,15 x 2,50 m e della recinzione con rete metallica).

Inoltre, esse sono rivolte ad assicurare un’esigenza abitativa che permane tuttora.

Pertanto, sia sotto il profilo strutturale, sia sotto quello funzionale, tali opere non presentano carattere di precarietà, ma di tendenziale perpetuità, e per tali ragioni la loro installazione richiede il previo rilascio del titolo edilizio, nella specie insussistente.

Ne consegue che del tutto legittimamente (rectius: doverosamente) il Comune ne ha ordinato la rimozione, avendo correttamente riscontrato l’assenza di un titolo edilizio.

8. Pertanto, il relativo motivo di gravame è infondato, e va dunque disatteso.

9. Conclusivamente, l’appello è infondato.

Ne consegue il suo rigetto.

10. Sussistono giusti motivi, legati alla natura delle questioni esaminate, per la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità dell’appellante.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 11 maggio 2026 – tenutasi mediante modalità di collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 87 comma 4-bis c.p.a. –con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Raffaello Sestini, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere, Estensore

L'articolo Sulla qualificazione delle case mobili dal punto di vista edilizio. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Piscina interrata – Realizzazione – Nuova costruzione – Qualificazione.

La realizzazione di una piscina interrata a servizio di un fabbricato residenziale, comportando opere invasive e durevoli sul suolo, idonee a trasformare in modo stabile il territorio e a modificare la consistenza e la redditività dell’immobile (anche ai fini catastali), integra un intervento di “nuova costruzione” ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e), D.P.R. n. 380/2001, e richiede permesso di costruire, non potendo essere qualificata come mera pertinenza urbanistica, neppure quando presenti dimensioni contenute, sia collocata nell’area pertinenziale recintata dell’abitazione, sia funzionalmente collegata alla stessa, in difetto di una espressa disciplina derogatoria di fonte legislativa.

Pres. Sestini – Est. Morgantini

L'articolo Sulla natura di “nuova costruzione” della piscina interrata a servizio di un fabbricato residenziale. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Abusi edilizi – Immobile abusivo – Sequestro penale – Ininfluenza.

Il sequestro di un immobile abusivo ad opera dell’autorità giudiziaria penale non determina l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione che lo attinge, bensì soltanto una sua ‘inefficacia temporanea’ in relazione all’eventuale differimento del termine fissato per la rimessa in pristino, decorrente dalla data del dissequestro, che è onere dell’interessato chiedere all’autorità giudiziaria al fine di procedere alla demolizione. Il sequestro penale dell’immobile non influenza la legittimità dell’ordinanza di demolizione, in quanto tale misura cautelare non sottrae definitivamente il bene alla disponibilità del destinatario del comando: effetto da ricondursi solo alla successiva, eventuale, confisca. Pertanto, anche qualora ricada su un immobile sequestrato in sede penale, l’ingiunzione a demolire è un provvedimento perfetto e giuridicamente valido, in quanto avente un oggetto individuato e possibile, gravando comunque sul destinatario dell’ordine l’onere di chiedere al giudice penale il dissequestro dell’immobile mediante la procedura ex art. 85 delle disposizioni attuative al codice di procedura penale al fine di ottemperare all’ordine amministrativo. Semmai – ferma restando la piena validità dell’ordinanza di demolizione e fatta salva l’eseguibilità spontanea della demolizione da parte del soggetto ingiunto entro il termine di legge – l’ingiunzione a demolire di un immobile oggetto di sequestro penale sarà provvisoriamente carente di esecutività in ragione di un vincolo esterno rappresentato dal sequestro penale e fintanto che duri l’efficacia del sequestro. Sicché allorquando tale efficacia venga a cessare l’esecutività dell’ordinanza di demolizione, precedentemente sospesa, si riespanderà automaticamente e l’ingiunzione potrà essere eseguita, senza alcuna necessità di un riesercizio dello specifico potere repressivo.

Pres. Fraconiero – Est. Sabbato

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2602 del 2024, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Vincenzo Capuano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Comune di Castellammare di Stabia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Antonella Verde e Giuseppina Moccia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Campania, Sezione Sesta, n. 4919 del 30 agosto 2023, resa inter partes, concernente un provvedimento di demolizione di opere edilizie abusive e ripristino dello stato dei luoghi.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Castellammare di Stabia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 15 aprile 2026 il consigliere Giovanni Sabbato e udito, per la parte appellante, l’avvocato Vincenzo Capuano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso iscritto al NRG 2296/2020, proposto dinanzi al T.a.r. Campania, il signor -OMISSIS- chiedeva l’annullamento:

a) dell’ordinanza prot. n.-OMISSIS- del 26 novembre 2018, notificata in data 28 novembre 2018, con la quale il Comune di Castellammare di Stabia ha ingiunto la demolizione ed il conseguente ripristino dello stato dei luoghi, di “un manufatto ad uso abitativo in pannelli coibentati con misure in pianta di mt 10,30 x 8,30 con copertura a doppia falda in pannelli coibentati di altezza al colmo di mt 4,30 ca. e alla gronda di 3,45 mt.” realizzato in Castellammare di Stabia alla via -OMISSIS- entro il termine di 90 giorni, ed irrogato la sanzione pecuniaria di € 20.000,00 in caso di inottemperanza;

b) del verbale di accertamento redatto in data 25 ottobre 2018 dal personale dell’UTC di Castellammare di Stabia di cui non si conosce il contenuto;

c) del verbale di sequestro preventivo e probatorio con apposizione di sigilli redatto in data 25ottobre 2018 dagli agenti della Polizia Municipale del Comune di Castellammare di Stabia;

d) del verbale di sequestro preventivo e probatorio con apposizione di sigilli redatto in data 22 novembre 2018 dagli agenti della Polizia Municipale del Comune di Castellammare di Stabia;

e) di ogni altro comunque connesso, preordinato e/o conseguenziale se ed in quanto lesivo degli interessi del ricorrente.

2. A tale uopo articolava i seguenti tre distinti motivi di ricorso:

i) con il primo motivo, deduceva l’illegittimità dell’ordinanza impugnata per difetto di istruttoria, la cui esigenza è sintomatica del principio di imparzialità e buona amministrazione;

ii) con il secondo motivo deduceva il difetto di istruttoria e la carenza di adeguata motivazione;

iii) con il terzo motivo deduceva che l’Amministrazione avrebbe dovuto effettuare un bilanciamento tra gli interessi pubblici e privati in gioco; né tantomeno, ha operato una valutazione circa la possibilità di adottare una sanzione diversa dalla demolizione.

3. Il T.a.r. competente, nella resistenza del Comune di Castellammare di Stabia, ha respinto il ricorso ed ha condannato parte ricorrente al rimborso delle spese di lite (€ 1.500).

4. Ha reputato il ricorso infondato per le ragioni che possono essere riassunte nei termini che seguono:

– in primis, ha ritenuto “che l’intervento edilizio in questione in ogni caso muta destinazione d’uso a un terreno su cui insiste un vincolo paesaggistico in assenza di autorizzazione paesaggistica, e, pertanto, ai sensi dell’art. 27 comma 2, DPR 380/2001, correttamente nella specie è stato adottato dall’amministrazione il gravato provvedimento sanzionatorio”;

– ha, quindi, ritenuto che l’ordine demolitorio “risulta sufficientemente motivato con l’accertamento dei presupposti previsti dalla legge per la sua dovuta adozione”;

– in terzo luogo, ha evidenziato, per quanto riguarda la censura con la quale si invoca l’applicazione di una sanzione meno afflittiva, che questa “comunque riguarda la fase dell’esecuzione della sanzione e non rileva ai fini della legittimità dell’ordine demolitorio”.

5. Avverso tale pronuncia è insorto il signor -OMISSIS-, con atto di appello, notificato in data 29 febbraio 2024 e depositato in data 28 marzo 2024 (pagine 2-13), articolando i seguenti tre motivi di gravame così rubricati:

I) “ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 27 E SS. DEL DPR 380/2001 – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3, 4, 5, 6, 7, 8 DELLA LEGGE N. 241/1990 – ECCESSO DI POTERE – DIFETTO DI ISTRUTTORIA – ILLOGICITÀ – CONTRADDITTORIETÀ – ILLOGICITÀ – ERRONEITÀ DEI PRESUPPOSTI – VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 24, 97 E 113 DELLA COSTITUZIONE. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO.”;

II) “ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 27 E SS. DEL DPR 380/2001 – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3, 4, 5, 6, 7, 8 DELLA LEGGE N. 241/1990 – ECCESSO DI POTERE – DIFETTO DI MOTIVAZIONE – ILLOGICITÀ – CONTRADDITTORIETÀ – ILLOGICITÀ – ERRONEITÀ DEI PRESUPPOSTI – VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 24, 97 E 113 DELLA COSTITUZIONE. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO.”;

III) “ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 27 E SS. DEL DPR 380/2001 – ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO – ERRONEITÀ NEI PRESUPPOSTI DI FATTO – TRAVISAMENTO DEI FATTI – MANIFESTA IRRAGIONEVOLEZZA – CARENZA DI ISTRUTTORIA – CONTRADDITTORIETÀ – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA – INCONGRUITÀ DELLA SANZIONE”.

6.1. Con il primo motivo l’appellante lamenta che il T.a.r. sarebbe caduto in errore nel ritenere che in una zona sottoposta a vincolo paesaggistico sussista un divieto assoluto di edificabilità della zona medesima. Evidenziato, altresì, che “la qualifica di imprenditore agricolo del richiedente il permesso di costruire è irrilevante se il soggetto non intende avvalersi dell’esonero dal pagamento degli oneri concessori” si lamenta che il Comune sarebbe incorso in difetto di istruttoria.

6.2. Con il secondo motivo l’appellante deduce che l’amministrazione non era legittimata ad ordinare la demolizione in pendenza di un provvedimento di sequestro penale;

6.3. Con il terzo, ed ultimo, motivo si insiste nel dedurre che il Comune avrebbe dovuto calibrare la risposta sanzionatoria, per tipologia ed entità, in relazione alla gravità dell’abuso perpetrato.

7. L’appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado e quindi l’annullamento degli atti con lo stesso impugnati.

8. Il Comune di Castellammare di Stabia si è costituito in giudizio, in data 20 marzo 2026, al fine di chiedere il rigetto dell’avverso gravame richiamando le argomentazioni poste a fondamento della pronuncia di prime cure in questa sede impugnata.

9. Alla pubblica udienza del 15 aprile 2026 la causa è stata trattenuta per la decisione.

10. L’appello, per le ragioni di seguito esposte, è da reputare infondato.

11. Occorre premettere che, come riportato negli atti di causa, trattasi di un manufatto, realizzato “senza alcun titolo, al piano campagna, in pannelli coibentati con misure in pianta di mt 10,30 x 8,30 con copertura a doppia falda in pannelli coibentati di altezza al colmo di mt 4,30 ca e alla gronda di 3,45 mt. L’opera si presenta su zatterone di altezza di mt. 0,50. Il manufatto si presenta esternamente al grezzo e dotato di infissi esterni e porta di accesso, mentre internamente si presentava suddiviso con tramezzature e predisposizione per impianti idrici ed elettrici…”.

Da tale esatta descrizione delle opere realizzate discende l’infondatezza di quanto dedotto da parte appellante col primo motivo di gravame. Viene, infatti, in considerazione un’opera di assoluta consistenza plano-volumetrica (circa 80 mq) come tale necessariamente sottoposta a sanzione demolitoria.

12. Infondato risulta anche il secondo motivo di gravame, in quanto l’iniziativa provvedimentale assunta dall’Ufficio mediante ordine demolitorio non è preclusa dalla semplice sottoposizione delle opere contestate a sequestro penale.

Come ribadito di recente da questo Consiglio di Stato, infatti, “Il sequestro di un immobile abusivo ad opera dell’autorità giudiziaria penale non determina l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione che lo attinge, bensì soltanto una sua ‘inefficacia temporanea’ in relazione all’eventuale differimento del termine fissato per la rimessa in pristino, decorrente dalla data del dissequestro, che è onere dell’interessato chiedere all’autorità giudiziaria al fine di procedere alla demolizione” (cfr. sez. VII, 12 gennaio 2026, n. 247, v. anche Consiglio di Stato sez. VII, 10 novembre 2025, n. 8747: “Il sequestro penale dell’immobile non influenza la legittimità dell’ordinanza di demolizione, in quanto tale misura cautelare non sottrae definitivamente il bene alla disponibilità del destinatario del comando: effetto da ricondursi solo alla successiva, eventuale, confisca. Pertanto, anche qualora ricada su un immobile sequestrato in sede penale, l’ingiunzione a demolire è un provvedimento perfetto e giuridicamente valido, in quanto avente un oggetto individuato e possibile, gravando comunque sul destinatario dell’ordine l’onere di chiedere al giudice penale il dissequestro dell’immobile mediante la procedura ex art. 85 delle disposizioni attuative al codice di procedura penale al fine di ottemperare all’ordine amministrativo. Semmai – ferma restando la piena validità dell’ordinanza di demolizione e fatta salva l’eseguibilità spontanea della demolizione da parte del soggetto ingiunto entro il termine di legge – l’ingiunzione a demolire di un immobile oggetto di sequestro penale sarà provvisoriamente carente di esecutività in ragione di un vincolo esterno rappresentato dal sequestro penale e fintanto che duri l’efficacia del sequestro. Sicché allorquando tale efficacia venga a cessare l’esecutività dell’ordinanza di demolizione, precedentemente sospesa, si riespanderà automaticamente e l’ingiunzione potrà essere eseguita, senza alcuna necessità di un riesercizio dello specifico potere repressivo”).

13. Infondato è, infine, il terzo motivo di gravame, col quale si lamenta che la sanzione demolitoria sarebbe sproporzionata a fronte della ridotta gravità dell’abuso contestato, in quanto, come da specifico orientamento giurisprudenziale, suscettibile di conferma in questa sede, “L’attività di repressione degli abusi edilizi ha natura vincolata, ragion per cui l’ordinanza di demolizione è un atto dovuto e rigorosamente vincolato: la repressione dell’abuso corrisponde, per definizione, all’interesse pubblico al ripristino dello stato dei luoghi illecitamente alterato” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 22 settembre 2025, n. 7455).

14. Tanto premesso, l’appello deve essere respinto.

15. Le spese di giudizio, secondo il canone della soccombenza, sono da porre a carico di parte appellante nella misura stabilita in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 2602 del 2024), lo respinge.

Condanna parte appellante al rimborso, in favore del Comune di Castellammare di Stabia, delle spese del presente grado di giudizio nell’importo di € 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 15 aprile 2026, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

L'articolo Sull’immobile abusivo sottoposto a sequestro penale. proviene da Giustamm.

Urbanistica ed edilizia – Titolo edilizio – Formazione – Silenzio assenso.

Il Collegio non ignora che, a fronte di un robusto e consolidato indirizzo pretorio a tenore del quale, nel settore dell’edilizia, la mancanza dei requisiti sostanziali impedirebbe la formazione del silenzio assenso,  si è, negli ultimi tempi, andato affiancando e, progressivamente, sostituendo un diverso orientamento, secondo cui il silenzio assenso si forma, a seguito del decorso del termine stabilito dalla legge (senza necessità di ulteriori istanze o diffide), a condizione che sussistano i requisiti formali previsti dalla legge e che, quindi, la domanda sia presentata da un soggetto legittimato a un’amministrazione che ha l’obbligo di provvedere e sia completa della documentazione prescritta. In questa prospettiva, non osta alla formazione del silenzio assenso la difformità urbanistica, o in generale una “domanda non conforme a legge”, anche se ciò potrebbe giustificare, ricorrendone i presupposti, l’esercizio dei poteri di autotutela e l’impugnazione giudiziale. Quale che sia l’opzione interpretativa preferibile (dilemma sul quale il Collegio ritiene sia del tutto irrilevante soffermarsi ai fini della risoluzione del caso di specie), entrambe comunque concordano nel ritenere che il silenzio assenso non si formi i) per espressa previsione di legge in caso di dichiarazioni mendaci o di false attestazioni” (art. 21, comma 1, L. n. 241 del 1990); ii) in caso di radicale inconfigurabilità giuridica dell’istanza – ovvero nei casi di manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza ovvero nelle ipotesi di totale inconsistenza della stessa, sì da rendere impossibile l’individuazione a priori dello stesso oggetto dell’istanza – con la precisazione che l’istanza deve essere “quantomeno aderente al modello normativo astratto prefigurato dal legislatore.

Pres. Francavilla – Est. Licheri

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3271 del 2022, proposto da
“Società Edilizia Pian del Marmo” S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Annalisa Cetrano e Giovanni Luca Nibali, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gabriella Bozzone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

previa sospensione

della determinazione dirigenziale di Roma Capitale, Dip. P.A.U., Segreteria di Direzione Apicale rep. n. QI/2019/2021 del 17.12.2021 prot. QI/212561 del 17.12.2021, notificata il 03.01.22, con la quale si rigetta la domanda di permesso di costruire prot. QI/93664 del 29.05.20217 e contestuale mancata formazione del silenzio assenso ai sensi dell’art. 20, comma 8, DPR 380/01.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 maggio 2026 il dott. Giuseppe Licheri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con atto di gravame notificato e depositato nei termini di rito, la società ricorrente avversava la determinazione dirigenziale rep. n. QI/2019 del 17 dicembre 2021 con cui il Dipartimento Programmazione ed Attuazione Urbanistica di Roma Capitale (in prosieguo, DPAU), respingeva l’istanza volta al rilascio del permesso di costruire prot. n. QI/93664 presentata il 29 maggio 2017 dalla ricorrente dando atto, altresì, della mancata formazione tacita del titolo ai sensi dell’art. 20, comma 8, del d.P.R. n. 380/2001.

In punto di fatto, essa esponeva di aver realizzato il manufatto di cui trattasi in forza di concessione edilizia n. 541/C del 23 maggio 2001 e che, il 29 maggio 2017, veniva presentata un’istanza diretta al rilascio di un nuovo titolo per ampliamento del fabbricato esistente ai sensi dell’art. 3 della L.R. n. 12/2009 (c.d. “piano casa” regionale), cui faceva seguito, il successivo 1° febbraio 2018, il deposito dei “nuovi tipi” per il recupero del sottotetto ai sensi della L.R. n. 13/2009.

Decorsi i termini di cui all’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001 per la formazione tacita del titolo, in data 20 dicembre 2018, la società ricorrente depositava la comunicazione di inizio dei lavori dando per consolidato il rilascio per silentium del permesso di costruire.

Tuttavia, con comunicazione del 6 gennaio 2019, l’amministrazione resistente dava avviso della sussistenza di motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

Si avviava, così, un’interlocuzione procedimentale tra il DPAU e la ricorrente (caratterizzata, tra l’altro, anche per la presentazione di una CILA postuma per le opere eseguite nel periodo fra la maturazione del silenzio e la data di effettiva comunicazione di inizio lavori) che si concludeva, il 17 dicembre 2021, con l’adozione del provvedimento in questa sede avversato, con il quale Roma Capitale respingeva la domanda di rilascio del permesso e negava la formazione del silenzio-assenso sulla stessa avendo ritenuto l’istanza “carente dell’imprescindibile legittimità della preesistenza fin dalla data della presentazione della suddetta domanda di P.d.C.”, legittimità della preesistenza che il DPAU riteneva non sussistere in ragione della determinazione dirigenziale n. 664 del 27 aprile 2005 con cui veniva intimata la demolizione delle opere eseguite in parziale difformità dalla concessione edilizia n. 541/C del 23 maggio 2001, atto quest’ultimo mai avversato né sospeso e, pertanto, divenuto definitivo e ciononostante non ottemperato.

In diritto, la ricorrente si affidava ai seguenti mezzi di censura.

“1. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA – CONTRADDITTORIETÀ – VIOLAZIONE DI LEGGE CON RIFERIMENTO ALL’ART. 34-BIS d.P.R. n. 380/2001”.

Sosteneva la ricorrente che l’asserita difformità del tetto dell’immobile dalla concessione edilizia originaria sarebbe stata portata a conoscenza dell’amministrazione sin dal primo preavviso di diniego inviato nel corso dell’anno 2019 e ritenuta superata proprio dall’amministrazione che, a seguito delle controdeduzioni presentate dalla ricorrente, avrebbe ritenuto assentibile il progetto.

In ogni caso, le difformità riscontrate rispetto al titolo edilizio originario rientrerebbero, sempre secondo la ricorrente, nelle c.d. “tolleranze costruttive” disciplinate dall’art. 34-bis del d.P.R. n. 380/2001 e la sopravvenienza normativa in questione avrebbe privato di rilievo la determinazione dirigenziale n. 664/2005 con cui era stata ingiunta la rimozione dell’innalzamento delle imposte del tetto eseguita in contrasto con la concessione edilizia n. 541/C del 2001, giacché le difformità in questione sarebbero rientranti nel 2 percento delle misure previste nel titolo abilitativo.

“2. VIOLAZIONE DI LEGGE CON RIFERIMENTO ALL’ART. 20 COMMA 8 DPR 380/2001. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 19, 20, 21-QUINQUIES E 21-NONIES DELLA LEGGE 241/1990. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA IN RIFERIMENTO ALLA FORMAZIONE DEL TITOLO ED AL SILENZIO ASSENSO”.

Con un secondo mezzo di gravame, parte ricorrente lamentava l’illegittimità del provvedimento in ragione dell’intervenuta formazione del silenzio-assenso sull’istanza di rilascio del permesso di costruire (integrata dai “nuovi tipi” successivamente proposti) a decorrere, quantomeno, dal 3 settembre 2018 (ossia sessanta giorni dopo la presentazione dell’ultima integrazione documentale ai nuovi tipi, intervenuta il 5 luglio precedente, momento a partire dal quale, sempre secondo la ricorrente, l’amministrazione sarebbe stata in possesso di tutti gli elementi per negare espressamente il rilascio del titolo).

Pertanto, sempre secondo la parte, l’amministrazione resistente non avrebbe potuto respingere l’istanza diretta al rilascio di un titolo già formatosi per silentium né tantomeno invocare, al fine di revocare in dubbio la formazione del silenzio-assenso, la tardiva comunicazione dell’inizio dei lavori tanto più che, nel periodo intercorrente tra il 17 settembre ed il 20 dicembre 2018, erano state compiute solamente modeste opere propedeutiche all’avvio del cantiere.

Si concludeva il gravame con la domanda di sospensione cautelare degli effetti del provvedimento impugnato.

Roma Capitale si costituiva in giudizio contestando la fondatezza delle pretese avversarie.

Con istanza depositata in atti il 22 aprile 2022, la ricorrente chiedeva la cancellazione della causa dal ruolo delle sospensive in trattazione alla camera di consiglio del 27 aprile successivo.

Il Collegio, previa riqualificazione della richiesta, accedeva alla medesima con ordinanza n. 5194/2022 con cui dichiarava improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, la domanda cautelare.

In vista della trattazione nel merito dell’affare – inizialmente prevista per l’udienza pubblica del 26 febbraio 2025 – le parti depositavano documenti e scambiavano memorie nei termini di cui all’art. 73 c.p.a.

All’udienza pubblica da ultimo indicata, le parti chiedevano un rinvio per consentire all’amministrazione di definire un’istanza di rilascio di un permesso di costruire in sanatoria presentata, ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, il 14 gennaio 2025.

Il Collegio, con ordinanza n. 5218/2025, acconsentiva rinviando la trattazione a data da destinarsi.

Con istanza del 22 dicembre 2025, parte ricorrente chiedeva fissarsi l’udienza per la discussione di merito dell’affare, in vista della quale Roma Capitale depositava documentazione (tra cui copia della d.d. rep. n. CT/1103 del 19 maggio 2025 di reiezione dell’istanza di sanatoria sopra menzionata) e memoria conclusionale.

Infine, all’udienza pubblica del 12 maggio 2025, dopo ampia discussione, la causa passava in decisione.

Il gravame proposto non merita positiva delibazione.

Il punto centrale della questione sottoposta all’attenzione del Collegio attiene all’intervenuta formazione per silentium del titolo abilitativo richiesto dalla ricorrente con istanza del 29 maggio 2017 integrata dai “nuovi tipi” depositati il 1° febbraio 2018 e successivamente integrati il 5 luglio 2018 posto che, ove si accedesse alla ricostruzione offerta dalla ricorrente, il rilascio tacito del permesso di costruire dovrebbe ritenersi intervenuto a decorrere dal 3 settembre 2018.

In proposito, il Collegio non ignora che, a fronte di un robusto e consolidato indirizzo pretorio a tenore del quale, nel settore dell’edilizia, la mancanza dei requisiti sostanziali impedirebbe la formazione del silenzio assenso (su tutte, Cons. St., sez. IV, n. 5156/2020: “In materia edilizia il silenzio assenso, di cui all’art. 20 del D.P.R. n. 380/2001, deve essere ritenuto uno strumento di semplificazione amministrativa e non di liberalizzazione, con la conseguenza che lo stesso non si perfeziona con il mero decorrere del tempo, ma richiede la contestuale presenza di tutte le condizioni, i requisiti e i presupposti richiesti dalla legge per l’attribuzione del bene della vita richiesto, di modo che esso non si configura, ad esempio, in difetto di completezza della documentazione occorrente ovvero in presenza di immobili sottoposti a vincoli”), si è, negli ultimi tempi, andato affiancando e, progressivamente, sostituendo un diverso orientamento, secondo cui il silenzio assenso si forma, a seguito del decorso del termine stabilito dalla legge (senza necessità di ulteriori istanze o diffide), a condizione che sussistano i requisiti formali previsti dalla legge e che, quindi, la domanda sia presentata da un soggetto legittimato a un’amministrazione che ha l’obbligo di provvedere e sia completa della documentazione prescritta.

In questa prospettiva, non osta alla formazione del silenzio assenso la difformità urbanistica, o in generale una “domanda non conforme a legge”, anche se ciò potrebbe giustificare, ricorrendone i presupposti, l’esercizio dei poteri di autotutela e l’impugnazione giudiziale (cfr. Cons. St., sez. VI, n. 5746/2022)

Quale che sia l’opzione interpretativa preferibile (dilemma sul quale il Collegio ritiene sia del tutto irrilevante soffermarsi ai fini della risoluzione del caso di specie), entrambe comunque concordano nel ritenere che il silenzio assenso non si formi: “i) per espressa previsione di legge “in caso di dichiarazioni mendaci o di false attestazioni” (art. 21, comma 1, L. n. 241 del 1990); ii) in caso di “radicale inconfigurabilità giuridica dell’istanza” – ovvero nei casi di manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza ovvero nelle ipotesi di totale inconsistenza della stessa, sì da rendere impossibile l’individuazione a priori dello stesso oggetto dell’istanza – con la precisazione che l’istanza deve essere “quantomeno aderente al modello normativo astratto prefigurato dal legislatore” (Cons. Stato, sez. VI, n. 5746 del 2022, cit.; sez. II, 22 maggio 2023, n. 5072, cit.)” (da ultimo così Cons. St., sez. IV, n. 1878/2026).

Nella fattispecie, come correttamente rilevato da Roma Capitale, la ricorrente, in sede di presentazione dell’istanza intesa al rilascio del permesso di costruire, ha omesso di rappresentare la conformità edilizia della preesistente consistenza del fabbricato, dolosamente sottacendo la circostanza che, con determinazione dirigenziale n. 664 del 27 aprile 2005 – mai impugnata e nemmanco eseguita – era stata ingiunta la demolizione di alcune parziali difformità dalla concessione edilizia originariamente rilasciata.

In altre parole, ricorre la prima delle due circostanze che, a mente della pronuncia da ultimo richiamata, impediscono la formazione del silenzio-assenso in materia edilizia, ovverossia il caso di dichiarazioni mendaci in ordine alla legittimità delle preesistenze, avendo la ricorrente sottaciuto la circostanza in questione in sede di presentazione sia dell’istanza di permesso di costruire il 29 maggio 2017 che di “nuovi tipi” il successivo 1° febbraio 2018, l’omessa indicazione della presenza di un’ingiunzione a demolire mai eseguita risultando celata anche nelle successive interlocuzioni procedimentali occorse con l’amministrazione resistente, nelle quali, a più riprese, la ricorrente si è soffermata sulla non essenzialità delle variazioni apportate, in sede di costruzione, al progetto assentito con la concessione edilizia n. 541/C del 2001, tuttavia sempre guardandosi bene dal rappresentare l’elemento dell’intervenuta emanazione di un ordine di demolizione non eseguito.

Di nessun pregio è, inoltre, l’argomento secondo il quale, nella misura in cui le variazioni rispetto al titolo edilizio originario rientrerebbero nei limiti di cui all’art. 34-bis, d.P.R. n. 380/2001, esse non sarebbero ostative al rilascio in forma tacita del titolo successivamente richieste, ad esso ostando il principio tempus regit actum e la contraddittorietà logica insita nell’invocare, a sostegno della formazione per silentium di un permesso di costruire asseritamente avvenuta il 3 settembre 2018, una norma entrata in vigore successivamente al dedotto perfezionamento del silenzio-assenso.

In definitiva, quindi, il ricorso va respinto.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano, in favore di Roma Capitale, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese processuali sostenute da Roma Capitale, che liquida in Euro 3.000/00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Michelangelo Francavilla, Presidente

Giuseppe Licheri, Primo Referendario, Estensore

Vincenza Caldarola, Referendario

L'articolo Sul silenzio assenso in caso di formazione di titolo edilizio. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Art. 23 ter, comma 1 bis del d.P.R. n. 380/2001 – Interpretazione.

L’art. 23 ter, comma 1 bis del d.P.R. n. 380/2001, intitolato “Mutamento d’uso urbanisticamente rilevante”, laddove prevede che gli strumenti urbanistici comunali possano fissare “specifiche condizioni” al mutamento della destinazione d’uso, attribuisce ai comuni il potere di regolare il fenomeno, attraverso l’individuazione delle misure ritenute più idonee a tutelare le primarie esigenze legate all’ordinato sviluppo del proprio territorio, fino a prevedere, in taluni casi e a determinate condizioni, anche divieti specifici. Deve, dunque, ritenersi legittimo l’operato del Comune che, attraverso una modifica delle norme tecniche di attuazione del piano operativo, non ha creato una nuova categoria funzionale ma – all’interno della categoria “residenziale” – ha solo distinto usi differenti, ritenendoli caratterizzati da un peculiare impatto urbanistico (è stato infatti individuato l’uso “residenza temporanea”, coincidente con le locazioni turistiche brevi, con le strutture extra alberghiere presso le quali l’attività è esercitata in forma non imprenditoriale e le strutture extra alberghiere presso le quali l’attività è esercitata in forma imprenditoriale), vietando l’insediamento dell’uso per residenza temporanea, al dichiarato fine di favorire la permanenza degli usi abitativi di tipo urbano, migliorando le condizioni di abitabilità, mantenendo la riconoscibilità della struttura insediativa storica. Tale divieto non è assoluto e indiscriminato, poiché fa riferimento ad un’area circoscritta, in ragione delle sue caratteristiche oggettive, ha ad oggetto specifiche tipologie di destinazioni d’uso e ha comunque una durata limitata, coincidente con quella del piano operativo. Simili previsioni costituiscono legittima espressione dei poteri di pianificazione territoriale spettanti all’amministrazione comunale.

Pres. (f.f.) De Felice – Est. De Felice

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1941 del 2025, proposto da
Alessio Bacati, Lavinia Donnini Bindi, Lorenzo Lotti, Massimiliano Marzi, Marianna Marzi, Rosanna Marzi, Giulia Gallerini, Lorenzo Croci, Maison Florence S.r.l., Domus Doc S.r.l., Riccardo Cito, Nepturanus S.r.l., Agio Sas, Luca Paggetti, Martina Crescioli, Beccani e Vannucchi Spa, Cosimo Damiano Bono, Rosalinda Del Lungo, Alberto Del Lungo, Simona Ranieri, Benedicte Lapere, rappresentati e difesi dall’avvocato Riccardo Tagliaferri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Firenze, via degli Artisti 20;

contro

Comune di Firenze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Annalisa Minucci, Antonella Pisapia, Matteo Romeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

della Deliberazione del Consiglio Comunale di Firenze n. 19 del 7 aprile 2025, pubblicata sul BURT del 7 maggio 2025 n. 19, avente a oggetto “Locazioni turistiche brevi. Variante alle NTA del Piano Operativo – Approvazione”, nonché di ogni atto alla medesima presupposto, consequenziale o comunque connesso, tra cui in particolare, ove lesive:

– la Deliberazione del Consiglio Comunale di Firenze n. 57 del 30 luglio 2024, pubblicata sul BURT del 14 agosto 2024, avente a oggetto “Locazioni turistiche brevi. Variante alle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Operativo – Adozione”;

– la Relazione allegata sub lett. “A” alla predetta deliberazione C.C. n. 19/2025; la Relazione del Responsabile del Procedimento allegata sub lett. “B” alla suindicata deliberazione C.C. n. 19/2025; la deliberazione della Giunta Comunale n. DG/2023/00387 del 7 agosto 2023, con cui si è concluso il procedimento di verifica di assoggettabilità a VAS della variante in oggetto, che ha disposto la “esclusione della variante urbanistica a VAS”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Firenze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 marzo 2026 la dott.ssa Silvia De Felice e viste le conclusioni delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Nel dichiarato intento di contrastare gli effetti negativi del turismo di massa nel centro storico cittadino, dal 1982 riconosciuto patrimonio mondiale dall’UNESCO, il Comune di Firenze ha ritenuto necessario dotarsi di una compiuta regolamentazione delle locazioni turistiche di breve durata, vale a dire dello svolgimento, per finalità turistiche, dell’attività di locazione di immobili a uso abitativo di durata non superiore a trenta giorni, secondo la definizione che oggi contenuta nell’art. 59, comma 1, della legge regionale n. 61/2024.

2. Una prima iniziativa in tal senso era già stata avviata con l’adozione, a mezzo della delibera del Consiglio comunale n. 39 del 2 ottobre 2023, di una variante alle norme tecniche di attuazione dell’allora vigente regolamento urbanistico.

Le disposizioni oggetto della variante al regolamento urbanistico non erano state però inserite nel nuovo strumento urbanistico, ovvero il piano operativo approvato con deliberazione consiliare del 27 marzo 2024 ed erano state pertanto abbandonate per effetto della nuova pianificazione, tanto che le impugnative proposte dinanzi a questo T.A.R. erano state dichiarate improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse (si vedano le sentenze del T.A.R. Toscana, sez. I, 10 luglio 2024, nn. 855, 856, 857, 858, 859, 860, 861, 862, 863, 864, 866 e 867).

3. L’iniziativa è stata successivamente ripresa con la deliberazione consiliare n. 57 del 30.07.2024, oggetto del ricorso introduttivo oggi all’esame, con la quale il Comune di Firenze, adottando una variante al piano operativo ancora in corso di conformazione al piano regionale di indirizzo territoriale avente valenza di piano paesaggistico, ha modificato la classificazione degli usi insediabili sul territorio di cui all’art. 19 delle norme tecniche di attuazione, aggiungendovi l’uso “per residenza temporanea”, comprensivo delle locazioni turistiche brevi, quale nuova articolazione dell’uso residenziale. Contestualmente, la variante al P.O. ha introdotto all’art. 64 delle medesime n.t.a. il divieto (analogo a quello a suo tempo previsto dalla variante al regolamento urbanistico) di nuovo insediamento dell’uso per residenza temporanea nell’area del nucleo storico cittadino.

4. La variante al P.O. è stata approvata, previo esame delle osservazioni pervenute, con la successiva deliberazione consiliare n. 19 del 7 aprile 2025. In pari data, con la deliberazione n. 20, è seguita la definitiva approvazione del piano strutturale e del piano operativo comunali ai fini della conformazione al P.I.T., in ossequio all’art. 21 della relativa disciplina.

L’avviso dell’intervenuta approvazione è stato pubblicato sul BURT il 7 maggio 2025, di modo che gli strumenti urbanistici così approvati hanno acquistato efficacia decorsi trenta giorni dalla pubblicazione (art. 19, comma 6 e 7, della legge regionale n. 65/2014).

5. Frattanto, era entrata in vigore la legge regionale n. 61/2024, il cui art. 59, oltre a contenere la definizione dell’attività di locazione turistica breve, prevede la facoltà dei Comuni a più alta densità turistica e, comunque, di tutti i Comuni capoluogo di provincia, di definire con proprio regolamento criteri e limiti specifici per lo svolgimento, con finalità turistiche, delle attività di locazione breve; e stabilisce che, nei Comuni dotati di regolamento, nelle zone o aree interessate l’esercizio dell’attività è subordinato al rilascio al locatore di un’autorizzazione di durata quinquennale per ciascuna unità immobiliare che si intenda locare, con possibilità per il Comune di stabilire un limite massimo di autorizzazioni per determinate zone omogenee. Resta invece consentita senza autorizzazione la locazione breve di una porzione dell’unità immobiliare in cui il locatore ha la residenza, nonché di un singolo locale all’interno della stessa unità immobiliare.

Il Comune di Firenze, avvalendosi della facoltà introdotta dal citato art. 59 cit., con deliberazione n. 27 del 5.05.2025 – dopo che la variante al P.O. era stata approvata, ma prima che divenisse efficace – ha approvato il “Regolamento per le Locazioni Turistiche Brevi”, composto di dodici articoli, che all’art. 8 limita il numero delle attività di locazione breve per finalità turistiche, anche in forma imprenditoriale, alle unità immobiliari già regolarmente destinate nel corso dell’anno 2024 alla locazione breve, in conformità alla normativa vigente.

6. A completamento della narrativa è utile rammentare che diverse disposizioni della legge regionale n. 61/2024 sono state impugnate dal Presidente del Consiglio dei ministri dinanzi alla Corte costituzionale, la quale ha respinto le questioni relative all’art. 59 della legge con la sentenza n. 186/2025, sopravvenuta in corso di causa.

7. Gli odierni ricorrenti insorgono avverso la delibera di approvazione della variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo, nella parte in cui – agli artt. 19 e 64 – viene previsto l’uso “per residenza temporanea”, quale nuova articolazione dell’uso residenziale, e ne viene vietato il nuovo insediamento nell’area del nucleo storico cittadino.

8. Il Comune di Firenze si è costituito in giudizio per resistere al ricorso e, con le proprie memorie, oltre a contestare nel merito la fondatezza delle censure formulate dai ricorrenti, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per insussistenza della necessaria condizione della comprovata omogeneità delle posizioni ai fini della proposizione del ricorso collettivo e per carenza di un interesse concreto ed attuale in capo ai ricorrenti che, per loro stessa ammissione e come dimostrato dalla documentazione allegata, sono proprietari di immobili siti nel centro storico di Firenze, già adibiti a locazioni turistiche brevi.

9. Nell’udienza pubblica del 5 marzo 2026, in vista della quale le parti si sono scambiate le proprie memorie difensive, la causa è stata trattenuta in decisione sulla base degli scritti difensivi delle parti, come da loro richiesta.

DIRITTO

1. Considerata l’infondatezza nel merito delle censure di parte ricorrente, di cui si darà conto nel prosieguo della motivazione, può prescindersi dall’esame delle eccezioni preliminari formulate dal Comune di Firenze in ordine all’inammissibilità del ricorso, che pure presenterebbero profili astrattamente meritevoli di approfondimento.

2. Le prime quattro censure sono accomunate dal fondamento delle critiche mosse alle previsioni della variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo, rinvenuto dalle parti ricorrenti nell’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e negli artt. 98 e 99 della legge regionale toscana n. 65/2014.

2.1. Più in particolare, con il primo motivo di ricorso parte ricorrente sostiene, sotto un primo profilo, che il Comune, allo scopo di precludere l’attività di locazione a fini turistici nel centro storico cittadino, avrebbe fatto un uso illegittimo dei poteri di pianificazione urbanistica, introducendo, con le modifiche alle norme tecniche di attuazione del piano operativo, una nuova tipologia di destinazione d’uso, la “residenza temporanea” – comprensiva delle locazioni turistiche brevi di cui all’art. 58 e ss. della legge regionale toscana n. 61/2024 e delle strutture ricettive extra alberghiere di cui agli artt. 41 e ss. della stessa legge (già, rispettivamente, artt. 70 e 54-58 della legge regionale n. 86/2016) – non prevista dalla normativa nazionale o regionale. L’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e gli artt. 98 e 99 della legge regionale toscana n. 65/2014 non potrebbero costituire valido fondamento per la previsione introdotta dal Comune, giacché dette disposizioni consentirebbero all’Amministrazione di stabilire limitazioni ai mutamenti d’uso all’interno di una categoria funzionale, ma non di creare ex novo categorie o sotto-categorie ulteriori rispetto a quelle previste dal legislatore nazionale e regionale.

Sotto un secondo profilo, parte ricorrente evidenzia che il divieto di locazioni turistiche brevi introdotto dalla variante impugnata non sarebbe dettato da reali esigenze di pianificazione urbanistica, ma andrebbe ad incidere, limitandoli drasticamente, sui modi di godimento della proprietà, in violazione dell’art. 42 della Costituzione, per di più intervenendo in materie riservate alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117 Cost.

Sotto un terzo profilo, parte ricorrente sostiene che la mancanza di rilevanza urbanistica della destinazione d’uso per residenza temporanea e, per conseguenza, l’illegittimità della variante impugnata troverebbero conferma nel regime dettato dagli artt. 99, comma 4, della legge regionale n. 65/2014 e 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001, a tenore dei quali la destinazione d’uso legittima dell’immobile o dell’unità immobiliare è quella stabilita dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa e da quello che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali: poiché della destinazione ad uso “residenza temporanea” – che non richiede alcun adempimento di tipo edilizio – non potrebbe rinvenirsi traccia nei documenti che la normativa prevede debbano essere esaminati per verificare la legittimità della destinazione d’uso dell’immobile, la stessa sarebbe priva di autonoma rilevanza urbanistica, essendo pur sempre riconducibile alla destinazione residenziale.

Inoltre, sotto un quarto profilo, parte ricorrente sostiene che la variante, in ogni caso, si porrebbe in contrasto con la nuova disciplina dettata dalla legge regionale n. 61/2024, che ha ricondotto tutte le attività turistiche extra alberghiere alla destinazione turistico-ricettiva, mantenendo tuttavia la destinazione residenziale per le locazioni turistiche brevi, senza perciò avallare artificiose frammentazioni della categoria prevista dal legislatore nazionale e regionale.

2.2. Con il secondo motivo di ricorso, si afferma che le modifiche introdotte con la variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo comunale sarebbero in contrasto con la nuova disciplina contenuta nell’art. 23-ter, comma 1-bis del d.P.R. n. 380/2001, che consentirebbe agli strumenti urbanistici comunali di dettare specifiche condizioni al mutamento di destinazione d’uso di un immobile all’interno della stessa categoria funzionale, ma non di prevedere divieti assoluti a detta tipologia di variazioni.

2.3. Con il terzo motivo di ricorso, viene dedotta l’illegittimità della variante anche per incompetenza ed eccesso di potere per sviamento, atteso che la stessa sarebbe stata utilizzata per disciplinare l’attività turistico-ricettiva e non per incidere sull’ordinato sviluppo del territorio, circostanza che troverebbe conferma nella relazione di accompagnamento alla delibera, dalla quale si desumerebbe, inoltre, l’inadeguatezza dell’istruttoria svolta.

Ulteriore conferma dello sviamento di potere sarebbe fornita dal fatto che il Comune, con delibera del Consiglio comunale n. 27 del 5 maggio 2025, in attuazione di quanto previsto dalla legge regionale n. 61/2024, ha approvato il “Regolamento per le locazioni turistiche brevi”, volto a disciplinare un fenomeno riferibile alla materia del turismo e non alla pianificazione urbanistica.

2.4. Con il quarto motivo, i ricorrenti sostengono che quanto sopra evidenzierebbe anche l’irragionevolezza, l’illogicità manifesta e la macroscopica contraddittorietà dell’operato dell’Amministrazione resistente che, pur riconoscendo di non essere titolare del potere di imporre una limitazione dell’attività turistico-ricettiva all’interno del proprio territorio, avrebbe fatto uso di un potere – quello pianificatorio – che nulla ha a che vedere con la regolamentazione dell’attività delle locazioni turistiche. Ciò troverebbe esplicita conferma, ancora una volta, nella relazione di accompagnamento della delibera, nella quale si legge che «la pianificazione urbanistica, per sua stessa natura, tempi e finalità, non è in grado – da sola – di intercettare ed incidere su tutte le problematiche collegate ai mutamenti della realtà sociale, culturale ed economica, ancora meno qualora spinti da processi rapidi o improvvisi» e nell’approvazione del “Regolamento per le locazioni turistiche brevi” con la delibera consiliare n. 27 del 2025.

2.5. I primi quattro motivi, per come sopra sinteticamente richiamati, devono essere tutti respinti.

2.5.1. Per comprendere se il Comune abbia agito nell’esercizio dei poteri in materia di governo del territorio, entro i limiti stabiliti dal legislatore statale e regionale, occorre partire dall’esame dell’art. 23 ter, comma 1 bis del d.P.R. n. 380/2001, intitolato “Mutamento d’uso urbanisticamente rilevante”, e chiarire in cosa consistano le “specifiche condizioni” cui fa riferimento la norma e se l’Amministrazione possa spingersi sino a vietare determinati mutamenti di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale.

Prima delle modifiche introdotte dal decreto legge n. 69/2024, il comma 1 del citato art. 23-ter prevedeva che «[s]alva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso ogni forma di utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall’esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l’assegnazione dell’immobile o dell’unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate:

a) residenziale;

a-bis) turistico-ricettiva;

b) produttiva e direzionale;

c) commerciale;

d) rurale».

Il comma 3 del medesimo articolo, per quanto qui rileva, stabiliva che «[s]alva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito».

I commi 2 e 3 dell’art. 99 della legge regionale n. 65/2014, nella versione antecedente alle modifiche introdotte con legge regionale n. 51 del 20 agosto 2025 (recante “Semplificazioni in materia edilizia. Adeguamento alla normativa statale di riferimento. Modifiche alla l.r. 65/2014”) rispettivamente stabilivano che «[f]ermo restando quanto previsto dal comma 3: a) il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito; b) il mutamento delle destinazioni d’uso da una all’altra delle categorie indicate al comma 1 costituisce mutamento urbanisticamente rilevante della destinazione d’uso» e che «[g]li strumenti di pianificazione urbanistica comunali o la disciplina di cui all’articolo 98 possono: a) stabilire limitazioni al mutamento della destinazione d’uso all’interno 48 della stessa categoria funzionale».

Dette norme già contemplavano quindi la possibilità che, con legge regionale e con gli strumenti di pianificazione urbanistica, Regione e Comuni potessero porre limitazioni al cambio di destinazione d’uso all’interno della medesima categoria funzionale.

Il comma 1-bis dell’art. 23-ter, introdotto dal decreto legge n. 69/2024, convertito con modificazioni dalla legge n. 105/2024, oggi stabilisce che «[i]l mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni».

Per completezza, si evidenzia che il successivo comma 1-ter ammette anche il mutamento di destinazione d’uso senza opere tra categorie funzionali di una singola unità immobiliare ubicata in immobili ricompresi nelle zone A), B) e C) di cui all’articolo 2 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, ovvero nelle zone equipollenti come definite dalle leggi regionali in materia; mentre il comma 1-quater precisa limiti e condizioni per detta tipologia di variazioni, fatta salva, anche in questo caso, la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.

A sua volta, l’art. 99, comma 2, lett. a) della legge regionale n. 65/2014, come sostituito dalla legge regionale n. 51/2024, prevede oggi che «il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle disposizioni dettate dalle normative di settore».

Alla lettera c) si aggiunge che «il mutamento urbanisticamente rilevante della destinazione d’uso tra le categorie funzionali di cui al comma 1, lettere a), b), c), d), e) ed f), della singola unità immobiliare ubicata in immobili ricadenti nelle zone omogenee “A”, “B” e “C” di cui al d.m. 1444/1968 o ad esse assimilate dagli strumenti comunali di pianificazione urbanistica è sempre consentito, nel rispetto delle disposizioni previste dal comma 2 bis e dalle normative di settore, a condizione che l’unità immobiliare non sia posta al piano interrato, seminterrato o al primo piano fuori terra».

Il successivo comma 2-ter, anch’esso introdotto dalla legge regionale n. 51/2024, precisa poi che «[g]li strumenti di pianificazione urbanistica comunali o la disciplina di cui all’articolo 98, a tutela della sostenibilità e della compatibilità dei mutamenti della destinazione d’uso rispetto alle specificità territoriali locali, possono stabilire specifiche condizioni e limitazioni per i mutamenti della destinazione d’uso della singola unità immobiliare nei casi di cui al comma 2, lettere a) e c), atte a garantire la coerenza con la disciplina per la qualità degli insediamenti di cui all’articolo 62».

La nuova disciplina, statale e regionale, consente perciò ai Comuni di fissare “specifiche condizioni” al cambio di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale.

2.5.2. Per comprendere la portata applicativa delle disposizioni sopra citate, si deve in primo luogo rilevare, sotto il profilo testuale, che la norma nazionale utilizza una locuzione ampia, alla quale possono essere ascritte tutte le prescrizioni che, comunque sia, in forma più o meno incisiva, implicano limitazioni al mutamento di destinazione d’uso altrimenti consentito dalla legge.

All’argomento letterale se ne affianca uno di tipo sistematico.

Va infatti ricordato che nel nostro ordinamento opera il principio di sussidiarietà verticale sancito dagli artt. 5 e 118 della Costituzione, in forza del quale è rimesso ai comuni l’esercizio delle funzioni amministrative, «salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato…».

Il legislatore statale, nell’esercizio della competenza ad esso esclusivamente attribuita dall’art. 117, comma 2, lett. p), della Costituzione, ha poi stabilito che «[f]erme restando le funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui all’ articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione , e le funzioni esercitate ai sensi dell’ articolo 118 della Costituzione , sono funzioni fondamentali dei comuni, ai sensi dell’ articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione: (…) d) la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale» (cfr. art. 14, comma 27, lett. d), del d.l. n. 78 del 2010, recante “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica”, convertito, con modificazioni, nella legge n. 122 del 2010).

La Corte costituzionale, invocando il principio di sussidiarietà verticale proprio in riferimento al fenomeno delle locazioni turistiche brevi, come disciplinato dalla legge regionale toscana n. 61/2024, sottoposta a vaglio di costituzionalità, ha evidenziato che «[n]el ricostruire il sistema costituzionale dello Stato regionale, occorre tener presente che un principio-guida è quello di sussidiarietà. Esso “esclude un modello astratto di attribuzione delle funzioni, ma richiede invece che sia scelto, per ogni specifica funzione, il livello territoriale più adeguato, in relazione alla natura della funzione, al contesto locale e anche a quello più generale in cui avviene la sua allocazione”, considerando l’adeguatezza come corrispondenza “al modo migliore per realizzare i principi costituzionali” (sentenza n. 192 del 2024, punto 4.1. del Considerato in diritto)»” e che «i problemi posti dalle locazioni turistiche brevi si concentrano in alcune zone del territorio e presentano diverse peculiarità in ognuna di esse. Il livello regionale e quello locale, dunque, sono in linea di massima più adeguati per adottare la disciplina amministrativa volta a conciliare gli interessi dei proprietari e degli utenti con quelli contrapposti (di tipo sociale ed urbanistico)» (cfr. Corte cost., 16 dicembre 2025, n. 186, punto 7.3. delle considerazioni in diritto).

2.5.3. Ebbene, alla luce delle norme e dei principi sopra richiamati, si deve ritenere che l’art. 23-ter, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater – laddove prevede che gli strumenti urbanistici comunali possano fissare “specifiche condizioni” al mutamento della destinazione d’uso – attribuisce ai comuni il potere di regolare il fenomeno, attraverso l’individuazione delle misure ritenute più idonee a tutelare le primarie esigenze legate all’ordinato sviluppo del proprio territorio, fino a prevedere, in taluni casi e a determinate condizioni, anche divieti specifici.

2.5.4. Le argomentazioni che precedono trovano riscontro nel documento denominato “Linee di indirizzo e criteri interpretativi sull’attuazione del decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2024, n. 105 (DL Salva Casa)”, pubblicato il 30 gennaio 2025 dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

Al punto D.2.1.1. si chiarisce infatti che «i poteri pianificatori degli enti locali in materia di destinazioni territoriali e dei singoli edifici possono estrinsecarsi nell’imposizione di condizioni, limitazioni o divieti» e che, per tale ragione, le “condizioni” menzionate all’articolo 23-ter, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, «dovranno risolversi in criteri oggettivi e non discriminatori, tali, quindi, da non imporre arbitrarie limitazioni o restrizioni» e dovranno essere specifiche, ossia non «implicitamente desunte dagli strumenti urbanistici comunali vigenti».

Nel documento si legge anche che «nell’ambito del quadro normativo delineato dalla riforma, la facoltà di imporre o meno specifiche condizioni costituisce un meccanismo di flessibilità che consente all’ente locale di tenere conto delle esigenze concrete di ordinato assetto del territorio. Invero, il legislatore statale esprime un chiaro favor per la semplificazione e l’agevolazione del mutamento di destinazione d’uso, nella consapevolezza, però, dell’esigenza di consentire i necessari adattamenti al modello regolatorio delineato dalla riforma al fine di poter considerare le specificità del contesto urbano di riferimento. Ne deriva che le condizioni fissate dovranno essere sorrette da adeguata motivazione, in punto, per esempio, della necessità, valutata in concreto dall’amministrazione, di salvaguardare il decoro urbano o la salute e la sicurezza pubblica. Pertanto, le “specifiche condizioni” potranno essere definite nelle forme ritenute idonee dal comune, nel rispetto del Testo unico degli enti locali, anche traendo dagli strumenti urbanistici vigenti le previsioni che si intendono far valere quali condizioni ai fini dell’attuazione delle novelle in esame».

Il documento arriva in ultimo a riconoscere che le “condizioni” previste dall’art. 23-ter, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, «possono limitare, in relazione a specifiche e motivate esigenze, l’operatività della legge statale».

2.5.5. Anche l’art. 99 della legge regionale n. 65/2014, ai commi 2, lett. a) e c), e 2-ter, in coerenza con le norme nazionali sopra riportate, conferma che i Comuni possono stabilire specifiche condizioni e limitazioni per i mutamenti della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale e tra categorie funzionali differenti. Ma, lo si ripete, si tratta di una possibilità che, quanto al mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale, era già prevista dalla norma nel testo anteriore alla novella del 2025.

Ai Comuni, dunque, era ed è attribuito il potere di dettare una disciplina specifica ed autonoma per i mutamenti di destinazione d’uso, attraverso l’introduzione, negli strumenti di pianificazione, di limiti e condizioni espliciti e giustificati da esigenze oggettive, anche se non previsti, a monte, dal legislatore nazionale.

2.5.6. Una volta fissati tali presupposti, si può altresì affermare che, proprio al fine di disciplinare il mutamento di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale per adeguarlo alle proprie specifiche esigenze territoriali, i Comuni possono (e debbono) individuare, nell’ambito di ciascuna di esse, usi differenti (cfr. TAR Emilia-Romagna, Bologna, sez. II, 31 marzo 2025, n. 307).

A ciò non osta la previsione dell’art. 23-ter, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001, ove si stabilisce che «[l]a destinazione d’uso dell’immobile o dell’unità immobiliare è quella stabilita dalla documentazione di cui all’art. 9-bis, comma 1-bis», né quella corrispondente contenuta nell’art. 99, comma 4, della legge regionale toscana n. 65/2014 che, a fini probatori, fa riferimento alla medesima documentazione.

Il citato comma 1-bis dell’art. 9-bis prevede, invero, che «[l]o stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Sono ricompresi tra i titoli di cui al primo periodo i titoli rilasciati o formati in applicazione delle disposizioni di cui agli articoli 34-ter, 36, 36-bis e 38, previo pagamento delle relative sanzioni o oblazioni. Alla determinazione dello stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare concorrono, altresì, il pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6, e 38, e la dichiarazione di cui all’articolo 34-bis. Per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Le disposizioni di cui al quarto periodo si applicano altresì nei casi in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non siano disponibili la copia o gli estremi».

La disposizione si limita quindi a specificare attraverso quali documenti è possibile dimostrare lo stato legittimo del bene e, in forza del richiamo ai citati artt. 23-ter, comma 2 del d.P.R. n. 380/2001 e 99, comma 4 della legge regionale n. 65/2014, la destinazione d’uso legittima di esso.

Le peculiari modalità probatorie individuate dalle norme appena richiamate non possono tuttavia condizionare l’oggettivo rilievo urbanistico degli usi interni alla medesima categoria funzionale che i Comuni, in base alla vigente normativa, possono individuare e valorizzare per eventualmente limitarne i mutamenti, nei termini che si sono sopra chiariti.

Inoltre, va evidenziato che la legittima destinazione d’uso del bene nella categoria funzionale “residenziale” prevista dalla vigente normativa nazionale e regionale continuerà ad essere provata per mezzo della documentazione indicata al citato art. 9-bis, comma 1-bis del d.P.R. n. 380/2001; invece, per la verifica del legittimo utilizzo di tali beni per locazioni turistiche brevi i Comuni potranno utilizzare strumenti differenti quali, ad esempio, il possesso del codice identificativo nazionale di cui all’art. 13-ter, comma 1, del decreto legge n. 145/2023 o la comunicazione di avvio attività prevista dall’art. 60 della legge regionale n. 61/2024 (già richiesta dall’art. 70, comma 2 della legge regionale n. 86/2016, previgente “Testo unico del sistema turistico regionale”).

2.5.7. Alla luce delle argomentazioni sopra svolte, si osserva che il Comune di Firenze, attraverso l’art. 19, comma 3.1, delle norme tecniche di attuazione del piano operativo, nel rispetto dei limiti posti dagli artt. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e 99 della legge regionale toscana n. 65/2014, non ha creato una nuova categoria funzionale ma – all’interno della categoria “residenziale” – ha solo distinto usi differenti, ritenendoli caratterizzati da un peculiare impatto urbanistico.

É stato infatti individuato l’uso “residenza temporanea”, coincidente con le locazioni turistiche brevi di cui all’art. 59 della legge regionale n. 61/2024, con le strutture extra alberghiere presso le quali l’attività è esercitata in forma non imprenditoriale di cui all’art. 144, comma 1 della medesima legge e, fino al primo luglio 2026, le strutture extra alberghiere presso le quali l’attività è esercitata in forma imprenditoriale (da tale data, infatti, in forza del combinato disposto degli artt. 41 e 144, comma 3, della legge regionale n. 61/2024, questi ultimi immobili potranno avere soltanto destinazione turistico ricettiva).

All’art. 64, comma 5 delle norme tecniche di attuazione il Comune ha poi stabilito che nel nucleo storico (Zona A – sottozona A1) è vietato l’insediamento dell’uso per residenza temporanea come individuato al comma 3.1 dell’art. 19, al dichiarato fine di «favorire la permanenza degli usi abitativi di tipo urbano, migliorando le condizioni di abitabilità, mantenendo la riconoscibilità della struttura insediativa storica».

Tale divieto non è assoluto e indiscriminato, poiché fa riferimento ad un’area circoscritta, in ragione delle sue caratteristiche oggettive, ha ad oggetto specifiche tipologie di destinazioni d’uso e ha comunque una durata limitata, coincidente con quella del piano operativo.

Le previsioni appena richiamate costituiscono pertanto legittima espressione dei poteri di pianificazione territoriale spettanti all’amministrazione comunale, come delineati ai paragrafi che precedono.

Quanto detto trova conferma nella relazione urbanistica allegata alla delibera n. 19/2025 di approvazione della variante. In essa, infatti, sono stati puntualmente richiamati i dati relativi al fenomeno degli affitti turistici brevi nel mondo e nella città di Firenze, evidenziando come lo stesso, negli ultimi anni, abbia avuto un incremento assai rilevante; si è evidenziato che tale fenomeno aggrava la gentrificazione turistica delle aree interessate, spingendo la popolazione residente ad abbandonarle, e comporta una drastica riduzione delle unità immobiliari a disposizione per le locazioni di lunga durata e l’aumento dei prezzi di affitto dei pochi beni disponibili; sono stati altresì riportati i dati specifici relativi alla zona UNESCO della città di Firenze, nell’ambito della quale sono messi a rischio anche l’integrità e l’identità sociale e culturale del centro storico cittadino.

La relazione prosegue affermando che «[l]a nascita della species “residenza temporanea”, interna a genus residenza, incarnata da un lato dalle strutture ricettive extra alberghiere e, dall’altro, dalle locazioni turistiche, come sopra meglio descritto, se non determina, come è evidente e comunque negato espressamente dall’art. 54 comma 2 della L.R. 86/2016, un mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, impone all’amministrazione di “isolare”, all’interno della categoria funzionale di cui all’art. 99 comma 1 lettera a) un peculiare utilizzo della categoria. Ed infatti l’utilizzo, pressoché generalizzato, della residenza stanziale per fornire risposta alla crescente domanda di posti letto ad uso turistico ricettivo, nella misura ed entità registrata nel centro storico Unesco, impone e legittima la definizione di una particolare fattispecie attribuendole una collocazione, propria ed individuale, interna al sistema delle funzioni adottato dal Comune di Firenze nei suoi strumenti urbanistici. Si tratta, in sintesi, nell’esercizio del potere di “limitazione” interno alla categoria funzionale, di prendere atto di un particolare fatto umano generativo di un utilizzo alternativo della residenza, che alterandone profondamente i caratteri genetici e vulnerando sostanzialmente il suo rapporto con i connessi standard e servizi, chiede un coerente adeguamento degli strumenti urbanistici. La residenza temporanea per finalità turistico ricettive, plausibile e lecita in base alla disciplina sopra descritta, nelle forme della locazione turistica, del bed and breakfast, degli affittacamere, delle case vacanza o delle residenze d’epoca, nella misura in cui contribuisce a determinare quelle esternalità negative ampiamente illustrate nei paragrafi che precedono, impone di prendere atto degli effetti prodotti nel tessuto urbano e di governarne i processi, intervento che la variante in oggetto intende perseguire».

La citata relazione, dunque, delinea in modo analitico l’incidenza del fenomeno delle locazioni turistiche brevi sullo sviluppo del territorio e le finalità di pianificazione perseguite dall’amministrazione comunale attraverso l’individuazione dell’uso a “residenza temporanea”, con le sue sotto categorie, e attraverso il divieto di insediamento previsto nel centro storico cittadino dall’art. 64, comma 5, delle norme tecniche di attuazione.

Anche la Corte costituzionale, d’altra parte, ha evidenziato l’incidenza di tali tipologie di usi residenziali temporanei per finalità turistiche sull’assetto del territorio, rilevando che «[a]ncora più evidente è l’incidenza della forte crescita delle locazioni turistiche brevi sulla competenza legislativa regionale concorrente in materia di governo del territorio. É, infatti, un dato di esperienza che dalla moltiplicazione delle stesse e dal connesso aumento dei flussi turistici possa derivare la trasformazione urbanistica di interi quartieri e centri, con ricadute di rilievo anche sulla gestione di servizi pubblici locali, la cui disciplina è peraltro riservata alla competenza legislativa regionale. Ne consegue che rientra nella competenza del legislatore regionale intervenire sulla destinazione d’uso degli immobili – in linea con i principi fondamentale fissati dal legislatore statale all’art. 23-ter del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 […] – considerato che essa “connota l’immobile sotto l’aspetto funzionale, condiziona il carico urbanistico, legato al fabbisogno di strutture e di spazi pubblici, e incide sull’ordinata pianificazione del territorio” (sentenza 124 del 2021; in senso analogo, sentenze n. 2 del 2021 e n. 247 del 2020)” (Corte cost., sentenza 24 maggio 2024, n. 94).

La stessa Corte, inoltre, proprio in riferimento alla legge regionale toscana in materia di turismo, ha rilevato anche che «il cosiddetto home sharing, diffusosi grazie alla creazione di piattaforme on line, da un lato rappresenta un’occasione di integrazione del reddito per numerose famiglie, ma dall’altro ha concorso a determinare fenomeni di overtourism in diverse città, che hanno prodotto “esternalità” negative. In primo luogo, si è prodotta una contrazione degli alloggi disponibili per lavoratori e studenti fuori sede, con conseguente effetto inflazionistico sul costo degli alloggi stessi. Inoltre, l’overtourism può determinare “la trasformazione urbanistica di interi quartieri e centri, con ricadute di rilievo anche sulla gestione dei servizi pubblici locali” (sentenza n. 94 del 2024)» (Corte cost., sentenza n. 186/2025 cit., punto 6.2. del Considerato in diritto).

E che i servizi di locazione di alloggi a breve termine, per le loro ricadute negative, siano oggi al centro dell’attenzione delle politiche pubbliche è confermato, ove se ne ravvisasse la necessità, dal Regolamento 2024/1028 UE, che nei “considerando” evidenzia la preoccupazione sollevata nelle comunità locali e nelle autorità dalla rapida crescita di tale tipologia di servizi, con riferimento al loro contributo a una riduzione della disponibilità di alloggi destinati alla locazione a lungo termine e a un aumento dei canoni di locazione e dei prezzi delle abitazioni; da cui l’esigenza di perseguire politiche efficaci e proporzionate per gestire il fenomeno, garantendo una prestazione corretta dei servizi stessi nel quadro in un ecosistema del turismo equilibrato.

Correlativamente, nella materia anche il giudice eurounitario ha chiarito che, a fronte di studi attestanti gli effetti distorsivi prodotti dal diffondersi dell’attività di locazione di alloggi per brevi periodi, costituisce un motivo imperativo di interesse generale ai sensi del diritto dell’Unione l’istituzione di meccanismi autorizzativi volti a contrastare la scarsità di alloggi destinati alla locazione, con l’obiettivo di rispondere al peggioramento delle condizioni di accesso agli alloggi e all’esacerbarsi delle tensioni nei mercati immobiliari, regolando i malfunzionamenti del mercato, a tutela dei proprietari e dei locatari e con l’obiettivo di vedere incrementata l’offerta di alloggi in condizioni di rispetto dei territori, a maggior ragione se si considera che l’alloggio è un bene di prima necessità (cfr. Corte di Giustizia UE, grande sezione, 22 settembre 2020, C-724/18 e C-727/18, Cali Apartments).

2.5.8. Va da ultimo ricordato che le scelte di pianificazione urbanistica – in esse comprese le modifiche apportate a uno strumento di pianificazione generale, o sua variante – sono caratterizzate da ampia discrezionalità anche in relazione alle valutazioni inerenti allo sviluppo socio-economico del territorio, oltre che all’organizzazione edilizia, e costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità, arbitrarietà o irragionevolezza manifeste, ovvero da travisamento di fatti, sicché il sindacato giurisdizionale su tali valutazioni è di carattere estrinseco e limitato al riscontro di palesi elementi di illogicità ed irrazionalità apprezzabili ictu oculi, restando ad esso estraneo l’apprezzamento della condivisibilità delle scelte, profilo già appartenente alla sfera del merito (cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 19 novembre 2025, n. 9059; Id., sez. IV, 22 settembre 2025, n. 7441; Id., 4 agosto 2025, n. 6895; Id., sez. VI, 20 giugno 2025, n. 5399; Id., 31 gennaio 2025, n. 764).

La previsione del divieto di insediamento dell’uso per residenza temporanea nel centro storico della città di Firenze non presenta, di per sé, profili di irragionevolezza, né contrasta con i principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, giustificandosi alla stregua dell’esigenza di assicurare uno sviluppo del territorio che non si limiti al coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, ma tenga conto delle necessità abitative della comunità, della concreta vocazione dei luoghi, dei valori ambientali e paesaggistici, delle esigenze di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti e delle esigenze economico-sociali della comunità (è questa la visione dell’urbanistica inaugurata da Cons. Stato, sez. IV, 10 maggio 2012, n. 2710, e consolidatasi nella giurisprudenza successiva, fra le molte cfr. Cons. Stato, sez. IV, 21 ottobre 2024, n. 8412; Id., 12 giugno 2017, n. 2861; Id., 13 ottobre 2015, n. 4716).

Se, dunque, la pianificazione urbanistica è la sede di elezione delle scelte di politica territoriale nel senso più lato, deve correlativamente escludersi che il Comune di Firenze abbia esorbitato dai poteri che gli sono riconosciuti in materia. Deve pertanto ritenersi che la variante impugnata è espressione del potere di governo del territorio spettante al Comune e, in particolare, del potere di disciplinare i mutamenti di destinazione d’uso degli immobili ricadenti in determinate aree, attribuito dagli artt. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e 99 della legge regionale toscana n. 65/2014.

2.5.9. Per quanto attiene al denunciato contrasto della variante con l’art. 42 della Costituzione, si evidenzia che le norme contestate producono meri effetti conformativi sul diritto di proprietà che, per espressa previsione della citata norma costituzionale, può essere limitato allo scopo di assicurarne la funzione sociale.

Al riguardo, la Corte costituzionale ha da tempo chiarito che i limiti imposti dalla normativa urbanistica ed edilizia rientrano tra quelli previsti dall’art. 42, comma 2, della Costituzione, «non potendosi dubitare che la funzione sociale della proprietà richieda, tra l’altro, una disciplina dell’assetto dei centri abitati, del loro incremento edilizio e, in genere, dello sviluppo urbanistico» (Corte cost., sentenza 10 maggio 1963 n. 64).

La stessa Corte, chiamata a pronunciarsi sulla legittimità dell’art. 59 della legge regionale toscana n. 61/2024, che detta criteri e limiti per lo svolgimento dell’attività di locazione turistica breve, ha confermato la riconducibilità delle previsioni pianificatorie alla materia del governo del territorio, evidenziandone l’incidenza solo indiretta su diritto di proprietà e ordinamento civile.

Essa ha chiarito, infatti, che «[l]a norma impugnata incide anche sul governo del territorio, perché prevede che i comuni possano regolare le destinazioni d’uso di specifiche zone del loro territorio. In una prospettiva teleologica, l’art. 59 è riconducibile alla materia del turismo, del quale cerca di assicurare uno svolgimento “sostenibile”, e a quella del governo del territorio, perché lo scopo di “garantire un’offerta sufficiente ed economicamente accessibile di alloggi destinati alla locazione a lungo termine” (comma 2), oltre a soddisfare istanze sociali (di certo non estranee alla competenza legislativa regionale), si traduce in un razionale assetto del territorio, che anche nelle zone più “attrattive” deve conservare spazi destinati agli usi abitativi. (…) mentre spetta al diritto civile la regolazione diretta dell’autonomia negoziale dei privati, la limitazione indiretta di essa è effetto tipico di innumerevoli disposizioni di diritto amministrativo, che disciplinano e sottopongono a condizioni le attività private, per perseguire i diversi interessi pubblici».

Su tali basi, la Corte non soltanto ha escluso la violazione di competenze legislative statali in materia di ordinamento civile, ma ha anche precisato che la destinazione di un immobile residenziale a locazione turistica non costituisce un elemento essenziale del diritto di proprietà, che per questo aspetto può essere legittimamente conformato dall’autorità amministrativa nell’esercizio delle sue prerogative, lasciando al proprietario la facoltà di sfruttare il bene in modi diversi, ad esempio avviando una struttura ricettiva extra-alberghiera, o una locazione non turistica (punti 7.4. e 7.5. delle considerazioni in diritto).

2.5.10. Considerazioni analoghe valgono anche in riferimento alla libertà di iniziativa economica di cui all’art. 41 della Costituzione, anch’essa passibile di limitazioni “a fini sociali e ambientali”.

La variante al piano operativo approvata dal Comune di Firenze si muove, evidentemente, nel solco delle indicazioni della legge regionale e delle tradizionali prerogative di cui l’amministrazione gode nella materia urbanistica e del governo del territorio.

Sul punto, occorre peraltro ricordare che la protezione dell’ambiente urbano e gli obiettivi di politica sociale e culturale, insieme alla conservazione del patrimonio storico e artistico, costituiscono motivi imperativi di interesse generale che giustificano restrizioni della libertà di iniziativa economica alla stregua della stessa normativa europea invocata dalla ricorrente (si vedano i “considerando” 40, 56, 63, 69, e l’art. 4 n. 8) della Direttiva 2006/123), e dei quali, pertanto, anche la pianificazione urbanistica può farsi carico per introdurre limitazioni a determinate attività, la liberalizzazione del mercato dei servizi non potendo essere intesa in senso assoluto come primazia del diritto a esercitare sempre e comunque l’attività economica (per tutte, cfr. C.G.U.E., 11 marzo 2010, causa C-384/08, “Attanasio Group S.r.l.”; T.A.R. Toscana, sez. I, 8 ottobre 2024, n. 1128, e i numerosi precedenti ivi citati; Cons. Stato, sez. IV, 1° giugno 2018, n. 3316); e in senso conforme dispone la legislazione nazionale in tema di liberalizzazione delle attività economiche (si vedano l’art. 3 comma 1 del d.l. 13 agosto 2011, n. 138, convertito in legge 14 settembre 2011, n. 148; gli artt. 31 comma 2 e 34 del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito in legge 22 dicembre 2011, n. 214; l’art. 1 del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito in legge 24 marzo 2012, n. 27), la quale fa pur sempre salvi i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, dai principi fondamentali della Costituzione, e – in linea con le indicazioni del legislatore e della giurisprudenza europei – dalle disposizioni indispensabili per la protezione della salute umana, la conservazione delle specie animali e vegetali, del paesaggio e del patrimonio culturale, dell’ambiente e dell’ambiente urbano (cfr. T.A.R. Toscana, sez. I, 18 gennaio 2018, n. 73).

Del resto, proprio nell’occuparsi delle locazioni turistiche brevi, il giudice europeo ha riconosciuto che, a fronte di studi attestanti gli effetti distorsivi prodotti dal diffondersi di tale attività, costituisce un motivo imperativo di interesse generale ai sensi del diritto dell’Unione l’istituzione di meccanismi volti a contrastare la scarsità di alloggi destinati alla locazione, con l’obiettivo di rispondere al peggioramento delle condizioni di accesso agli alloggi e all’esacerbarsi delle tensioni nei mercati immobiliari, regolando i malfunzionamenti del mercato, a tutela dei proprietari e dei locatari e con l’obiettivo di vedere incrementata l’offerta di alloggi in condizioni di rispetto dei territori, a maggior ragione se si considera che l’alloggio è un bene di prima necessità (C.G.U.E., grande sezione, 22 settembre 2020, C-724/18 e 727/18, “Cali Apartments”).

Infine, come si ribadirà nel prosieguo della motivazione, la misura limitativa posta dalla variante risponde ai principi di stretta necessità, proporzionalità e non discriminazione di derivazione eurounitaria e richiamati dall’art. 59 comma 1 della legge regionale n. 61/2024. Da un lato, infatti, il divieto di insediare nel centro storico nuovi usi per residenza temporanea risulta idoneo allo scopo di favorire e incoraggiare il recupero della residenza stanziale in centro storico, e, dall’altro, non è suscettibile di essere sostituito da una misura meno restrittiva, ove si consideri che esso vale per il futuro e non impedisce agli operatori già insediati di continuare nell’attività, la cui diffusione il Comune di Firenze ha voluto arrestare per tentare di favorire il ritorno alla residenza stabile (scelta al più opinabile, ma non irragionevole, per i motivi che si sono esposti in precedenza).

2.5.11. Alla luce delle considerazioni che precedono deve infine escludersi il contrasto del divieto di insediamento dell’uso residenza temporanea previsto dall’impugnata variante rispetto alle previsioni contenute nell’art. 117 della Costituzione, peraltro invocato da parte ricorrente in termini assolutamente generici.

Se infatti, come evidenziato ai paragrafi che precedono, le previsioni contestate trovano fondamento nell’interesse pubblico all’ordinato assetto del territorio (materia riservata dall’art. 117, comma 3 della Costituzione alla competenza legislativa concorrente di Stato e Regioni), rivestendo una valenza meramente conformativa rispetto al diritto di proprietà e al diritto alla libera iniziativa economica, come consentito dagli artt. 41 e 42 della Costituzione, ai fini del bilanciamento con l’utilità sociale cui gli stessi devono soggiacere, deve escludersi l’illegittimo sconfinamento nelle materie riservate alla competenza legislativa statale esclusiva di cui alle lett. e) ed l) dell’art. 117, comma 2 Cost..

Nè è configurabile il contrasto delle impugnate previsioni con l’art. 117, comma 2, lett. s), Cost., che attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di “beni culturali”.

La variante impugnata, infatti, non ha come obiettivo primario quello di salvaguardare il centro storico in quanto “bene culturale”; nella relazione di accompagnamento si sono semplicemente evidenziati i risvolti negativi del fenomeno delle locazioni turistiche brevi sul tessuto urbano di questa particolare area, in considerazione, anche, delle evidenze artistiche e culturali che la caratterizzano e che la rendono particolarmente fragile. E comunque i Comuni, alla pari delle Regioni, nel momento in cui esercitano le proprie competenze, possono tener conto anche delle esigenze di protezione dell’ambiente e dei beni culturali, dato che l’art. 9 Cost. attribuisce il compito di tutelare il patrimonio storico e artistico della Nazione alla Repubblica che, ai sensi dell’art. 114, primo comma, Cost., è costituita anche dai Comuni (arg. ex sentenza n. 186/2025 cit. della Corte costituzionale).

2.5.12. Per dimostrare che il Comune avrebbe illegittimamente utilizzato gli strumenti di pianificazione per perseguire finalità estranee a tale ambito, attraverso l’individuazione di una sotto-categoria urbanisticamente irrilevante, neppure può invocarsi la nuova disciplina dettata dalla legge regionale toscana n. 61/2024, recante il “Testo unico del turismo”.

Ed invero, ribadito che le previsioni di cui agli artt. 19 e 64 delle norme tecniche di attuazione sono state approvate dal Comune nell’esercizio del potere di pianificazione territoriale che gli è proprio, il richiamo all’art. 59 della legge regionale, contenuto negli atti dell’Amministrazione, ha il solo scopo di fornire un quadro completo della materia incisa dall’intervento pianificatorio e di evidenziare la connessione e la convergenza delle questioni attinenti al governo del territorio e al turismo, messe in luce, come visto, dalla stessa Corte costituzionale con la sentenza n. 186 del 2025.

Tuttavia, poiché la disciplina urbanistica e quella turistica, seppure correlate, rimangono espressione di poteri differenti, destinati a regolare profili diversi del medesimo fenomeno turistico, nulla impediva al Comune di Firenze, già prima dell’emanazione della legge regionale n. 61/2024, di prevedere, sotto il profilo strettamente pianificatorio, il divieto di insediamento di nuove locazioni turistiche brevi in determinate aree della città, in applicazione di quanto previsto dagli artt. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e 99 della legge regionale n. 65/2014.

A ciò si aggiunga che tra la contestata variante e la legge regionale sussiste piena coerenza.

Difatti, l’art. 59 della legge regionale toscana n. 61/2024 offre, al primo comma, la nozione di locazione turistica breve, che consiste nello svolgimento, per finalità turistiche, delle attività di locazione di durata non superiore a trenta giorni, di cui all’art. 4 comma 1 del d.l. n. 50/2017, convertito in legge n. 96/2017. Ed è, questa, la nozione recepita dal Comune di Firenze in sede di approvazione della variante al P.O., qui impugnata, onde coordinare lo strumento urbanistico con la nuova legge regionale sul turismo, che, al medesimo art. 59 cit., consente ai Comuni a più alta densità turistica, e comunque ai capoluoghi di provincia, di individuare con regolamento criteri e limiti all’esercizio dell’attività in questione.

L’art. 59 della legge regionale n. 65/2014, inoltre, pur confermandone la destinazione residenziale, ha comunque attribuito autonomo rilievo all’utilizzo degli immobili per locazioni turistiche brevi, sottoponendolo ad autorizzazione preventiva e dettando per esso una disciplina specifica.

In particolare, dopo avere previsto al primo comma che i Comuni possono, con proprio regolamento, individuare zone o aree in cui definire criteri e limiti specifici per lo svolgimento delle attività di locazione turistica breve, al secondo comma indica le specifiche circostanze di cui tali Enti devono tenere conto, tra cui le «caratteristiche del tessuto urbano» (lett. c) e «l’impatto, diretto o indiretto, della diffusione delle locazioni brevi sulla disponibilità di alloggi a prezzo accessibile e sulla residenzialità, anche in termini qualitativi» (lett. f).

La variante urbanistica di cui si controverte, individuando l’uso per “residenza temporanea” e le sue articolazioni, ha inteso fare fronte alle esigenze legate all’ordinato sviluppo del territorio interessato (lett. c) e alla necessità di contrastare la scarsità degli alloggi destinati alla locazione di lunga durata e di limitare l’effetto inflazionistico sul livello dei canoni di locazione (lett. f), in perfetta coerenza con la disciplina regionale appena citata.

2.5.13. La misura limitativa posta dalla variante, infine, deve ritenersi proporzionata, necessaria e non discriminatoria.

La stessa, infatti, è stata modulata in base alle peculiari caratteristiche del centro storico del Comune di Firenze (cfr. sul tema la già citata sentenza della Corte di Giustizia UE, Grande Sezione, 22 settembre 2020, C-724/18 e C-727/18, Cali Apartments, punto 83), ha ad oggetto specifiche tipologie di utilizzo dei beni e ha comunque una durata limitata nel tempo, corrispondente a quella del piano operativo.

D’altra parte, va rammentato che, in una prospettiva contemporanea, nella pianificazione urbanistica possono e debbono trovare spazio le istanze di sviluppo cui le amministrazioni locali intendano dare seguito, avuto riguardo alla storia, alle tradizioni, all’essenza della comunità insediata nel territorio interessato.

In questa prospettiva si inscrive la scelta del Comune di Firenze di avvalersi dello strumento urbanistico per contenere il diffondersi incontrollato delle locazioni turistiche di breve durata, reputato corresponsabile del sovraffollamento turistico che affligge la città e il suo centro storico in particolare, e rispetto al quale le soluzioni individuate per gestire il fenomeno e trasfuse nelle n.t.a. del piano operativo sono connotate da una considerevole componente di merito amministrativo, non senza il contestuale ricorso a valutazioni di tipo tecnico, che sottintendono conoscenze specialistiche ascrivibili al novero non delle scienze esatte, ma delle scienze umane. Si tratta, cioè, di soluzioni che presentano un elevato quoziente di opinabilità, e nei cui confronti il sindacato giurisdizionale non può che mantenersi sul piano della verifica della corretta acquisizione degli elementi di fatto, nonché della generale attendibilità dell’operato dell’amministrazione procedente e, per converso, dell’assenza di profili di manifesta irragionevolezza o abnormità delle valutazioni e delle scelte effettuate; e, una volta che queste ultime si siano dimostrate plausibili, ragionevoli e proporzionate, ancorché opinabili, il giudice non può spingersi a sostituirle con una valutazione differente, ma altrettanto opinabile (giurisprudenza oramai consolidata, cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. V, 4 dicembre 2025, n. 9576; id., sez. IV, 7 luglio 2025, n. 5888; id., sez. II, 19 novembre 2024, n. 9263; id., sez. VII, 17 dicembre 2024, n. 10140).

Tanto premesso, il Comune ha basato le proprie valutazioni su un insieme di dati (si vedano le pagg. 11 e ss. della relazione illustrativa e, in particolare, i dati riportati alle pagg. 25 e ss.) che non sono stati oggetto di specifica contestazione da parte ricorrente e che, pertanto, possono essere assunti come circostanze pacifiche.

Le motivazioni che hanno condotto all’approvazione della variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo ai fini della limitazione delle locazioni turistiche brevi nel centro storico UNESCO, toccano profili sociali, economici, identitari e urbanistici e possono essere sintetizzate come segue:

– mitigazione dell’overtourism e tutela del sito UNESCO: si rileva come la crescita costante dei flussi turistici e la diffusione pervasiva di forme di soggiorno alternative agli hotel stiano compromettendo l’identità storico-culturale della città e minando la qualità della vita; il fenomeno delle locazioni turistiche brevi è indicato esplicitamente dal Piano di gestione del centro storico UNESCO come una delle principali minacce all’integrità del sito;

– contrasto alla gentrificazione e al “displacement”: si evidenzia un processo di “turisticizzazione” che tende a sostituire la popolazione residente con una “intermittente” (si vedano le statistiche riportate alle pagg. 20 e ss. della relazione illustrativa); questo genera il fenomeno del displacement (ovvero l’espulsione dei residenti verso le periferie) a causa della trasformazione degli immobili in asset d’investimento, rendendo il mercato della locazione di lunga durata non competitivo rispetto alla rendita turistica;

– perdita dell’identità del centro storico UNESCO: il centro storico rischia di svuotarsi della sua anima residenziale per diventare una “pittoresca scenografia senza anima” o un “guscio vuoto”; la sproporzione numerica tra turisti e residenti altera l’equilibrio della convivenza e porta alla scomparsa dei servizi di prossimità (negozi per residenti, alloggi per studenti) a favore di attività rivolte esclusivamente ai visitatori;

– professionalizzazione del settore: i dati mostrano che le locazioni brevi non sono più, nella maggior parte dei casi, un’attività occasionale per integrare il reddito familiare, ma una vera attività d’impresa gestita da società strutturate;

– aggravio del carico urbanistico: l’uso turistico intensivo del patrimonio edilizio residenziale genera esternalità negative quali il sovraccarico delle reti di mobilità, l’aumento dei rifiuti, l’inquinamento acustico e un incremento della spesa pubblica per la pulizia e il decoro;

– assenza di una regia nazionale: l’intervento si giustifica per la necessità di agire in autonomia, tramite la disciplina urbanistica (governo del territorio), a fronte dell’inerzia del legislatore statale nel fornire strumenti efficaci per regolamentare il fenomeno nelle città d’arte;

– obiettivo della “priorità residenziale” nel centro storico UNESCO: pur nella consapevolezza che la pianificazione urbanistica, per sua natura, tempi e finalità, non è in grado – da sola – di intercettare e incidere su tutte le problematiche collegate ai mutamenti della realtà sociale, culturale ed economica, ancora meno qualora spinti da processi rapidi o improvvisi, la variante mira a riequilibrare il sistema, favorendo la permanenza degli usi abitativi urbani e garantendo il diritto all’abitazione per famiglie, studenti e lavoratori, ritenuto un interesse preminente di rilevanza costituzionale, tanto da costituire una delle priorità del piano strutturale.

Le difese del Comune sottolineano inoltre i risultati dello studio sul portale Airbnb (una delle principali, se non la principale, piattaforma telematica di intermediazione tra domanda e offerta di locazioni turistiche), e riportati nella relazione di accompagnamento alla variante impugnata, dai quali si ricava che: l’82% degli annunci riguarda interi alloggi; gli alloggi sono occupati mediamente 93 notti/anno; l’89,1% riguarda locazioni turistiche, non oggetto di titolo amministrativo; il 98,4% riguarda prenotazioni di durata molto breve (1/2 notti); il 71,5% degli annunci è promosso da host che gestiscono un numero superiore a 10 alloggi; nell’area UNESCO (un territorio che corrisponde ad appena il 5% della superficie comunale) sono ubicati i due terzi (2/3) degli appartamenti messi a disposizione nella piattaforma.

Le ragioni sottese all’approvazione della variante non si esauriscono nella volontà di ridurre il sovraffollamento turistico del centro storico e danno ampiamente conto del bilanciamento svolto dall’Amministrazione resistente fra gli interessi pubblici perseguiti e quelli privati incisi dalla limitazione d’uso introdotta dalla variante. E anche a voler concedere che l’abbandono del centro storico da parte dei residenti stabili possa dipendere, almeno in parte, dalle passate politiche urbanistiche dello stesso Comune, questo non toglie che oggi il Comune possa rimodulare le proprie priorità, lo jus variandi essendo connaturato al potere di pianificazione territoriale, e stabilire nuovi obiettivi sulla base della situazione determinatasi anche per effetto di scelte pregresse che non abbiano portato i risultati sperati, o abbiano prodotto inconvenienti indesiderati.

Se così è, il divieto di insediare nuovi usi per residenza temporanea all’interno dell’area UNESCO appare perfettamente idoneo allo scopo di preservare il patrimonio edilizio ivi esistente in funzione delle esigenze abitative della popolazione stabilmente residente, evitando che ne prosegua la costante e progressiva erosione tramite conversione in immobili con vocazione turistica.

Si può poi anche ammettere che il carico antropico di un alloggio non muti a seconda che esso sia occupato da turisti che vi alloggiano, a turno, per periodi di pochi giorni o, invece, da persone che vi risiedono stabilmente (il numero di persone ospitate giorno per giorno dall’alloggio non cambia). Nondimeno, pare evidente che le esigenze di una popolazione stabile sono ben diverse da quelle di una popolazione di turisti, il che inevitabilmente si riflette sull’offerta di servizi e sul tessuto commerciale cittadino (lo sviluppo ipertrofico delle attività rivolte ai turisti è indicato espressamente dalla relazione di accompagnamento della variante come uno degli effetti negativi tipici del sovraffollamento turistico, ed ha come contraltare la chiusura/sostituzione degli esercizi commerciali a servizio dei residenti stabili e, a lungo andare, la perdita dell’identità dei luoghi).

La conclusione è che il divieto dell’insediamento di nuovi usi abitativi per residenza temporanea può considerarsi al più opinabile, ma non manifestamente irrazionale e disfunzionale rispetto alle finalità, legittime, dichiarate e perseguite dal Comune.

Come si è già visto, l’esigenza di governare la diffusione altrimenti incontrollata dei servizi di locazione turistica di breve durata è avvertita a livello sovranazionale ed ha occasionato l’intervento del giudice e dello stesso legislatore eurounitari, stanti le esternalità negative generate da tali servizi in punto, fra l’altro, di diminuita disponibilità di alloggi destinati alla locazione a lungo termine e di aumento dei canoni di locazione e dei prezzi delle abitazioni. Le misure adottate dal Comune di Firenze per contenere le dimensioni del fenomeno – che la variante impugnata non elimina, ma cristallizza, vietando per il futuro l’insediamento di nuovi usi per residenza temporanea – non sono estemporanee, né possono dirsi punitive o discriminatorie, avendo esse di mira la risoluzione di problematiche specifiche e non imputabili alle altre forme di ospitalità turistica, in particolare a quelle che si svolgono negli immobili a destinazione turistico-ricettiva.

Né sono ravvisabili tratti discriminatori nella previsione del divieto di nuovo insediamento dell’uso per residenza temporanea nella sola area del centro storico di Firenze, patrimonio mondiale UNESCO e insieme urbano che presenta una concentrazione di opere d’arte unica al mondo, ciò che ne legittima il trattamento differenziato rispetto alle restanti aree cittadine senza che possa parlarsi di indebita disparità di trattamento, la quale esige, com’è noto, l’identità delle situazioni di fatto e la conseguente irragionevolezza del diverso trattamento riservato dall’amministrazione all’uno e all’altro caso (per tutte, cfr. Cons. Stato, sez. II, 24 novembre 2025, n. 9145; id., sez. V, 17 luglio 2025, n. 6269; id., sez. V, 14 aprile 2025, n. 3192; id., sez. II, 4 aprile 2025, n. 2923).

E altrettanto vale per il diverso regime previsto dalla variante per altre forme di sfruttamento del bene, quali le locazioni di lunga durata a fini residenziali o l’esercizio delle attività alberghiere, posto che tali utilizzi hanno caratteristiche diverse e producono quindi un differente impatto urbanistico.

Non può infine costituire discriminazione il fatto che la variante preveda il divieto solo per le nuove attività di locazione turistica breve, senza incidere su quelle avviate prima della sua adozione, dal momento che gli strumenti di pianificazione, di norma, non possono avere efficacia retroattiva.

3. Con il quinto motivo, le parti ricorrenti sostengono che la variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo sarebbe illegittima per violazione dell’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e degli artt. 98 e 99 della legge regionale n. 65/2014, oltre che per eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità manifesta e contraddittorietà sotto un ulteriore profilo.

3.1. Secondo i ricorrenti, la variante sarebbe irragionevole, manifestamente illogica e contraddittoria, oltre che generica, perché con essa il Comune di Firenze avrebbe vietato l’“insediamento” nel centro storico di Firenze della destinazione d’uso della locazione turistica senza tuttavia chiarire – né nelle impugnate deliberazioni, né nella relazione urbanistica ad esse allegata – cosa debba intendersi con tale termine.

Non si comprenderebbe, in particolare, se il Comune resistente abbia inteso vietare unicamente che immobili sino ad oggi destinati (esclusivamente) a residenza “ordinaria” siano, d’ora in avanti, destinati a locazione turistica, ovvero che anche immobili che sono stati in passato destinati a locazione turistica (e che abbiano perso, o comunque possano perdere, anche solo temporaneamente, tale destinazione) possano poi essere nuovamente destinati a locazione turistica.

3.2. La censura è priva di pregio.

L’art. 64, comma 5 delle impugnate norme tecniche di attuazione testualmente stabilisce che nel nucleo storico (Zona A – sottozona A1) della città di Firenze è «vietato l’insediamento dell’uso per residenza temporanea come individuato al comma 3.1 dell’art. 19».

Come puntualmente fatto rilevare dalla difesa del Comune di Firenze, il divieto di insediamento dell’uso per residenza temporanea nel centro storico cittadino stabilito dall’art. 64, comma 5, delle norme tecniche di attuazione del piano operativo vale per il futuro – e non potrebbe essere che così – e preclude la destinazione di nuovi alloggi alla locazione turistica breve, senza che residui alcun dubbio interpretativo.

Né compromette la legittimità del divieto l’eventuale difficoltà di accertamento delle violazioni, la cui prova incombe sul Comune, il quale, come si è già osservato, potrà avvalersi delle comunicazioni effettuate ai sensi dell’art. 70 dell’abrogata legge regionale n. 86/2016, e, oggi dall’art. 60 della legge regionale n. 61/2024, ovvero del possesso del CIN di cui all’art. 13-ter, comma 1 del decreto legge n. 145/2023, fermo restando che l’intero sistema dei controlli sulle attività di locazione turistica breve è destinato a risentire dell’entrata in vigore del “Regolamento per le locazioni turistiche brevi” approvato dal Comune in attuazione del più volte citato art. 59 legge regionale n. 61/2024, che sottopone a regime autorizzatorio le attività in questione, ne contingenta il numero, operando parallelamente al divieto di nuovo insediamento sancito dalla pianificazione urbanistica, e prevede all’art. 5, l’istituzione del Registro comunale delle locazioni turistiche.

Per quanto riguarda la sorte delle attività che dovessero cessare temporaneamente, cui parte ricorrente fa un generico riferimento, si tratta di un profilo di censura inammissibile per difetto di interesse concreto ed attuale e perciò meramente esplorativo; ad oggi, infatti, nessuno dei soggetti ricorrenti ha dichiarato di trovarsi in tale situazione, né si è visto opporre un divieto da parte dell’Amministrazione comunale al riavvio di locazioni turistiche brevi sospese.

In ogni caso, la disposizione delle norme tecniche di attuazione oggetto di impugnazione è sufficientemente chiara nel riferirsi all’uso concretamente in atto dell’immobile quale oggetto di locazioni turistiche brevi di cui all’art. 59 della legge regionale n. 61/2024 o quale struttura extra-alberghiera di cui all’art. 144, comma 1, e, fino al primo luglio 2026, quale le struttura ricettiva extra-alberghiera di cui all’art. 41 della medesima legge regionale.

4. Con il sesto e ultimo motivo di ricorso viene denunciata la violazione e falsa applicazione degli artt. 30 e 32 della legge regionale n. 65/2014 oltre all’eccesso di potere per carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e carenza di motivazione.

4.1. Parte ricorrente sostiene che la variante sarebbe illegittima per avere il Comune fatto ricorso al procedimento semplificato di approvazione della variante, nonostante non sussistessero i presupposti di cui agli artt. 30 e 32 della legge regionale n. 65/2014. La variante, infatti, sarebbe destinata a determinare un incremento del dimensionamento complessivo relativo alla destinazione d’uso residenziale “ordinaria”, in conseguenza della riduzione della nuova destinazione d’uso a “residenza temporanea”.

4.2. Anche l’ultima censura non coglie nel segno.

Alle procedure semplificate di approvazione degli strumenti urbanistici è dedicato il capo IV del titolo II della legge regionale n. 65/2014, il cui art. 30 contiene le seguenti disposizioni definitorie:

– «[s]ono definite varianti semplificate al piano strutturale le varianti che non comportano incremento al suo dimensionamento complessivo per singole destinazioni d’uso e che non comportano diminuzione degli standard. Sono altresì varianti semplificate al piano strutturale quelle che trasferiscono dimensionamenti, anche tra UTOE diverse, all’interno del perimetro del territorio urbanizzato e quelle che trasferiscono dimensionamenti dall’esterno del territorio urbanizzato all’interno dello stesso» (comma 1);

– «[s]ono definite varianti semplificate al piano operativo le varianti che hanno per oggetto previsioni interne al perimetro del territorio urbanizzato» (comma 2).

Il comma 3 dell’art. 30 esclude dal procedimento semplificato le varianti che introducono nel territorio urbanizzato le previsioni relative alle grandi strutture di vendita o all’aggregazione di medie strutture aventi effetti assimilabili a quelli delle grandi strutture che sono indicate dall’art. 26, comma 1.

Orbene, deve in primo luogo ritenersi pacifico che la variante di cui si controverte non ha introdotto previsioni sulle strutture di vendita quali quelle indicate dall’art. 26, comma 1 della legge regionale, non incorrendo, dunque, nell’appena ricordato divieto di cui al terzo comma dell’art. 30.

Ciò detto, non può condividersi l’assunto che fa discendere l’illegittimità del ricorso alla variante semplificata dalla circostanza che il provvedimento impugnato produrrebbe l’effetto dell’incremento del dimensionamento complessivo della destinazione d’uso residenziale “ordinaria”, quale conseguenza del divieto per il futuro di nuovi insediamenti per uso “residenziale temporaneo” nel centro storico UNESCO.

La limitazione relativa all’incremento del dimensionamento per singole destinazioni d’uso riguarda, infatti, il ricorso alle varianti semplificate al piano strutturale (art. 30, comma 1 della legge regionale), mentre nel caso di specie si discute di una variante semplificata al piano operativo. Ad ogni modo, deve osservarsi che il provvedimento che costituisce oggetto del giudizio non comporta, per quello che riguarda il centro storico UNESCO, alcun incremento del dimensionamento di singole destinazioni d’uso, limitandosi a stabilire il divieto di nuovi insediamenti dell’uso per residenza temporanea e, implicitamente, a tenere fermi per il futuro tutti gli altri usi riconducibili alla categoria funzionale residenziale attualmente in essere.

Poiché la delibera consiliare impugnata introduce una variante al piano operativo, è con riguardo al parametro costituito dal comma 2 dell’art. 30 della legge regionale che deve essere scrutinata la legittimità del ricorso, da parte dell’Amministrazione comunale, alla procedura semplificata di approvazione della variante.

Ebbene, come si è visto, tale disposizione consente il ricorso a varianti semplificate al piano operativo per le previsioni che operano all’interno del perimetro del territorio urbanizzato, proprio come quelle di cui si controverte, che introducono un’articolazione dell’uso residenziale – l’uso per residenza temporanea – vietandola nel solo «ambito del nucleo storico (zona A – sottozona A1)», ovvero nel centro storico UNESCO.

5. Alla luce di quanto precede, il ricorso è infondato e va respinto.

6. Considerata la complessità e la novità delle questioni trattate, le spese di lite possono essere integralmente compensate fra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Dichiara integralmente compensate fra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nelle camere di consiglio dei giorni 5 marzo 2026 e 19 marzo 2026, con l’intervento dei magistrati:

Silvia De Felice, Presidente FF, Estensore

Davide De Grazia, Primo Referendario

Stefania Caporali, Referendario

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