Urbanistica ed edilizia – Titolo edilizio – Formazione – Silenzio assenso.

Il Collegio non ignora che, a fronte di un robusto e consolidato indirizzo pretorio a tenore del quale, nel settore dell’edilizia, la mancanza dei requisiti sostanziali impedirebbe la formazione del silenzio assenso,  si è, negli ultimi tempi, andato affiancando e, progressivamente, sostituendo un diverso orientamento, secondo cui il silenzio assenso si forma, a seguito del decorso del termine stabilito dalla legge (senza necessità di ulteriori istanze o diffide), a condizione che sussistano i requisiti formali previsti dalla legge e che, quindi, la domanda sia presentata da un soggetto legittimato a un’amministrazione che ha l’obbligo di provvedere e sia completa della documentazione prescritta. In questa prospettiva, non osta alla formazione del silenzio assenso la difformità urbanistica, o in generale una “domanda non conforme a legge”, anche se ciò potrebbe giustificare, ricorrendone i presupposti, l’esercizio dei poteri di autotutela e l’impugnazione giudiziale. Quale che sia l’opzione interpretativa preferibile (dilemma sul quale il Collegio ritiene sia del tutto irrilevante soffermarsi ai fini della risoluzione del caso di specie), entrambe comunque concordano nel ritenere che il silenzio assenso non si formi i) per espressa previsione di legge in caso di dichiarazioni mendaci o di false attestazioni” (art. 21, comma 1, L. n. 241 del 1990); ii) in caso di radicale inconfigurabilità giuridica dell’istanza – ovvero nei casi di manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza ovvero nelle ipotesi di totale inconsistenza della stessa, sì da rendere impossibile l’individuazione a priori dello stesso oggetto dell’istanza – con la precisazione che l’istanza deve essere “quantomeno aderente al modello normativo astratto prefigurato dal legislatore.

Pres. Francavilla – Est. Licheri

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3271 del 2022, proposto da
“Società Edilizia Pian del Marmo” S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Annalisa Cetrano e Giovanni Luca Nibali, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gabriella Bozzone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

previa sospensione

della determinazione dirigenziale di Roma Capitale, Dip. P.A.U., Segreteria di Direzione Apicale rep. n. QI/2019/2021 del 17.12.2021 prot. QI/212561 del 17.12.2021, notificata il 03.01.22, con la quale si rigetta la domanda di permesso di costruire prot. QI/93664 del 29.05.20217 e contestuale mancata formazione del silenzio assenso ai sensi dell’art. 20, comma 8, DPR 380/01.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 maggio 2026 il dott. Giuseppe Licheri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con atto di gravame notificato e depositato nei termini di rito, la società ricorrente avversava la determinazione dirigenziale rep. n. QI/2019 del 17 dicembre 2021 con cui il Dipartimento Programmazione ed Attuazione Urbanistica di Roma Capitale (in prosieguo, DPAU), respingeva l’istanza volta al rilascio del permesso di costruire prot. n. QI/93664 presentata il 29 maggio 2017 dalla ricorrente dando atto, altresì, della mancata formazione tacita del titolo ai sensi dell’art. 20, comma 8, del d.P.R. n. 380/2001.

In punto di fatto, essa esponeva di aver realizzato il manufatto di cui trattasi in forza di concessione edilizia n. 541/C del 23 maggio 2001 e che, il 29 maggio 2017, veniva presentata un’istanza diretta al rilascio di un nuovo titolo per ampliamento del fabbricato esistente ai sensi dell’art. 3 della L.R. n. 12/2009 (c.d. “piano casa” regionale), cui faceva seguito, il successivo 1° febbraio 2018, il deposito dei “nuovi tipi” per il recupero del sottotetto ai sensi della L.R. n. 13/2009.

Decorsi i termini di cui all’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001 per la formazione tacita del titolo, in data 20 dicembre 2018, la società ricorrente depositava la comunicazione di inizio dei lavori dando per consolidato il rilascio per silentium del permesso di costruire.

Tuttavia, con comunicazione del 6 gennaio 2019, l’amministrazione resistente dava avviso della sussistenza di motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

Si avviava, così, un’interlocuzione procedimentale tra il DPAU e la ricorrente (caratterizzata, tra l’altro, anche per la presentazione di una CILA postuma per le opere eseguite nel periodo fra la maturazione del silenzio e la data di effettiva comunicazione di inizio lavori) che si concludeva, il 17 dicembre 2021, con l’adozione del provvedimento in questa sede avversato, con il quale Roma Capitale respingeva la domanda di rilascio del permesso e negava la formazione del silenzio-assenso sulla stessa avendo ritenuto l’istanza “carente dell’imprescindibile legittimità della preesistenza fin dalla data della presentazione della suddetta domanda di P.d.C.”, legittimità della preesistenza che il DPAU riteneva non sussistere in ragione della determinazione dirigenziale n. 664 del 27 aprile 2005 con cui veniva intimata la demolizione delle opere eseguite in parziale difformità dalla concessione edilizia n. 541/C del 23 maggio 2001, atto quest’ultimo mai avversato né sospeso e, pertanto, divenuto definitivo e ciononostante non ottemperato.

In diritto, la ricorrente si affidava ai seguenti mezzi di censura.

“1. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA – CONTRADDITTORIETÀ – VIOLAZIONE DI LEGGE CON RIFERIMENTO ALL’ART. 34-BIS d.P.R. n. 380/2001”.

Sosteneva la ricorrente che l’asserita difformità del tetto dell’immobile dalla concessione edilizia originaria sarebbe stata portata a conoscenza dell’amministrazione sin dal primo preavviso di diniego inviato nel corso dell’anno 2019 e ritenuta superata proprio dall’amministrazione che, a seguito delle controdeduzioni presentate dalla ricorrente, avrebbe ritenuto assentibile il progetto.

In ogni caso, le difformità riscontrate rispetto al titolo edilizio originario rientrerebbero, sempre secondo la ricorrente, nelle c.d. “tolleranze costruttive” disciplinate dall’art. 34-bis del d.P.R. n. 380/2001 e la sopravvenienza normativa in questione avrebbe privato di rilievo la determinazione dirigenziale n. 664/2005 con cui era stata ingiunta la rimozione dell’innalzamento delle imposte del tetto eseguita in contrasto con la concessione edilizia n. 541/C del 2001, giacché le difformità in questione sarebbero rientranti nel 2 percento delle misure previste nel titolo abilitativo.

“2. VIOLAZIONE DI LEGGE CON RIFERIMENTO ALL’ART. 20 COMMA 8 DPR 380/2001. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 19, 20, 21-QUINQUIES E 21-NONIES DELLA LEGGE 241/1990. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA IN RIFERIMENTO ALLA FORMAZIONE DEL TITOLO ED AL SILENZIO ASSENSO”.

Con un secondo mezzo di gravame, parte ricorrente lamentava l’illegittimità del provvedimento in ragione dell’intervenuta formazione del silenzio-assenso sull’istanza di rilascio del permesso di costruire (integrata dai “nuovi tipi” successivamente proposti) a decorrere, quantomeno, dal 3 settembre 2018 (ossia sessanta giorni dopo la presentazione dell’ultima integrazione documentale ai nuovi tipi, intervenuta il 5 luglio precedente, momento a partire dal quale, sempre secondo la ricorrente, l’amministrazione sarebbe stata in possesso di tutti gli elementi per negare espressamente il rilascio del titolo).

Pertanto, sempre secondo la parte, l’amministrazione resistente non avrebbe potuto respingere l’istanza diretta al rilascio di un titolo già formatosi per silentium né tantomeno invocare, al fine di revocare in dubbio la formazione del silenzio-assenso, la tardiva comunicazione dell’inizio dei lavori tanto più che, nel periodo intercorrente tra il 17 settembre ed il 20 dicembre 2018, erano state compiute solamente modeste opere propedeutiche all’avvio del cantiere.

Si concludeva il gravame con la domanda di sospensione cautelare degli effetti del provvedimento impugnato.

Roma Capitale si costituiva in giudizio contestando la fondatezza delle pretese avversarie.

Con istanza depositata in atti il 22 aprile 2022, la ricorrente chiedeva la cancellazione della causa dal ruolo delle sospensive in trattazione alla camera di consiglio del 27 aprile successivo.

Il Collegio, previa riqualificazione della richiesta, accedeva alla medesima con ordinanza n. 5194/2022 con cui dichiarava improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, la domanda cautelare.

In vista della trattazione nel merito dell’affare – inizialmente prevista per l’udienza pubblica del 26 febbraio 2025 – le parti depositavano documenti e scambiavano memorie nei termini di cui all’art. 73 c.p.a.

All’udienza pubblica da ultimo indicata, le parti chiedevano un rinvio per consentire all’amministrazione di definire un’istanza di rilascio di un permesso di costruire in sanatoria presentata, ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, il 14 gennaio 2025.

Il Collegio, con ordinanza n. 5218/2025, acconsentiva rinviando la trattazione a data da destinarsi.

Con istanza del 22 dicembre 2025, parte ricorrente chiedeva fissarsi l’udienza per la discussione di merito dell’affare, in vista della quale Roma Capitale depositava documentazione (tra cui copia della d.d. rep. n. CT/1103 del 19 maggio 2025 di reiezione dell’istanza di sanatoria sopra menzionata) e memoria conclusionale.

Infine, all’udienza pubblica del 12 maggio 2025, dopo ampia discussione, la causa passava in decisione.

Il gravame proposto non merita positiva delibazione.

Il punto centrale della questione sottoposta all’attenzione del Collegio attiene all’intervenuta formazione per silentium del titolo abilitativo richiesto dalla ricorrente con istanza del 29 maggio 2017 integrata dai “nuovi tipi” depositati il 1° febbraio 2018 e successivamente integrati il 5 luglio 2018 posto che, ove si accedesse alla ricostruzione offerta dalla ricorrente, il rilascio tacito del permesso di costruire dovrebbe ritenersi intervenuto a decorrere dal 3 settembre 2018.

In proposito, il Collegio non ignora che, a fronte di un robusto e consolidato indirizzo pretorio a tenore del quale, nel settore dell’edilizia, la mancanza dei requisiti sostanziali impedirebbe la formazione del silenzio assenso (su tutte, Cons. St., sez. IV, n. 5156/2020: “In materia edilizia il silenzio assenso, di cui all’art. 20 del D.P.R. n. 380/2001, deve essere ritenuto uno strumento di semplificazione amministrativa e non di liberalizzazione, con la conseguenza che lo stesso non si perfeziona con il mero decorrere del tempo, ma richiede la contestuale presenza di tutte le condizioni, i requisiti e i presupposti richiesti dalla legge per l’attribuzione del bene della vita richiesto, di modo che esso non si configura, ad esempio, in difetto di completezza della documentazione occorrente ovvero in presenza di immobili sottoposti a vincoli”), si è, negli ultimi tempi, andato affiancando e, progressivamente, sostituendo un diverso orientamento, secondo cui il silenzio assenso si forma, a seguito del decorso del termine stabilito dalla legge (senza necessità di ulteriori istanze o diffide), a condizione che sussistano i requisiti formali previsti dalla legge e che, quindi, la domanda sia presentata da un soggetto legittimato a un’amministrazione che ha l’obbligo di provvedere e sia completa della documentazione prescritta.

In questa prospettiva, non osta alla formazione del silenzio assenso la difformità urbanistica, o in generale una “domanda non conforme a legge”, anche se ciò potrebbe giustificare, ricorrendone i presupposti, l’esercizio dei poteri di autotutela e l’impugnazione giudiziale (cfr. Cons. St., sez. VI, n. 5746/2022)

Quale che sia l’opzione interpretativa preferibile (dilemma sul quale il Collegio ritiene sia del tutto irrilevante soffermarsi ai fini della risoluzione del caso di specie), entrambe comunque concordano nel ritenere che il silenzio assenso non si formi: “i) per espressa previsione di legge “in caso di dichiarazioni mendaci o di false attestazioni” (art. 21, comma 1, L. n. 241 del 1990); ii) in caso di “radicale inconfigurabilità giuridica dell’istanza” – ovvero nei casi di manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza ovvero nelle ipotesi di totale inconsistenza della stessa, sì da rendere impossibile l’individuazione a priori dello stesso oggetto dell’istanza – con la precisazione che l’istanza deve essere “quantomeno aderente al modello normativo astratto prefigurato dal legislatore” (Cons. Stato, sez. VI, n. 5746 del 2022, cit.; sez. II, 22 maggio 2023, n. 5072, cit.)” (da ultimo così Cons. St., sez. IV, n. 1878/2026).

Nella fattispecie, come correttamente rilevato da Roma Capitale, la ricorrente, in sede di presentazione dell’istanza intesa al rilascio del permesso di costruire, ha omesso di rappresentare la conformità edilizia della preesistente consistenza del fabbricato, dolosamente sottacendo la circostanza che, con determinazione dirigenziale n. 664 del 27 aprile 2005 – mai impugnata e nemmanco eseguita – era stata ingiunta la demolizione di alcune parziali difformità dalla concessione edilizia originariamente rilasciata.

In altre parole, ricorre la prima delle due circostanze che, a mente della pronuncia da ultimo richiamata, impediscono la formazione del silenzio-assenso in materia edilizia, ovverossia il caso di dichiarazioni mendaci in ordine alla legittimità delle preesistenze, avendo la ricorrente sottaciuto la circostanza in questione in sede di presentazione sia dell’istanza di permesso di costruire il 29 maggio 2017 che di “nuovi tipi” il successivo 1° febbraio 2018, l’omessa indicazione della presenza di un’ingiunzione a demolire mai eseguita risultando celata anche nelle successive interlocuzioni procedimentali occorse con l’amministrazione resistente, nelle quali, a più riprese, la ricorrente si è soffermata sulla non essenzialità delle variazioni apportate, in sede di costruzione, al progetto assentito con la concessione edilizia n. 541/C del 2001, tuttavia sempre guardandosi bene dal rappresentare l’elemento dell’intervenuta emanazione di un ordine di demolizione non eseguito.

Di nessun pregio è, inoltre, l’argomento secondo il quale, nella misura in cui le variazioni rispetto al titolo edilizio originario rientrerebbero nei limiti di cui all’art. 34-bis, d.P.R. n. 380/2001, esse non sarebbero ostative al rilascio in forma tacita del titolo successivamente richieste, ad esso ostando il principio tempus regit actum e la contraddittorietà logica insita nell’invocare, a sostegno della formazione per silentium di un permesso di costruire asseritamente avvenuta il 3 settembre 2018, una norma entrata in vigore successivamente al dedotto perfezionamento del silenzio-assenso.

In definitiva, quindi, il ricorso va respinto.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano, in favore di Roma Capitale, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese processuali sostenute da Roma Capitale, che liquida in Euro 3.000/00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Michelangelo Francavilla, Presidente

Giuseppe Licheri, Primo Referendario, Estensore

Vincenza Caldarola, Referendario

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Edilizia ed urbanistica – Art. 23 ter, comma 1 bis del d.P.R. n. 380/2001 – Interpretazione.

L’art. 23 ter, comma 1 bis del d.P.R. n. 380/2001, intitolato “Mutamento d’uso urbanisticamente rilevante”, laddove prevede che gli strumenti urbanistici comunali possano fissare “specifiche condizioni” al mutamento della destinazione d’uso, attribuisce ai comuni il potere di regolare il fenomeno, attraverso l’individuazione delle misure ritenute più idonee a tutelare le primarie esigenze legate all’ordinato sviluppo del proprio territorio, fino a prevedere, in taluni casi e a determinate condizioni, anche divieti specifici. Deve, dunque, ritenersi legittimo l’operato del Comune che, attraverso una modifica delle norme tecniche di attuazione del piano operativo, non ha creato una nuova categoria funzionale ma – all’interno della categoria “residenziale” – ha solo distinto usi differenti, ritenendoli caratterizzati da un peculiare impatto urbanistico (è stato infatti individuato l’uso “residenza temporanea”, coincidente con le locazioni turistiche brevi, con le strutture extra alberghiere presso le quali l’attività è esercitata in forma non imprenditoriale e le strutture extra alberghiere presso le quali l’attività è esercitata in forma imprenditoriale), vietando l’insediamento dell’uso per residenza temporanea, al dichiarato fine di favorire la permanenza degli usi abitativi di tipo urbano, migliorando le condizioni di abitabilità, mantenendo la riconoscibilità della struttura insediativa storica. Tale divieto non è assoluto e indiscriminato, poiché fa riferimento ad un’area circoscritta, in ragione delle sue caratteristiche oggettive, ha ad oggetto specifiche tipologie di destinazioni d’uso e ha comunque una durata limitata, coincidente con quella del piano operativo. Simili previsioni costituiscono legittima espressione dei poteri di pianificazione territoriale spettanti all’amministrazione comunale.

Pres. (f.f.) De Felice – Est. De Felice

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1941 del 2025, proposto da
Alessio Bacati, Lavinia Donnini Bindi, Lorenzo Lotti, Massimiliano Marzi, Marianna Marzi, Rosanna Marzi, Giulia Gallerini, Lorenzo Croci, Maison Florence S.r.l., Domus Doc S.r.l., Riccardo Cito, Nepturanus S.r.l., Agio Sas, Luca Paggetti, Martina Crescioli, Beccani e Vannucchi Spa, Cosimo Damiano Bono, Rosalinda Del Lungo, Alberto Del Lungo, Simona Ranieri, Benedicte Lapere, rappresentati e difesi dall’avvocato Riccardo Tagliaferri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Firenze, via degli Artisti 20;

contro

Comune di Firenze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Annalisa Minucci, Antonella Pisapia, Matteo Romeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

della Deliberazione del Consiglio Comunale di Firenze n. 19 del 7 aprile 2025, pubblicata sul BURT del 7 maggio 2025 n. 19, avente a oggetto “Locazioni turistiche brevi. Variante alle NTA del Piano Operativo – Approvazione”, nonché di ogni atto alla medesima presupposto, consequenziale o comunque connesso, tra cui in particolare, ove lesive:

– la Deliberazione del Consiglio Comunale di Firenze n. 57 del 30 luglio 2024, pubblicata sul BURT del 14 agosto 2024, avente a oggetto “Locazioni turistiche brevi. Variante alle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Operativo – Adozione”;

– la Relazione allegata sub lett. “A” alla predetta deliberazione C.C. n. 19/2025; la Relazione del Responsabile del Procedimento allegata sub lett. “B” alla suindicata deliberazione C.C. n. 19/2025; la deliberazione della Giunta Comunale n. DG/2023/00387 del 7 agosto 2023, con cui si è concluso il procedimento di verifica di assoggettabilità a VAS della variante in oggetto, che ha disposto la “esclusione della variante urbanistica a VAS”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Firenze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 marzo 2026 la dott.ssa Silvia De Felice e viste le conclusioni delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Nel dichiarato intento di contrastare gli effetti negativi del turismo di massa nel centro storico cittadino, dal 1982 riconosciuto patrimonio mondiale dall’UNESCO, il Comune di Firenze ha ritenuto necessario dotarsi di una compiuta regolamentazione delle locazioni turistiche di breve durata, vale a dire dello svolgimento, per finalità turistiche, dell’attività di locazione di immobili a uso abitativo di durata non superiore a trenta giorni, secondo la definizione che oggi contenuta nell’art. 59, comma 1, della legge regionale n. 61/2024.

2. Una prima iniziativa in tal senso era già stata avviata con l’adozione, a mezzo della delibera del Consiglio comunale n. 39 del 2 ottobre 2023, di una variante alle norme tecniche di attuazione dell’allora vigente regolamento urbanistico.

Le disposizioni oggetto della variante al regolamento urbanistico non erano state però inserite nel nuovo strumento urbanistico, ovvero il piano operativo approvato con deliberazione consiliare del 27 marzo 2024 ed erano state pertanto abbandonate per effetto della nuova pianificazione, tanto che le impugnative proposte dinanzi a questo T.A.R. erano state dichiarate improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse (si vedano le sentenze del T.A.R. Toscana, sez. I, 10 luglio 2024, nn. 855, 856, 857, 858, 859, 860, 861, 862, 863, 864, 866 e 867).

3. L’iniziativa è stata successivamente ripresa con la deliberazione consiliare n. 57 del 30.07.2024, oggetto del ricorso introduttivo oggi all’esame, con la quale il Comune di Firenze, adottando una variante al piano operativo ancora in corso di conformazione al piano regionale di indirizzo territoriale avente valenza di piano paesaggistico, ha modificato la classificazione degli usi insediabili sul territorio di cui all’art. 19 delle norme tecniche di attuazione, aggiungendovi l’uso “per residenza temporanea”, comprensivo delle locazioni turistiche brevi, quale nuova articolazione dell’uso residenziale. Contestualmente, la variante al P.O. ha introdotto all’art. 64 delle medesime n.t.a. il divieto (analogo a quello a suo tempo previsto dalla variante al regolamento urbanistico) di nuovo insediamento dell’uso per residenza temporanea nell’area del nucleo storico cittadino.

4. La variante al P.O. è stata approvata, previo esame delle osservazioni pervenute, con la successiva deliberazione consiliare n. 19 del 7 aprile 2025. In pari data, con la deliberazione n. 20, è seguita la definitiva approvazione del piano strutturale e del piano operativo comunali ai fini della conformazione al P.I.T., in ossequio all’art. 21 della relativa disciplina.

L’avviso dell’intervenuta approvazione è stato pubblicato sul BURT il 7 maggio 2025, di modo che gli strumenti urbanistici così approvati hanno acquistato efficacia decorsi trenta giorni dalla pubblicazione (art. 19, comma 6 e 7, della legge regionale n. 65/2014).

5. Frattanto, era entrata in vigore la legge regionale n. 61/2024, il cui art. 59, oltre a contenere la definizione dell’attività di locazione turistica breve, prevede la facoltà dei Comuni a più alta densità turistica e, comunque, di tutti i Comuni capoluogo di provincia, di definire con proprio regolamento criteri e limiti specifici per lo svolgimento, con finalità turistiche, delle attività di locazione breve; e stabilisce che, nei Comuni dotati di regolamento, nelle zone o aree interessate l’esercizio dell’attività è subordinato al rilascio al locatore di un’autorizzazione di durata quinquennale per ciascuna unità immobiliare che si intenda locare, con possibilità per il Comune di stabilire un limite massimo di autorizzazioni per determinate zone omogenee. Resta invece consentita senza autorizzazione la locazione breve di una porzione dell’unità immobiliare in cui il locatore ha la residenza, nonché di un singolo locale all’interno della stessa unità immobiliare.

Il Comune di Firenze, avvalendosi della facoltà introdotta dal citato art. 59 cit., con deliberazione n. 27 del 5.05.2025 – dopo che la variante al P.O. era stata approvata, ma prima che divenisse efficace – ha approvato il “Regolamento per le Locazioni Turistiche Brevi”, composto di dodici articoli, che all’art. 8 limita il numero delle attività di locazione breve per finalità turistiche, anche in forma imprenditoriale, alle unità immobiliari già regolarmente destinate nel corso dell’anno 2024 alla locazione breve, in conformità alla normativa vigente.

6. A completamento della narrativa è utile rammentare che diverse disposizioni della legge regionale n. 61/2024 sono state impugnate dal Presidente del Consiglio dei ministri dinanzi alla Corte costituzionale, la quale ha respinto le questioni relative all’art. 59 della legge con la sentenza n. 186/2025, sopravvenuta in corso di causa.

7. Gli odierni ricorrenti insorgono avverso la delibera di approvazione della variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo, nella parte in cui – agli artt. 19 e 64 – viene previsto l’uso “per residenza temporanea”, quale nuova articolazione dell’uso residenziale, e ne viene vietato il nuovo insediamento nell’area del nucleo storico cittadino.

8. Il Comune di Firenze si è costituito in giudizio per resistere al ricorso e, con le proprie memorie, oltre a contestare nel merito la fondatezza delle censure formulate dai ricorrenti, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per insussistenza della necessaria condizione della comprovata omogeneità delle posizioni ai fini della proposizione del ricorso collettivo e per carenza di un interesse concreto ed attuale in capo ai ricorrenti che, per loro stessa ammissione e come dimostrato dalla documentazione allegata, sono proprietari di immobili siti nel centro storico di Firenze, già adibiti a locazioni turistiche brevi.

9. Nell’udienza pubblica del 5 marzo 2026, in vista della quale le parti si sono scambiate le proprie memorie difensive, la causa è stata trattenuta in decisione sulla base degli scritti difensivi delle parti, come da loro richiesta.

DIRITTO

1. Considerata l’infondatezza nel merito delle censure di parte ricorrente, di cui si darà conto nel prosieguo della motivazione, può prescindersi dall’esame delle eccezioni preliminari formulate dal Comune di Firenze in ordine all’inammissibilità del ricorso, che pure presenterebbero profili astrattamente meritevoli di approfondimento.

2. Le prime quattro censure sono accomunate dal fondamento delle critiche mosse alle previsioni della variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo, rinvenuto dalle parti ricorrenti nell’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e negli artt. 98 e 99 della legge regionale toscana n. 65/2014.

2.1. Più in particolare, con il primo motivo di ricorso parte ricorrente sostiene, sotto un primo profilo, che il Comune, allo scopo di precludere l’attività di locazione a fini turistici nel centro storico cittadino, avrebbe fatto un uso illegittimo dei poteri di pianificazione urbanistica, introducendo, con le modifiche alle norme tecniche di attuazione del piano operativo, una nuova tipologia di destinazione d’uso, la “residenza temporanea” – comprensiva delle locazioni turistiche brevi di cui all’art. 58 e ss. della legge regionale toscana n. 61/2024 e delle strutture ricettive extra alberghiere di cui agli artt. 41 e ss. della stessa legge (già, rispettivamente, artt. 70 e 54-58 della legge regionale n. 86/2016) – non prevista dalla normativa nazionale o regionale. L’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e gli artt. 98 e 99 della legge regionale toscana n. 65/2014 non potrebbero costituire valido fondamento per la previsione introdotta dal Comune, giacché dette disposizioni consentirebbero all’Amministrazione di stabilire limitazioni ai mutamenti d’uso all’interno di una categoria funzionale, ma non di creare ex novo categorie o sotto-categorie ulteriori rispetto a quelle previste dal legislatore nazionale e regionale.

Sotto un secondo profilo, parte ricorrente evidenzia che il divieto di locazioni turistiche brevi introdotto dalla variante impugnata non sarebbe dettato da reali esigenze di pianificazione urbanistica, ma andrebbe ad incidere, limitandoli drasticamente, sui modi di godimento della proprietà, in violazione dell’art. 42 della Costituzione, per di più intervenendo in materie riservate alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117 Cost.

Sotto un terzo profilo, parte ricorrente sostiene che la mancanza di rilevanza urbanistica della destinazione d’uso per residenza temporanea e, per conseguenza, l’illegittimità della variante impugnata troverebbero conferma nel regime dettato dagli artt. 99, comma 4, della legge regionale n. 65/2014 e 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001, a tenore dei quali la destinazione d’uso legittima dell’immobile o dell’unità immobiliare è quella stabilita dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa e da quello che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali: poiché della destinazione ad uso “residenza temporanea” – che non richiede alcun adempimento di tipo edilizio – non potrebbe rinvenirsi traccia nei documenti che la normativa prevede debbano essere esaminati per verificare la legittimità della destinazione d’uso dell’immobile, la stessa sarebbe priva di autonoma rilevanza urbanistica, essendo pur sempre riconducibile alla destinazione residenziale.

Inoltre, sotto un quarto profilo, parte ricorrente sostiene che la variante, in ogni caso, si porrebbe in contrasto con la nuova disciplina dettata dalla legge regionale n. 61/2024, che ha ricondotto tutte le attività turistiche extra alberghiere alla destinazione turistico-ricettiva, mantenendo tuttavia la destinazione residenziale per le locazioni turistiche brevi, senza perciò avallare artificiose frammentazioni della categoria prevista dal legislatore nazionale e regionale.

2.2. Con il secondo motivo di ricorso, si afferma che le modifiche introdotte con la variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo comunale sarebbero in contrasto con la nuova disciplina contenuta nell’art. 23-ter, comma 1-bis del d.P.R. n. 380/2001, che consentirebbe agli strumenti urbanistici comunali di dettare specifiche condizioni al mutamento di destinazione d’uso di un immobile all’interno della stessa categoria funzionale, ma non di prevedere divieti assoluti a detta tipologia di variazioni.

2.3. Con il terzo motivo di ricorso, viene dedotta l’illegittimità della variante anche per incompetenza ed eccesso di potere per sviamento, atteso che la stessa sarebbe stata utilizzata per disciplinare l’attività turistico-ricettiva e non per incidere sull’ordinato sviluppo del territorio, circostanza che troverebbe conferma nella relazione di accompagnamento alla delibera, dalla quale si desumerebbe, inoltre, l’inadeguatezza dell’istruttoria svolta.

Ulteriore conferma dello sviamento di potere sarebbe fornita dal fatto che il Comune, con delibera del Consiglio comunale n. 27 del 5 maggio 2025, in attuazione di quanto previsto dalla legge regionale n. 61/2024, ha approvato il “Regolamento per le locazioni turistiche brevi”, volto a disciplinare un fenomeno riferibile alla materia del turismo e non alla pianificazione urbanistica.

2.4. Con il quarto motivo, i ricorrenti sostengono che quanto sopra evidenzierebbe anche l’irragionevolezza, l’illogicità manifesta e la macroscopica contraddittorietà dell’operato dell’Amministrazione resistente che, pur riconoscendo di non essere titolare del potere di imporre una limitazione dell’attività turistico-ricettiva all’interno del proprio territorio, avrebbe fatto uso di un potere – quello pianificatorio – che nulla ha a che vedere con la regolamentazione dell’attività delle locazioni turistiche. Ciò troverebbe esplicita conferma, ancora una volta, nella relazione di accompagnamento della delibera, nella quale si legge che «la pianificazione urbanistica, per sua stessa natura, tempi e finalità, non è in grado – da sola – di intercettare ed incidere su tutte le problematiche collegate ai mutamenti della realtà sociale, culturale ed economica, ancora meno qualora spinti da processi rapidi o improvvisi» e nell’approvazione del “Regolamento per le locazioni turistiche brevi” con la delibera consiliare n. 27 del 2025.

2.5. I primi quattro motivi, per come sopra sinteticamente richiamati, devono essere tutti respinti.

2.5.1. Per comprendere se il Comune abbia agito nell’esercizio dei poteri in materia di governo del territorio, entro i limiti stabiliti dal legislatore statale e regionale, occorre partire dall’esame dell’art. 23 ter, comma 1 bis del d.P.R. n. 380/2001, intitolato “Mutamento d’uso urbanisticamente rilevante”, e chiarire in cosa consistano le “specifiche condizioni” cui fa riferimento la norma e se l’Amministrazione possa spingersi sino a vietare determinati mutamenti di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale.

Prima delle modifiche introdotte dal decreto legge n. 69/2024, il comma 1 del citato art. 23-ter prevedeva che «[s]alva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso ogni forma di utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall’esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l’assegnazione dell’immobile o dell’unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate:

a) residenziale;

a-bis) turistico-ricettiva;

b) produttiva e direzionale;

c) commerciale;

d) rurale».

Il comma 3 del medesimo articolo, per quanto qui rileva, stabiliva che «[s]alva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito».

I commi 2 e 3 dell’art. 99 della legge regionale n. 65/2014, nella versione antecedente alle modifiche introdotte con legge regionale n. 51 del 20 agosto 2025 (recante “Semplificazioni in materia edilizia. Adeguamento alla normativa statale di riferimento. Modifiche alla l.r. 65/2014”) rispettivamente stabilivano che «[f]ermo restando quanto previsto dal comma 3: a) il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito; b) il mutamento delle destinazioni d’uso da una all’altra delle categorie indicate al comma 1 costituisce mutamento urbanisticamente rilevante della destinazione d’uso» e che «[g]li strumenti di pianificazione urbanistica comunali o la disciplina di cui all’articolo 98 possono: a) stabilire limitazioni al mutamento della destinazione d’uso all’interno 48 della stessa categoria funzionale».

Dette norme già contemplavano quindi la possibilità che, con legge regionale e con gli strumenti di pianificazione urbanistica, Regione e Comuni potessero porre limitazioni al cambio di destinazione d’uso all’interno della medesima categoria funzionale.

Il comma 1-bis dell’art. 23-ter, introdotto dal decreto legge n. 69/2024, convertito con modificazioni dalla legge n. 105/2024, oggi stabilisce che «[i]l mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni».

Per completezza, si evidenzia che il successivo comma 1-ter ammette anche il mutamento di destinazione d’uso senza opere tra categorie funzionali di una singola unità immobiliare ubicata in immobili ricompresi nelle zone A), B) e C) di cui all’articolo 2 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, ovvero nelle zone equipollenti come definite dalle leggi regionali in materia; mentre il comma 1-quater precisa limiti e condizioni per detta tipologia di variazioni, fatta salva, anche in questo caso, la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.

A sua volta, l’art. 99, comma 2, lett. a) della legge regionale n. 65/2014, come sostituito dalla legge regionale n. 51/2024, prevede oggi che «il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle disposizioni dettate dalle normative di settore».

Alla lettera c) si aggiunge che «il mutamento urbanisticamente rilevante della destinazione d’uso tra le categorie funzionali di cui al comma 1, lettere a), b), c), d), e) ed f), della singola unità immobiliare ubicata in immobili ricadenti nelle zone omogenee “A”, “B” e “C” di cui al d.m. 1444/1968 o ad esse assimilate dagli strumenti comunali di pianificazione urbanistica è sempre consentito, nel rispetto delle disposizioni previste dal comma 2 bis e dalle normative di settore, a condizione che l’unità immobiliare non sia posta al piano interrato, seminterrato o al primo piano fuori terra».

Il successivo comma 2-ter, anch’esso introdotto dalla legge regionale n. 51/2024, precisa poi che «[g]li strumenti di pianificazione urbanistica comunali o la disciplina di cui all’articolo 98, a tutela della sostenibilità e della compatibilità dei mutamenti della destinazione d’uso rispetto alle specificità territoriali locali, possono stabilire specifiche condizioni e limitazioni per i mutamenti della destinazione d’uso della singola unità immobiliare nei casi di cui al comma 2, lettere a) e c), atte a garantire la coerenza con la disciplina per la qualità degli insediamenti di cui all’articolo 62».

La nuova disciplina, statale e regionale, consente perciò ai Comuni di fissare “specifiche condizioni” al cambio di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale.

2.5.2. Per comprendere la portata applicativa delle disposizioni sopra citate, si deve in primo luogo rilevare, sotto il profilo testuale, che la norma nazionale utilizza una locuzione ampia, alla quale possono essere ascritte tutte le prescrizioni che, comunque sia, in forma più o meno incisiva, implicano limitazioni al mutamento di destinazione d’uso altrimenti consentito dalla legge.

All’argomento letterale se ne affianca uno di tipo sistematico.

Va infatti ricordato che nel nostro ordinamento opera il principio di sussidiarietà verticale sancito dagli artt. 5 e 118 della Costituzione, in forza del quale è rimesso ai comuni l’esercizio delle funzioni amministrative, «salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato…».

Il legislatore statale, nell’esercizio della competenza ad esso esclusivamente attribuita dall’art. 117, comma 2, lett. p), della Costituzione, ha poi stabilito che «[f]erme restando le funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui all’ articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione , e le funzioni esercitate ai sensi dell’ articolo 118 della Costituzione , sono funzioni fondamentali dei comuni, ai sensi dell’ articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione: (…) d) la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale» (cfr. art. 14, comma 27, lett. d), del d.l. n. 78 del 2010, recante “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica”, convertito, con modificazioni, nella legge n. 122 del 2010).

La Corte costituzionale, invocando il principio di sussidiarietà verticale proprio in riferimento al fenomeno delle locazioni turistiche brevi, come disciplinato dalla legge regionale toscana n. 61/2024, sottoposta a vaglio di costituzionalità, ha evidenziato che «[n]el ricostruire il sistema costituzionale dello Stato regionale, occorre tener presente che un principio-guida è quello di sussidiarietà. Esso “esclude un modello astratto di attribuzione delle funzioni, ma richiede invece che sia scelto, per ogni specifica funzione, il livello territoriale più adeguato, in relazione alla natura della funzione, al contesto locale e anche a quello più generale in cui avviene la sua allocazione”, considerando l’adeguatezza come corrispondenza “al modo migliore per realizzare i principi costituzionali” (sentenza n. 192 del 2024, punto 4.1. del Considerato in diritto)»” e che «i problemi posti dalle locazioni turistiche brevi si concentrano in alcune zone del territorio e presentano diverse peculiarità in ognuna di esse. Il livello regionale e quello locale, dunque, sono in linea di massima più adeguati per adottare la disciplina amministrativa volta a conciliare gli interessi dei proprietari e degli utenti con quelli contrapposti (di tipo sociale ed urbanistico)» (cfr. Corte cost., 16 dicembre 2025, n. 186, punto 7.3. delle considerazioni in diritto).

2.5.3. Ebbene, alla luce delle norme e dei principi sopra richiamati, si deve ritenere che l’art. 23-ter, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater – laddove prevede che gli strumenti urbanistici comunali possano fissare “specifiche condizioni” al mutamento della destinazione d’uso – attribuisce ai comuni il potere di regolare il fenomeno, attraverso l’individuazione delle misure ritenute più idonee a tutelare le primarie esigenze legate all’ordinato sviluppo del proprio territorio, fino a prevedere, in taluni casi e a determinate condizioni, anche divieti specifici.

2.5.4. Le argomentazioni che precedono trovano riscontro nel documento denominato “Linee di indirizzo e criteri interpretativi sull’attuazione del decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2024, n. 105 (DL Salva Casa)”, pubblicato il 30 gennaio 2025 dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

Al punto D.2.1.1. si chiarisce infatti che «i poteri pianificatori degli enti locali in materia di destinazioni territoriali e dei singoli edifici possono estrinsecarsi nell’imposizione di condizioni, limitazioni o divieti» e che, per tale ragione, le “condizioni” menzionate all’articolo 23-ter, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, «dovranno risolversi in criteri oggettivi e non discriminatori, tali, quindi, da non imporre arbitrarie limitazioni o restrizioni» e dovranno essere specifiche, ossia non «implicitamente desunte dagli strumenti urbanistici comunali vigenti».

Nel documento si legge anche che «nell’ambito del quadro normativo delineato dalla riforma, la facoltà di imporre o meno specifiche condizioni costituisce un meccanismo di flessibilità che consente all’ente locale di tenere conto delle esigenze concrete di ordinato assetto del territorio. Invero, il legislatore statale esprime un chiaro favor per la semplificazione e l’agevolazione del mutamento di destinazione d’uso, nella consapevolezza, però, dell’esigenza di consentire i necessari adattamenti al modello regolatorio delineato dalla riforma al fine di poter considerare le specificità del contesto urbano di riferimento. Ne deriva che le condizioni fissate dovranno essere sorrette da adeguata motivazione, in punto, per esempio, della necessità, valutata in concreto dall’amministrazione, di salvaguardare il decoro urbano o la salute e la sicurezza pubblica. Pertanto, le “specifiche condizioni” potranno essere definite nelle forme ritenute idonee dal comune, nel rispetto del Testo unico degli enti locali, anche traendo dagli strumenti urbanistici vigenti le previsioni che si intendono far valere quali condizioni ai fini dell’attuazione delle novelle in esame».

Il documento arriva in ultimo a riconoscere che le “condizioni” previste dall’art. 23-ter, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, «possono limitare, in relazione a specifiche e motivate esigenze, l’operatività della legge statale».

2.5.5. Anche l’art. 99 della legge regionale n. 65/2014, ai commi 2, lett. a) e c), e 2-ter, in coerenza con le norme nazionali sopra riportate, conferma che i Comuni possono stabilire specifiche condizioni e limitazioni per i mutamenti della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale e tra categorie funzionali differenti. Ma, lo si ripete, si tratta di una possibilità che, quanto al mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale, era già prevista dalla norma nel testo anteriore alla novella del 2025.

Ai Comuni, dunque, era ed è attribuito il potere di dettare una disciplina specifica ed autonoma per i mutamenti di destinazione d’uso, attraverso l’introduzione, negli strumenti di pianificazione, di limiti e condizioni espliciti e giustificati da esigenze oggettive, anche se non previsti, a monte, dal legislatore nazionale.

2.5.6. Una volta fissati tali presupposti, si può altresì affermare che, proprio al fine di disciplinare il mutamento di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale per adeguarlo alle proprie specifiche esigenze territoriali, i Comuni possono (e debbono) individuare, nell’ambito di ciascuna di esse, usi differenti (cfr. TAR Emilia-Romagna, Bologna, sez. II, 31 marzo 2025, n. 307).

A ciò non osta la previsione dell’art. 23-ter, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001, ove si stabilisce che «[l]a destinazione d’uso dell’immobile o dell’unità immobiliare è quella stabilita dalla documentazione di cui all’art. 9-bis, comma 1-bis», né quella corrispondente contenuta nell’art. 99, comma 4, della legge regionale toscana n. 65/2014 che, a fini probatori, fa riferimento alla medesima documentazione.

Il citato comma 1-bis dell’art. 9-bis prevede, invero, che «[l]o stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Sono ricompresi tra i titoli di cui al primo periodo i titoli rilasciati o formati in applicazione delle disposizioni di cui agli articoli 34-ter, 36, 36-bis e 38, previo pagamento delle relative sanzioni o oblazioni. Alla determinazione dello stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare concorrono, altresì, il pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6, e 38, e la dichiarazione di cui all’articolo 34-bis. Per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Le disposizioni di cui al quarto periodo si applicano altresì nei casi in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non siano disponibili la copia o gli estremi».

La disposizione si limita quindi a specificare attraverso quali documenti è possibile dimostrare lo stato legittimo del bene e, in forza del richiamo ai citati artt. 23-ter, comma 2 del d.P.R. n. 380/2001 e 99, comma 4 della legge regionale n. 65/2014, la destinazione d’uso legittima di esso.

Le peculiari modalità probatorie individuate dalle norme appena richiamate non possono tuttavia condizionare l’oggettivo rilievo urbanistico degli usi interni alla medesima categoria funzionale che i Comuni, in base alla vigente normativa, possono individuare e valorizzare per eventualmente limitarne i mutamenti, nei termini che si sono sopra chiariti.

Inoltre, va evidenziato che la legittima destinazione d’uso del bene nella categoria funzionale “residenziale” prevista dalla vigente normativa nazionale e regionale continuerà ad essere provata per mezzo della documentazione indicata al citato art. 9-bis, comma 1-bis del d.P.R. n. 380/2001; invece, per la verifica del legittimo utilizzo di tali beni per locazioni turistiche brevi i Comuni potranno utilizzare strumenti differenti quali, ad esempio, il possesso del codice identificativo nazionale di cui all’art. 13-ter, comma 1, del decreto legge n. 145/2023 o la comunicazione di avvio attività prevista dall’art. 60 della legge regionale n. 61/2024 (già richiesta dall’art. 70, comma 2 della legge regionale n. 86/2016, previgente “Testo unico del sistema turistico regionale”).

2.5.7. Alla luce delle argomentazioni sopra svolte, si osserva che il Comune di Firenze, attraverso l’art. 19, comma 3.1, delle norme tecniche di attuazione del piano operativo, nel rispetto dei limiti posti dagli artt. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e 99 della legge regionale toscana n. 65/2014, non ha creato una nuova categoria funzionale ma – all’interno della categoria “residenziale” – ha solo distinto usi differenti, ritenendoli caratterizzati da un peculiare impatto urbanistico.

É stato infatti individuato l’uso “residenza temporanea”, coincidente con le locazioni turistiche brevi di cui all’art. 59 della legge regionale n. 61/2024, con le strutture extra alberghiere presso le quali l’attività è esercitata in forma non imprenditoriale di cui all’art. 144, comma 1 della medesima legge e, fino al primo luglio 2026, le strutture extra alberghiere presso le quali l’attività è esercitata in forma imprenditoriale (da tale data, infatti, in forza del combinato disposto degli artt. 41 e 144, comma 3, della legge regionale n. 61/2024, questi ultimi immobili potranno avere soltanto destinazione turistico ricettiva).

All’art. 64, comma 5 delle norme tecniche di attuazione il Comune ha poi stabilito che nel nucleo storico (Zona A – sottozona A1) è vietato l’insediamento dell’uso per residenza temporanea come individuato al comma 3.1 dell’art. 19, al dichiarato fine di «favorire la permanenza degli usi abitativi di tipo urbano, migliorando le condizioni di abitabilità, mantenendo la riconoscibilità della struttura insediativa storica».

Tale divieto non è assoluto e indiscriminato, poiché fa riferimento ad un’area circoscritta, in ragione delle sue caratteristiche oggettive, ha ad oggetto specifiche tipologie di destinazioni d’uso e ha comunque una durata limitata, coincidente con quella del piano operativo.

Le previsioni appena richiamate costituiscono pertanto legittima espressione dei poteri di pianificazione territoriale spettanti all’amministrazione comunale, come delineati ai paragrafi che precedono.

Quanto detto trova conferma nella relazione urbanistica allegata alla delibera n. 19/2025 di approvazione della variante. In essa, infatti, sono stati puntualmente richiamati i dati relativi al fenomeno degli affitti turistici brevi nel mondo e nella città di Firenze, evidenziando come lo stesso, negli ultimi anni, abbia avuto un incremento assai rilevante; si è evidenziato che tale fenomeno aggrava la gentrificazione turistica delle aree interessate, spingendo la popolazione residente ad abbandonarle, e comporta una drastica riduzione delle unità immobiliari a disposizione per le locazioni di lunga durata e l’aumento dei prezzi di affitto dei pochi beni disponibili; sono stati altresì riportati i dati specifici relativi alla zona UNESCO della città di Firenze, nell’ambito della quale sono messi a rischio anche l’integrità e l’identità sociale e culturale del centro storico cittadino.

La relazione prosegue affermando che «[l]a nascita della species “residenza temporanea”, interna a genus residenza, incarnata da un lato dalle strutture ricettive extra alberghiere e, dall’altro, dalle locazioni turistiche, come sopra meglio descritto, se non determina, come è evidente e comunque negato espressamente dall’art. 54 comma 2 della L.R. 86/2016, un mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, impone all’amministrazione di “isolare”, all’interno della categoria funzionale di cui all’art. 99 comma 1 lettera a) un peculiare utilizzo della categoria. Ed infatti l’utilizzo, pressoché generalizzato, della residenza stanziale per fornire risposta alla crescente domanda di posti letto ad uso turistico ricettivo, nella misura ed entità registrata nel centro storico Unesco, impone e legittima la definizione di una particolare fattispecie attribuendole una collocazione, propria ed individuale, interna al sistema delle funzioni adottato dal Comune di Firenze nei suoi strumenti urbanistici. Si tratta, in sintesi, nell’esercizio del potere di “limitazione” interno alla categoria funzionale, di prendere atto di un particolare fatto umano generativo di un utilizzo alternativo della residenza, che alterandone profondamente i caratteri genetici e vulnerando sostanzialmente il suo rapporto con i connessi standard e servizi, chiede un coerente adeguamento degli strumenti urbanistici. La residenza temporanea per finalità turistico ricettive, plausibile e lecita in base alla disciplina sopra descritta, nelle forme della locazione turistica, del bed and breakfast, degli affittacamere, delle case vacanza o delle residenze d’epoca, nella misura in cui contribuisce a determinare quelle esternalità negative ampiamente illustrate nei paragrafi che precedono, impone di prendere atto degli effetti prodotti nel tessuto urbano e di governarne i processi, intervento che la variante in oggetto intende perseguire».

La citata relazione, dunque, delinea in modo analitico l’incidenza del fenomeno delle locazioni turistiche brevi sullo sviluppo del territorio e le finalità di pianificazione perseguite dall’amministrazione comunale attraverso l’individuazione dell’uso a “residenza temporanea”, con le sue sotto categorie, e attraverso il divieto di insediamento previsto nel centro storico cittadino dall’art. 64, comma 5, delle norme tecniche di attuazione.

Anche la Corte costituzionale, d’altra parte, ha evidenziato l’incidenza di tali tipologie di usi residenziali temporanei per finalità turistiche sull’assetto del territorio, rilevando che «[a]ncora più evidente è l’incidenza della forte crescita delle locazioni turistiche brevi sulla competenza legislativa regionale concorrente in materia di governo del territorio. É, infatti, un dato di esperienza che dalla moltiplicazione delle stesse e dal connesso aumento dei flussi turistici possa derivare la trasformazione urbanistica di interi quartieri e centri, con ricadute di rilievo anche sulla gestione di servizi pubblici locali, la cui disciplina è peraltro riservata alla competenza legislativa regionale. Ne consegue che rientra nella competenza del legislatore regionale intervenire sulla destinazione d’uso degli immobili – in linea con i principi fondamentale fissati dal legislatore statale all’art. 23-ter del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 […] – considerato che essa “connota l’immobile sotto l’aspetto funzionale, condiziona il carico urbanistico, legato al fabbisogno di strutture e di spazi pubblici, e incide sull’ordinata pianificazione del territorio” (sentenza 124 del 2021; in senso analogo, sentenze n. 2 del 2021 e n. 247 del 2020)” (Corte cost., sentenza 24 maggio 2024, n. 94).

La stessa Corte, inoltre, proprio in riferimento alla legge regionale toscana in materia di turismo, ha rilevato anche che «il cosiddetto home sharing, diffusosi grazie alla creazione di piattaforme on line, da un lato rappresenta un’occasione di integrazione del reddito per numerose famiglie, ma dall’altro ha concorso a determinare fenomeni di overtourism in diverse città, che hanno prodotto “esternalità” negative. In primo luogo, si è prodotta una contrazione degli alloggi disponibili per lavoratori e studenti fuori sede, con conseguente effetto inflazionistico sul costo degli alloggi stessi. Inoltre, l’overtourism può determinare “la trasformazione urbanistica di interi quartieri e centri, con ricadute di rilievo anche sulla gestione dei servizi pubblici locali” (sentenza n. 94 del 2024)» (Corte cost., sentenza n. 186/2025 cit., punto 6.2. del Considerato in diritto).

E che i servizi di locazione di alloggi a breve termine, per le loro ricadute negative, siano oggi al centro dell’attenzione delle politiche pubbliche è confermato, ove se ne ravvisasse la necessità, dal Regolamento 2024/1028 UE, che nei “considerando” evidenzia la preoccupazione sollevata nelle comunità locali e nelle autorità dalla rapida crescita di tale tipologia di servizi, con riferimento al loro contributo a una riduzione della disponibilità di alloggi destinati alla locazione a lungo termine e a un aumento dei canoni di locazione e dei prezzi delle abitazioni; da cui l’esigenza di perseguire politiche efficaci e proporzionate per gestire il fenomeno, garantendo una prestazione corretta dei servizi stessi nel quadro in un ecosistema del turismo equilibrato.

Correlativamente, nella materia anche il giudice eurounitario ha chiarito che, a fronte di studi attestanti gli effetti distorsivi prodotti dal diffondersi dell’attività di locazione di alloggi per brevi periodi, costituisce un motivo imperativo di interesse generale ai sensi del diritto dell’Unione l’istituzione di meccanismi autorizzativi volti a contrastare la scarsità di alloggi destinati alla locazione, con l’obiettivo di rispondere al peggioramento delle condizioni di accesso agli alloggi e all’esacerbarsi delle tensioni nei mercati immobiliari, regolando i malfunzionamenti del mercato, a tutela dei proprietari e dei locatari e con l’obiettivo di vedere incrementata l’offerta di alloggi in condizioni di rispetto dei territori, a maggior ragione se si considera che l’alloggio è un bene di prima necessità (cfr. Corte di Giustizia UE, grande sezione, 22 settembre 2020, C-724/18 e C-727/18, Cali Apartments).

2.5.8. Va da ultimo ricordato che le scelte di pianificazione urbanistica – in esse comprese le modifiche apportate a uno strumento di pianificazione generale, o sua variante – sono caratterizzate da ampia discrezionalità anche in relazione alle valutazioni inerenti allo sviluppo socio-economico del territorio, oltre che all’organizzazione edilizia, e costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità, arbitrarietà o irragionevolezza manifeste, ovvero da travisamento di fatti, sicché il sindacato giurisdizionale su tali valutazioni è di carattere estrinseco e limitato al riscontro di palesi elementi di illogicità ed irrazionalità apprezzabili ictu oculi, restando ad esso estraneo l’apprezzamento della condivisibilità delle scelte, profilo già appartenente alla sfera del merito (cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 19 novembre 2025, n. 9059; Id., sez. IV, 22 settembre 2025, n. 7441; Id., 4 agosto 2025, n. 6895; Id., sez. VI, 20 giugno 2025, n. 5399; Id., 31 gennaio 2025, n. 764).

La previsione del divieto di insediamento dell’uso per residenza temporanea nel centro storico della città di Firenze non presenta, di per sé, profili di irragionevolezza, né contrasta con i principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, giustificandosi alla stregua dell’esigenza di assicurare uno sviluppo del territorio che non si limiti al coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, ma tenga conto delle necessità abitative della comunità, della concreta vocazione dei luoghi, dei valori ambientali e paesaggistici, delle esigenze di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti e delle esigenze economico-sociali della comunità (è questa la visione dell’urbanistica inaugurata da Cons. Stato, sez. IV, 10 maggio 2012, n. 2710, e consolidatasi nella giurisprudenza successiva, fra le molte cfr. Cons. Stato, sez. IV, 21 ottobre 2024, n. 8412; Id., 12 giugno 2017, n. 2861; Id., 13 ottobre 2015, n. 4716).

Se, dunque, la pianificazione urbanistica è la sede di elezione delle scelte di politica territoriale nel senso più lato, deve correlativamente escludersi che il Comune di Firenze abbia esorbitato dai poteri che gli sono riconosciuti in materia. Deve pertanto ritenersi che la variante impugnata è espressione del potere di governo del territorio spettante al Comune e, in particolare, del potere di disciplinare i mutamenti di destinazione d’uso degli immobili ricadenti in determinate aree, attribuito dagli artt. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e 99 della legge regionale toscana n. 65/2014.

2.5.9. Per quanto attiene al denunciato contrasto della variante con l’art. 42 della Costituzione, si evidenzia che le norme contestate producono meri effetti conformativi sul diritto di proprietà che, per espressa previsione della citata norma costituzionale, può essere limitato allo scopo di assicurarne la funzione sociale.

Al riguardo, la Corte costituzionale ha da tempo chiarito che i limiti imposti dalla normativa urbanistica ed edilizia rientrano tra quelli previsti dall’art. 42, comma 2, della Costituzione, «non potendosi dubitare che la funzione sociale della proprietà richieda, tra l’altro, una disciplina dell’assetto dei centri abitati, del loro incremento edilizio e, in genere, dello sviluppo urbanistico» (Corte cost., sentenza 10 maggio 1963 n. 64).

La stessa Corte, chiamata a pronunciarsi sulla legittimità dell’art. 59 della legge regionale toscana n. 61/2024, che detta criteri e limiti per lo svolgimento dell’attività di locazione turistica breve, ha confermato la riconducibilità delle previsioni pianificatorie alla materia del governo del territorio, evidenziandone l’incidenza solo indiretta su diritto di proprietà e ordinamento civile.

Essa ha chiarito, infatti, che «[l]a norma impugnata incide anche sul governo del territorio, perché prevede che i comuni possano regolare le destinazioni d’uso di specifiche zone del loro territorio. In una prospettiva teleologica, l’art. 59 è riconducibile alla materia del turismo, del quale cerca di assicurare uno svolgimento “sostenibile”, e a quella del governo del territorio, perché lo scopo di “garantire un’offerta sufficiente ed economicamente accessibile di alloggi destinati alla locazione a lungo termine” (comma 2), oltre a soddisfare istanze sociali (di certo non estranee alla competenza legislativa regionale), si traduce in un razionale assetto del territorio, che anche nelle zone più “attrattive” deve conservare spazi destinati agli usi abitativi. (…) mentre spetta al diritto civile la regolazione diretta dell’autonomia negoziale dei privati, la limitazione indiretta di essa è effetto tipico di innumerevoli disposizioni di diritto amministrativo, che disciplinano e sottopongono a condizioni le attività private, per perseguire i diversi interessi pubblici».

Su tali basi, la Corte non soltanto ha escluso la violazione di competenze legislative statali in materia di ordinamento civile, ma ha anche precisato che la destinazione di un immobile residenziale a locazione turistica non costituisce un elemento essenziale del diritto di proprietà, che per questo aspetto può essere legittimamente conformato dall’autorità amministrativa nell’esercizio delle sue prerogative, lasciando al proprietario la facoltà di sfruttare il bene in modi diversi, ad esempio avviando una struttura ricettiva extra-alberghiera, o una locazione non turistica (punti 7.4. e 7.5. delle considerazioni in diritto).

2.5.10. Considerazioni analoghe valgono anche in riferimento alla libertà di iniziativa economica di cui all’art. 41 della Costituzione, anch’essa passibile di limitazioni “a fini sociali e ambientali”.

La variante al piano operativo approvata dal Comune di Firenze si muove, evidentemente, nel solco delle indicazioni della legge regionale e delle tradizionali prerogative di cui l’amministrazione gode nella materia urbanistica e del governo del territorio.

Sul punto, occorre peraltro ricordare che la protezione dell’ambiente urbano e gli obiettivi di politica sociale e culturale, insieme alla conservazione del patrimonio storico e artistico, costituiscono motivi imperativi di interesse generale che giustificano restrizioni della libertà di iniziativa economica alla stregua della stessa normativa europea invocata dalla ricorrente (si vedano i “considerando” 40, 56, 63, 69, e l’art. 4 n. 8) della Direttiva 2006/123), e dei quali, pertanto, anche la pianificazione urbanistica può farsi carico per introdurre limitazioni a determinate attività, la liberalizzazione del mercato dei servizi non potendo essere intesa in senso assoluto come primazia del diritto a esercitare sempre e comunque l’attività economica (per tutte, cfr. C.G.U.E., 11 marzo 2010, causa C-384/08, “Attanasio Group S.r.l.”; T.A.R. Toscana, sez. I, 8 ottobre 2024, n. 1128, e i numerosi precedenti ivi citati; Cons. Stato, sez. IV, 1° giugno 2018, n. 3316); e in senso conforme dispone la legislazione nazionale in tema di liberalizzazione delle attività economiche (si vedano l’art. 3 comma 1 del d.l. 13 agosto 2011, n. 138, convertito in legge 14 settembre 2011, n. 148; gli artt. 31 comma 2 e 34 del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito in legge 22 dicembre 2011, n. 214; l’art. 1 del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito in legge 24 marzo 2012, n. 27), la quale fa pur sempre salvi i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, dai principi fondamentali della Costituzione, e – in linea con le indicazioni del legislatore e della giurisprudenza europei – dalle disposizioni indispensabili per la protezione della salute umana, la conservazione delle specie animali e vegetali, del paesaggio e del patrimonio culturale, dell’ambiente e dell’ambiente urbano (cfr. T.A.R. Toscana, sez. I, 18 gennaio 2018, n. 73).

Del resto, proprio nell’occuparsi delle locazioni turistiche brevi, il giudice europeo ha riconosciuto che, a fronte di studi attestanti gli effetti distorsivi prodotti dal diffondersi di tale attività, costituisce un motivo imperativo di interesse generale ai sensi del diritto dell’Unione l’istituzione di meccanismi volti a contrastare la scarsità di alloggi destinati alla locazione, con l’obiettivo di rispondere al peggioramento delle condizioni di accesso agli alloggi e all’esacerbarsi delle tensioni nei mercati immobiliari, regolando i malfunzionamenti del mercato, a tutela dei proprietari e dei locatari e con l’obiettivo di vedere incrementata l’offerta di alloggi in condizioni di rispetto dei territori, a maggior ragione se si considera che l’alloggio è un bene di prima necessità (C.G.U.E., grande sezione, 22 settembre 2020, C-724/18 e 727/18, “Cali Apartments”).

Infine, come si ribadirà nel prosieguo della motivazione, la misura limitativa posta dalla variante risponde ai principi di stretta necessità, proporzionalità e non discriminazione di derivazione eurounitaria e richiamati dall’art. 59 comma 1 della legge regionale n. 61/2024. Da un lato, infatti, il divieto di insediare nel centro storico nuovi usi per residenza temporanea risulta idoneo allo scopo di favorire e incoraggiare il recupero della residenza stanziale in centro storico, e, dall’altro, non è suscettibile di essere sostituito da una misura meno restrittiva, ove si consideri che esso vale per il futuro e non impedisce agli operatori già insediati di continuare nell’attività, la cui diffusione il Comune di Firenze ha voluto arrestare per tentare di favorire il ritorno alla residenza stabile (scelta al più opinabile, ma non irragionevole, per i motivi che si sono esposti in precedenza).

2.5.11. Alla luce delle considerazioni che precedono deve infine escludersi il contrasto del divieto di insediamento dell’uso residenza temporanea previsto dall’impugnata variante rispetto alle previsioni contenute nell’art. 117 della Costituzione, peraltro invocato da parte ricorrente in termini assolutamente generici.

Se infatti, come evidenziato ai paragrafi che precedono, le previsioni contestate trovano fondamento nell’interesse pubblico all’ordinato assetto del territorio (materia riservata dall’art. 117, comma 3 della Costituzione alla competenza legislativa concorrente di Stato e Regioni), rivestendo una valenza meramente conformativa rispetto al diritto di proprietà e al diritto alla libera iniziativa economica, come consentito dagli artt. 41 e 42 della Costituzione, ai fini del bilanciamento con l’utilità sociale cui gli stessi devono soggiacere, deve escludersi l’illegittimo sconfinamento nelle materie riservate alla competenza legislativa statale esclusiva di cui alle lett. e) ed l) dell’art. 117, comma 2 Cost..

Nè è configurabile il contrasto delle impugnate previsioni con l’art. 117, comma 2, lett. s), Cost., che attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di “beni culturali”.

La variante impugnata, infatti, non ha come obiettivo primario quello di salvaguardare il centro storico in quanto “bene culturale”; nella relazione di accompagnamento si sono semplicemente evidenziati i risvolti negativi del fenomeno delle locazioni turistiche brevi sul tessuto urbano di questa particolare area, in considerazione, anche, delle evidenze artistiche e culturali che la caratterizzano e che la rendono particolarmente fragile. E comunque i Comuni, alla pari delle Regioni, nel momento in cui esercitano le proprie competenze, possono tener conto anche delle esigenze di protezione dell’ambiente e dei beni culturali, dato che l’art. 9 Cost. attribuisce il compito di tutelare il patrimonio storico e artistico della Nazione alla Repubblica che, ai sensi dell’art. 114, primo comma, Cost., è costituita anche dai Comuni (arg. ex sentenza n. 186/2025 cit. della Corte costituzionale).

2.5.12. Per dimostrare che il Comune avrebbe illegittimamente utilizzato gli strumenti di pianificazione per perseguire finalità estranee a tale ambito, attraverso l’individuazione di una sotto-categoria urbanisticamente irrilevante, neppure può invocarsi la nuova disciplina dettata dalla legge regionale toscana n. 61/2024, recante il “Testo unico del turismo”.

Ed invero, ribadito che le previsioni di cui agli artt. 19 e 64 delle norme tecniche di attuazione sono state approvate dal Comune nell’esercizio del potere di pianificazione territoriale che gli è proprio, il richiamo all’art. 59 della legge regionale, contenuto negli atti dell’Amministrazione, ha il solo scopo di fornire un quadro completo della materia incisa dall’intervento pianificatorio e di evidenziare la connessione e la convergenza delle questioni attinenti al governo del territorio e al turismo, messe in luce, come visto, dalla stessa Corte costituzionale con la sentenza n. 186 del 2025.

Tuttavia, poiché la disciplina urbanistica e quella turistica, seppure correlate, rimangono espressione di poteri differenti, destinati a regolare profili diversi del medesimo fenomeno turistico, nulla impediva al Comune di Firenze, già prima dell’emanazione della legge regionale n. 61/2024, di prevedere, sotto il profilo strettamente pianificatorio, il divieto di insediamento di nuove locazioni turistiche brevi in determinate aree della città, in applicazione di quanto previsto dagli artt. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e 99 della legge regionale n. 65/2014.

A ciò si aggiunga che tra la contestata variante e la legge regionale sussiste piena coerenza.

Difatti, l’art. 59 della legge regionale toscana n. 61/2024 offre, al primo comma, la nozione di locazione turistica breve, che consiste nello svolgimento, per finalità turistiche, delle attività di locazione di durata non superiore a trenta giorni, di cui all’art. 4 comma 1 del d.l. n. 50/2017, convertito in legge n. 96/2017. Ed è, questa, la nozione recepita dal Comune di Firenze in sede di approvazione della variante al P.O., qui impugnata, onde coordinare lo strumento urbanistico con la nuova legge regionale sul turismo, che, al medesimo art. 59 cit., consente ai Comuni a più alta densità turistica, e comunque ai capoluoghi di provincia, di individuare con regolamento criteri e limiti all’esercizio dell’attività in questione.

L’art. 59 della legge regionale n. 65/2014, inoltre, pur confermandone la destinazione residenziale, ha comunque attribuito autonomo rilievo all’utilizzo degli immobili per locazioni turistiche brevi, sottoponendolo ad autorizzazione preventiva e dettando per esso una disciplina specifica.

In particolare, dopo avere previsto al primo comma che i Comuni possono, con proprio regolamento, individuare zone o aree in cui definire criteri e limiti specifici per lo svolgimento delle attività di locazione turistica breve, al secondo comma indica le specifiche circostanze di cui tali Enti devono tenere conto, tra cui le «caratteristiche del tessuto urbano» (lett. c) e «l’impatto, diretto o indiretto, della diffusione delle locazioni brevi sulla disponibilità di alloggi a prezzo accessibile e sulla residenzialità, anche in termini qualitativi» (lett. f).

La variante urbanistica di cui si controverte, individuando l’uso per “residenza temporanea” e le sue articolazioni, ha inteso fare fronte alle esigenze legate all’ordinato sviluppo del territorio interessato (lett. c) e alla necessità di contrastare la scarsità degli alloggi destinati alla locazione di lunga durata e di limitare l’effetto inflazionistico sul livello dei canoni di locazione (lett. f), in perfetta coerenza con la disciplina regionale appena citata.

2.5.13. La misura limitativa posta dalla variante, infine, deve ritenersi proporzionata, necessaria e non discriminatoria.

La stessa, infatti, è stata modulata in base alle peculiari caratteristiche del centro storico del Comune di Firenze (cfr. sul tema la già citata sentenza della Corte di Giustizia UE, Grande Sezione, 22 settembre 2020, C-724/18 e C-727/18, Cali Apartments, punto 83), ha ad oggetto specifiche tipologie di utilizzo dei beni e ha comunque una durata limitata nel tempo, corrispondente a quella del piano operativo.

D’altra parte, va rammentato che, in una prospettiva contemporanea, nella pianificazione urbanistica possono e debbono trovare spazio le istanze di sviluppo cui le amministrazioni locali intendano dare seguito, avuto riguardo alla storia, alle tradizioni, all’essenza della comunità insediata nel territorio interessato.

In questa prospettiva si inscrive la scelta del Comune di Firenze di avvalersi dello strumento urbanistico per contenere il diffondersi incontrollato delle locazioni turistiche di breve durata, reputato corresponsabile del sovraffollamento turistico che affligge la città e il suo centro storico in particolare, e rispetto al quale le soluzioni individuate per gestire il fenomeno e trasfuse nelle n.t.a. del piano operativo sono connotate da una considerevole componente di merito amministrativo, non senza il contestuale ricorso a valutazioni di tipo tecnico, che sottintendono conoscenze specialistiche ascrivibili al novero non delle scienze esatte, ma delle scienze umane. Si tratta, cioè, di soluzioni che presentano un elevato quoziente di opinabilità, e nei cui confronti il sindacato giurisdizionale non può che mantenersi sul piano della verifica della corretta acquisizione degli elementi di fatto, nonché della generale attendibilità dell’operato dell’amministrazione procedente e, per converso, dell’assenza di profili di manifesta irragionevolezza o abnormità delle valutazioni e delle scelte effettuate; e, una volta che queste ultime si siano dimostrate plausibili, ragionevoli e proporzionate, ancorché opinabili, il giudice non può spingersi a sostituirle con una valutazione differente, ma altrettanto opinabile (giurisprudenza oramai consolidata, cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. V, 4 dicembre 2025, n. 9576; id., sez. IV, 7 luglio 2025, n. 5888; id., sez. II, 19 novembre 2024, n. 9263; id., sez. VII, 17 dicembre 2024, n. 10140).

Tanto premesso, il Comune ha basato le proprie valutazioni su un insieme di dati (si vedano le pagg. 11 e ss. della relazione illustrativa e, in particolare, i dati riportati alle pagg. 25 e ss.) che non sono stati oggetto di specifica contestazione da parte ricorrente e che, pertanto, possono essere assunti come circostanze pacifiche.

Le motivazioni che hanno condotto all’approvazione della variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo ai fini della limitazione delle locazioni turistiche brevi nel centro storico UNESCO, toccano profili sociali, economici, identitari e urbanistici e possono essere sintetizzate come segue:

– mitigazione dell’overtourism e tutela del sito UNESCO: si rileva come la crescita costante dei flussi turistici e la diffusione pervasiva di forme di soggiorno alternative agli hotel stiano compromettendo l’identità storico-culturale della città e minando la qualità della vita; il fenomeno delle locazioni turistiche brevi è indicato esplicitamente dal Piano di gestione del centro storico UNESCO come una delle principali minacce all’integrità del sito;

– contrasto alla gentrificazione e al “displacement”: si evidenzia un processo di “turisticizzazione” che tende a sostituire la popolazione residente con una “intermittente” (si vedano le statistiche riportate alle pagg. 20 e ss. della relazione illustrativa); questo genera il fenomeno del displacement (ovvero l’espulsione dei residenti verso le periferie) a causa della trasformazione degli immobili in asset d’investimento, rendendo il mercato della locazione di lunga durata non competitivo rispetto alla rendita turistica;

– perdita dell’identità del centro storico UNESCO: il centro storico rischia di svuotarsi della sua anima residenziale per diventare una “pittoresca scenografia senza anima” o un “guscio vuoto”; la sproporzione numerica tra turisti e residenti altera l’equilibrio della convivenza e porta alla scomparsa dei servizi di prossimità (negozi per residenti, alloggi per studenti) a favore di attività rivolte esclusivamente ai visitatori;

– professionalizzazione del settore: i dati mostrano che le locazioni brevi non sono più, nella maggior parte dei casi, un’attività occasionale per integrare il reddito familiare, ma una vera attività d’impresa gestita da società strutturate;

– aggravio del carico urbanistico: l’uso turistico intensivo del patrimonio edilizio residenziale genera esternalità negative quali il sovraccarico delle reti di mobilità, l’aumento dei rifiuti, l’inquinamento acustico e un incremento della spesa pubblica per la pulizia e il decoro;

– assenza di una regia nazionale: l’intervento si giustifica per la necessità di agire in autonomia, tramite la disciplina urbanistica (governo del territorio), a fronte dell’inerzia del legislatore statale nel fornire strumenti efficaci per regolamentare il fenomeno nelle città d’arte;

– obiettivo della “priorità residenziale” nel centro storico UNESCO: pur nella consapevolezza che la pianificazione urbanistica, per sua natura, tempi e finalità, non è in grado – da sola – di intercettare e incidere su tutte le problematiche collegate ai mutamenti della realtà sociale, culturale ed economica, ancora meno qualora spinti da processi rapidi o improvvisi, la variante mira a riequilibrare il sistema, favorendo la permanenza degli usi abitativi urbani e garantendo il diritto all’abitazione per famiglie, studenti e lavoratori, ritenuto un interesse preminente di rilevanza costituzionale, tanto da costituire una delle priorità del piano strutturale.

Le difese del Comune sottolineano inoltre i risultati dello studio sul portale Airbnb (una delle principali, se non la principale, piattaforma telematica di intermediazione tra domanda e offerta di locazioni turistiche), e riportati nella relazione di accompagnamento alla variante impugnata, dai quali si ricava che: l’82% degli annunci riguarda interi alloggi; gli alloggi sono occupati mediamente 93 notti/anno; l’89,1% riguarda locazioni turistiche, non oggetto di titolo amministrativo; il 98,4% riguarda prenotazioni di durata molto breve (1/2 notti); il 71,5% degli annunci è promosso da host che gestiscono un numero superiore a 10 alloggi; nell’area UNESCO (un territorio che corrisponde ad appena il 5% della superficie comunale) sono ubicati i due terzi (2/3) degli appartamenti messi a disposizione nella piattaforma.

Le ragioni sottese all’approvazione della variante non si esauriscono nella volontà di ridurre il sovraffollamento turistico del centro storico e danno ampiamente conto del bilanciamento svolto dall’Amministrazione resistente fra gli interessi pubblici perseguiti e quelli privati incisi dalla limitazione d’uso introdotta dalla variante. E anche a voler concedere che l’abbandono del centro storico da parte dei residenti stabili possa dipendere, almeno in parte, dalle passate politiche urbanistiche dello stesso Comune, questo non toglie che oggi il Comune possa rimodulare le proprie priorità, lo jus variandi essendo connaturato al potere di pianificazione territoriale, e stabilire nuovi obiettivi sulla base della situazione determinatasi anche per effetto di scelte pregresse che non abbiano portato i risultati sperati, o abbiano prodotto inconvenienti indesiderati.

Se così è, il divieto di insediare nuovi usi per residenza temporanea all’interno dell’area UNESCO appare perfettamente idoneo allo scopo di preservare il patrimonio edilizio ivi esistente in funzione delle esigenze abitative della popolazione stabilmente residente, evitando che ne prosegua la costante e progressiva erosione tramite conversione in immobili con vocazione turistica.

Si può poi anche ammettere che il carico antropico di un alloggio non muti a seconda che esso sia occupato da turisti che vi alloggiano, a turno, per periodi di pochi giorni o, invece, da persone che vi risiedono stabilmente (il numero di persone ospitate giorno per giorno dall’alloggio non cambia). Nondimeno, pare evidente che le esigenze di una popolazione stabile sono ben diverse da quelle di una popolazione di turisti, il che inevitabilmente si riflette sull’offerta di servizi e sul tessuto commerciale cittadino (lo sviluppo ipertrofico delle attività rivolte ai turisti è indicato espressamente dalla relazione di accompagnamento della variante come uno degli effetti negativi tipici del sovraffollamento turistico, ed ha come contraltare la chiusura/sostituzione degli esercizi commerciali a servizio dei residenti stabili e, a lungo andare, la perdita dell’identità dei luoghi).

La conclusione è che il divieto dell’insediamento di nuovi usi abitativi per residenza temporanea può considerarsi al più opinabile, ma non manifestamente irrazionale e disfunzionale rispetto alle finalità, legittime, dichiarate e perseguite dal Comune.

Come si è già visto, l’esigenza di governare la diffusione altrimenti incontrollata dei servizi di locazione turistica di breve durata è avvertita a livello sovranazionale ed ha occasionato l’intervento del giudice e dello stesso legislatore eurounitari, stanti le esternalità negative generate da tali servizi in punto, fra l’altro, di diminuita disponibilità di alloggi destinati alla locazione a lungo termine e di aumento dei canoni di locazione e dei prezzi delle abitazioni. Le misure adottate dal Comune di Firenze per contenere le dimensioni del fenomeno – che la variante impugnata non elimina, ma cristallizza, vietando per il futuro l’insediamento di nuovi usi per residenza temporanea – non sono estemporanee, né possono dirsi punitive o discriminatorie, avendo esse di mira la risoluzione di problematiche specifiche e non imputabili alle altre forme di ospitalità turistica, in particolare a quelle che si svolgono negli immobili a destinazione turistico-ricettiva.

Né sono ravvisabili tratti discriminatori nella previsione del divieto di nuovo insediamento dell’uso per residenza temporanea nella sola area del centro storico di Firenze, patrimonio mondiale UNESCO e insieme urbano che presenta una concentrazione di opere d’arte unica al mondo, ciò che ne legittima il trattamento differenziato rispetto alle restanti aree cittadine senza che possa parlarsi di indebita disparità di trattamento, la quale esige, com’è noto, l’identità delle situazioni di fatto e la conseguente irragionevolezza del diverso trattamento riservato dall’amministrazione all’uno e all’altro caso (per tutte, cfr. Cons. Stato, sez. II, 24 novembre 2025, n. 9145; id., sez. V, 17 luglio 2025, n. 6269; id., sez. V, 14 aprile 2025, n. 3192; id., sez. II, 4 aprile 2025, n. 2923).

E altrettanto vale per il diverso regime previsto dalla variante per altre forme di sfruttamento del bene, quali le locazioni di lunga durata a fini residenziali o l’esercizio delle attività alberghiere, posto che tali utilizzi hanno caratteristiche diverse e producono quindi un differente impatto urbanistico.

Non può infine costituire discriminazione il fatto che la variante preveda il divieto solo per le nuove attività di locazione turistica breve, senza incidere su quelle avviate prima della sua adozione, dal momento che gli strumenti di pianificazione, di norma, non possono avere efficacia retroattiva.

3. Con il quinto motivo, le parti ricorrenti sostengono che la variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo sarebbe illegittima per violazione dell’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e degli artt. 98 e 99 della legge regionale n. 65/2014, oltre che per eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità manifesta e contraddittorietà sotto un ulteriore profilo.

3.1. Secondo i ricorrenti, la variante sarebbe irragionevole, manifestamente illogica e contraddittoria, oltre che generica, perché con essa il Comune di Firenze avrebbe vietato l’“insediamento” nel centro storico di Firenze della destinazione d’uso della locazione turistica senza tuttavia chiarire – né nelle impugnate deliberazioni, né nella relazione urbanistica ad esse allegata – cosa debba intendersi con tale termine.

Non si comprenderebbe, in particolare, se il Comune resistente abbia inteso vietare unicamente che immobili sino ad oggi destinati (esclusivamente) a residenza “ordinaria” siano, d’ora in avanti, destinati a locazione turistica, ovvero che anche immobili che sono stati in passato destinati a locazione turistica (e che abbiano perso, o comunque possano perdere, anche solo temporaneamente, tale destinazione) possano poi essere nuovamente destinati a locazione turistica.

3.2. La censura è priva di pregio.

L’art. 64, comma 5 delle impugnate norme tecniche di attuazione testualmente stabilisce che nel nucleo storico (Zona A – sottozona A1) della città di Firenze è «vietato l’insediamento dell’uso per residenza temporanea come individuato al comma 3.1 dell’art. 19».

Come puntualmente fatto rilevare dalla difesa del Comune di Firenze, il divieto di insediamento dell’uso per residenza temporanea nel centro storico cittadino stabilito dall’art. 64, comma 5, delle norme tecniche di attuazione del piano operativo vale per il futuro – e non potrebbe essere che così – e preclude la destinazione di nuovi alloggi alla locazione turistica breve, senza che residui alcun dubbio interpretativo.

Né compromette la legittimità del divieto l’eventuale difficoltà di accertamento delle violazioni, la cui prova incombe sul Comune, il quale, come si è già osservato, potrà avvalersi delle comunicazioni effettuate ai sensi dell’art. 70 dell’abrogata legge regionale n. 86/2016, e, oggi dall’art. 60 della legge regionale n. 61/2024, ovvero del possesso del CIN di cui all’art. 13-ter, comma 1 del decreto legge n. 145/2023, fermo restando che l’intero sistema dei controlli sulle attività di locazione turistica breve è destinato a risentire dell’entrata in vigore del “Regolamento per le locazioni turistiche brevi” approvato dal Comune in attuazione del più volte citato art. 59 legge regionale n. 61/2024, che sottopone a regime autorizzatorio le attività in questione, ne contingenta il numero, operando parallelamente al divieto di nuovo insediamento sancito dalla pianificazione urbanistica, e prevede all’art. 5, l’istituzione del Registro comunale delle locazioni turistiche.

Per quanto riguarda la sorte delle attività che dovessero cessare temporaneamente, cui parte ricorrente fa un generico riferimento, si tratta di un profilo di censura inammissibile per difetto di interesse concreto ed attuale e perciò meramente esplorativo; ad oggi, infatti, nessuno dei soggetti ricorrenti ha dichiarato di trovarsi in tale situazione, né si è visto opporre un divieto da parte dell’Amministrazione comunale al riavvio di locazioni turistiche brevi sospese.

In ogni caso, la disposizione delle norme tecniche di attuazione oggetto di impugnazione è sufficientemente chiara nel riferirsi all’uso concretamente in atto dell’immobile quale oggetto di locazioni turistiche brevi di cui all’art. 59 della legge regionale n. 61/2024 o quale struttura extra-alberghiera di cui all’art. 144, comma 1, e, fino al primo luglio 2026, quale le struttura ricettiva extra-alberghiera di cui all’art. 41 della medesima legge regionale.

4. Con il sesto e ultimo motivo di ricorso viene denunciata la violazione e falsa applicazione degli artt. 30 e 32 della legge regionale n. 65/2014 oltre all’eccesso di potere per carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e carenza di motivazione.

4.1. Parte ricorrente sostiene che la variante sarebbe illegittima per avere il Comune fatto ricorso al procedimento semplificato di approvazione della variante, nonostante non sussistessero i presupposti di cui agli artt. 30 e 32 della legge regionale n. 65/2014. La variante, infatti, sarebbe destinata a determinare un incremento del dimensionamento complessivo relativo alla destinazione d’uso residenziale “ordinaria”, in conseguenza della riduzione della nuova destinazione d’uso a “residenza temporanea”.

4.2. Anche l’ultima censura non coglie nel segno.

Alle procedure semplificate di approvazione degli strumenti urbanistici è dedicato il capo IV del titolo II della legge regionale n. 65/2014, il cui art. 30 contiene le seguenti disposizioni definitorie:

– «[s]ono definite varianti semplificate al piano strutturale le varianti che non comportano incremento al suo dimensionamento complessivo per singole destinazioni d’uso e che non comportano diminuzione degli standard. Sono altresì varianti semplificate al piano strutturale quelle che trasferiscono dimensionamenti, anche tra UTOE diverse, all’interno del perimetro del territorio urbanizzato e quelle che trasferiscono dimensionamenti dall’esterno del territorio urbanizzato all’interno dello stesso» (comma 1);

– «[s]ono definite varianti semplificate al piano operativo le varianti che hanno per oggetto previsioni interne al perimetro del territorio urbanizzato» (comma 2).

Il comma 3 dell’art. 30 esclude dal procedimento semplificato le varianti che introducono nel territorio urbanizzato le previsioni relative alle grandi strutture di vendita o all’aggregazione di medie strutture aventi effetti assimilabili a quelli delle grandi strutture che sono indicate dall’art. 26, comma 1.

Orbene, deve in primo luogo ritenersi pacifico che la variante di cui si controverte non ha introdotto previsioni sulle strutture di vendita quali quelle indicate dall’art. 26, comma 1 della legge regionale, non incorrendo, dunque, nell’appena ricordato divieto di cui al terzo comma dell’art. 30.

Ciò detto, non può condividersi l’assunto che fa discendere l’illegittimità del ricorso alla variante semplificata dalla circostanza che il provvedimento impugnato produrrebbe l’effetto dell’incremento del dimensionamento complessivo della destinazione d’uso residenziale “ordinaria”, quale conseguenza del divieto per il futuro di nuovi insediamenti per uso “residenziale temporaneo” nel centro storico UNESCO.

La limitazione relativa all’incremento del dimensionamento per singole destinazioni d’uso riguarda, infatti, il ricorso alle varianti semplificate al piano strutturale (art. 30, comma 1 della legge regionale), mentre nel caso di specie si discute di una variante semplificata al piano operativo. Ad ogni modo, deve osservarsi che il provvedimento che costituisce oggetto del giudizio non comporta, per quello che riguarda il centro storico UNESCO, alcun incremento del dimensionamento di singole destinazioni d’uso, limitandosi a stabilire il divieto di nuovi insediamenti dell’uso per residenza temporanea e, implicitamente, a tenere fermi per il futuro tutti gli altri usi riconducibili alla categoria funzionale residenziale attualmente in essere.

Poiché la delibera consiliare impugnata introduce una variante al piano operativo, è con riguardo al parametro costituito dal comma 2 dell’art. 30 della legge regionale che deve essere scrutinata la legittimità del ricorso, da parte dell’Amministrazione comunale, alla procedura semplificata di approvazione della variante.

Ebbene, come si è visto, tale disposizione consente il ricorso a varianti semplificate al piano operativo per le previsioni che operano all’interno del perimetro del territorio urbanizzato, proprio come quelle di cui si controverte, che introducono un’articolazione dell’uso residenziale – l’uso per residenza temporanea – vietandola nel solo «ambito del nucleo storico (zona A – sottozona A1)», ovvero nel centro storico UNESCO.

5. Alla luce di quanto precede, il ricorso è infondato e va respinto.

6. Considerata la complessità e la novità delle questioni trattate, le spese di lite possono essere integralmente compensate fra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Dichiara integralmente compensate fra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nelle camere di consiglio dei giorni 5 marzo 2026 e 19 marzo 2026, con l’intervento dei magistrati:

Silvia De Felice, Presidente FF, Estensore

Davide De Grazia, Primo Referendario

Stefania Caporali, Referendario

L'articolo Sull’interpretazione dell’art. 23 ter, comma 1 bis del d.P.R. n. 380/2001. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Abuso edilizi – Area confinante – Istanza di repressione – Obbligo della p.a. di provvedere.

Sussiste l’obbligo dell’Amministrazione comunale di provvedere sull’istanza di repressione di abusi edilizi realizzati su area confinante, formulata dal relativo proprietario, il quale, appunto per tale aspetto che si invera nel concetto di vicinitas, gode di una legittimazione differenziata rispetto alla collettività subendo gli effetti nocivi immediati e diretti della commissione dell’eventuale illecito edilizio non represso nell’area limitrofa alla sua proprietà, onde egli è titolare di una posizione di interesse legittimo all’esercizio di tali poteri di vigilanza e, quindi, può proporre l’azione a seguito del silenzio ai sensi dell’art. 31 cod.proc.amm. Pertanto, il proprietario di un’area o di un fabbricato, nella cui sfera giuridica incide dannosamente il mancato esercizio dei poteri ripristinatori e repressivi relativi ad abusi edilizi da parte dell’organo preposto, può pretendere, se non vengono adottate le misure richieste, un provvedimento che ne spieghi esplicitamente le ragioni, con il risultato che il silenzio serbato sull’istanza integra gli estremi del silenzio-rifiuto, sindacabile in sede giurisdizionale quanto al mancato adempimento dell’obbligo di provvedere in modo espresso. Invero,  in ipotesi di segnalazioni circostanziate e documentate, l’Amministrazione ha comunque l’obbligo di attivare un procedimento di controllo e verifica dell’abuso della cui conclusione deve restare traccia, sia essa nel senso dell’esercizio dei poteri sanzionatori, che in quella della motivata archiviazione, dovendosi in particolare escludere che la ritenuta mancanza dei presupposti per l’esercizio dei poteri sanzionatori possa giustificare un comportamento meramente silente.

Pres. Russo – Est. Torraca

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 284 del 2026, proposto da Forsizia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Marcinkiewicz e Giovanni Murgia, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giovanni Murgia in Milano, via Conservatorio, 17;

contro

il Comune di Como, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Chiara Piatti, Marilisa Ogliaroso e Antonio Tafuri, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

nei confronti

di Alberto Saldarini, non costituito in giudizio;

e con l’intervento di

ad adiuvandum:
Cristina Rabazzi, Antonio Malaguti, Federico Calogiuri, Francesca Ricciato, Daniele Ascani, Federica Riva, Mario Pio Gioiosa, Antonia Nardozza, Luigi Erba, rappresentati e difesi dall’avvocato Gianni Mantegazza, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

per l’accertamento

dell’illegittimità del silenzio formatosi nel procedimento avviato dal Comune di Como con nota prot. n. 41343 del 27 febbraio 2025, con oggetto “Comunicazione di avvio del procedimento d’ufficio relativa al rispetto della servitù di uso pubblico afferenti al piano di recupero approvato dalla giunta comunale di como con deliberazione del 26 novembre 1990, n. 2436, insediamento Via Borgovico nr. 223”, a seguito dell’esposto presentato dalla ricorrente in data 6 dicembre 2024 (prot. comunale n. 223536 del 6 dicembre 2024).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Como e degli intervenienti ad adiuvandum;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2026 la dott.ssa Silvia Torraca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., Forsizia s.r.l. ha chiesto a questo Tribunale di accertare l’obbligo del Comune di Como di provvedere sull’esposto dallo stessa presentato in data 6 dicembre 2024, con cui ha chiesto all’Amministrazione di “avviare il procedimento finalizzato a verificare la legittimità sotto il profilo edilizio dell’edificio oggetto della Concessione in sanatoria P.G. n. 9128/94 (…) e assumere tutti i provvedimenti conseguenti”, procedimento successivamente avviato dal Comune con nota prot. n. 41343 del 27 febbraio 2025 e, tuttavia, mai concluso.

Ha esposto in fatto:

– di aver realizzato, tra il 2021 e il 2023, sul fondo sito in Como, Via Borgovico n. 215 (all’epoca di sua proprietà) un intervento di riqualificazione edilizia in forza di permesso di costruire e successiva SCIA in variante rilasciati dal Comune;

– che tale terreno confina sul versante nord con un fondo, sede di un opificio ormai dismesso, già di proprietà di Saldarini e Saldarini s.r.l. in liquidazione, e successivamente conferito nel Trust Saldarini e Saldarini srl in liquidazione, avente come trustee Alberto Saldarini;

– che quest’ultimo ha proposto nei confronti della ricorrente, dinanzi al Tribunale Ordinario di Como, dapprima, un ricorso per accertamento tecnico preventivo e, successivamente, un procedimento possessorio, entrambi respinti;

– che, a fronte delle anzidette azioni giudiziali, aveva presentato istanza di accesso agli atti riguardanti i titoli edilizi dell’immobile confinante;

– che, all’esito dell’esame della documentazione ostesa, in data 6 dicembre 2024 aveva depositato presso il Comune di Como un esposto con cui aveva chiesto “di provvedere alle verifiche opportune e necessarie e, in particolare, al Responsabile del Settore Sue – Infrazioni Edilizie del Comune di Como di avviare il procedimento finalizzato a verificare la legittimità sotto il profilo edilizio dell’edificio oggetto della <Concessione in sanatoria> P.G. n. 9128/94 (…) e ad assumere tutti i provvedimenti conseguenti”;

– che, con nota prot. n. 41343 del 27 febbraio 2025, il Comune di Como aveva notificato alle parti la “Comunicazione di avvio del procedimento d’ufficio relativa al rispetto della servitù di uso pubblico afferenti al piano di recupero approvato dalla giunta comunale di Como con deliberazione del 26 novembre 1990, n. 2436, insediamento Via Borgovico nr. 223”;

– che sia il Trust sia l’odierna ricorrente avevano partecipato al contraddittorio procedimentale mediante il deposito di memorie;

– che, stante l’omessa conclusione del procedimento de quo nel termine di novanta giorni, la ricorrente, per il tramite dei propri difensori, in data 10 ottobre 2025, aveva sollecitato il Comune di Como ad assumere il provvedimento finale;

– che, ciononostante, l’Amministrazione era rimasta inerte.

La ricorrente ha chiesto, pertanto, l’accertamento della illegittimità del silenzio serbato dal Comune e la condanna di quest’ultimo all’adozione del provvedimento espresso, con nomina di un commissario ad acta in caso di perdurante inerzia.

Si è costituito il Comune di Como, negando di aver tenuto un comportamento inerte con riguardo all’attività di vigilanza sollecitata dalla parte ricorrente, atteso che, al contrario, esso aveva “intrapreso…un’articolata attività di verifica in merito all’esistenza di possibili abusi edilizi”. Ha contestato, in ogni caso, la sussistenza di un termine perentorio per provvedere nella materia de qua, stante la natura vincolata dell’attività di repressione degli abusi edilizi, e ha concluso per il rigetto del ricorso.

Con atto di intervento ad adiuvandum si sono costituiti altresì Cristina Rabazzi, Antonio Malaguti, Federico Calogiuri, Francesca Ricciato, Daniele Ascani, Federico Riva, Mario Pio Gioiosa, Antonia Nardozza e Luigi Erba, in qualità di acquirenti delle unità immobiliari realizzate dalla società ricorrente sul fondo confinante con quello di proprietà del Trust, associandosi alle argomentazioni della ricorrente.

Le parti hanno depositato memorie ai sensi dell’art. 73, co. 1 c.p.a.

All’udienza pubblica del 10 aprile 2026 la causa, sentiti i difensori delle parti, è stata trattenuta in decisione.

2. Il ricorso merita accoglimento.

Giova anzitutto rilevare come, lungi dal contestare l’esistenza di un obbligo di provvedere in ordine alla richiesta di attivazione dei poteri di vigilanza ex art. 27 D.P.R 380/2001 oggetto dell’esposto presentato dalla ricorrente, l’amministrazione resistente ne abbia, per converso, riconosciuto la sussistenza, deducendo di essersi attivata mediante l’avvio di una “articolata attività di verifica in merito all’esistenza di possibili abusi edilizi”.

E, invero, la circostanza che il Comune, a seguito dell’esposto presentato dalla ricorrente, abbia avviato d’ufficio un procedimento finalizzato, non soltanto, alla verifica del rispetto della “servitù di uso pubblico afferente al Piano di Recupero approvato dalla Giunta comunale di Como con deliberazione del 26 novembre 1990, n. 2436, insediamento Via Borgovico nr 223” (e, dunque, del diritto reale sorto in proprio favore con gli obblighi convenzionali assunti dall’allora Saldarini e Saldarini s.r.l. con il suddetto Piano e la successiva convenzione attuativa), ma altresì “all’esercizio dei poteri di vigilanza ex art 27 del DPR 380/2001, su presunte violazioni delle norme afferenti al rispetto delle distanze tra le costruzioni da parte del trustee (Trust Saldarini e Saldarini SRL in liquidazione) in persona del Sig. Saldarini Alberto, realizzate all’epoca della costruzione dell’edificio in Via Borgovico 223 (facente parte del Comparto 1 del Piano di Recupero indicato) e scoperte successivamente dall’esponente nel corso della recente costruzione del fabbricato di proprietà dello stesso” non può che essere intesa nel senso che l’amministrazione abbia ravvisato l’esistenza di un obbligo di provvedere con riguardo al predetto esposto.

Ciò, del resto, in linea con l’indirizzo giurisprudenziale secondo cui sussiste l’obbligo dell’Amministrazione comunale di provvedere sull’istanza di repressione di abusi edilizi realizzati su area confinante, formulata dal relativo proprietario, il quale, appunto per tale aspetto che si invera nel concetto di vicinitas, gode di una legittimazione differenziata rispetto alla collettività subendo gli effetti nocivi immediati e diretti della commissione dell’eventuale illecito edilizio non represso nell’area limitrofa alla sua proprietà, onde egli è titolare di una posizione di interesse legittimo all’esercizio di tali poteri di vigilanza e, quindi, può proporre l’azione a seguito del silenzio ai sensi dell’art. 31 cod.proc.amm. (v. Cons. Stato, Sez. IV, 9 novembre 2015 n. 5087; Sez. VI, 7 giugno 2018 n. 3460; TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 4 novembre 2019 n. 2290; v., in generale, anche Cons. Stato, Sez. II, 30 settembre 2019 n. 6519 circa il fatto che il danno è ritenuto sussistente in re ipsa per gli abusi edilizi, in quanto ogni edificazione abusiva incide quanto meno sull’equilibrio urbanistico del contesto e sull’armonico e ordinato sviluppo del territorio, a cui fanno necessario riferimento i titolari di diritti su immobili adiacenti o situati comunque in prossimità a quelli interessati dagli abusi). Pertanto, il proprietario di un’area o di un fabbricato, nella cui sfera giuridica incide dannosamente il mancato esercizio dei poteri ripristinatori e repressivi relativi ad abusi edilizi da parte dell’organo preposto, può pretendere, se non vengono adottate le misure richieste, un provvedimento che ne spieghi esplicitamente le ragioni, con il risultato che il silenzio serbato sull’istanza integra gli estremi del silenzio-rifiuto, sindacabile in sede giurisdizionale quanto al mancato adempimento dell’obbligo di provvedere in modo espresso (v., tra le altre, Cons. Stato, Sez. VI, 28 marzo 2019 n. 2063).

Invero, secondo la condivisibile giurisprudenza, in ipotesi – quale quella di specie – di segnalazioni circostanziate e documentate, l’Amministrazione ha comunque l’obbligo di attivare un procedimento di controllo e verifica dell’abuso della cui conclusione deve restare traccia, sia essa nel senso dell’esercizio dei poteri sanzionatori, che in quella della motivata archiviazione, dovendosi in particolare escludere che la ritenuta mancanza dei presupposti per l’esercizio dei poteri sanzionatori possa giustificare un comportamento meramente silente (v. Cons. Stato, Sez. IV, 4 maggio 2012 n. 2592).

Alla luce delle predette coordinate ermeneutiche deve censurarsi il comportamento dell’Amministrazione resistente, la quale, dopo aver avviato il procedimento in esame, ha omesso di concluderlo.

Né tale inerzia può essere giustificata – così come preteso dal Comune – in considerazione della complessità dell’attività di verifica intrapresa.

Ad avviso del Collegio, infatti, per quanto articolata possa essere l’attività istruttoria in atto da parte dell’amministrazione comunale, è tuttavia necessario che quest’ultima adotti un provvedimento espresso, che consenta agli interessati di conoscere le ragioni della decisione e, eventualmente, contestarle in sede giurisdizionale.

3. Per le ragioni sin qui esposte, in accoglimento del presente ricorso deve, quindi, essere dichiarata l’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Como e l’obbligo dello stesso di provvedere sull’esposto presentato dalla parte ricorrente, concludendo il procedimento avviato con nota prot. n. 41343 del 27 febbraio 2025, entro il termine di 30 giorni dalla comunicazione o notifica della presente sentenza.

In difetto, sarà nominato, su richiesta del ricorrente, un Commissario ad acta, perché provveda in via sostitutiva, adottando tutte le determinazioni e gli atti ritenuti opportuni e necessari per l’integrale esecuzione della presente sentenza.

4. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in favore della parte ricorrente come in dispositivo. Sussistono giusti motivi per compensare, invece, le spese tra il Comune e gli intervenienti ad adiuvandum.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e per l’effetto:

– dichiara l’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Como;

– ordina alla medesima Amministrazione di concludere il procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso nel termine di giorni 30 (trenta) dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza.

Condanna il Comune di Como alla rifusione in favore della società ricorrente delle spese di lite, liquidate in complessivi Euro 1.500,00, oltre oneri e accessori di legge.

Compensa le spese tra il Comune e gli intervenienti ad adiuvandum.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Maria Ada Russo, Presidente

Silvia Cattaneo, Consigliere

Silvia Torraca, Referendario, Estensore

L'articolo Sull’obbligo della p.a. di provvedere sull’istanza di repressione di abusi edilizi realizzati su area confinante, formulata dal relativo proprietario. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Infrastrutture per telecomunicazioni – Opere di urbanizzazione primaria – Pubblica utilità – Deroghe inammissibili.

Le infrastrutture per telecomunicazioni costituiscono opere di “urbanizzazione primaria”, sono di “pubblica utilità” e rispondono ad un “preminente interesse generale” ai sensi del codice delle comunicazioni elettroniche (d.lgs. n. 259 del 2003) che, per tale motivo, prevede un regime semplificato ed accelerato per il rilascio dell’autorizzazione unica alla realizzazione degli impianti. In proposito, la giurisprudenza ha peraltro chiarito che il favor assicurato alla diffusione delle infrastrutture a rete per la comunicazione elettronica, che emerge in modo evidente dal d.lgs. n. 259 del 2003, pur comportando una compressione dei poteri urbanistici conformativi ordinariamente spettanti all’amministrazione competente, non consente di derogare alle discipline poste a tutela degli interessi “sensibili” e “differenziati”, quale quello paesaggistico, in quanto espressione dei principi fondamentali della Costituzione.

Pres. De Felice – Est. Caponigro

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 553 del 2025, proposto da
Comune di Castelfranco di Sotto, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giovanni Vaglio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Iliad Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Domenico Ielo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Prima, n. 809 del 2 luglio 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Iliad Italia S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026, il Cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti l’avvocato Luisa Gobbi, in sostituzione dell’avvocato Giovanni Vaglio, e l’avvocato Domenico Ielo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Castelfranco di Sotto (Provincia di Pisa), con provvedimento del 20 settembre 2023, non ha accolto la domanda di autorizzazione presentata dalla Iliad Italia s.p.a. per l’installazione di una stazione radio base per rete di telefonia mobile in Viale Europa n. 13, foglio n. 43, mapp. n. 771.

Con successivo provvedimento in data 8 novembre 2023, il Comune ha confermato il diniego definitivo del 20 settembre 2023.

La Iliad Italia s.p.a. ha impugnato detti atti, unitamente ai presupposti atti di pianificazione, dinanzi al Tar per la Toscana che, con la sentenza della Sezione Prima, n. 809 del 2 luglio 2024, ha accolto il ricorso nei termini e limiti di cui in motivazione e, per l’effetto ha annullato il provvedimento di diniego del 20 settembre 2023 ed il provvedimento di conferma dell’8 novembre 2023.

Il Comune di Castelfranco di Sotto, avverso detta sentenza, ha interposto il presente appello, articolando i seguenti motivi:

Error in iudicando in relazione alla presunta integrazione del vizio di eccesso di potere individuato dal Tar Toscana nell’elemento sintomatico della carenza di istruttoria.

Il Tar Toscana, nell’accogliere il ricorso della società, ha annullato i due provvedimenti di diniego sul presupposto del riconoscimento del vizio dell’eccesso di potere per la supposta carenza di istruttoria e non gli altri provvedimenti impugnati.

Il motivo dedotto da Iliad e ritenuto fondato dal Tar è stato l’eccesso di potere per carenza di istruttoria relativamente al processo decisionale che ha condotto al provvedimento di dinego.

Il supposto vizio si incardinerebbe nelle modalità di esercizio della discrezionalità amministrativa e tecnica da parte del Comune, ma l’iter giuridico e istruttorio del Comune sarebbe stato del tutto diverso e non vi sarebbe stata alcuna imposizione di localizzazione da parte del Comune.

L’esistenza di una adeguata istruttoria troverebbe già il suo fondamento nella reiterazione del provvedimento di diniego.

Rileverebbero, da un lato, l’attività pregressa di pianificazione condivisa e, dall’atro, l’attività istruttoria svolta dal Comune sulla base della documentazione disponibile.

La pianificazione comunale è stata effettuata sulla base delle proposte presentate dai gestori e in contradditorio con questi, per cui affermare che il sito indicato di comune accordo sia frutto di una imposizione del Comune e non di una scelta condivisa sarebbe del tutto privo di fondamento, così come priva di fondamento giuridico sarebbe l’affermazione che “La zonizzazione radioelettrica sia un’attività illegittima” come ha dedotto il ricorrente originario e come sembrerebbe dedursi dalle argomentazioni del Tar.

Non sarebbe dato comprendere come mai prima Iliad avrebbe adempiuto alla prescrizione normativa di cui alla L.R. Toscana n. 49 del 2011, fornendo le indicazioni per la localizzazione degli impianti, partecipando alle valutazioni tecniche e, successivamente, dopo la definizione condivisa della localizzazione e la trasposizione in un atto provvedimentale, avrebbe mutato opinione e individuato un sito differente.

La scelta dell’area di installazione originaria, accettata e condivisa e ora contestata dalla ricorrente, sarebbe avvenuta valutando tutti gli aspetti tecnici connessi a detta localizzazione sulla base delle informazioni e indicazioni scientifiche fornite dal ricorrente medesimo.

Iliad Italia s.p.a. ha analiticamente controdedotto, concludendo per il rigetto dell’appello.

Inoltre, nel rimarcare come il codice delle comunicazioni elettroniche ammetta solo regolamenti attuativi, ha riproposto i seguenti motivi assorbiti in primo grado:

Con riferimento all’asserito contrasto con le previsioni del Piano territoriale per l’installazione di Stazioni Radio Base per la telefonia Mobile e assimilabili nel Comune di Castelfranco di Sotto, violazione degli artt. 3, 43, 44 e 51 d.lgs. n. 259 del 2003; violazione dell’art. 8, comma 6, della legge 22 febbraio 2001 n. 36.

Il diniego è stato espresso perché il sito indicato dall’appellata per l’installazione non rientrerebbe tra quelli previsti nel Piano, per cui l’intervento non sarebbe conforme al Piano.

Il Comune, quindi, interpreterebbe e applicherebbe le previsioni del Piano in termini di divieto assoluto all’installazione di impianti in siti diversi rispetto a quelli individuati dallo stesso Piano quali siti idonei alle nuove installazioni, ma tale interpretazione sarebbe illegittima perché introdurrebbe non un criterio, ma un limite localizzativo, vale a dire un c.d. limite zonale che la giurisprudenza avrebbe sempre censurato.

Violazione dell’art. 8, comma 6, della legge n. 36 del 2001.

Sarebbe stato confuso il regime della regola con quello d’eccezione, sanciti dall’art. 8, comma 6, della legge n. 36 del 2001:

a) la regola è che l’operatore può installare a meno che non risultino precisi impedimenti: i) parere Arpa sfavorevole; ii) vincoli specifici;

b) l’eccezione è che l’operatore non può installare su siti sensibili, salvo che dimostri che non esistono localizzazioni alternative.

L’onere probatorio della impossibilità della localizzazione alternativa scatterebbe solo in presenza di siti sensibili (regime dell’eccezione).

Pertanto:

a) l’ente locale non potrebbe identificare le aree esclusive in cui è consentita l’installazione, determinando in tal modo un confinamento delle antenne incompatibile con l’esigenza di capillarità della rete (illegittimo limite localizzativo);

b) a determinate condizioni, l’ente locale potrebbe identificare specifici siti sensibili in cui, in via di principio e salva l’applicazione di deroghe, non è consentita l’installazione (legittimo criterio localizzativo espresso in negativo).

Le ragioni del diniego sarebbero illegittime per il semplice motivo che, nel caso oggetto del presente giudizio, non verrebbe in rilievo il tema dell’installazione alternativa, perché non verrebbe in rilievo un caso di sito sensibile.

Incompetenza. Eccesso di potere per sviamento.

Ai fini della pianificazione, il Comune ha affidato alla società Polab S.r.l. un’attività di consulenza per fornire elaborati e rappresentazioni dell’impatto elettromagnetico attuale e futuro in base agli impianti di telecomunicazioni previsti sul territorio, da porre a base della pianificazione.

Sebbene l’unico organo pubblico investito istituzionalmente di tale attribuzione, e cioè l’ARPA, non si sia pronunciato, il Comune avrebbe preferito impiegare risorse pubbliche erariali per investire un soggetto privato – non assoggettato al vincolo di imparzialità e a tutte le garanzie pubblicistiche previste dal nostro ordinamento – per fare esattamente quello che dovrebbe fare l’ARPA ma senza avere i dati di base e necessari da cui correttamente muove l’Arpa.

La pianificazione comunale, sotto questo aspetto, sarebbe viziata da incompetenza, posto che spetterebbe esclusivamente all’Arpa, e non al Comune, effettuare valutazioni di questo tipo.

In via subordinata invalidità del “Piano territoriale per l’installazione di Stazioni Radio Base per la telefonia Mobile e assimilabili nel Comune di Castelfranco di Sotto”. Violazione degli artt. 3, 43, 44 e 51 d.lgs. n. 259 del 2003; violazione dell’art. 8, comma 6, della legge 22 febbraio 2001 n. 36.

Laddove si volesse ritenere corretta l’interpretazione del Comune (nel senso, quindi, della tassatività dell’indicazione dei siti), ad essere illegittimo sarebbe (a monte) il Piano e, a valle – per invalidità derivata – il diniego. Nei limiti descritti pertanto, sussisterebbe l’invalidità del Piano territoriale per l’installazione di Stazioni Radio Base per la telefonia Mobile e assimilabili nel Comune di Castelfranco di Sotto e l’illegittimità (per invalidità derivata) del diniego e del parere sfavorevole.

Violazione degli artt. 3 e 4 del d.lgs. n. 259 del 2003. Violazione del par. 2 dell’art. 4 TUE. Violazione del decreto del Ministero dello Sviluppo Economico del 4 novembre 2016

Assumerebbe particolare rilievo la peculiare modalità di “nascita” di Iliad Italia, la quale è nata per effetto di un provvedimento della Commissione europea, che si è pronunciata in relazione alla fusione tra le società (controllanti di) Wind e H3G.

L’installazione dell’impianto in oggetto, pro quota, risulterebbe essenziale per Iliad al fine di effettuare la copertura, per cui, proprio alla luce del provvedimento della Commissione, gli atti impugnati sarebbero in contrasto con il principio dell’effetto utile sancito dall’art. art. 4, par. 3 del Trattato sull’Unione europea.

All’udienza pubblica del 12 febbraio 2026, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. L’appello è infondato e va di conseguenza respinto.

3. Il diniego in contestazione è stato adottato in ragione della seguente motivazione:

“ … si rammenta, come già indicato nel preavviso di rigetto del Comune, che la pianificazione comunale è stata aggiornata con Deliberazione del consiglio Comunale n° 5 del 13/03/2023, ed è stata approvata con allegate idonee ed adeguate valutazioni preventive di impatto elettromagnetico, dalle quali non risulta in alcun modo un’area scoperta dal servizio per il Centro di Castelfranco, utilizzando la ubicazione prevista nella pianificazione comunale, comunicata tra l’altro a tutte le compagnie telefoniche con comunicazione tramite PEC del Comune di Castelfranco del 20/03/2023, e pubblicata sul sito del Comune.

In sostanza la compagnia ILIAD ITALIA SPA, ha contestato (tra l’altro tardivamente) la localizzazione indicata nella pianificazione comunale, senza mai dimostrarne la non idoneità, con adeguate valutazioni tecniche (più volte richieste dal Comune prima di addivenire al presente diniego, con nota pec del 09/08/2023 e 21/08/2023).

Pertanto l’ubicazione prescelta da Iliad Italia SPA e indicata nella domanda unica non risulta conforme alla vigente Pianificazione comunale, approvata secondo le modalità e le procedure previste dalla LRT n° 49/2011.

Il Comune di Castelfranco, infatti, tramite la propria pianificazione ha fornito alla società Iliad Italia Spa una alternativa localizzativa, adeguata sul piano tecnico, come da analisi agli atti ed allegate al Piano, mentre l’impresa richiedente non ha dimostrato tecnicamente l’inadeguatezza della stessa.

Non risultano inoltre trattate, nella documentazione integrativa a seguito di preavviso di rigetto, altre carenze indicate dal Comune e cioè:

– Verifica se la struttura in progetto necessiti o meno di deposito strutturale o dichiarazione circa la non necessità di tale deposito;

– Verifica della distanza della struttura dalla Scuola Elementare di Via Magenta e/o relative interferenze”.

4. Il giudice di primo grado, dopo avere richiamato ampia giurisprudenza in materia, ha accolto il ricorso per le seguenti ragioni:

“Il Comune, invece, ha considerato i siti preferenziali indicati nel Piano come siti di installazione esclusivi e, pertanto, non ha proceduto ad effettuare alcuna valutazione in concreto, ritenendo che la mera non riconducibilità del sito a uno dei siti preferenziali giustificasse e si traducesse automaticamente in un motivo di rigetto dell’istanza.

Il Collegio ritiene che sia pacificamente consentita l’individuazione di siti e aree idonee a ospitare nuove installazioni; tale individuazione tuttavia non può esprimere un vincolo, ma semplicemente la preferenza per l’installazione in determinati ambiti, perché maggiormente rispondente a interessi pubblici. In sintesi, è ammesso un criterio (localizzativo) preferenziale, ma non un limite localizzativo.

Il Comune, pertanto, nonostante l’individuazione di siti e aree idonee a ospitare nuove installazioni, non poteva esimersi dal valutare lo specifico caso concreto, verificando se fosse prevalente l’interesse pubblicistico che aveva giustificato il giudizio ex ante di preferenza o quello sotteso al progetto localizzativo del gestore, ossia la necessità della localizzazione progettata per erogare il servizio in modo capillare, tale da rispettare gli obblighi di copertura (con conseguente impossibilità di una diversa localizzazione dell’impianto)”.

5. In limine, il Collegio rileva che il contestato provvedimento di diniego risulta motivato anche con riferimento al fatto che non risultano trattate, nella documentazione integrativa a seguito di preavviso di rigetto, altre carenze indicate dal Comune quali la verifica se la struttura in progetto necessiti o meno di deposito strutturale o dichiarazione circa la non necessità di tale deposito nonché la verifica della distanza della struttura dalla Scuola Elementare di Via Magenta e/o relative interferenze.

Tali profili non sono stati esaminati nella motivazione della sentenza appellata, né il Comune di Castelfranco di Sotto ha dedotto il loro omesso esame come motivo di appello, sicché non costituiscono oggetto del presente thema decidendum.

6. In linea generale, occorre rilevare che le infrastrutture per telecomunicazioni costituiscono opere di “urbanizzazione primaria”, sono di “pubblica utilità” e rispondono ad un “preminente interesse generale” ai sensi del codice delle comunicazioni elettroniche (d.lgs. n. 259 del 2003) che, per tale motivo, prevede un regime semplificato ed accelerato per il rilascio dell’autorizzazione unica alla realizzazione degli impianti (cfr., da ultimo, Cons. Stato, VI. 3 dicembre 2025, n. 9520).

In proposito, la giurisprudenza ha peraltro chiarito che il favor assicurato alla diffusione delle infrastrutture a rete per la comunicazione elettronica, che emerge in modo evidente dal d.lgs. n. 259 del 2003, pur comportando una compressione dei poteri urbanistici conformativi ordinariamente spettanti all’amministrazione competente, non consente di derogare alle discipline poste a tutela degli interessi “sensibili” e “differenziati”, quale quello paesaggistico, in quanto espressione dei principi fondamentali della Costituzione (cfr. da ultimo, Cons. Stato, VI, 8 ottobre 2025, n. 7865; Cons. Stato, VI, 30 settembre 2025, n. 7601).

7. L’appello proposto dal Comune di Castelfranco di Stato è infondato in quanto le censure dedotte non sono idonee a dare conto di una compiuta istruttoria sull’istanza da parte dell’Amministrazione comunale, la quale, inoltre, non ha motivato il diniego in modo adeguato.

7.1. Il diniego è stato essenzialmente adottato, in quanto l’ubicazione della stazione radio base proposta da Iliad Italia non è conforme alla pianificazione comunale approvata con deliberazione del Consiglio Comunale n. 5 del 13 marzo 2023.

La questione centrale della vicenda controversa, pertanto, è accertare se tale pianificazione sia fonte di un potere amministrativo vincolato o discrezionale.

7.2. L’art. 8, comma 6, della legge n. 36 del 2001, come modificato dal d.l. n. 13 del 2023, convertito dalla legge n. 41 del 2023, dispone che:

“I comuni possono adottare un regolamento nel rispetto delle vigenti disposizioni di legge e, in particolare, degli articoli 43, 44, 45, 46, 47 e 48 del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico, con esclusione della possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche di qualsiasi tipologia e, in ogni caso, di incidere, anche in via indiretta o mediante provvedimenti contingibili e urgenti, sui limiti di esposizione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, sui valori di attenzione e sugli obiettivi di qualità, riservati allo Stato ai sensi dell’articolo 4.6.

L’art. 9, comma 1, della L.R. Toscana n. 49 del 2011 prevede che:

“Il programma comunale degli impianti definisce la localizzazione delle infrastrutture e degli impianti per l’installazione degli impianti su proposta dei programmi di cui al comma 2 e nel rispetto:

a) degli obiettivi di qualità di cui all’articolo 2, comma 1, lettera c), numero 1) e, in particolare, dei criteri di localizzazione di cui all’articolo 11, comma 1;

b) delle aree individuate sulla base dei criteri di localizzazione di cui all’articolo 11, comma 1, e della delimitazione ai sensi del medesimo articolo 11, comma 2-bis;

c) delle esigenze della pianificazione nazionale degli impianti e di copertura del servizio sul territorio;

d) della esigenza di minimizzazione della esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici.

Il Regolamento comunale per l’installazione di impianti di telecomunicazioni del Comune di Castelfranco di Sotto, ratione temporis vigente, all’art. 3, solo alla quale ha fatto riferimento l’atto in contestazione, detta i criteri per la localizzazione degli impianti, mentre, all’art. 6, comma 8, stabilisce che “l’installazione degli impianti è consentita solo nei siti e nelle aree individuate nella mappa delle localizzazioni, elaborata nel rispetto delle esigenze avanzate dalle compagnie richiedenti, attraverso la trasmissione annuale del programma di sviluppo della rete ed aggiornata periodicamente secondo le esigenze dei richiedenti”.

La mappa delle localizzazioni, conformemente alle ipotesi di localizzazione per lo sviluppo della rete del gestore Iliad di cui alla relazione tecnica, aggiornamento 2023, redatta da Polab, indica “Area Cimitero Viale Europa”.

7.3. Ora, volendo ritenere che il sito su cui Iliad ha chiesto di installare l’impianto, sebbene ricadente in Viale Europa, non coincida con l’area di cui alla mappa delle localizzazioni, l’art. 6, comma 8, del Regolamento comunale, peraltro non richiamato dall’Amministrazione nella motivazione del diniego, sembrerebbe, ad una esegesi meramente letterale, non consentirne l’installazione.

Tuttavia, la norma regolamentare deve essere correttamente interpretata in chiave sistematica, alla luce delle richiamate norme di rango primario, secondo le quali devono essere introdotti criteri localizzativi ed è ben possibili introdurre criteri preferenziali, ma limiti specifici possono essere introdotti solo con riferimento a siti sensibili espressamente individuati, mentre non è possibile un divieto di localizzazione maggiormente generalizzato.

Ne consegue che, correttamente interpretata la norma regolamentare, il potere esercitato dal Comune di Castelfranco di Sotto nell’adozione dell’atto applicativo non si connota come un potere strettamente vincolato, ma costituisce espressione di discrezionalità, nel senso che i siti individuati nella mappa di localizzazione costituiscono siti preferenziali, ma non sono automaticamente ostativi al rilascio dell’autorizzazione in altro sito individuato e richiesto dall’operatore.

7.4. L’Amministrazione comunale, pertanto, avrebbe dovuto valutare se il sito già individuato con carattere preferenziale assicurasse o meno la stessa copertura del sito per il quale l’operatore ha chiesto l’autorizzazione e, solo in caso di parità di copertura, avrebbe potuto legittimamente negare l’autorizzazione.

Sul punto, è vero che nel provvedimento di conferma dell’8 novembre 2023 è indicato che “il sito ipotizzato nel piano Comunale è comparabile con quello proposto dall’operatore, in termini di servizio”, ma l’Amministrazione avrebbe dovuto più puntualmente dimostrare non la mera comparabilità bensì l’affettiva equivalenza, in termini di servizio, tra i due siti.

8. L’appello, pertanto deve essere respinto, e ciò esime dall’esame dei motivi riproposti dalla parte appellata, salvo il riesercizio del potere da parte del Comune di Castelfranco di Sotto, che dovrà riprovvedere sull’istanza presentata da Iliad Italia volgendo una compiuta istruttoria secondo quanto prima evidenziato.

Va da sé che, nel riesercizio del potere, l’Amministrazione comunale dovrà valutare anche i profili relativi alla verifica in ordine al se la struttura in progetto necessiti o meno di deposito strutturale o dichiarazione circa la non necessità di tale deposito ed alla verifica della distanza della struttura dalla Scuola Elementare di Via Magenta e/o relative interferenze, i quali, sia pure contenuti nella motivazione del diniego, non hanno costituito oggetto del presente thema decidendum.

9. Le spese del giudizio, in ragione della peculiarità della vicenda contenziosa, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe (R.G. n. 553 del 2025).

Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026, con l’intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

Dalila Satullo, Consigliere

L'articolo Sulle infrastrutture per telecomunicazioni. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Titolo edilizio – Realizzazione di un volume minore – Abuso edilizio – Configurabilità – Condizioni.

Il privato che, avendo ottenuto un titolo edilizio per la realizzazione di un determinato volume, costruisca un volume minore non commette un abuso edilizio, a condizione che la parte di edificio realizzata sia conforme al progetto approvato e sia funzionalmente autonoma.

Pres. Durante – Est. Di Martino

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1776 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da Moccia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Marcello Fortunato, con domicilio eletto presso il suo studio in Salerno, alla via Ss. Martiri Salernitani, 31;

contro

Comune di Bracigliano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe D’Amico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Umberto Petacca, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

a – del Permesso di Costruire n. 5 del 21.01.2025, successivamente conosciuto, rilasciato dal Comune di Bracigliano al Sig. Umberto Petacca, per la realizzazione di un intervento di ristrutturazione fabbricato per civile abitazione” sito alla Via Capitano Cecconi n. 18;

b – di tutti gli atti presupposti, connessi collegati e consequenziali.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da MOCCIA S.P.A. il 20\2\2026:

a – del provvedimento prot. n. 460 del 15.12.2025, con il quale il Comune di Bracigliano ha “determina(to) la sanzione pecuniaria dell’importo … di € 1.000,00” ai fini della sanatoria delle opere di cui alla s.c.i.a. in sanatoria, ex art. 37 del D.P.R. n. 380/2001, depositata in data 25.07.2022 dal dante causa del Sig. Umberto Petacca;

b – del verbale di istruttoria prot. n. 13529 del 15.12.2025, richiamato nel provvedimento sub a), non conosciuto;

c – di tutti gli atti presupposti, connessi collegati e consequenziali

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da MOCCIA S.P.A. il 2\3\2026:

a – del provvedimento prot. n. 1080 del 30.01.2026, con il quale il Comune di Bracigliano ha confermato il p.d.c. n. 5/2025;

b – della nota prot. n. 2010 del 18.02.2026, con il quale è stato trasmesso il provvedimento sub a);

c – del verbale di istruttoria prot. n. 13529 del 15.12.2025, trasmesso in uno al provvedimento sub a);

d – ove e per quanto occorra, del verbale di istruttoria prot. n. 885 del 21.01.2025;

e – di tutti gli atti presupposti, connessi collegati e consequenziali.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bracigliano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2026 il dott. Michele Di Martino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

1. Con il ricorso principale, ritualmente notificato e depositato, la ricorrente, premesso di essere proprietaria di un immobile sito alla Via Capitano Cecconi n. 20 del Comune di Bracigliano, confinante con quello di proprietà del Sig. Umberto Petacca, ha impugnato il permesso di costruire n. 5 del 21.01.2025, rilasciato dal Comune di Bracigliano al predetto Sig. Umberto Petacca, per la realizzazione di un intervento di “ristrutturazione fabbricato per civile abitazione” sito alla Via Capitano Cecconi n. 18.

2. Con primo ricorso per motivi aggiunti del 20.02.2026, ha poi impugnato il provvedimento prot. n. 460 del 15.12.2025, con il quale il Comune di Bracigliano ha determinato la sanzione pecuniaria dell’importo di euro 1.000,00 ai fini della sanatoria delle opere di cui alla s.c.i.a. in sanatoria, ex art. 37 del D.P.R. n. 380/2001, depositata in data 25.07.2022 dal dante causa del Sig. Umberto Petacca nonché il verbale di istruttoria prot. n. 13529 del 15.12.2025.

3. Infine, con secondo ricorso per motivi aggiunti del 2.03.2026, ha impugnato il provvedimento prot. n. 1080 del 30.01.2026, con il quale il Comune di Bracigliano ha confermato il p.d.c. n. 5/2025 nonché gli atti presupposti e successivi.

4. Si è costituito il Comune di Bracigliano.

5. All’udienza camerale dell’8 aprile 2026, il Collegio ha rilevato, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., possibili profili di improcedibilità con riferimento al ricorso introduttivo; all’esito, la causa è stata assegnata a sentenza, previo avviso di possibile definizione della controversia con sentenza resa ai sensi dell’art. 60 c.p.a..

6. Il ricorso principale deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, come rilevato dal Collegio al verbale dell’udienza camerale dell’8 aprile 2026.

Invero, come sopra esposto, con atto notificato in data 30.10.2025, la società Moccia S.p.A. ha introdotto il presente giudizio, impugnando il suddetto P.d.C. n. 5/2025 e chiedendone l’annullamento.

Tuttavia, nelle more, l’Amministrazione comunale ha avviato un procedimento di riesame in autotutela del titolo edilizio e, al contempo, ha definito un precedente procedimento di sanatoria relativo al medesimo immobile, avviato con S.C.I.A. del 25.07.2022, irrogando la relativa sanzione pecuniaria con provvedimento del 15.12.2025 (impugnato con il primo ricorso per motivi aggiunti).

Pertanto, deve ritenersi che l’efficacia del provvedimento impugnato sia venuta meno in seguito al riesame eseguito dall’Amministrazione resistente.

Avendo questo nuovo provvedimento negativo sostituito completamente il precedente provvedimento di diniego, impugnato con il ricorso principale, parte ricorrente non ha più interesse a chiedere l’annullamento del primo provvedimento.

7. Tanto premesso, il primo ed il secondo ricorso per motivi aggiunti devono essere respinti perché infondati nel merito e tanto consente di assorbire ogni altra eccezione preliminare.

8. Invero, la tesi secondo cui il Permesso di Costruire n. 5 del 21.01.2025 sarebbe stato rilasciato su un immobile abusivo, a causa della pendenza di un procedimento di sanatoria, risulta smentita dalla documentazione in atti e da una corretta interpretazione della normativa e dei principi di riferimento.

Secondo l’argomentazione di parte ricorrente, a seguito della presentazione della Segnalazione Certificata di Inizio Attività in sanatoria ex art. 37 del D.P.R. n. 380/2001 (prot. n. 8101 del 25.07.2022), la P.A. non avrebbe adottato alcun provvedimento abilitativo, lasciando il procedimento pendente e l’immobile in stato di abusività.

In realtà, ex actis, è emerso che l’Amministrazione Comunale di Bracigliano ha definito il predetto procedimento di sanatoria con un provvedimento formale ed espresso.

9. Nello specifico, con il Provvedimento Conclusivo – Irrogazione Sanzione Pecuniaria Accertamento di Conformità ex Art. 37 del DPR n. 380/01 prot. n. 460 del 15.12.2025, il Comune ha attestato il proprio parere favorevole all’accoglimento dell’istanza di accertamento di conformità urbanistica e ha determinato la relativa sanzione pecuniaria, peraltro già corrisposta.

Pertanto, il procedimento di sanatoria non era pendente, ma era stato formalmente concluso, regolarizzando lo stato dell’immobile e rendendolo pienamente legittimo ai sensi dell’art. 9-bis del D.P.R. n. 380/2001.

10. Va pure detto che la sanzione pecuniaria è stata adottata all’esito di accurata istruttoria, come documentato dal verbale prot. n. 13529 del 15.12.2025.

11. Peraltro, il Comune di Bracigliano, sulla base della relazione tecnica asseverata dal professionista incaricato e della propria istruttoria, ha correttamente qualificato l’intervento come rientrante nell’ambito della manutenzione straordinaria “pesante” o del restauro e risanamento conservativo “pesante”, soggetto a SCIA in sanatoria ex art. 37 D.P.R. 380/2001.

Tale valutazione, di natura tecnico discrezionale, è sindacabile solo per manifesta illogicità o travisamento, vizi che nel caso di specie non sussistono.

12. Ancora, va detto che, dalla documentazione agli atti, emerge che le opere oggetto della SCIA in sanatoria prot. n. 8101 del 25.07.2022 consistono in: – diversa distribuzione degli spazi interni, – modifiche prospettiche, – minore volumetria realizzata rispetto alla concessione edilizia originaria, – omessa realizzazione di un piano previsto in progetto.

Pertanto, contrariamente a quanto eccepito e lamentato, non risulta alcun incremento di volumetria, alterazione della sagoma, aumento delle unità immobiliari o mutamento di destinazione d’uso.

13. Anche la censura della ricorrente, relativa alla presunta illegittimità della sanzione pecuniaria di € 1.000,00 irrogata dal Comune di Bracigliano, deve essere disattesa.

Invero, la versione del comma 4 dell’art. 37, vigente al momento della presentazione della SCIA in sanatoria (25.07.2022) e fino alla sua abrogazione con il D.L. n. 69/2024, stabiliva: “Ove l’intervento realizzato risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell’intervento, sia al momento della presentazione della domanda, il responsabile dell’abuso o il proprietario dell’immobile possono ottenere la sanatoria dell’intervento versando la somma, non superiore a 5164 euro e non inferiore a 516 euro”.

Appare evidente, pertanto, che la norma applicabile al procedimento di sanatoria non era il comma 1, bensì il comma 4, che prevedeva una forbice edittale compresa tra € 516 e € 5.164.

Sicchè, l’importo di € 1.000,00 irrogato dal Comune rientra pienamente in tale forbice.

14. Né colgono nel segno le doglianze con cui la parte ricorrente ha lamentato che il lotto su cui insiste l’intervento in contestazione sarebbe volumetricamente saturo e privo di qualsiasi capacità edificatoria residua, perché detta censura risulta essere smentita dall’analisi della storia urbanistica dell’immobile e dei titoli abilitativi che lo hanno interessato.

Invero, come condivisibilmente rimarcato dal Comune resistente, la Licenza Edilizia n. 34 del 1973 autorizzava la costruzione di un fabbricato su tre livelli.

Tuttavia, come pacificamente riconosciuto e documentato, furono realizzati solo due dei tre piani previsti, con una volumetria edificata di 1.115,20 mc a fronte di una capacità edificatoria del lotto originario (particella 947) pari a 1.795,64 mc.

Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, la volumetria non realizzata non è decaduta né si è estinta.

Come correttamente evidenziato dal Comune nel provvedimento di conferma del titolo, il privato che, avendo ottenuto un titolo edilizio per la realizzazione di un determinato volume, costruisca un volume minore non commette un abuso edilizio, a condizione che la parte di edificio realizzata sia conforme al progetto approvato e sia funzionalmente autonoma (TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. 18 giugno 2020, n. 678).

In base all’art. 32, T.U. edilizia, costituisce variazione essenziale ogni modifica incompatibile con il disegno globale ispiratore dell’originario progetto edificatorio, sia sotto il profilo qualitativo sia sotto l’aspetto quantitativo; nel dettaglio, qualora risulti il mutamento della destinazione d’uso implicante variazione degli standards, ovvero aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio, ovvero modifiche sostanziali di parametri urbanistico – edilizi del progetto approvato o della localizzazione dell’edificio, ovvero un mutamento delle caratteristiche dell’intervento edilizio assentito, ovvero una violazione non procedurale delle norme in materia di edilizia ( ex multis, T. A. R. Campania –Napoli, Sez. III, 13/01/2016, n. 138).

Ne deriva, a contrario, che, ogni qual volta ci si trovi di fronte ad una variazione volumetrica in termini di riduzione, come nel caso in esame, non sussiste difformità essenziale, tale da giustificare scelte provvedimentali rigorose

15. Infine, neanche le doglianze ad oggetto la pretesa violazione delle distanze legali può rivelarsi meritevole di positivo apprezzamento da parte del Collegio.

Invero, il progetto assentito con il PdC n. 5/2025 prevede la realizzazione del porticato e del sottotetto in aderenza a una parete a confine con altra proprietà, costituente corpo di fabbrica in virtù dell’art. 877 c.c., come confermato sia dagli elaborati progettuali che dal provvedimento di conferma del titolo edilizio.

L’art. 16 delle N.T.A. del PRG di Bracigliano, applicabile alla zona omogenea “B”, consente esplicitamente l’edificazione in aderenza a confine.

16. Peraltro, all’esito del sopralluogo tecnico effettuato in data 30.09.2025, è emerso che le nuove opere realizzate sul lato ovest (porticato a piano terra e primo piano) non sono in aderenza al fabbricato di altrui proprietà posto sul confine, così come riportato sugli elaborati progettuali, ma ricadono sulla linea di confine libero tra il concessionario ed il fondo del vicino che risulta inedificato.

17. L’intervento autorizzato, infine, risulta pienamente conforme al Piano Regolatore Generale del Comune di Bracigliano.

L’immobile oggetto di intervento ricade in Zona Omogenea ‘B’ di completamento residenziale, come attestato dal Certificato di Destinazione Urbanistica e ribadito in tutti gli atti del procedimento.

18. Alla stregua delle superiori considerazioni, i ricorsi per motivi aggiunti devono essere respinti, siccome infondati.

19. Le spese di lite possono essere compensate, alla luce della peculiarità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

dichiara il ricorso principale improcedibile;

rigetta i ricorsi per motivi aggiunti;

spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Gaetana Marena, Primo Referendario

Michele Di Martino, Primo Referendario, Estensore

L'articolo Sulle condizioni per la configurabilità dell’abuso edilizio in caso di costruzione di un volume minore rispetto a quello assentito con titolo edilizio. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Abusi edilizi – Ordinanza di demolizione – Accadimenti sopravvenuti – Irrilevanza.

Ciò che rileva ai fini dell’emissione di un ordinanza di demolizione è che i profili di abusività riscontrati fossero effettivamente sussistenti al momento della relativa adozione, rimanendo, per converso, irrilevanti, per il principio del tempus regit actum, tutti gli accadimenti successivi (incendi, ecc.).

Pres. Franconiero – Est. Ponte

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2599 del 2024, proposto da
Claudia Polidori, Gerardo Zaccaria, rappresentati e difesi dall’avvocato Nicola Neri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del sindaco in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Umberto Garofoli, con domicilio eletto presso gli uffici dell’avvocatura capitolina in Roma, via del Tempio di Giove 21;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (sezione seconda) n. 14170/2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 15 aprile 2026 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La vicenda trae origine dall’impugnazione dell’ordine di demolizione – determinazione dirigenziale n. 1127 del 1.04.2010 (con destinatari: proprietario responsabile il sig. Zaccaria Gerardo; proprietaria non responsabile Polidori Claudia), per opere costruite in assenza di permesso edilizio e ubicate in una zona di inedificabilità assoluta.

2. Contro il suddetto ordine di demolizione, i destinatari hanno proposto ricorso dinanzi al TAR Lazio chiedendo l’annullamento (ricorso 5154/2010)

Con successivo verbale del 19 ottobre del 2010 si accertava la mancata ottemperanza alla determinazione dirigenziale n. 1127 con la quale il X municipio aveva già ingiunto la rimozione e demolizione delle opere abusivamente realizzate.

Con determinazione 1612 del 17.06.2014 viene disposta l’acquisizione gratuita al patrimonio di Roma capitale di tutte le opere realizzate senza titolo, dell’area di sedime delle stesse e di quella ad essa circostanza.

3. Con sentenza 14170 del 2023 il Tar adito ha definito il ricorso di primo grado avente ad oggetto l’impugnazione sia della determinazione dirigenziale n. 1127 sia della n. 1612.

4. Contro la sentenza 14170 del 2023 viene proposto l’appello in esame per i seguenti motivi:

– carattere abusivo delle opere per mancanza del titolo abitativo e sull’inottemperanza all’ordine di demolizione. I ricorrenti censurano la mancata valutazione da parte del giudizio di primo grado di circostanze di fatto e di diritto ed in particolare il TAR non avrebbe tenuto conto dell’impatto che l’incendio del 4.8.2014 ed ancora prima della riconversione dell’attività svolta in loco con allontanamento degli animali e rimozione dei loro precari ricoveri. Tali circostanze hanno, di fatto, determinato la demolizione delle opere a cui la stessa ordinanza impugnata faceva riferimento. Infatti, l’appellante sostiene che le strutture presenti presso il terreno di proprietà degli odierni appellanti rimaste dopo la riconversione dell’attività svolta in loco e l’allontanamento degli animali andavano distrutte dall’incendio dell’anno 2014 rimanendo la sola asserita piscina che altro non è, come già detto, un bacino di acqua per le attività svolte in loco.

– l’appellante inoltre censura la valutazione circa la natura vincolata dell’ordine di demolizione fatta dal Tar Lazio: la circostanza che le opere abusive siano venute meno per effetto di un intervento estraneo alla volontà dei proprietari di tali opere dovrebbe portare a rinnovare il bilanciamento degli interessi e a ritenere non più attuale l’interesse pubblico sotteso alla demolizione delle opere in questione.

5. Si è costituita in giudizio l’avvocatura di Roma Capitale chiedendo il rigetto dell’appello. In particolare si argomenta che l’ordinanza di demolizione è atto ricognitivo di un effetto che si è già prodotto ex lege, di natura vincolata e sanzionatoria che consegue automaticamente all’inosservanza dell’ordine di demolizione.

Inoltre la stessa difesa di Roma Capitale afferma la non ammissibilità di censure contro il provvedimento di acquisizione gratuita al comune in quanto il presupposto da cui questo provvedimento dipende è già stato accertato con efficacia di giudicato dalla sentenza 5366/2024 del Consiglio di Stato che ha definitivamente accertato la legittimità dell’ordinanza di demolizione.

6. All’udienza di smaltimento del 15 aprile 2026 la causa è passata in decisione.

7. Si ritiene che il ricorso sia infondato, in termini tali da imporre l’applicazione dell’art. 74 cod. proc. amm.

8. Se l’incendio occorso il 4.08.2014 è successivo rispetto sia all’ordinanza di demolizione che al provvedimento di acquisizione gratuita al Comune, in ogni caso a nulla rileverebbe quanto evocato atteso che l’abuso edilizio è illecito permanente e il decorso del tempo o il sopravvenire di fatti ulteriori non fanno venir meno il dovere di repressione né gli effetti del procedimento sanzionatorio già perfezionato dovendosi avere riguardo alla situazione esistente al momento dell’adozione dell’atto secondo la regola del tempus regit actum. (cfr. ad es. Cons. Stato, A.P., 11 ottobre 2023, n. 16).

9. Peraltro in relazione alla stessa fattispecie in esame, la sentenza 5366 del 2024 di questo Consiglio di Stato ha già chiarito la questione affermando che “È sufficiente osservare, come correttamente fatto dal giudice di prime cure, che i manufatti attinti dall’ordinanza di demolizione gravata in prime cure sono stati realizzati su zona tipizzata ai sensi del P.R.G. .., per la quel vige un divieto assoluto di edificazione. La destinazione urbanistica dell’area (con il correlato regime giuridico) non può ritenersi superata, in mancanza di un nuovo atto di pianificazione, per effetto dell’asserito sopravvenuto mutamento della situazione di fatto. Ciò che rileva è, peraltro, in questa sede, che i profili di abusività riscontrati fossero, come risulta pacifico tra le parti, effettivamente sussistenti al momento dell’adozione dell’ordinanza di demolizione, rimanendo, per converso, irrilevanti, per il principio del tempus regit actum, tutti gli accadimenti successivi (tra cui l’incendio occorso nel 2014)”.

10. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore di parte appellata, liquidate in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

L'articolo Sull’irrilevanza degli accadimenti successivi all’adozione dell’ordinanza di demolizione. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Lottizzazione abusiva – Origine storica – Natura giuridica.

L’istituto della lottizzazione abusiva si colloca  nel punto di massimo attrito tra tre ordini di esigenze: da un lato, la tutela pubblica della pianificazione e del governo del territorio, bene primario e non disponibile; dall’altro, la disciplina della circolazione immobiliare, che l’ordinamento costruisce attorno alla forma pubblica, alla pubblicità legale, agli obblighi documentali e agli strumenti di conoscibilità del rischio urbanistico, a fini di garanzia della generale sicurezza del commercio giuridico; dall’altro ancora, il complesso delle garanzie procedimentali e sostanziali, oggi inevitabilmente lette anche alla luce del sistema multilivello convenzionale e costituzionale, che si impongono allorché la reazione dell’ordinamento, anziché arrestarsi a misure interdittive o ripristinatorie classiche, tenda a proiettarsi verso un esito ablatorio, nella forma dell’acquisizione gratuita o, nel diverso circuito, della confisca. La lottizzazione abusiva non coincide con il singolo contratto e non coincide con il singolo manufatto; essa si atteggia come fenomeno unitario, la cui cifra giuridica è l’incidenza sul governo del territorio. La conseguenza, sul piano dell’accertamento, è che l’ordinamento tende fisiologicamente a valorizzare un approccio sostanziale e globale, nel quale atti negoziali e trasformazioni materiali vengono letti non come episodi isolati, ma come indici convergenti di un disegno di trasformazione del suolo.

Pres. de Francisco – Est. Di Betta

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 459 del 2025, proposto da Francesco Farina, Francesca Maria Ribaudo, rappresentati e difesi dagli avvocati Giovanni Immordino, Giuseppe Immordino, con domicilio eletto presso lo studio Giovanni Immordino in Palermo, viale Libertà n. 171;

contro

Comune di Carini, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Quinta) n. 478/2025, resa tra le parti, reiettiva del ricorso n. 15/2024 di prime cure, e per il conseguente annullamento:

– dell”ordinanza n. 170 del 18/10/2023 (Pratica n. 23/2023), notificata il 24/10/2023, con la quale la Ripartizione VI (Sportello Unico Attività Produttive Abusivismo e Repressione – Fascia Costiera – Patrimonio Piano Regolatore e PUDM) del Comune di Carini ha ordinato “l”immediata sospensione dei lavori ed il divieto di disporre dei suoli e delle opere stesse con atti tra vivi” con riguardo all”immobile di proprietà dei ricorrenti, sito in Via Albania n. 6 del Comune di Carini, indicato nel Catasto Fabbricati catasto al foglio n. 20 con la particella n. 736, avvisando che, “trascorsi novanta giorni dalla notifica del presente provvedimento, ove non intervenga la revoca dello stesso, le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del Comune e si provvederà d”ufficio alla demolizione delle opere”;

– dell”ordinanza n. 177 del 25/10/2023 (Pratica n. 23/2023), notificata il 27/10/2023, di “rettifica in auto-tutela dell”ordinanza n. 170 del 18/10/2023”;

– di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il Cons. Sebastiano Di Betta e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La presente controversia si colloca all’interno della più ampia vicenda concernente la contestata esistenza di una lottizzazione abusiva in territorio del Comune di Carini e investe, in particolare, la posizione dei sigg. Francesco Farina e Francesca Maria Ribaudo, odierni appellanti, proprietari di un immobile a uso abitativo sito in Carini, contrada Parisi, via Albania n. 6, censito al Catasto fabbricati al foglio 20, particella 736.

Dagli atti risulta che i predetti appellanti acquistarono detto immobile, in regime di comunione dei beni, con atto di compravendita del 23 giugno 2010, per il corrispettivo di euro 365.000,00 (trecentosessantacinquemila/00). Il bene veniva descritto come una villetta articolata su due elevazioni, costituenti un’unica abitazione, con annesso terreno pertinenziale esteso complessivamente per circa mq. 1.000, comprensivo dell’area di sedime del fabbricato. Nel medesimo atto notarile veniva altresì ricostruita la provenienza del cespite attraverso una sequenza di trasferimenti anteriori, sino a risalire alla derivazione della particella 736 dalla più ampia particella originaria n. 81, mediante atti risalenti nel tempo e regolarmente trascritti.

Sotto il profilo edilizio e urbanistico, il contratto di acquisto dava atto dell’intervenuto rilascio, da parte del Comune di Carini, della concessione edilizia in sanatoria n. 33 del 9 settembre 2002, riferita al fabbricato poi acquistato dagli odierni appellanti; nello stesso atto i venditori dichiaravano che, successivamente a tale titolo, non erano state apportate modifiche soggette a ulteriore titolo abilitativo, mentre la parte acquirente attestava, a sua volta, di avere verificato, con l’ausilio di un tecnico di fiducia, la situazione edilizia e urbanistica dell’immobile, anche con specifico riguardo alla richiamata concessione in sanatoria, accettandolo senza riserve. Gli appellanti deducono, altresì, di avere acquistato il bene con le agevolazioni previste per la prima casa, di avervi stabilito la propria residenza e di essersi onerati di un mutuo ventennale per il pagamento del prezzo, assumendo tali circostanze a conferma del pieno affidamento da essi riposto nella regolarità del cespite acquistato.

Nella prospettazione attorea, tale affidamento risulterebbe ulteriormente corroborato dal fatto che, nel medesimo contesto territoriale, il Comune avrebbe in precedenza rilasciato altri titoli in sanatoria relativi a immobili insistenti su particelle derivanti dal frazionamento dell’originaria particella “madre” n. 81; in particolare, gli appellanti richiamano, oltre alla concessione n. 33 del 2002 concernente il proprio immobile, anche la concessione in sanatoria prot. n. 2301 del 2 febbraio 1990, rilasciata al sig. Vittorio Laudicina per altro immobile ricadente nello stesso comprensorio.

2. A distanza di oltre tredici anni dall’acquisto, la posizione degli odierni appellanti veniva, tuttavia, incisa dall’intervento repressivo del Comune di Carini. Con ordinanza n. 170 del 18 ottobre 2023, notificata il 24 ottobre 2023, la Ripartizione VI del Comune disponeva l’immediata sospensione dei lavori e il divieto di disporre dei suoli e delle opere mediante atti tra vivi, con riguardo all’immobile di proprietà degli appellanti, avvertendo che, decorso il termine di novanta giorni dalla notificazione senza revoca del provvedimento, le aree lottizzate sarebbero state acquisite di diritto al patrimonio disponibile comunale e si sarebbe provveduto d’ufficio alla demolizione delle opere. La determinazione comunale si fondava sulla ritenuta sussistenza di una lottizzazione abusiva, cartolare e materiale, insistente sull’area in cui ricade anche il bene degli odierni appellanti, lottizzazione che l’Amministrazione riconduceva a frazionamenti e trasformazioni urbanistiche risalenti a un arco temporale compreso, secondo la ricostruzione comunale, tra il 1982 e il 1987.

A tale primo provvedimento faceva seguito l’ordinanza n. 177 del 25 ottobre 2023, notificata il 27 ottobre 2023, espressamente qualificata come atto di rettifica in autotutela dell’ordinanza n. 170 del 18 ottobre 2023. La seconda ordinanza, pertanto, non si poneva quale atto autonomo e svincolato dalla precedente, bensì quale successivo sviluppo del medesimo procedimento repressivo, volto a rettificare la prima determinazione comunale, lasciandone fermo l’impianto sostanziale.

3. Avverso i predetti provvedimenti Francesco Farina e Francesca Maria Ribaudo proponevano ricorso innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sede di Palermo, iscritto al n.g.r. 15 del 2024, chiedendone l’annullamento previa sospensione cautelare.

In sede cautelare il T.A.R. Sicilia respingeva la domanda di sospensione con ordinanza n. 36 del 2024, ritenendo insussistente il fumus boni iuris. Interposto appello cautelare, questo Consiglio, con ordinanza n. 109 del 2024, riformava la decisione di primo grado e disponeva la sospensione degli effetti dei provvedimenti impugnati, valorizzando, nella delibazione sommaria propria della fase cautelare, la prospettata buona fede degli appellanti, il rilievo del titolo edilizio in sanatoria n. 33 del 9 settembre 2002 e la circostanza che i contestati atti di frazionamento, risalenti a epoca remota e regolarmente trascritti, sarebbero stati conoscibili e verificabili dall’Amministrazione già al momento del rilascio della sanatoria.

4. Definito il giudizio di primo grado nel merito, il T.A.R. Sicilia, Palermo, con sentenza n. 478 del 26 febbraio 2025, respingeva il ricorso.

5. Con l’odierno gravame i sigg. Farina e Ribaudo hanno impugnato la predetta sentenza, chiedendone l’integrale riforma.

All’udienza pubblica dell’11 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

6. Preliminarmente, e prima di procedere all’esame delle singole censure, il Collegio reputa doveroso ricostruire, con l’ampiezza che la materia impone, il quadro generale dell’istituto della lottizzazione abusiva, nella sua genesi storica, nella sua progressiva tipizzazione legislativa e nella sua attuale fisionomia sistematica. Tale premessa non assolve a una funzione meramente introduttiva, né si esaurisce in un excursus descrittivo: essa mira, piuttosto, a esplicitare sin dall’incipit della parte motiva la ragione per cui, in vicende caratterizzate da estrema risalenza temporale, da pluralità di passaggi traslativi e da pretese pubbliche idonee a culminare in effetti di spossessamento, non è né giuridicamente né ragionevolmente sostenibile una decisione che si affidi a formule generali, a presunzioni indifferenziate o a schemi motivazionali stereotipati.

L’istituto della lottizzazione abusiva si colloca, infatti, nel punto di massimo attrito tra tre ordini di esigenze: da un lato, la tutela pubblica della pianificazione e del governo del territorio, bene primario e non disponibile; dall’altro, la disciplina della circolazione immobiliare, che l’ordinamento costruisce attorno alla forma pubblica, alla pubblicità legale, agli obblighi documentali e agli strumenti di conoscibilità del rischio urbanistico, a fini di garanzia della generale sicurezza del commercio giuridico; dall’altro ancora, il complesso delle garanzie procedimentali e sostanziali, oggi inevitabilmente lette anche alla luce del sistema multilivello convenzionale e costituzionale, che si impongono allorché la reazione dell’ordinamento, anziché arrestarsi a misure interdittive o ripristinatorie classiche, tenda a proiettarsi verso un esito ablatorio, nella forma dell’acquisizione gratuita o, nel diverso circuito, della confisca.

Il fenomeno che il legislatore oggi denomina lottizzazione abusiva non nasce come artificio terminologico; esso prende forma, per stratificazione, come risposta a una criticità strutturale del sistema urbanistico. L’impianto della disciplina pianificatoria, sin dalla legge urbanistica del 1942, ha attribuito alla pianificazione una funzione conformativa e ordinatrice: la trasformazione del suolo, in un sistema razionale, non è più (com’era una volta) il prodotto della sommatoria di iniziative private, bensì l’esito di scelte pubbliche progressive, attuate mediante strumenti generali e di dettaglio e accompagnate, in particolare, dall’organizzazione delle urbanizzazioni e dei servizi.

La storia urbanistica del Paese ha però dimostrato, con particolare evidenza nella fase di espansione edilizia e nella diffusione delle pratiche di parcellizzazione, che la pianificazione può essere svuotata di effettività se il territorio viene “anticipato” dal traffico negoziale e dalla trasformazione materiale del suolo. In altri termini, l’ordinamento si è trovato a fronteggiare un fenomeno in cui l’assetto proprietario e la graduale predisposizione di opere, accessi, infrastrutture, recinzioni e servizi creavano un insediamento di fatto, rispetto al quale la pianificazione, a posteriori, risultava non di rado costretta a inseguire un assetto ormai consolidato o socialmente irreversibile. La lottizzazione abusiva è, in questa prospettiva, la figura che rende giuridicamente visibile e sanzionabile la “pianificazione di fatto”: non la singola difformità edilizia, ma la trasformazione complessiva del territorio, idonea a produrre un carico urbanistico non programmato e a sottrarre all’Amministrazione la prerogativa essenziale di governarne lo sviluppo.

È dunque necessario, sin dalla premessa, fissare un punto: la lottizzazione abusiva non coincide con il singolo contratto e non coincide con il singolo manufatto; essa si atteggia come fenomeno unitario, la cui cifra giuridica è l’incidenza sul governo del territorio. La conseguenza, sul piano dell’accertamento, è che l’ordinamento tende fisiologicamente a valorizzare un approccio sostanziale e globale, nel quale atti negoziali e trasformazioni materiali vengono letti non come episodi isolati, ma come indici convergenti di un disegno di trasformazione del suolo.

Il punto di svolta, sul piano della tipizzazione, si colloca nel momento storico in cui il legislatore decide di ancorare la reazione non solo all’abuso edilizio del singolo, ma al fenomeno lottizzatorio come tale, dotandolo di un apparato consequenziale peculiare. Fu, infatti, solo con la cd. “legge ponte” del 1967 che il fenomeno lottizzatorio iniziò ad assumere le sue attuali forme. E infatti, la disciplina della lottizzazione venne compiutamente riorganizzata a opera dell’art. 8 che riformulò l’art. 28, commi 1 e 2, della Legge urbanistica, espungendo dall’originaria lett. a) la disciplina sanzionatoria della lottizzazione, così ricevendo una diversa collocazione e una nuova formulazione. Per affermare l’autonoma valenza penale del reato di lottizzazione abusiva, tuttavia, si dovette attendere il varo della L. n. 47 del 1985 che, all’art. 20, lett. c), introduceva una sanzione penale “nel caso di lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio“, fornendo, inoltre, all’art. 18 una nozione di lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio.

Proprio il percorso evolutivo dell’istituto mostra, peraltro, le ragioni della sua peculiare problematicità applicativa. La lottizzazione abusiva si è infatti consolidata, ben prima della tipizzazione del 1985, come figura largamente plasmata dalla giurisprudenza, chiamata a chiarire – se non, per larga parte, a costruire – i contorni di una fattispecie avvertita sin dall’origine come carente e lacunosa. Da tale elaborazione è emersa una nozione progressivamente ampia, nella quale la condotta lottizzatoria può realizzarsi tanto mediante atti negoziali, quali il frazionamento e la vendita dei lotti, quanto mediante attività materiali, quali la costruzione di manufatti, la delimitazione dei fondi, la predisposizione di accessi e, più in generale, ogni trasformazione del suolo funzionalizzata a un nuovo insediamento, purché idonea a comprimere o a condizionare la riserva pubblica di programmazione territoriale e la predisposizione delle opere di urbanizzazione. È così maturata la qualificazione della lottizzazione abusiva come figura a forma libera e di pericolo, nella quale il baricentro della tutela non è collocato nel singolo atto, né nel mero rispetto formale del titolo edilizio, ma nell’ordinato sviluppo dell’assetto territoriale secondo le scelte pubbliche di pianificazione.

Tuttavia, proprio questa genesi e questa struttura spiegano anche le criticità dell’istituto.

L’ampiezza della fattispecie, la possibilità di ricondurre a unità fenomeni negoziali e materiali tra loro diversi, la rilevanza di una pluralità di indici sintomatici e la stessa anticipazione della soglia di tutela espongono la figura al rischio di applicazioni eccessivamente elastiche (o, in altro senso, eccessivamente rigide), nelle quali il disegno lottizzatorio venga ricostruito in via retrospettiva sulla base di elementi non sempre pienamente univoci. Ne discende che, quanto più l’istituto viene impiegato in vicende segnate da una lunga stratificazione di atti, da una pluralità di passaggi soggettivi e da una notevole distanza cronologica rispetto alla fase genetica del fenomeno, tanto più si impone un accertamento rigoroso dei presupposti, fondato su indizi effettivamente gravi, precisi e concordanti, e una motivazione capace di misurarsi con il tempo, con la qualità della posizione dei soggetti incisi e con le forme di affidamento nel frattempo maturate nel traffico giuridico.

La disciplina oggi sistematizzata nel testo unico dell’edilizia ha recepito tale stratificazione e l’ha resa strutturale: la lottizzazione abusiva assume una fisionomia policentrica, nella quale convivono strumenti amministrativi di accertamento, interdizione e opponibilità e, parallelamente, una dimensione penale connotata da esiti ablatori.

Il dato che qui più interessa non è la mera coesistenza di piani, bensì il risultato complessivo: l’ordinamento, in materia di lottizzazione, dispone di due percorsi che, pur differenti per presupposti e sede, possono condurre a esiti di spossessamento. Ne deriva una tensione strutturale inevitabile, perché il sistema si trova a bilanciare un interesse pubblico primario con misure che, per intensità e irreversibilità, evocano, quantomeno sul piano delle garanzie, una soglia più elevata di tutela delle posizioni soggettive.

La lottizzazione abusiva, proprio perché fenomeno unitario, coinvolge più figure soggettive, e la loro distinzione non è un vezzo classificatorio, ma un’esigenza di coerenza sistemica.

Vi è, anzitutto, il soggetto che ideò, promosse o attuò il disegno lottizzatorio, colui che, mediante frazionamenti seriali e opere materiali, rese il terreno idoneo a una insediabilità di fatto in assenza di un coerente strumento attuativo. Vi possono essere soggetti intermedi, che si inseriscono nella catena traslativa con condotte che, in concreto, possono denotare consapevolezza o cooperazione. Vi è, infine, il terzo sopravvenuto, ossia colui che acquista a valle di una catena di trasferimenti, spesso in epoca molto distante dalla genesi del fenomeno.

È quest’ultima figura, nel sistema, a rendere evidente la contraddizione: giacché la pretermissione delle esigenze della sua tutela rischia di creare un’assoluta insicurezza dei traffici e dell’affidamento dei terzi anche di buona fede, così in pratica vanificandosi anche il sistema di pubblicità immobiliare.

Se si assume che l’illecito sia oggettivo sino al punto da rendere irrilevante ogni differenza soggettiva, allora il proprietario finale diviene il naturale destinatario dell’esito massimo, qualunque sia la sua condotta, qualunque sia il tempo trascorso, qualunque siano le forme di certezza che l’ordinamento stesso ha imposto e valorizzato nella circolazione. Un simile approdo, tuttavia, rischia di porre in tensione l’intero circuito della certezza, perché finirebbe per trasferire in modo totalizzante sul terzo finale un rischio urbanistico che l’ordinamento, in realtà, tenta di distribuire lungo la catena mediante strumenti di pubblicità, obblighi documentali e doveri di correttezza.

In questa prospettiva va letto il ruolo del notaio e, più in generale, l’apparato di regole che condizionano la circolazione dei terreni. È significativo che la disciplina urbanistica si sia dotata di strumenti che incidono direttamente sulla validità e sulla legittimità degli atti, sui doveri del pubblico ufficiale, sulle sanzioni e sulla stessa trasmissione di informazioni all’autorità amministrativa: ciò dimostra che il legislatore non si è affidato esclusivamente alla repressione a valle, ma ha tentato di intercettare il fenomeno a monte, nella fase stessa della circolazione.

Su questo crinale si colloca un arresto del Consiglio di Stato, Sezione VI, n. 4400 del 2017: in tale pronuncia si afferma che, nelle vicende immobiliari, si inserisce normalmente la figura del notaio, e che ciò incide sulla valutazione delle verifiche esigibili, evitando di trasferire integralmente sul cittadino medio un carico di controlli tecnici che, per struttura, l’ordinamento intende presidiare mediante professionalità e forme pubbliche. È, infine, esplicito il rifiuto dell’automatismo opposto: non può dirsi, in via generale, che il terzo sia sempre in colpa per il solo fatto dell’acquisto.

Una conferma paradigmatica dell’esigenza di non indifferenza verso i terzi estranei si ricava anche dalla figura del creditore ipotecario. Qui l’ordinamento, posto di fronte a una misura reale potenzialmente idonea a travolgere pesi e vincoli, ha dovuto prendere atto che l’ablazione non può essere concepita come meccanismo assoluto, impermeabile alla qualità della posizione soggettiva e alla struttura della pubblicità legale. In particolare, la Corte costituzionale, con sentenza n. 160 del 2024, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della disciplina dell’acquisizione gratuita nella parte in cui non fa salvo il diritto di ipoteca iscritto a favore del creditore non responsabile dell’abuso edilizio in data anteriore alla trascrizione, nei registri immobiliari, dell’atto di accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire. La soglia protettiva, dunque, non è una mera contestazione informale, ma una formalità pubblicitaria che segna la conoscibilità opponibile ai terzi. La ratio di tale approdo è stata chiarita nel senso che il creditore ipotecario non è destinatario dell’ordine e non può essere gravato di un dovere di ottemperanza, non essendo titolare del possesso o della detenzione, sicché un sacrificio indiscriminato della garanzia, in assenza di responsabilità, risulterebbe irragionevole.

Il Collegio richiama tali figure non per trasporre meccanicamente regole di settore nell’ambito dell’art. 30, ma per fissare un criterio di razionalità ordinamentale: quando l’ordinamento si trova a colpire terzi estranei mediante misure reali, esso è costretto a introdurre limiti, soglie pubblicitarie e garanzie. Sarebbe incoerente postulare che, nel campo della lottizzazione, l’effetto acquisitivo possa operare come automatismo indifferente alla qualità soggettiva del terzo proprietario sopravvenuto, soprattutto quando il suo ingresso nella catena si sia fondato su forme pubbliche e su elementi idonei a generare un affidamento ragionevole. L’acquirente, difatti, è sovente un soggetto ignaro delle “trame” lottizzatorie; è un soggetto che, investendo un proprio capitale nell’acquisto di un terreno o di un fabbricato, ha tutto l’interesse al conseguimento dell’utilità connessa all’acquisto; è un soggetto che, per il perfezionamento dell’operazione negoziale, si avvale dell’opera di un professionista, il notaio, che per legge (art. 28, comma 1, L. n. 89 del 1913) “non può ricevere atti espressamente proibiti dalla legge” e, in tal senso, non potrebbe rogare atti di compravendita di terreni o aree oggetto di illecita attività lottizzatoria, in quanto vietati dall’art. 30 del D.P.R. n. 380 del 2001; è, in definitiva, un soggetto che, quantomeno sotto il profilo psicologico, difficilmente – salva la prova di collusioni con la parte alienante – potrebbe essere chiamato a rispondere penalmente per colpa, in concorso, del reato di lottizzazione abusiva.

7. Su tali premesse, diviene ora possibile affrontare le singole doglianze, verificando se, nel caso concreto, l’Amministrazione abbia rispettato quel nucleo di garanzie istruttorie e partecipative che l’istituto esige nelle fattispecie complesse e stratificate e se abbia assolto l’onere motivazionale rafforzato che si impone quando l’esito perseguito non si arresti all’interdizione, ma si proietti verso l’acquisizione definitiva nei confronti di soggetti sopravvenuti nella catena dei trasferimenti.

Nel quadro appena delineato, la controversia in esame si presenta, sin da subito, come una di quelle fattispecie nelle quali le tensioni strutturali dell’istituto della lottizzazione abusiva si manifestano con particolare intensità, imponendo al giudice un controllo di legittimità non meramente formale, ma effettivamente calibrato sulla qualità degli effetti che l’Amministrazione ha inteso ricollegare all’accertamento.

Su questa base, l’esame dei motivi di gravame dovrà dunque svolgersi secondo una scansione coerente con il quadro sistematico: verrà in primo luogo in rilievo la censura che investe le garanzie partecipative e la conseguente tenuta dell’istruttoria; verrà poi in considerazione, in stretto nesso, il profilo della motivazione individualizzata sulla posizione del terzo sopravvenuto e sulla ragione per cui, nonostante il tempo trascorso e gli elementi “normalizzanti”, l’Amministrazione abbia ritenuto di poter proiettare nei suoi confronti l’effetto più gravoso; resteranno, infine, da esaminare, nei termini propri di ciascuna doglianza, i profili ulteriori connessi alla collocazione temporale del fenomeno e alla coerenza dell’azione amministrativa rispetto ai principi di correttezza, proporzionalità e tutela dell’affidamento che presidiano, ormai in modo strutturale, l’esercizio del potere in contesti di così lunga stratificazione.

8. Con il motivo che, nell’atto di appello, viene espressamente riferito al “quinto motivo di ricorso” e rubricato nei seguenti termini: “Violazione e falsa applicazione dell’art. 9, l.r. 21/05/2019 n. 7, e dell’art. 7, l. n. 241/1990. Violazione dei diritti partecipativi e del principio del giusto procedimento”, l’appellante deduce che l’ordinanza comunale adottata ai sensi dell’art. 30 del d.P.R. n. 380 del 2001 sarebbe stata emanata in assenza di un contraddittorio endoprocedimentale effettivo, con conseguente lesione del diritto di partecipazione e con compromissione della stessa qualità dell’accertamento posto a base della contestazione di lottizzazione abusiva.

L’appellante insiste, in particolare, su due ordini di rilievi che risultano, in questa materia, tutt’altro che marginali. Da un lato, richiama la disciplina regionale siciliana che, in termini di stretta aderenza alla legge n. 241 del 1990, impone la comunicazione di avvio ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti, a presidio di un giusto procedimento effettivo; dall’altro, sottolinea come, nel caso concreto, non fosse configurabile alcuna esigenza di urgenza idonea a giustificare la compressione della partecipazione, posto che la vicenda lottizzatoria è rappresentata come fenomeno storicamente risalente e ricostruito attraverso indici e sequenze negoziali e materiali sviluppatesi in epoca remota.

Il Collegio condivide tale impostazione e ritiene il motivo fondato.

Occorre chiarire, in via preliminare, che la questione non può essere affrontata come se si discutesse di un provvedimento meramente “esecutivo” o di una constatazione fattuale immediata e autoevidente. Nel sistema della legge n. 241 del 1990 e della corrispondente disciplina regionale siciliana, la regola partecipativa assume un valore tanto più intenso quanto più l’Amministrazione eserciti poteri che, per un verso, presuppongono accertamenti complessi e qualificazioni giuridiche non meramente meccaniche e, per altro verso, sono idonei a produrre effetti di straordinaria incisività patrimoniale, fino allo spossessamento ablatorio.

È proprio in questo orizzonte che deve essere letta, correttamente, la clausola di cui all’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990. Tale disposizione non “svuota” la partecipazione; essa opera soltanto quando l’Amministrazione possa dimostrare – e il giudice possa verificare, con rigore – che l’esito del procedimento non avrebbe potuto essere diverso. Ma, per definizione, tale dimostrazione non può fondarsi su affermazioni generali, né può essere automaticamente desunta dal richiamo alla vincolatività, perché questa può riguardare l’an della reazione pubblica una volta accertato l’illecito, ma non elimina la complessità dell’accertamento e, dunque, non consente di escludere a priori la potenziale incidenza dell’apporto partecipativo sulla qualificazione del fatto e sulla stessa configurabilità della fattispecie lottizzatoria.

Nel caso della lottizzazione abusiva, questa considerazione acquista un rilievo decisivo.

L’illecito lottizzatorio, per come è strutturato dal diritto positivo, non coincide con la mera constatazione di un singolo manufatto abusivo. Esso richiede, di regola, la ricostruzione di un fenomeno unitario e la valutazione convergente di indici negoziali o materiali idonei a rivelare una trasformazione del territorio incompatibile con l’assetto pianificatorio. La qualificazione del fatto come “lottizzazione” implica, dunque, un’operazione di accertamento e qualificazione non riducibile a una semplice presa d’atto, ma è fondata su un percorso istruttorio nel quale l’Amministrazione seleziona, combina e valuta elementi che, in contesti stratificati, possono essere interpretati diversamente e, soprattutto, possono condurre a esiti qualificatori differenti.

È in tale prospettiva che questo Consiglio, con sentenza 1 settembre 2025, n. 692, ha chiarito – in relazione a una fattispecie di lottizzazione trattata nel medesimo contesto territoriale e con analoga struttura provvedimentale ex art. 30 – che la comunicazione di avvio del procedimento, come anche del preavviso di diniego, non può essere degradata ad adempimento privo di utilità, dovendosi verificare, alla luce dell’art. 21-octies, se la partecipazione avrebbe potuto incidere sul contenuto del provvedimento; e ha sottolineato che l’individuazione della lottizzazione presuppone indagini complesse, con profili non agevoli di accertamento e sindacato, tali da rendere la partecipazione elemento sostanziale, pur in presenza di un potere qualificato come vincolato, specialmente quando gli elementi valorizzati dall’Amministrazione possano, in concreto, condurre a una diversa qualificazione del fatto. Lo stesso Consiglio di Stato ha, più volte, rimarcato che «l’individuazione della lottizzazione abusiva presuppone l’accertamento di una serie di elementi, accertamento che implica indagini complesse che impongono la necessaria partecipazione dei soggetti interessati al relativo procedimento, per cui deve essere consentita ad essi la proposizione delle rispettive osservazioni e deduzioni (Consiglio Stato, Sezione V, 11 maggio 2004 n. 2953, 29 gennaio 2004 n. 296 e 23 febbraio 2000 n. 948): ciò anche se al provvedimento di cui all’art. 18 della L. n. 47 del 1985 deve comunque riconoscersi una indubbia natura vincolata, atteso che lo stesso deve essere preceduto dal mero accertamento della realtà materiale ed è destinato ad incidere, con funzioni di qualificazione giuridica, su di essa con provvedimenti che potranno poi comportare l’adozione di successivi provvedimenti di acquisizione delle aree lottizzate. In ogni caso non sussistevano palesemente le esigenze di indifferibilità ed urgenza che avrebbero potuto giustificare l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento (Cons. Stato, Sez. III del 10 settembre 2012 n. 4795)» (Cons. Stato, Sez. VI, 30/07/2019, n. 5379; Cons. Stato, Sez. VI, 18/03/2019, n. 1758; Cons. Stato, Sez. III, sentenza, 11/09/2012, n. 4802; Cons. Stato, Sez. III, sentenza, 11/09/2012, n. 4801; Cons. Stato, Sez. III, sentenza, 11/09/2012, n. 4800; Cons. Stato, Sez. IV, 06/11/2008, n. 5500; Cons. Stato, Sez. V, 29/01/2004, n. 296).

Tale impostazione risulta pienamente pertinente anche nel presente giudizio.

L’ordinanza comunale n. 177 del 25 ottobre 2023 (di “rettifica in auto-tutela dell”ordinanza n. 170 del 18/10/2023”) non si limita a una prescrizione puntuale su un’opera; essa contesta una lottizzazione abusiva, dispone effetti immediatamente interdittivi e proietta la sequenza verso l’esito acquisitivo decorso il termine previsto. Si tratta, dunque, di atti che non si esauriscono nella dimensione interinale o cautelare: essi imprimono un vincolo rilevante sul bene e, soprattutto, tracciano il percorso verso la conseguenza massima prevista dall’art. 30.

In un simile quadro, la partecipazione non è un dettaglio: è la garanzia che consente di verificare, in contraddittorio, la ricostruzione indiziaria e la qualificazione giuridica dell’assetto.

In Sicilia, tra l’altro, le garanzie procedimentali della legge n. 241/1990 sono state recepite e anche implementate con delle rilevanti peculiarità: “…II.2.6. L’art. 12 della L.R. 21 maggio 2019 n. 7 (pubblicata in G.U. 23 maggio 2019 n. 23) annovera, ad esempio, tra i diritti dei partecipanti al procedimento, oltre alla visione degli atti ed alla presentazione di memorie e documenti, anche l’audizione personale “della quale viene redatto verbale scritto allegato al fascicolo istruttorio” e “della quale l’amministrazione ha l’obbligo di valutare i risultati in sede di decisione”. II.2.7. Si tratta di un profilo particolarmente significativo poiché consente ai cittadini quel contatto diretto con le Pubbliche Amministrazioni potenzialmente idoneo a favorire la corretta regolamentazione del rapporto amministrativo purché avvenga nel rispetto dei termini previsti per la celere definizione del procedimento e, dunque, al di fuori di qualsivoglia prospettiva meramente dilatoria che tramuterebbe il diritto in abuso. II.2.8. Alle appellanti, dunque, spettava la comunicazione di avvio del procedimento in ragione della peculiare complessità della fattispecie accertata, agevolmente desumibile dal tenore dei provvedimenti impugnati. II.3. Gli elementi, infatti, valutati potrebbero, in astratto, anche essere indicativi soltanto di meri abusi edilizi e non di una vera e propria lottizzazione abusiva, al punto da imporre un doveroso confronto endoprocedimentale tra il Comune e le appellanti che potrebbe determinare la derubricazione delle opere abusivamente realizzate quale fattispecie riconducibile nell’ambito soltanto dell’art. 31 D.P.R. n. 380/2001 e non dell’art. 30 D.P.R. n. 380/200.”. (Cfr. Cons. Giust. Amm., sentenza n. 692 del 2025; Id sentenza n. 977 del 2025).

È, inoltre, imprescindibile considerare la peculiarità del contesto fattuale e temporale nel quale l’Amministrazione ha esercitato il potere. La vicenda è ricostruita come fenomeno risalente e stratificato, con una finestra temporale che la sentenza appellata colloca tra il 1982 e il 1987, dando conto delle contestazioni incentrate sulla risalenza e sulla collocazione temporale del fenomeno rispetto alla disciplina invocata. In simili condizioni, la partecipazione è, se possibile, ancora più decisiva: la distanza temporale rende fisiologicamente incompleta la ricostruzione unilaterale e accresce la necessità che il destinatario possa offrire chiarimenti e documenti sui passaggi traslativi, sulla consistenza e collocazione delle opere, sulla effettiva univocità degli indici e sulla loro idoneità a sorreggere, oggi, una qualificazione lottizzatoria pregressa nei termini rigorosi richiesti dalla legge.

In tale prospettiva, non può convincere il richiamo, operato dal primo giudice, alla vincolatività del potere. Anche a voler ritenere che, una volta accertata la lottizzazione, l’Amministrazione sia tenuta ad adottare le misure tipiche, resta il fatto che il punto decisivo – e logicamente precedente – è l’accertamento e la qualificazione del fenomeno, e questo momento non è mai “automatico”. Proprio perché la qualificazione lottizzatoria non coincide con un mero riscontro materiale, ma richiede un apprezzamento complesso, l’apporto partecipativo non può essere dichiarato inutiliter dato per principio: esso può incidere sulla ricostruzione degli elementi, sulla loro interpretazione e, in definitiva, sulla qualificazione giuridica del fatto, che è la premessa indispensabile di ogni conseguenza successiva.

Né risulta idoneo a neutralizzare la censura il rilievo, talvolta utilizzato nella prassi, secondo cui l’ordinanza repressiva, una volta notificata, assicurerebbe comunque la conoscenza dell’addebito. Un atto che coincide con il provvedimento conclusivo non realizza il contraddittorio endoprocedimentale; lo sostituisce con una conoscenza postuma che non può svolgere la medesima funzione, tanto più in fattispecie in cui l’apporto del destinatario è potenzialmente idoneo a incidere su presupposti e qualificazioni.

Deve, infine, valorizzarsi un ulteriore dato, coerente con la struttura stessa della censura: nel caso concreto non emerge alcuna ragione di urgenza che possa giustificare, in via eccezionale, la compressione delle garanzie partecipative.

La lottizzazione abusiva non è istituto che vive esclusivamente sul versante dell’illecito privato: essa presuppone e chiama in causa un dovere pubblico di vigilanza e di reazione tempestiva, in funzione della salvaguardia dell’assetto pianificatorio. È vero che l’interesse pubblico urbanistico è primario e non disponibile; ma è altrettanto vero che la primarietà dell’interesse non trasforma l’Amministrazione in un soggetto atemporale, libero di esercitare, a distanza di decenni, poteri di massima incisività senza farsi carico del tempo trascorso e degli effetti che quel tempo ha prodotto nel traffico giuridico.

A tacer d’altro, perché la sicurezza di quest’ultimo è un valore ordinamentale primario, comunque certamente non subordinato a quello dell’esigenza di un’ordinata pianificazione urbanistica.

L’inerzia non produce, né potrebbe produrre, una sanatoria automatica. Tuttavia, l’inerzia non è neutra. Se l’Amministrazione lascia decorrere un arco temporale abnorme senza attivare i poteri che l’ordinamento le attribuisce proprio per intercettare e interrompere il fenomeno lottizzatorio, essa consente oggettivamente la sedimentazione di trasferimenti, la formazione di assetti proprietari e di fatto, la cristallizzazione di condotte economiche e patrimoniali, la perdita di immediatezza degli elementi probatori. In tali condizioni, l’esercizio tardivo di un potere che culmina in effetti ablatori non può essere sorretto da formule generali; esso esige, per coerenza con i principi di correttezza e buona fede nei rapporti, un innalzamento degli oneri di contraddittorio, istruttoria e motivazione, nonché bilanciamento, soprattutto ove l’azione sia esercitata senza urgenza e con effetti irreversibili.

In assenza di urgenza, il contraddittorio non ostacola l’interesse pubblico: ne costituisce, al contrario, una componente di legittimità, perché consente di rendere l’accertamento più solido e la qualificazione più verificabile, evitando che un potere destinato a produrre effetti così incisivi si fondi su una ricostruzione unilaterale non sottoposta a confronto.

9. Con il motivo I) dell’atto di appello, l’appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata per avere questa ritenuto legittima l’ordinanza comunale adottata ai sensi dell’art. 30 del d.P.R. n. 380 del 2001, pur in presenza – secondo la prospettazione di parte – di una applicazione dell’apparato consequenziale della lottizzazione improntata a criteri indifferenziati e, in ultima analisi, automatizzanti.

Muovendo da tali premesse, parte appellante denuncia, sotto concorrenti profili, la violazione e falsa applicazione dell’art. 30, la lesione dei principi di tutela della proprietà e di legalità convenzionale, nonché la violazione dei canoni di affidamento e buona fede e, sul piano dell’eccesso di potere, lo sviamento dalla causa tipica, il difetto dei presupposti e il difetto di motivazione.

Il motivo è fondato.

Il Collegio prende atto di questo quadro e non intende costruire l’accoglimento su un fraintendimento: non si afferma, in questa sede, che la buona fede del terzo “sani” l’illecito lottizzatorio, né che essa costituisca, come tale e di per sé sola, condizione impeditiva dell’accertamento del fenomeno unitario.

Ciò che, tuttavia, non può essere condiviso – e qui si colloca il punto di caduta del motivo – è la trasformazione della tesi dell’oggettività dell’accertamento in una sorta di clausola di indifferenza assoluta, idonea a rendere irrilevante qualunque dato del contesto, qualunque qualità della posizione del destinatario e qualunque esigenza di individualizzazione, sino al punto di considerare legittima la proiezione dell’esito più grave verso l’acquirente sopravvenuto mediante una motivazione standard.

In altri termini, anche ammettendo – sul piano della struttura dell’illecito – che la lottizzazione sia istituto fondato su indici oggettivi, resta l’esigenza, non eludibile, di distinguere tra accertamento del fenomeno e proiezione verso il destinatario dell’effetto massimo: è su questo secondo piano, e non sul primo, che la buona fede e l’affidamento entrano nel ragionamento giuridico non come formula assolutoria, ma come criterio ordinante di legittimità amministrativa, imponendo un onere rafforzato di istruttoria e motivazione quando l’azione pubblica tenda allo spossessamento del bene in capo a soggetto sopravvenuto.

Questa esigenza di evitare automatismi trova un preciso riscontro nella giurisprudenza amministrativa, là dove essa ha rifiutato sia la buona fede “idolatrata” sia la colpa “presunta” e ha collocato la questione nel parametro della diligenza, richiamando la regola civilistica per cui la buona fede non giova se l’ignoranza dipende da colpa grave (Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 20 luglio 2017, n. 4400; Id., Sez. VI, 27 luglio 2017, n. 3750).

Muovendo da tali coordinate, il Collegio ritiene che il motivo colga nel segno nel denunciare un difetto di motivazione che, nella materia in esame, non può essere considerato marginale.

L’ordinanza comunale impugnata è atto che, per sua natura e per il contenuto che emerge dagli atti, non si esaurisce in una descrizione di fatto: essa qualifica una vicenda in termini di lottizzazione abusiva, imprime vincoli immediati e prefigura la sequenza destinata a culminare nell’acquisizione decorso il termine previsto. È dunque un provvedimento che, per la sua stessa funzione, pone sul tavolo l’eventualità di uno spossessamento ablatorio.

Ebbene, in un simile contesto, non è giuridicamente sostenibile che la motivazione possa arrestarsi alla ricostruzione indiziaria del fenomeno, senza confrontarsi con la posizione del destinatario quando questi si collochi, come qui dedotto, in una fase sopravvenuta della catena negoziale e quando la vicenda venga rappresentata come risalente e stratificata. La motivazione, in altre parole, non può essere “cieca” rispetto al destinatario concreto, perché l’art. 30 non è una norma che produce soltanto un effetto interdittivo; è norma che può produrre, in concreto, un effetto ablatorio. Ed è precisamente la possibile intensità dell’effetto che impone all’Amministrazione di rendere verificabile, e non presunta, la ragione per cui la sequenza massima debba colpire proprio quel soggetto.

Nel caso di specie, per come la vicenda è prospettata negli atti e come risulta trattata in primo grado, l’impianto motivazionale appare invece costruito secondo un paradigma di imputazione essenzialmente oggettiva, nel quale l’odierno proprietario viene attratto nella sequenza conseguenziale per la sola qualità di titolare attuale del bene, senza che si dia conto, con precisione, dello standard di diligenza esigibile che si assume violato, né dei tratti del contesto che – nella prospettazione di parte – sarebbero idonei a fondare un affidamento ragionevole. Il difetto non è, dunque, la mancata “prova” della buona fede in senso civilistico: il difetto è l’assenza di un vaglio individualizzato e, correlativamente, l’assenza di una motivazione che spieghi perché, in concreto, l’interesse pubblico richieda di proiettare l’esito più grave sul soggetto sopravvenuto, a distanza di decenni e nel quadro di una circolazione che l’ordinamento disciplina mediante forme pubbliche e pubblicità.

È in questa assenza di individualizzazione che il motivo di sviamento dalla causa tipica acquista consistenza. L’art. 30 è strumento di tutela della pianificazione e di prevenzione della trasformazione di fatto; ma se l’apparato consequenziale viene applicato, a distanza di decenni, senza contraddittorio e senza motivazione calibrata sul destinatario, esso rischia di mutare funzione, divenendo veicolo di una traslazione indiscriminata del costo dell’illecito sul proprietario finale, indipendentemente dalla sua effettiva rimproverabilità. In tal modo, la sequenza che dovrebbe operare come presidio del territorio finisce, in concreto, per assumere una connotazione sostanzialmente afflittiva, recessiva della certezza dei diritti (reali) e non governata da quel nucleo di garanzie che lo stesso ordinamento pretende quando l’incisione patrimoniale raggiunge il suo massimo grado.

In tale prospettiva assume particolare rilievo la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione VI, 3 giugno 2024, n. 4955, che, con riferimento ad acquirenti sopravvenuti e in presenza di elementi “normalizzanti” quali l’atto pubblico e un titolo in sanatoria, ha affermato che la violazione delle garanzie partecipative assume un peso specifico proprio in ragione della peculiarità della posizione degli acquirenti sopravvenuti; e ha ribadito che la buona fede dell’attuale proprietario non può essere né presunta né esclusa aprioristicamente, ma deve essere accertata caso per caso, con onere motivazionale in capo all’Amministrazione, evidenziando altresì la carenza di una istruttoria specifica sulla posizione dei singoli.

Né, del resto, può essere condivisa una lettura eccessivamente semplificata del parametro di diligenza, quasi che l’acquirente sopravvenuto, per il solo fatto di avere acquistato un immobile in un’area poi qualificata come lottizzata abusivamente, debba considerarsi senz’altro posto in colpa per non avere personalmente ricostruito l’intera vicenda urbanistica e dominicale del compendio. È ben vero che l’intervento del notaio non vale, di per sé, a “ripulire” l’originaria illegalità dell’immobile abusivo, né può convertirsi in una automatica garanzia di liceità dell’operazione; ma è altrettanto vero che non può pretendersi, in termini assoluti, che il comune cittadino, non esperto della materia urbanistica, sia in grado di svolgere in proprio complesse verifiche tecnico-giuridiche, specie quando l’acquisto abbia a oggetto non già un terreno nudo, ma un immobile trasferito con atto pubblico e inserito in una catena circolatoria da tempo consolidata e pubblicizzata. In tale prospettiva, la buona fede dell’acquirente sopravvenuto non può essere esclusa sulla base di una presunzione inversa di colpa, ma deve essere apprezzata in concreto, verificando se egli si sia affidato, in modo leale e non strumentale, a professionisti qualificati e a un assetto documentale che, per come esteriormente si presentava, fosse idoneo a ingenerare un ragionevole convincimento di regolarità; ferma restando, all’opposto, l’esclusione della buona fede quando emergano specifici elementi dai quali risulti che l’interessato aveva, o avrebbe potuto avere con l’ordinaria diligenza, una conoscenza effettiva o agevolmente accessibile della abusività dell’operazione. Ma proprio una simile verifica, nel caso di specie, non risulta essere stata in alcun modo compiuta dall’Amministrazione, la quale ha omesso di interrogarsi in concreto sulla qualità dell’affidamento ingenerato da un acquisto formalizzato per atto pubblico e collocato in un contesto segnato, secondo la stessa prospettazione di parte e secondo gli atti, da pregresse domande e titoli di sanatoria.

Il Collegio ritiene che tale insegnamento, letto nella sua corretta portata, rafforzi l’esito del presente motivo. Anche qui, non si tratta di introdurre una categoria di immunità: si tratta di riconoscere che, quando l’azione pubblica si spinge verso l’esito massimo e investe soggetti sopravvenuti, l’Amministrazione deve svolgere un’istruttoria effettiva e rendere una motivazione individualizzata, senza potersi rifugiare nella neutralizzazione aprioristica dell’affidamento e della buona fede.

A tale conclusione conduce, del resto, anche la più recente elaborazione in tema di tutela dell’affidamento nei rapporti di diritto amministrativo, la quale ha chiarito che il privato può vantare una aspettativa giuridicamente rilevante alla stabilità della situazione favorevole ingenerata dall’azione amministrativa, purché essa sia ragionevole e incolpevole, e cioè non fondata su illegittimità rimproverabile né su una conoscenza attuale della precarietà del titolo. In questa prospettiva, l’affidamento non opera come fattore estintivo del potere pubblico, ma come criterio conformativo del suo esercizio, imponendo all’amministrazione – tanto più quando agisca a distanza di lungo tempo e con effetti sostanzialmente ablatori – di misurarsi in modo espresso con il tempo trascorso, con la qualità della posizione del destinatario e con il proprio precedente comportamento.

Una simile esigenza di individualizzazione risulta oggi ulteriormente confermata anche sul terreno, contiguo ma non sovrapponibile, della confisca urbanistica, nel quale la giurisprudenza costituzionale e convenzionale ha progressivamente escluso la legittimità di applicazioni automatiche e indifferenziate della misura reale, imponendo invece una verifica di proporzionalità calibrata sulle circostanze del caso concreto, sulla pertinenza dei beni effettivamente incisi, sulla possibile esistenza di soluzioni meno restrittive e, soprattutto, sulla qualità della posizione soggettiva dei terzi coinvolti (Cfr. Corte cost., n. 146/2021; Corte EDU, Grande Camera, G.I.E.M. s.r.l. e altri c. Italia, 28 giugno 2018). La stessa giurisprudenza di legittimità, del resto, pur muovendo da un’impostazione rigorosa in ordine ai doveri di informazione dell’acquirente, ha chiarito che questi non può essere considerato, per ciò solo, compartecipe del reato in via automatica, ma deve potere dimostrare di avere agito in buona fede, avendo adoperato la necessaria diligenza nell’adempimento dei doveri di informazione e conoscenza, dovendosi altresì tenere conto, sotto tale profilo, del comportamento tenuto dalla pubblica amministrazione (Cfr. Cass. pen., sez. III, 3 dicembre 2020, n. 34365; Cass. pen., sez. III, 22 settembre 2009, n. 36844).

Ne consegue che, in presenza di un acquisto per atto pubblico, di una situazione circolatoria consolidata e di pregresse vicende amministrative idonee a ingenerare apparenza di regolarità, il provvedimento che intenda travolgere tale assetto non può arrestarsi alla mera constatazione dell’illegittimità originaria, ma deve dar conto, con motivazione puntuale, delle ragioni per cui l’interesse pubblico attuale alla rimozione dell’assetto debba prevalere, all’esito di un bilanciamento laico ed effettivo, sull’affidamento nel frattempo maturato. Proprio tale passaggio motivazionale risulta, nel caso di specie, del tutto carente.

È qui che la sentenza impugnata manifesta il proprio limite strutturale. Essa assume, in sostanza, che l’illecito lottizzatorio abbia carattere oggettivo e permanente (laddove invece si tratta, tecnicamente, di un illecito a effetti permanenti, come si dirà meglio infra) e trae da tale premessa la conclusione che l’affidamento e la buona fede, quand’anche sussistenti, non inciderebbero sulla legittimità del provvedimento. Ma così facendo, la sentenza compie un salto logico: dall’oggettività dell’accertamento ricava l’indifferenza della conseguenza massima, senza misurarsi con la distinzione, che il sistema impone, tra la ricostruzione del fenomeno e la giustificazione dell’esito ablatorio verso il destinatario concreto.

Dire che la buona fede non costituisce elemento costitutivo dell’illecito non equivale a dire che l’Amministrazione possa proiettare lo spossessamento verso un acquirente sopravvenuto senza una motivazione calibrata, soprattutto quando la vicenda venga ricondotta a un arco temporale remoto e quando siano invocate circostanze idonee a incidere sulla prevedibilità e sulla conoscibilità del rischio urbanistico. La vincolatività, in questo segmento, non è un sostituto dell’istruttoria e non è un surrogato della motivazione: è, semmai, la ragione per cui l’istruttoria e la motivazione devono essere tanto più rigorose, perché l’unico modo per evitare che l’ablazione divenga automatismo è rendere verificabili i presupposti e la ragione dell’applicazione dell’esito più grave verso quel soggetto.

L’accoglimento di questo motivo si pone, inoltre, in rapporto di stretta coerenza con le ragioni di accoglimento procedimentale di cui si è già trattato: la compressione del contraddittorio endoprocedimentale ha inevitabilmente inciso sulla possibilità di acquisire elementi utili al vaglio di individualizzazione della posizione del destinatario; e tale lacuna istruttoria si riflette, con naturalezza, nel deficit motivazionale qui rilevato, che il Collegio non può ritenere fisiologico quando siano in gioco effetti potenzialmente ablatori.

10. Con il motivo II) dell’atto di appello, l’appellante censura la sentenza impugnata nella parte in cui essa ha escluso la violazione dell’art. 18 della legge n. 47 del 1985 e, correlativamente, ha ritenuto legittima la contestazione di lottizzazione e la sequenza sanzionatoria ex art. 30 d.P.R. n. 380/2001 anche rispetto a fatti che – secondo la stessa prospettazione ricorrente, e secondo la ricostruzione fattuale che il TAR Sicilia assume come base del ragionamento – sarebbero radicati in un arco temporale anteriore all’entrata in vigore della legge del 1985.

La censura è fondata.

La sentenza impugnata, nel disattendere la doglianza, muove da un assunto che essa qualifica dirimente: la lottizzazione abusiva sarebbe un illecito permanente, il cui perfezionamento non si esaurirebbe in un momento storico determinato, ma si protrarrebbe “fino a quando permane la trasformazione urbanistica illecita del territorio”; da ciò il primo giudice ricava che l’applicazione della disciplina sopravvenuta (in particolare, quella introdotta con la l. n. 47/1985 e poi trasfusa nell’art. 30 del testo unico) non violerebbe l’irretroattività, giacché l’illecito sarebbe ancora “in corso” al momento dell’accertamento.

L’appellante contesta frontalmente questo passaggio, sostenendo che il giudice di prime cure avrebbe confuso la natura dell’illecito con la permanenza dei suoi effetti, così retrodatando o postdatando artificiosamente il momento consumativo della condotta tipizzata dall’art. 18 della l. n. 47/1985 e, in definitiva, legittimando l’applicazione di un apparato sanzionatorio sopravvenuto a fatti già esauriti.

Il Collegio ritiene che la censura colga nel segno e che il ragionamento del primo giudice, proprio per la sua portata generale, debba essere corretto con particolare nettezza, perché dal modo in cui viene governata l’intertemporalità dipende la legittimazione stessa dell’esito più grave nei confronti di soggetti sopravvenuti, perfino a distanza di decenni.

Il nodo non può essere sciolto con l’affermazione – pur suggestiva, ma in realtà atecnica – della “permanenza” dell’illecito come tale; occorre, invece, distinguere con rigore tra permanenza della condotta e permanenza degli effetti. È ben possibile, e talora fisiologico, che una determinata condotta illecita produca effetti destinati a protrarsi nel tempo. Ma da ciò non deriva automaticamente che la condotta resti “in corso” sino a quando gli effetti permangono. In termini più precisi: la permanenza degli effetti non è, di per sé, un criterio idoneo a traslare in avanti il momento consumativo dell’illecito, perché, se così fosse, la regola dell’irretroattività – e, più in generale, la stessa esigenza di prevedibilità dell’azione sanzionatoria – verrebbe svuotata in radice, potendo la sanzione sopravvenuta essere sempre applicata “oggi” a qualunque condotta di “ieri”, purché gli effetti siano ancora percepibili “oggi”.

Questa è la ragione per cui l’appellante richiama – con argomento che il Collegio reputa logicamente ineludibile – la distinzione classica tra reati (o illeciti) istantanei con effetti permanenti e condotte effettivamente permanenti. L’illecito può produrre un effetto permanente senza che ciò lo renda permanente; altrimenti, ogni fattispecie produttiva di effetti durevoli diverrebbe, per definizione, “permanente”, con dissoluzione delle regole sulla consumazione e sull’intertemporalità.

Trasposto sul terreno della lottizzazione, questo significa che la “trasformazione urbanistica illecita”, pur potendo essa stessa protrarsi entro certi limiti nel tempo, può certamente lasciare tracce durature o perfino perpetue nell’assetto territoriale; ma la condotta tipizzata (materiale o negoziale) che realizza e completa il programma lottizzatorio resta un dato distinto, che deve essere individuato e collocato temporalmente con precisione, perché è la collocazione della condotta – e non la persistenza del suo risultato – a fondare la legittima applicazione dell’apparato sanzionatorio sopravvenuto.

Da questa distinzione discende, in modo pressoché inevitabile, la conseguenza che costituisce il cuore del motivo: le sanzioni amministrative non possono essere applicate retroattivamente a condotte lottizzatorie già esaurite prima della sua entrata in vigore, salvo che l’Amministrazione dimostri, con accertamento effettivo e non presuntivo, che la condotta tipizzata (gli atti negoziali o le opere e gli interventi che realizzano il programma) si sia protratta oltre la soglia temporale di entrata in vigore della disciplina sopravvenuta.

È in questo preciso senso che l’appellante invoca l’art. 1 della l. n. 689/1981, quale fondamento dell’irretroattività delle sanzioni amministrative, richiamando peraltro – e la circostanza non è affatto irrilevante – la giurisprudenza penale che, pur qualificando la lottizzazione come fattispecie “progressiva nell’evento”, collega la cessazione della permanenza alla cessazione dell’attività edificatoria e al compimento dell’ultimo atto integrante la condotta illecita, e non già alla mera persistenza del risultato urbanistico (Cfr. Cass. pen. 7404/2021; Id. 32889/2021; Id. 12459/2021).

Il Collegio non è chiamato, in questa sede, a importare nel giudizio amministrativo categorie penalistiche in modo meccanico. Tuttavia, il ragionamento che sta a valle di tali richiami è, sul piano logico-giuridico, certamente ineludibile: una fattispecie “progressiva” giunge a compimento quando si compie l’ultima fra le condotte che integrano il programma, non quando si percepiscono ancora, a distanza di decenni, le conseguenze del programma già compiuto. Diversamente, si trasformerebbe la progressività dell’evento in un’illimitata proiezione nel futuro della consumazione, con gli effetti distorsivi, soprattutto in materia sanzionatoria, cui tale equivoco non raramente ha condotto.

Il motivo II) assume una specificità ulteriore che il Collegio non può trascurare.

L’appellante evidenzia, con argomento che non è meramente assertivo, che la sentenza impugnata, pur muovendo da una ricostruzione fattuale che colloca l’attività materiale e negoziale nella fase anteriore alla l. n. 47/1985, reputa tale circostanza “irrilevante” per la sola ragione della presunta permanenza dell’illecito lottizzatorio. Ed è proprio qui che si annida l’illogicità manifesta denunciata: se l’attività tipica si è completamente esaurita prima della sopravvenienza normativa, almeno nel vigente assetto costituzionale la permanenza degli effetti non può essere ritenuta idonea, da sola, a convertire una condotta esaurita in una condotta “ancora in corso”, perché ciò equivale, in sostanza, a costruire una retroattività non dichiarata, ma concettualmente inevitabile.

È, dunque, la chiave concettuale a essere controversa: non un dettaglio, ma il criterio stesso di “ponte” tra un fatto pre-1985 e un apparato sanzionatorio post-1985.

Vi è, inoltre, un aspetto che rafforza ulteriormente la fondatezza del motivo II) e che si innesta coerentemente sull’accoglimento del motivo procedimentale già esaminato.

Il primo giudice risolve l’intertemporalità postulando, in via generale, la permanenza dell’illecito sino al ripristino della legalità urbanistica. Ma una simile impostazione, oltre a confondere condotta ed effetti, finisce per degradare la dimensione temporale a variabile irrilevante, quasi che l’Amministrazione non fosse tenuta a individuare l’ultimo atto tipico, il momento di compimento del programma e la collocazione temporale della sequenza lottizzatoria. E tuttavia, proprio perché nel caso concreto la vicenda è presentata come risalente e ricostruita per indici, la determinazione del “quando” non può essere considerata un corollario: è elemento costitutivo dell’accertamento e presupposto della corretta applicazione del regime normativo.

In un procedimento privo di contraddittorio endoprocedimentale, e quindi privo dell’apporto dell’interessato su circostanze storiche e documentali diacroniche, risulta ancor più evidente che l’Amministrazione non poteva legittimamente ritenere “scontato” il nesso tra fatti pre-1985 e apparato sanzionatorio post-1985. È, dunque, anche per questa ragione che l’intertemporalità non può essere neutralizzata da una formula generale: l’esigenza di istruttoria completa e partecipata si manifesta qui nella sua funzione più concreta, perché è proprio l’istruttoria a consentire di individuare se vi sia stata, e quando vi sia stata, una condotta lottizzatoria rilevante sotto il vigore della disciplina del 1985.

11. Con il motivo III) dell’atto di appello, l’appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata per non avere colto una contraddizione strutturale dell’azione amministrativa: il Comune, dopo avere per decenni tollerato e poi, per quanto risulta, “normalizzato” parte dell’edificazione tramite concessioni in sanatoria e strumenti interni di “recupero edilizio”, avrebbe mantenuto formalmente inalterata la qualificazione urbanistica dell’area come zona agricola (verde agricolo del P.R.G. adottato nel 1980 e approvato nel 1983) e, a distanza di tempo, avrebbe fondato proprio su tale qualificazione – ritenuta dall’appellante ormai inattuale e comunque non più corrispondente alla realtà insediativa – la contestazione di lottizzazione abusiva, prefigurando la sequenza dell’art. 30 sino all’esito più grave.

Nella prospettazione dell’appellante, questa impostazione sarebbe viziata sotto un duplice profilo: da un lato, perché l’ordinamento, con il combinato disposto degli artt. 29 e 35, comma 13, della legge n. 47 del 1985, e dell’art. 2, comma 54, della legge n. 662 del 1996, avrebbe predisposto un meccanismo speciale di recupero e riordino urbanistico dei nuclei abusivi (sanati o in corso di sanatoria), imponendo all’Amministrazione un dovere di “definizione” e riassetto mediante strumenti di pianificazione (piano di recupero/variante), dovere che non risulterebbe adempiuto; dall’altro lato, perché la scelta di attivare oggi l’apparato ablatorio dell’art. 30, invece di misurarsi con quell’obbligo di riordino e con la realtà consolidata dell’insediamento, si risolverebbe in un esercizio del potere non coerente con la causa tipica, viziato da difetto di istruttoria e motivazione, illogicità manifesta, contraddittorietà con precedenti atti dello stesso Comune e disparità di trattamento.

Il motivo è fondato.

La sentenza impugnata ha respinto la censura richiamando, in termini generali, l’assunto per cui non esisterebbe alcun obbligo per l’Amministrazione di predisporre una variante urbanistica “per sanare” situazioni di abusivismo diffuso, assumendo, così, che la doglianza si risolva nella pretesa di costringere il Comune a legittimare ex post, mediante pianificazione, una situazione di fatto abusiva.

È proprio qui che, ad avviso del Collegio, la decisione di primo grado non coglie il nucleo reale della censura e finisce per sovrapporre piani distinti.

L’appellante non pretende – e il Collegio non potrebbe in alcun modo affermare – un generale obbligo della pubblica amministrazione di “sanare” l’abusivismo mediante varianti ad hoc, quale forma di pianificazione piegata alla mera regolarizzazione indiscriminata dell’illegale. La censura, invece, muove da un diverso presupposto: l’ordinamento, in presenza di nuclei abusivi residenziali sanati o in corso di sanatoria, non lascia la situazione sospesa in un limbo, né rimette integralmente alla discrezionalità dell’ente se e quando affrontare il riordino urbanistico; esso predispone, al contrario, un meccanismo speciale di definizione e recupero, nel quale la sanatoria dei singoli manufatti e il riassetto urbanistico dell’area devono essere raccordati, proprio per evitare che la “normalizzazione” edilizia resti priva di copertura urbanistica e che l’insediamento di fatto permanga senza disciplina di insieme.

È in questa prospettiva che l’atto di appello richiama, con argomentazione ampia, gli artt. 29 e 35, comma 13, della legge n. 47 del 1985, nonché l’art. 2, comma 54, della legge n. 662 del 1996, sottolineando che tali disposizioni – lette unitariamente – costruiscono un vero e proprio obbligo di “definizione” dei nuclei abusivi sanati o in corso di sanatoria mediante variante/piano di recupero, con previsione persino di un meccanismo sostitutivo regionale mediante commissario ad acta in caso di inadempienza. In questa cornice, la doglianza non è la pretesa di una variante che “legittimi tutto”, bensì la denuncia di una azione amministrativa che, dopo avere condonato singoli manufatti e dopo avere lasciato consolidare per decenni l’insediamento, continua a trattare l’area come “verde agricolo” formalmente immutato e, facendo leva su tale formalità, attiva la sequenza ablatoria dell’art. 30, invece di misurarsi con il dovere di riordino che la legge appresta proprio per i nuclei sanati.

L’atto di appello insiste, inoltre, su un profilo che, nel presente giudizio, assume un rilievo tutt’altro che secondario: il Comune avrebbe motivato la contestazione assumendo che la presunta lottizzazione ricadrebbe in zona “E – verde agricolo” del P.R.G. adottato nel 1980 e approvato nel 1983. Ma, al contempo, la stessa ricostruzione dell’appellante – che trova riscontro nel fatto storico, ampiamente noto e non controverso, dell’intenso abusivismo edilizio che ha inciso su ampie porzioni del territorio nel medesimo periodo – evidenzia che quell’inquadramento urbanistico, per come viene utilizzato oggi, rischia di operare come una “cristallizzazione formale” di un assetto non più attuale, perché la zona sarebbe da tempo urbanizzata di fatto.

Il Collegio non è chiamato, in questa sede, a sostituirsi al pianificatore, né a dichiarare “l’inattualità” del P.R.G. in termini astratti. Ma il problema che qui viene in rilievo è più preciso e giuridico: l’Amministrazione non può pretendere di fondare, senza ulteriore approfondimento, la proiezione di una misura potenzialmente ablatoria su una qualificazione urbanistica che – secondo quanto dedotto, e secondo quanto emerge dalla stessa vicenda – è stata nei decenni attraversata da condotte pubbliche idonee a rivelare una diversa rappresentazione dell’area, segnatamente mediante il rilascio di concessioni in sanatoria e la gestione dell’abusivismo attraverso strutture e strumenti interni di recupero.

In altri termini, la contraddizione denunciata non consiste nell’assenza di una “variante-sanatoria” generalizzata; consiste nel fatto che, dopo aver riconosciuto e trattato come sanabili singoli manufatti insistenti nel medesimo nucleo, l’Amministrazione continui a considerare la zona come se fosse rimasta, ininterrottamente e senza fratture, un’area agricola in senso tecnico, facendo discendere da tale premessa l’intera sequenza dell’art. 30, senza dar conto del raccordo – doveroso e non rimettibile a motivazioni stereotipate – tra l’attività di condono e l’assetto urbanistico complessivo.

Il punto, sul piano giuridico, è allora il seguente.

L’atto di appello richiama un orientamento secondo cui le opere realizzate nell’ambito di una lottizzazione abusiva non possono essere sanate se non previa valutazione globale dell’attività lottizzatoria mediante il meccanismo speciale di cui agli artt. 29 e 35, comma 13, l. n. 47/1985, ossia previa adozione di variante dello strumento urbanistico, richiamando arresti del Consiglio di Stato e ulteriori pronunce che ribadiscono la necessità di una valutazione globale dell’attività lottizzatoria secondo il combinato disposto delle norme citate (Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 31 agosto 2016, n. 3739, con richiamo anche a Cass. pen. n. 9982/2007). Al di là della forza persuasiva dei singoli precedenti, ciò che conta, per il Collegio, è la trama di sistema che l’appellante mette in luce: la sanatoria dei singoli manufatti, in presenza di nuclei abusivi, non può restare scollegata dal riordino urbanistico, perché altrimenti si creerebbe una frattura insanabile tra legalità edilizia “puntuale” e legalità urbanistica “di insieme”.

In questa cornice, la censura dell’appellante acquista consistenza: se l’Amministrazione ha rilasciato concessioni in sanatoria in relazione a immobili ricadenti nel medesimo nucleo, e se ha trattato quella porzione di territorio in termini tali da ammettere la sanabilità edilizia dei manufatti, diviene particolarmente oneroso – sul piano della coerenza dell’azione amministrativa e della motivazione – sostenere, a distanza di decenni, che l’intero contesto debba essere ricondotto, senza ulteriori mediazioni, al paradigma della lottizzazione in zona agricola, prefigurando demolizioni e acquisizioni di massa, e facendo leva su una classificazione urbanistica che, nella prospettazione di parte, sarebbe stata da tempo superata dalla realtà insediativa.

Nel motivo in esame l’appellante invoca anche la contraddittorietà con precedenti provvedimenti della stessa Amministrazione e la disparità di trattamento, segnatamente in relazione al rilascio di concessioni in sanatoria nel medesimo contesto territoriale.

Il Collegio osserva che, in una materia così connotata, tali profili non vanno letti come argomento moralistico: “il Comune ha condonato, dunque non può reprimere”. Non è questo il punto. Il punto è che, quando l’Amministrazione abbia in precedenza riconosciuto la sanabilità di singole opere e abbia gestito l’area con strumenti e strutture di recupero, essa deve rendere trasparente e non contraddittorio il passaggio logico che conduce, oggi, a qualificare la medesima area come sede di lottizzazione abusiva in zona agricola e a prefigurare misure ablatorie; deve spiegare perché le sanatorie non abbiano rilievo alcuno, non già sul piano dell’accertamento astratto dell’illecito (che resta possibile), ma sul piano della coerenza del proprio agire e della giustificazione dell’esito massimo, soprattutto verso terzi sopravvenuti. Se tale raccordo manca, non si è in presenza di un mero dissenso di merito: si è in presenza di un difetto di motivazione e di un eccesso di potere per contraddittorietà e disparità, nella forma tipica dell’incoerenza e irrazionalità dell’azione amministrativa.

12. Con il motivo IV) dell’atto di appello, l’appellante censura la sentenza impugnata per difetto assoluto di motivazione nella parte in cui il primo giudice non avrebbe esaminato il quarto motivo del ricorso introduttivo, avendo invece ricondotto al “quarto motivo” una censura diversa (quella procedimentale) e avendo altresì attribuito al “quinto motivo” una doglianza non proposta, con conseguente omissione dell’analisi della censura effettivamente svolta e, in definitiva, con compressione del dovere di dare risposta alle specifiche deduzioni di parte.

Il motivo è fondato.

Il Collegio non può non rilevare, in limine, che la sentenza impugnata presenta un’evidente frattura interna tra la ricostruzione dei motivi di ricorso e l’effettivo esame delle doglianze.

Da un lato, nella parte narrativa, il primo giudice riferisce che, “con il quarto motivo”, il ricorrente avrebbe denunciato la violazione del giusto procedimento amministrativo perché il Comune avrebbe emesso il provvedimento senza comunicazione di avvio; ma, dall’altro lato, nella parte motiva, lo stesso giudice giunge persino ad affermare – con una formulazione che, già sul piano letterale, risulta incongrua – che “con il quarto motivo il ricorrente sostiene altresì la legittimità del provvedimento impugnato sotto il profilo procedimentale”, lamentando poi la mancata comunicazione di avvio; e, subito dopo, “respinge” tale quarto motivo richiamando la natura vincolata del potere esercitato.

Né si tratta dell’unico “scarto”: la sentenza, infatti, prosegue attribuendo al “quinto motivo” una censura incentrata sull’eccessiva gravosità dell’acquisizione gratuita e della demolizione, con riguardo alla posizione di acquirente in buona fede, censura che l’appellante contesta di avere in realtà mai articolato nei termini in cui è stata rappresentata.

Orbene, al di là di ogni questione nominalistica sulla numerazione, il problema è sostanziale e investe un presidio essenziale del giudizio: la sentenza deve dare conto, con motivazione effettiva, delle censure proposte e deve fornire una risposta pertinente, riconoscibile e controllabile. Quando, invece, la decisione “scambia” l’oggetto delle doglianze, e in tal modo finisce per esaminare una censura come se fosse un’altra, ciò produce un duplice effetto patologico: da un lato, la risposta resa dal giudice non si sovrappone alla domanda di annullamento e alle ragioni dedotte; dall’altro, la censura realmente proposta rimane priva di esame, con conseguente difetto di motivazione che nella specie, per ampiezza e incidenza, non può essere degradato a mera imperfezione redazionale.

Il Collegio ritiene, pertanto, che il motivo IV) colga una criticità reale della sentenza impugnata. La decisione di primo grado, nel suo impianto, non offre una risposta effettiva al quarto motivo di ricorso così come delineato nell’atto introduttivo e riproposto in appello; e ciò integra un vizio che, nel processo amministrativo, si pone in tensione con il dovere di motivazione e con la regola della corrispondenza tra chiesto e pronunciato, presidî non eludibili del giudizio di legittimità.

Accertato il deficit motivazionale, il Collegio ritiene nondimeno opportuno – anche in ragione dell’esito complessivo della presente decisione e della delicatezza della materia – non arrestare l’analisi al rilievo “cassatorio”, ma procedere allo scrutinio della censura.

Il Collegio ritiene che la censura omessa non fosse affatto marginale e che, scrutinata nel merito, confermi quanto già emerso nei motivi precedenti: la lottizzazione non può essere governata con automatismi che espellano dal ragionamento il tempo, gli atti di sanatoria e i meccanismi normativi di recupero; né, soprattutto, può essere legittimata la proiezione dell’apparato dell’art. 30 verso l’esito più grave, a distanza di decenni e verso soggetti sopravvenuti, mediante proposizioni assolute (“non sanabilità tramite condono delle singole unità”, “illecito permanente sino al ripristino”) utilizzate come clausole di chiusura motivazionale, anziché come punti di partenza di un accertamento e di una motivazione individualizzati e verificabili.

13. Dalle considerazioni che precedono emerge che i motivi sono fondati e, pertanto, l’appello proposto deve essere accolto, con gli effetti annullatori di cui in dispositivo.

Gli ambigui orientamenti giurisprudenziali riscontrabili in argomento inducono a compensare le spese del doppio grado del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello n.g.r. 459 del 2025, come in epigrafe proposto, lo accoglie

e per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, annulla i provvedimenti impugnati in prime cure.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Ermanno de Francisco, Presidente

Michele Pizzi, Consigliere

Anna Bottiglieri, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere, Estensore

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Edilizia ed urbanistica – Piano urbanistico – Ripubblicazione – Obbligo – Casi – Individuazione.

Si rende necessaria la ripubblicazione del piano solo quando, a seguito dell’accoglimento delle osservazioni presentate dopo l’adozione, vi sia stata una “rielaborazione complessiva” del piano stesso, e cioè un “mutamento delle sue caratteristiche essenziali e dei criteri che presiedono alla sua impostazione” , mentre tale obbligo non sussiste nel caso in cui le modifiche non comportino uno stravolgimento dello strumento adottato ovvero un profondo mutamento dei suoi stessi criteri ispiratori, ma consistano in variazioni di dettaglio che comunque ne lascino inalterato l’impianto originario, quand’anche queste siano numerose sul piano quantitativo ovvero incidano in modo intenso sulla destinazione di singole aree o gruppi di aree.

Pres. Contessa – Est. Sabbato

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1437 del 2023, proposto dalla Regione Liguria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Federico Cappella e Marina Crovetto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

il Comune di Borghetto Santo Spirito, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Paolo Gaggero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

nei confronti

– dell’Associazione Wwf Savona Odv, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Piera Sommovigo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
– dell’Associazione Italiana Sicurezza Ambientale A.I.S.A. – Sede Regionale Liguria Odv, non costituita in giudizio

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Liguria, Sezione II, n. 760 del 12 settembre 2022, resa inter partes, concernente determinazioni regionali sul progetto di PUC e sulle correlate varianti al PTCP.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Borghetto Santo Spirito e dell’Associazione WWF Savona Odv;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 11 febbraio 2026 il consigliere Giovanni Sabbato;

Nessuno presente per le parti e viste le note di passaggio in decisione da parte degli avvocati Marina Crovetto, Paolo Gaggero e Piera Sommovigo;

Viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 181 del 2021 proposto innanzi al T.a.r. Liguria, il Comune di Borghetto Santo Spirito (di seguito anche il Comune) aveva chiesto l’annullamento:

a) della deliberazione della Giunta regionale n. 1115-2020 del 23 dicembre 2020, avente ad oggetto “Comune di Borghetto Santo Spirito (SV) – Determinazioni regionali sul progetto di P.U.C. e sulle correlate varianti al P.T.C.P. ai sensi dell’art. 28, comma 5, della l.r. n. 15/2018 e contestuale pronuncia di VAS ex art. 10 della l.r. n. 32/2012 e s.m.”;

b) dei richiamati “Parere motivato del Settore Pianificazione Territoriale e VAS n. 211 del 15.10.2020” e “Relazione tecnica del Settore Urbanistica n. 222 del 17.12.2020, allegate alla presente deliberazione quali parti integranti e sostanziali”;

c) nonché della nota regionale di comunicazione pervenuta in data 30 dicembre 2020, con la quale sono state trasmesse le definitive determinazioni regionali vincolanti sul nuovo P.U.C. del Comune di Borghetto S. Spirito, invitando la civica Amministrazione all’adeguamento, ai sensi dell’art. 28 della legge regionale n. 15 del 2018,

d) di ogni altro atto presupposto, antecedente, conseguente o comunque connesso con quello impugnato, ivi espressamente comprendendo, in quanto occorra, la d.G.R. 5 agosto 2011, n. 1023 e il relativo annesso parere del Comitato Tecnico Regionale per il Territorio, Sezione per la Pianificazione Territoriale Urbanistica, reso con voto n. 42 del 2 agosto 2011.

2. Ai fini dell’illustrazione dei fatti di causa occorre esporre quanto segue.

2.1. Nel 2010 il Comune di Borghetto Santo Spirito ha adottato il progetto definitivo del nuovo PUC per poi proseguire l’iter di approvazione secondo la disciplina transitoria dell’art. 28 l.r. 15/2018, che impone al Comune di adeguarsi alle prescrizioni regionali prima dell’approvazione finale.

2.2. Con la delibera n. 1115/2020 la Regione Liguria ha espresso parere favorevole sul PUC, ma ha imposto numerose prescrizioni: da un lato lo stralcio di tutte le modifiche sostanziali introdotte dal Comune senza una nuova fase di pubblicità e partecipazione; dall’altro la riduzione o eliminazione della capacità edificatoria in tutte le aree soggette ai vincoli del Piano di Bacino, incluse le zone di fascia B.

2.3. Il Comune ha proposto ricorso, iscritto al n. RG 181/2021, innanzi al T.a.r. Liguria, impugnando la delibera regionale per le seguenti ragioni: la Regione ha imposto di ripubblicare il PUC per ogni modifica sostanziale, ma ciò è illegittimo in quanto, la ripubblicazione è necessaria solo se le modifiche stravolgono l’impianto del piano; la Regione ha preteso una totale e immediata conformità del PUC al Piano di Bacino, mentre la pianificazione comunale può prevedere interventi attuabili solo dopo opere di mitigazione del rischio idraulico; è ritenuto illegittimo vietare ogni edificabilità nelle aree esondabili, in quanto nelle zone di fascia B il Piano di Bacino consente interventi, previo nulla osta e verifiche tecniche; si contestano le singole prescrizioni regionali che riducono edificabilità o modificano le scelte comunali in specifiche aree; è ritenuta illegittima la prescrizione che impedisce l’applicazione del “piano casa” senza una normativa comunale di dettaglio.

3. Nella resistenza dell’Amministrazione regionale, il Tribunale adìto (Sezione II) ha così deciso il gravame al suo esame:

– ha estromesso dal giudizio WWF Savona e A.I.S.A. – sede regionale Liguria (tale capo della sentenza non è stato impugnato ed è pertanto passato in giudicato);

– ha accolto il ricorso e, per l’effetto, ha annullato il provvedimento impugnato;

– ha compensato le spese di giudizio.

4. Preliminarmente, il T.a.r. ha dichiarato inammissibili gli interventi ad opponendum di WWF Savona e A.I.S.A. Liguria perché privi di legittimazione attiva. Ha evidenziato che WWF Savona è solo un’articolazione locale del WWF Italia e non può agire autonomamente; anche qualora fosse considerata soggetto distinto, non ha dimostrato di possedere in misura adeguata i necessari requisiti di rappresentatività e stabilità. Lo stesso vale per A.I.S.A. Liguria, anch’essa articolazione territoriale priva di prova sulla propria effettiva rappresentatività.

Nel merito, il T.a.r. ha ritenuto che la Regione abbia agito illegittimamente perché non poteva imporre lo stralcio delle modifiche al PUC solo perché non ripubblicate. La disciplina transitoria non richiede una nuova fase partecipativa e, secondo la giurisprudenza, la ripubblicazione serve solo quando le modifiche stravolgono il piano, cosa che la Regione non ha neppure sostenuto. Inoltre, si ritiene illegittimo vietare ogni edificazione nelle aree esondabili, comprese quelle di fascia B. Il PUC può prevedere edificazioni future, purché subordinate alle opere di mitigazione del rischio idraulico, come lo stesso Piano di Bacino consente.

5. Avverso tale pronuncia la regione Liguria ha interposto l’appello in trattazione, notificato il 13 febbraio 2023 e depositato il 16 febbraio 2023, articolando, attraverso n. 3 motivi di gravame (pagine 6-40) così rubricati:

I) “Sull’inammissibilita’ del ricorso per omessa, tempestiva impugnativa della dgr 1023/2011: Erroneita’ dell’appellata sentenza per violazione degli articoli 28 e 38 della l.r. 36/1997, dell’art 10 della legge 1150/1942. Erroneita’ del presupposto, erroneita’ e/o difetto di motivazione. travisamento dei fatti”;

II) “Erroneità dell’appellata sentenza per violazione degli articoli 28 della l.r.15/2018 e 38 della l.r. 36/1997 e ss.mm. erroneità del presupposto, erroneità e/o difetto di motivazione. travisamento dei fatti”;

III) “Erroneità dell’appellata sentenza per violazione dell’art. 65 del d. lgs. 165/2006 degli artt. 2,25,26,27 della l.r. 36/1997 e dell’art. 15 delle norme di attuazione del piano di bacino. Erroneità del presupposto, erroneità e/o difetto di motivazione. travisamento dei fatti”.

5.1. Con il primo motivo, la Regione contesta la decisione del T.a.r. laddove ha considerato la DGR n. 1023/2011 un semplice atto endoprocedimentale, sostenendo invece che, nella procedura speciale dell’art. 28 LUR, le determinazioni regionali hanno natura vincolante e impongono al Comune un obbligo di adeguamento. Secondo l’appellante, il T.a.r. avrebbe travisato il senso della norma in quanto, l’art. 28 non apre alcun “dialogo”, ma attribuisce alla Regione un vero potere di copianificazione, che legittima l’imposizione di prescrizioni per garantire la conformità del PUC ai piani sovraordinati. Il Comune di Borghetto, invece, non si è adeguato alla DGR 1023/2011, ha ritenuto alcune prescrizioni “non vincolanti” e ha introdotto nuove previsioni in contrasto con PTCP e Piano di Bacino. Per questo la Regione, in sede di approvazione finale, è intervenuta con DGR 1115/2020 per correggere il PUC, esercitando un potere che ritiene doveroso e pienamente legittimo. La Regione richiama anche la giurisprudenza del Consiglio di Stato sul potere di copianificazione e sostiene che la sentenza del T.a.r., negando la natura vincolante delle sue prescrizioni, comprometta l’equilibrio dei poteri urbanistici.

5.2. Con il secondo motivo, l’appellante evidenzia che il T.a.r. ha ritenuto illegittimo lo stralcio regionale delle modifiche al PUC, sostenendo che l’art. 28 LUR non richieda ripubblicazione salvo stravolgimenti complessivi del piano. La Regione contesta questa lettura ritenendo che il T.a.r. avrebbe frainteso sia la norma sia la giurisprudenza. Il Consiglio di Stato ha chiarito più volte che la Regione, in sede di approvazione, ha il potere dovere di verificare la conformità del PUC ai piani sovraordinati e di stralciare le previsioni non conformi, anche quando si tratti di una sola modifica sostanziale, indipendentemente dal numero delle osservazioni accolte.

5.3. Con il terzo motivo, l’appellante evidenzia che il T.a.r. ha ritenuto che il PUC possa contenere previsioni non conformi al Piano di Bacino, rinviandone l’attuazione a future opere di mitigazione. Questa impostazione, però, ignora completamente che il PUC deve nascere già conforme al Piano di Bacino, che ha natura prevalente e vincolante. La normativa statale e regionale impone che le scelte urbanistiche siano effettuate fin dall’inizio sulla base delle analisi idrauliche e geologiche del Piano di Bacino, e non su interventi futuri, incerti e non programmati. Il richiamo del T.a.r. all’art. 15, comma 10, è fuori contesto, perché riguarda solo la fase attuativa e non può giustificare un PUC in contrasto con il piano sovraordinato. Accogliere la tesi del T.a.r. significherebbe trasformare il PUC in un piano teorico, fondato su opere eventuali, e consentire edificazioni in aree a rischio. Per questo la decisione sarebbe giuridicamente infondata e andrebbe riformata.

6. L’appellante ha concluso chiedendo che “contariis reiectis, sia annullata e/o riformata la sentenza appellata, con ogni conseguente statuizione”.

7. In data 30 marzo 2023 si è costituito in giudizio il Comune di Borghetto Santo Spirito con memoria di controdeduzioni anche al fine di riproporre i (dieci) motivi di ricorso di primo grado, come sopra sintetizzati, dichiarati assorbiti e/o comunque non esaminati. Ha quindi concluso invocando, previa eventuale rimessione alla Corte costituzionale delle eccepite questioni, la reiezione dell’avverso gravame, in quanto irricevibile, inammissibile e comunque infondato nel merito, instando per l’esame dei motivi assorbiti e/o comunque non esaminati dal T.a.r. nella sentenza appellata e qui testualmente riproposti ex art. 101, comma 2, c.p.a..

8. In data 4 maggio 2023 l’Associazione WWF Savona ODV si è costituita in giudizio al fine di chiedere l’accoglimento del ricorso in appello dalla stessa proposto ed al contempo promuovere ricorso in appello incidentale onde contestare la dichiarazione di inammissibilità del proprio intervento di primo grado contenuta nell’impugnata sentenza. In particolare ha lamentato la “Erroneità ed illegittimità della sentenza impugnata nella parte in cui ha accolto l’eccezione di inammissibilità sollevata dal Comune ricorrente in primo grado. Eccesso di potere per travisamento di fatti decisivi, contraddittorietà, illogicità. Difetto di istruttoria e di motivazione”. Ha concluso per l’accoglimento del ricorso incidentale o, in via incidentale, dell’appello principale proposto dalla Regione Liguria.

9. In data 7 gennaio 2025 la Regione Liguria ha depositato memoria insistendo per l’accoglimento del gravame. In particolare ha diffusamente argomentato nel senso dell’infondatezza delle censure di controparte dichiarate assorbite in prime cure e riproposte in questa sede.

10. In data 13 gennaio 2025 le parti hanno depositato rispettive memorie insistendo per le rispettive conclusioni.

11. In data 13 febbraio l’udienza di merito veniva rinviata, su istanza di parte, a data da destinarsi.

12. In data 9 gennaio 2026 entrambe le parti hanno depositato rispettive memorie, parte appellata anche in replica,

13. La causa, chiamata per la discussione all’udienza telematica dell’11 febbraio 2026, è stata trattenuta in decisione.

14. Per le ragioni di seguito esposte vanno respinti sia l’appello principale che l’appello incidentale del controinteressato WWF Savona ODV.

15. Occorre premettere che parte appellata ripropone ben 10 motivi dichiarati assorbiti dal giudice di prime cure. D’altro canto la controinteressata contesta la declaratoria di inammissibilità sollevata dal Comune ricorrente in primo grado e pertanto chiede: –  in via principale, nel merito, in accoglimento del presente ricorso in appello incidentale, annullare e/o riformare la sentenza impugnata con ogni conseguenza di legge; – in via subordinata, nel merito, l’accoglimento del ricorso in appello proposto dalla Regione Liguria e per l’effetto l’annullamento e/o la riforma della sentenza impugnata con ogni conseguente statuizione.

16. Viene innanzitutto in esame l’appello della Regione.

17. Questa in primis formula eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado per omessa tempestiva impugnazione della DGR 1023/2011, con la quale l’ente aveva imposto prescrizioni al Comune a norma dell’art. 28 della Legge Urbanistica Regionale 36/1997. Vi sarebbe un obbligo di adeguamento alla DGR 1023/2011 e a tal uopo valorizza la formula di tale disciplina.

Tale eccezione risulta infondata, in quanto, come rilevato dal T.a.r., la disciplina richiamata impone la nuova pubblicazione, adempimento non espletato dalla competente Regione.

18. Per le medesime ragioni risulta infondato anche il secondo motivo, col quale parte appellante diffusamente argomenta nell’intento di minare la pronuncia di primo grado anche valorizzandone alcuni passaggi lessicali.

Va, infatti, ribadito che l’intervento della regione non si è consolidato attraverso la ripubblicazione del Piano secondo fosse necessaria.

Parte appellante richiama, sul punto, la sentenza di questo Consiglio di Stato n. 3970/2022 che presenta il seguente passaggio: “quanto all’obbligo della ripubblicazione del Piano, la giurisprudenza distingue il caso delle modifiche obbligatorie da quello delle modifiche facoltative o concordate, richiedendo solo per queste ultime la ripubblicazione dal momento che, per le modifiche obbligatorie, il carattere dovuto dell’intervento regionale rende superfluo l’apporto collaborativo del privato. Anche per le modifiche facoltative laddove non superino il limite di rispetto dei canoni guida del piano adottato, non è necessaria la pubblicazione (Cons. Stato IV sez. 13 novembre 2020)”.

Ebbene tale pronuncia richiama il principio in base al quale è necessaria la pubblicazione e non è in alcun modo opposta e comprovata da parte della regione la circostanza relativa al rispetto o meno dei canoni guida.

Anche la sentenza n. 2700/2022 non risulta significativa, in quanto con questa “il Collegio richiama e condivide l’orientamento del Consiglio di Stato (v. sez. IV, n. 7027 del 2020, sez. II, n. 7839 del 2019; sez. IV, n. 6484 del 2018, n. 1477 del 2009, n. 7782 del 2003) sui presupposti di ripubblicazione del Piano allorquando, per qualsivoglia ragione, siano cambiate le linee essenziali del medesimo come verificatosi all’evidenza nel caso di specie”.

Si deve, quindi, ritenere che il principio generale, che impone appunto la ripubblicazione del Piano, non sia stato contraddetto dalle pronunce all’uopo richiamate da parte appellante.

Quest’ultima, altresì, contesta la sentenza di prime cure laddove prende in esame la procedura di cui all’articolo 28 della LUR, evidenziando che “a differenza di quanto previsto dall’art. 38 della legge urbanistica regionale n.36 del 1997, nel testo introdotto dall’art.9 comma 1 della l.r. 15/2018, tale disciplina transitoria non prevede che il progetto di PUC modificato per effetto dell’accoglimento di osservazioni debba essere assoggettato ad una nuova fase di pubblicità e partecipazione”.

Denota l’infondatezza di tale profilo censorio, così come di quello, successivamente articolato nel contesto del medesimo di gravame laddove si lamenta quanto opinato dal T.a.r. circa la mancata contestazione in ordine al grado di innovatività delle modifiche apportate al PUC, l’esatta formulazione dell’art. 28 della LUR, laddove prevede che “Entro trenta giorni dalla trasmissione di cui al comma 4, il Comune convoca gli enti competenti in apposita sessione istruttoria per l’illustrazione del PUC. La fase illustrativa si conclude entro centoventi giorni con l’acquisizione delle determinazioni regionali, metropolitane e provinciali. Nei successivi novanta giorni il Comune approva il PUC con deliberazione del Consiglio comunale, anche nel caso in cui la regione, la provincia o la città metropolitana non abbiano reso entro tale termine le proprie determinazioni. Ove le determinazioni della regione, della provincia o della città metropolitana prevedano l’osservanza di prescrizioni comportanti l’adeguamento del PUC, il Comune é tenuto ad adeguare gli atti a tali prescrizioni con la deliberazione di approvazione del PUC.” (cfr. comma 5). In effetti, come evidenziato da parte appellata, tale norma non si esprime circa il rapporto tra modifiche al Piano in itinere ed esigenza di ripubblicazione, con nuova fase di osservazioni.

L’appellante richiama, a sostegno di quanto dedotto, una specifica pronuncia di questo Consiglio che afferma il “potere di stralcio da parte della Regione (Cons. Stato, sez. IV, n. 2297 del 2006)”.

Tale pronuncia presenta la seguente formulazione: “la delibera comunale di controdeduzioni può non implicare volontà di modifica immediata del piano regolatore, ma solo accettazione delle richieste e proposta di modifiche d’ufficio rivolta alla regione; per cui non occorrerà nuova pubblicazione, con la conseguenza che il testo del piano agli effetti di salvaguardia, sarà quello adottato con la prima deliberazione, ancorchè destinato ad essere modificato (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 20 febbraio 1998, n. 301). Viceversa, se il comune, controdeducendo alle proposte di modifica regionali, introduce variazioni rilevanti al piano adottato, la delibera si presenta come una sostanziale nuova adozione che necessita di pubblicazione (cfr. sez. IV, n. 4980 del 5 settembre 2003; sez. IV, 20 novembre 2000, n. 6178; sez. IV, 20 febbraio 1998, n. 301 cit.; 27 marzo 1995, n. 206).”.

Ebbene, trattasi di una formula lessicale che non risulta fondare un principio diverso da quello riscontrato.

Vale, peraltro, l’orientamento di questo Consiglio di Stato, espresso di recente secondo cui “l’eventualità che le previsioni del piano urbanistico comunale (o di altro strumento urbanistico) subiscano, in sede di approvazione definitiva, delle modifiche strumento urbanistico, che, per l’appunto, contempla, all’atto dell’approvazione definitiva, la possibilità di cambiamenti in conseguenza dell’accoglimento delle osservazioni pervenute; pertanto, soltanto laddove chi ha interesse dimostri che le modifiche introdotte incidono sulle caratteristiche essenziali dello strumento stesso e sui suoi criteri di impostazione, si rende necessario riprendere da capo il relativo procedimento di formazione; l’eventuale necessità di “ripubblicazione” sorge solo a seguito di apporto di innovazioni tali da mutare radicalmente l’impostazione di Piano stesso. Costituisce, perciò, principio pacifico in giurisprudenza quello secondo cui si rende necessaria la ripubblicazione del piano solo quando, a seguito dell’accoglimento delle osservazioni presentate dopo l’adozione, vi sia stata una “rielaborazione complessiva” del piano stesso, e cioè un “mutamento delle sue caratteristiche essenziali e dei criteri che presiedono alla sua impostazione” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 11 novembre 2020, n. 6944; 21 settembre 2011, n. 5343, 26 aprile 2006 n. 2297, 31 gennaio 2005, n. 259; 10 agosto 2004, n. 5492), mentre tale obbligo non sussiste nel caso in cui le modifiche non comportino uno stravolgimento dello strumento adottato ovvero un profondo mutamento dei suoi stessi criteri ispiratori, ma consistano in variazioni di dettaglio che comunque ne lascino inalterato l’impianto originario, quand’anche queste siano numerose sul piano quantitativo ovvero incidano in modo intenso sulla destinazione di singole aree o gruppi di aree (Cons. Stato, sez. IV, 13 novembre 2020, n. 7027; sez. IV, 4 dicembre 2013, n. 5769)” (cfr. Cons., Stato, Sez. IV, 2 gennaio 2023, n. 21).

È suscettibile, altresì, di condivisione quanto osservato dal giudice di prime cure a proposito del fatto che la Regione non si è premurata di affermare che le modifiche apportate al PUC adottato “avrebbero avuto un grado di innovatività tale da comportare la riadozione del Piano”. Trattasi di una precisa carenza motivazionale che non può essere integrata in questa sede di giudizio valorizzando quanto testualmente riportato nei, peraltro numerosi, allegati alla DGR 1115/2020. Non sono pertanto suscettibili di essere valorizzate le pronunce di questo Consiglio di Stato all’uopo richiamate da parte appellante.

19. Infondato risulta anche quanto dedotto da parte appellante, col terzo (ed ultimo) motivo, contestando quanto opinato dal giudice di prime cure nel senso che “Non sarebbe condivisibile la posizione regionale che postula una necessaria coerenza tra la pianificazione urbanistica comunale e la pianificazione di bacino”. Deduce, in particolare, parte appellante che “in sede di elaborazione di un nuovo PUC le scelte pianificatorie non possano non tenere conto della loro compatibilità con gli atti di pianificazione sovraordinata”.

Ritiene sul punto il T.a.r., richiamando la disciplina di settore, che “la norma implica che lo strumento urbanistico generale possa contemplare, con previsioni destinate ad essere declinate nello strumento attuativo, edificabilità nelle zone esondabili, come tali non suscettibili di immediata attuazione secondo la pianificazione di bacino, vale a dire proprio la situazione cui si frappone la contestata prescrizione regionale”.

Ebbene, tali considerazioni sono suscettibili di condivisione, in quanto trovano conforto nella previsione di cui all’art. 10 delle N.A del Piano di Bacino secondo il quale “nel caso di interventi complessi, sottoposti a strumentazione urbanistica attuativa, compresi anche del progetto delle opere di sistemazione idraulica congruenti con quelle previste nel Piano, la Provincia può provvedere alla riperimetrazione delle fasce di pericolosità idraulica contestualmente all’approvazione o al controllo delle strumento attuativo, previa verifica in ordine alla effettiva esecuzione delle opere di sistemazione idraulica”. Parte appellata per giunta opportunamente valorizza la previsione di cui all’art. 19 della Normativa di Piano di bacino (doc. n. 11, prodotto in primo grado) secondo cui “Le prescrizioni degli articoli 5, 8, 9, 10, 13, 14, 15, 15bis, 16, 16 bis, 16 ter, 17 prevalgono, ai sensi e per gli effetti del comma 2, dell’art. 17, della l.r. n.9/1993, sulle previsioni contenute negli strumenti urbanistici comunali e vincolano, in base al combinato disposto del comma 4, dell’ art. 17 della l.r. n.9/1993, del comma 5 dell’art. 2 della l.r. n.36/1997 e del comma 3 dell’art.8 della l.r. n.18/1999, la pianificazione territoriale di livello regionale, provinciale e comunale, con effetto di integrazione della stessa e, in caso di contrasto, di prevalenza su di essa”.

20. Parte appellante, altresì, deduce che “non è davvero condivisibile sul punto la pronuncia del primo giudice che – come già rilevato – porterebbe ad approvare un PUC non solo in contrasto con il Piano di bacino vigente, ma a contenuto comunque di difficile e incerta attuazione posto che gli interventi di sistemazione idraulica che portano alla riperimetrazione delle aree inondabili sono interventi non sempre possibili, comunque complessi, certamente costosi e con tempistiche di realizzazione piuttosto lunghe. La conseguenza sarebbe il venire meno proprio della funzione del PUC che deve contenere previsioni “fattibili” dal punto di vista idrogeologico”.

Nemmeno tale passaggio argomentativo risulta condivisibile in quanto trattasi di valutazioni prognostiche del tutto eventuali e che pertanto non risultano in grado di minare l’approccio interpretativo al quale accede parte appellata ed avallata dal T.a.r.

21. La sentenza impugnata col presente gravame è pertanto suscettibile di conferma in relazione ad entrambi i motivi dichiarati fondati dal T.a.r. e, in particolare:

a) sia sul motivo relativo al (non) obbligo di ripubblicazione della delibera comunale di adozione (specie in relazione all’accoglimento delle osservazioni regionali);

b) sia sul motivo relativo sottrazione di capacità edificatoria a tutte le aree soggette alle previsioni vincolistiche del Piano di bacino (comprese le aree della ‘fascia B’)

22. La reiezione di entrambi i ripercorsi profili censori che connotano l’appello in esame rende superflua la disamina dei motivi riproposti dal Comune ai sensi dell’art. 101, II, c.p.a.

23. Va tuttavia preso in esame, in relazione alla questione dei vincoli del Piano di bacino, quanto osservato nella sua ultima memoria dalla Regione, la quale riferisce che la recente approvazione del Reg. reg. 1/2025 sul regìme delle aree esondabili introdurrebbe un regìme ancora più rigido di quello impugnato in primo grado.

Evidenzia, in particolare, la Regione: – che ha approvato il nuovo regolamento regionale 1/2025 che ha innovato fortemente la disciplina delle aree esondabili (doc.3); – che alle nuove previsioni si applica già il nuovo sopracitato R.R.1/2025 il quale all’articolo 18 prevede un regime transitorio che riguarda, tuttavia, solamente progetti già autorizzati e non le nuove previsioni urbanistiche.

Sul punto si registra un preciso passaggio lessicale della pronuncia del T.a.r. laddove osserva che: “Avendo riguardo alla portata delle contestate prescrizioni, è inevitabile ritenere che la declaratoria di illegittimità comporti l’integrale riedizione del potere amministrativo: non è necessario, in conseguenza, soffermarsi sulle ulteriori censure dedotte dal Comune di Borghetto Santo Spirito.”.

Occorre precisare che tali considerazioni, aventi riflessi sul riesercizio del potere amministrativo e peraltro non avversati in questa sede di giudizio, sono suscettibili di conferma.

24. Viene, quindi, in esame l’appello incidentale dell’Associazione WWF Savona ODV per avversare la declaratoria di inammissibilità dell’iniziativa processuale dallo stesso assunta mediante apposito atto d’intervento.

In particolare, il T.a.r., come evidenziato dalla stessa parte appellante “ha sostenuto che WWF Savona costituisce un’articolazione locale dell’Associazione Italiana per il World Wide Fund for Nature – WWF Italia, che in quanto tale sarebbe priva di legittimazione attiva ed, in secondo luogo, che, anche qualora la stessa fosse ritenuta un soggetto giuridico autonomo (Organizzazione Integrata), non avrebbe dimostrato il possesso di un adeguato grado di rappresentatività e stabilità, non avendo riferito né il numero dei suoi associati né la data dalla quale opera sul territorio” (cfr. pag. 4 dell’atto di appello).

Al fine di minare tale statuizione la parte richiama le argomentazioni esposte nella memoria di replica, l’inconferenza della sentenza del T.a.r. Liguria n. 600/2020 nonché la pronuncia dell’Adunanza plenaria n. 6/2020 del 20 febbraio 2020.

Orbene la questione sollevata va affrontata non in astratto ma in concreto, dovendosi quindi ribadire che la documentazione prodotta nel corso del giudizio di primo grado assume mero carattere formale.

La parte infatti valorizza “il contratto intercorso fra WWF Italia e WWF Savona del 3 giugno 2020, il riconoscimento della qualifica di Organizzazione Integrata avviene previa verifica del possesso di determinati, specifici requisiti, quali un numero minimo di associati (almeno 25) nonché l’autonomia giuridica ed economica dell’associazione (cfr. art. 4 del predetto contratto)”.

Occorre così ribadire che trattasi di elementi di carattere meramente formale che non consentono di ravvisare gli elementi fondativi della addotta legittimazione processuale. Tanto osta ai fini della disamina di quanto dedotto nel merito, essendo suscettibile di conferma la declaratoria di inammissibilità dell’appello incidentale.

25. In conclusione, vanno respinti sia l’appello principale che l’appello incidentale, con conferma della relativa declaratoria di inammissibilità emessa in prime cure, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione competente sulla base della disciplina sopravvenuta.

26. Le spese del presente grado di giudizio, stante l’assoluta peculiarità della vicenda, sono suscettibili di essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 1437/2023), così decide:

– respinge l ‘appello principale proposto dalla Regione Liguria;

– respinge l’appello incidentale proposto dall’Associazione Wwf Savona Odv con conferma della declaratoria di inammissibilità emessa in prime cure.

Spese di grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio dell’11 febbraio 2026, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113 con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Raffaello Sestini, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

L'articolo Sull’obbligo di ripubblicazione del Piano Urbanistico. proviene da Giustamm.

1. – Edilizia ed urbanistica – Abusi edilizi – Valutazione complessiva e non atomistica.
2. – Edilizia ed urbanistica – Abusi edilizi – Aree sottoposte a vincoli – Sanabilità – Condizioni.

1. – La valutazione degli abusi edilizi richiede una visione complessiva e non atomistica delle opere eseguite, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva, non da ciascun intervento in sé considerato, ma dall’insieme dei lavori nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni
2. – Ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 30 settembre 2003 n. 269, convertito nella l. 24 novembre 2003 n. 326, le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli sono sanabili solo se, oltre al ricorrere delle ulteriori condizioni – e cioè che le opere siano realizzate prima dell’imposizione del vincolo, che siano conformi alle prescrizioni urbanistiche e che vi sia il previo parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo – siano opere minori senza aumento di superficie e volume (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria). Pertanto, un abuso comportante la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in area assoggettata a vincolo, indipendentemente dal fatto che il vincolo non sia di carattere assoluto, non può essere sanato (Cons. Stato, n. 9986 del 2022). La realizzazione di nuovi volumi e superfici in zona vincolata, in assenza di permesso di costruire e di autorizzazione paesaggistica non può che configurare un abuso edilizio insanabile ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001.

Pres. (f.f.) Di Carlo – Est. Fasano

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6698 del 2023, proposto da
Bianca Capillari, rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandro Lipani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di San Sebastiano al Vesuvio, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Valerio Barone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Terza) n. 676/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di San Sebastiano al Vesuvio;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 3 dicembre 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e viste le conclusioni di parte appellante come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Bianca Capillari proponeva ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Campania avverso l’ordinanza dirigenziale n. 74 del 2015, con la quale le era stata ingiunta la demolizione delle opere edilizie realizzate presso l’immobile sito in San Sebastiano al Vesuvio alla via Masseria Monaco Aniello n. 4, nonché avverso il verbale della Polizia Municipale n. 17 del 2015, e alla relazione di sopralluogo prot. n. 8416 del 205. La ricorrente impugnava, altresì, il silenzio – rifiuto serbato dal Comune in relazione alle istanze prot. nn. 715, 716 e 717 di accertamento di conformità delle suddette opere edilizie, presentate in data 22 gennaio 2026.

La sig.ra Capillari era proprietaria di un immobile sito in San Sebastiano al Vesuvio alla via Masseria del Monaco Aiello n. 4, interessato, nel 2007, dal rilascio di due permessi di costruire in sanatoria nn. 7 e 8 del 10.12.2007.

In relazione a tale fabbricato, alla sig.ra Capillari era stata contestata la realizzazione, in totale difformità dal permesso di costruire in sanatoria n. 8 del 10 dicembre 2007, di varie opere edilizie così descritte: “alcune tettoie in legno, nuove aperture alle facciate e un ampliamento del volume esistente nonché (…) un pollaio. Nel fondo pertinenziale attiguo al panificio è stata rilevata altresì la presenza di una tettoia di 36 mq, così come meglio descritta nella relazione tecnica prot. 8416 del 10/09/2015 (…)”.

Ne era conseguita l’irrogazione della sanzione demolitoria ex art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 finalizzata alla rimozione delle costruzioni abusive, con ordinanza dirigenziale del Comune di San Sebastiano al Vesuvio n. 74 del 2 ottobre 2015.

Bianca Capillari proponeva ricorso dinanzi al T.A.R. per la Campania avverso la suddetta ordinanza, e agli atti della relativa serie procedimentale e, contestualmente, presentava al Comune di San Sebastiano al Vesuvio, in data 22.01.2016, tre istanze di accertamento di conformità e di compatibilità paesaggistica, recanti n. 715, n. 716 e n. 717, con riferimento alle suddette opere abusive.

Il Comune comunicava alla ricorrente la nota prot. 2091 del 01.03.2016 di sospensione dei procedimenti in attesa dell’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica in sanatoria.

Stante l’inerzia dell’Amministrazione comunale, Bianca Capillari depositava ricorso per motivi aggiunti, censurando il silenzio serbato dal Comune in ordine alle istanze di accertamento di conformità.

Con nota prot. 6710-P del 15.05.2020, la Soprintendenza richiedeva integrazioni documentali ai fini dell’espressione del parere di sua competenza.

2. Con il ricorso introduttivo, Bianca Capillari lamentava che l’ordinanza di demolizione era affetta da difetto di motivazione, con conseguente violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990, non contenendo gli elementi necessaria a consentire di ricostruire l’iter logico seguito dall’Amministrazione in relazione alla qualificazione delle opere abusive, descritte sommariamente nel provvedimento, e al trattamento sanzionatorio applicato. L’esponente denunciava che tutti gli interventi edilizi contestati dall’Amministrazione comunale, considerate nella loro singolarità, erano ascrivibili nella categoria degli interventi minori, pertanto, avrebbero potuto essere realizzate liberamente, ovvero mediante l’inoltro di D.I.A. o S.C.I.A., rendendo così eventualmente applicabile il più mite trattamento sanzionatorio di tipo pecuniario in sostituzione di quello demolitorio. Infine, le opere erano inquadrabili nell’ambito della ristrutturazione edilizia, con conseguente applicazione del meccanismo sanzionatorio di cui all’art. 33 del d.P.R. n. 380 del 2001, che comunque escludeva l’automatica acquisizione al patrimonio comunale in caso di inottemperanza all’ordine demolitorio. Secondo la ricorrente, l’ordinanza era illegittima perché violava il principio di proporzione della sanzione rispetto all’entità della costruzione abusiva.

3. Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, con sentenza n. 676 del 2023, respingeva il ricorso, integrato dai motivi aggiunti.

4. Con ricorso in appello, notificato nei termini e nelle forme di rito, Capillari Bianca ha impugnato la suddetta pronuncia, chiedendone la riforma, sollevando le seguenti censure: “1. Error in procedendo ed in judicando – Omessa pronunzia – Fondatezza del secondo dei motivi aggiunti rubricato “Violazione e falsa applicazione degli artt. 36 e 37 del D.P.R. n. 380/2001, del vigente p.r.g. del Comune di San Sebastiano al Vesuvio, del P.T.P. dei Comuni Vesuviani e del “Regolamento interventi edilizi minori” del Comune di San Sebastiano al Vesuvio, approvato con delibera di C.C. n. 24 del 23.10.2013 – Difetto dei presupposti e di motivazione – Illogicità – Travisamento – Difetto di pubblico interesse; 2. Error in judicando – Omessa pronunzia – Motivazione apparente – Fondatezza del secondo motivo del ricorso introduttivo rubricato ‘Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 6, 10, 22 e 27 e ss. del D.P.R. n. 380/2001, dell’art. 2 della L. Reg. Campania n. 19/2001, del vigente P.R.G. del Comune di San Sebastiano al Vesuvio e del Regolamento interventi edilizi minori del Comune di San Sebastiano al Vesuvio, approvato con delibera di C.C. n. 24 del 23.10.2013’ – Difetto dei presupposti e di istruttoria – Illogicità – Travisamento – Sproporzione – Difetto di pubblico interesse”; 3. Omessa pronunzia – Fondatezza del terzo motivo di gravame rubricato ‘Violazione e falsa applicazione degli artt. 27 e ss. del D.P.R. n. 380/2001 – Difetto di istruttoria – Difetto di pubblico interesse’.

5. Il Comune di San Sebastiano al Vesuvio si è costituito in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame.

6. Le parti, con rispettive memorie, hanno precisato le proprie difese.

7. All’udienza straordinaria del 3 dicembre 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

8. Con il primo motivo, l’appellante lamenta che il Tribunale adito avrebbe erroneamente interpretato il provvedimento di sospensione dell’esame delle istanze di accertamento di conformità, in attesa della conclusione dei procedimenti di accertamento di compatibilità paesaggistica, quale “sostanziale diniego”, soggetto a impugnazione. Di conseguenza, il TAR avrebbe errato nell’omettere l’esame delle censure relative alla compatibilità urbanistica delle opere, e quindi alla sanabilità, ritenendo esservi un diniego espresso dell’istanza. L’argomentazione del T.A.R. sarebbe ‘sconcertante’, in quanto non si comprenderebbe davvero come un provvedimento con il quale si sospende l’esame delle istanze di accertamento di conformità, in attesa della definizione dei procedimenti di accertamento di compatibilità paesaggistica, possa essere interpretato quale ‘sostanziale’ diniego, tanto da dover essere oggetto addirittura di impugnazione. Per le motivazioni espresse, parte appellante ripropone nel presente giudizio, ai sensi e per gli effetti dell’art. 101, comma 2, c.p.a., le censure volte a dimostrare la compatibilità urbanistica delle opere.

8.1. Il motivo non può trovare accoglimento.

Il Collegio osserva che correttamente il Tribunale di prima istanza ha ritenuto inconferenti tutte le censure volte a stigmatizzare l’illegittimità del silenzio rifiuto e, comunque, dei provvedimenti taciti di rigetto, in quanto sulle istanze di accertamento di conformità prot. n. 715, n. 716, n. 717 del 22 gennaio 2016 si è già espressa l’Amministrazione comunale con la nota dirigenziale prot. n. 2091 del 1 marzo 2016, con la quale, pur pronunciando la sospensione a tempo indeterminato dei corrispondenti procedimenti, ha sostanzialmente negato la sanatoria di cui all’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, non essendo le pratiche assistite dalle necessarie autorizzazioni paesaggistiche.

Ne consegue che, a fronte dell’omessa impugnazione della predetta nota dirigenziale, le critiche sono inammissibili, pertanto non è più censurabile il diniego di sanatoria edilizia rispetto alle opere edilizie oggetto delle predette istanze. Invero, come precisato dal T.A.R. “tale nota, peraltro, è rimasta inoppugnata, rendendo così incontestabile il diniego di sanatoria edilizia rispetto alle opere abusive in questione”.

Nel merito, comunque, non sussiste la pretesa conformità.

Le emergenze processuali hanno consentito di verificare che la signora Capillari ha sostanzialmente frazionato l’intervento edilizio posto in essere, presentando tre S.C.I.A. consecutive, protocollate ai nn. 715, 716 e 717 del 2016.

In concreto e complessivamente sono stati realizzati: “un vano finestra delle dimensioni di m 0,70 x m 0,85 sul prospetto anteriore 1.2.3.4.5. prospiciente via Monaco Aiclo; realizzazione di un finestrino delle dimensioni di m 0,90 x 0,70 sul prospetto laterale (lato monte); ampliamento del fabbricato mediante la realizzazione di un volume adibito a servizi delle dimensioni in pianta di circa m. 1,92 x m. 5,57 ed altezza di circa m.3,30 e di circa m.1,87 x m.1,25 ed altezza di circa m.2,50; realizzazione di due pensiline contigue sul prospetto relativo al lato di accesso all’immobile aventi rispettivamente dimensioni in pianta di circa m5,6 xm1,55 e m6 x m1,30; realizzazione di una tettoia sull’area pertinenziale esterna al fabbricato che presenta dimensioni in pianta di circa mó x mó e ałtezza variabile tra m. 2,8 e m. 3,2 realizzata mediante n. 6 pilastrini in legno su cui poggiano n. 3 travi sormontate da n. 6 travetti … di un pollaio avente dimensioni in pianta di circa mq. 44,70 e altezza variabile tra m.2 e m.2,8”.

Orbene tali interventi edilizi non possono essere atomisticamente considerati, ma, come ritiene la giurisprudenza prevalente, vanno valutati complessivamente al fine di comprendere l’effettiva incidenza delle opere sul territorio (Cons. Stato, n. 9022 del 2023).

Come correttamente rilevato dal giudice di prime cure, la valutazione degli abusi edilizi richiede una visione complessiva e non atomistica delle opere eseguite, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva, non da ciascun intervento in sé considerato, ma dall’insieme dei lavori nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni (Cons. Stato, n. 2119 del 2023).

Nella specie, gli interventi edilizi globalmente considerati hanno determinato una profonda trasformazione dell’immobile, attraverso la modifica dei prospetti, la realizzazione di nuovi volumi (si pensi che il solo locale per servizi igienici di 12 mq ed il c.d. pollaio di oltre 44 mq) e l’aumento di superfici utili. Infatti, il Giudice di prime cure ha ritenuto che: ‘nel ponderare l’impatto urbanistico di un intervento edilizio consistente in una pluralità di opere deve effettuarsi una valutazione globale delle stesse, atteso che la considerazione atomistica dei singoli interventi non consente di comprendere l’effettiva portata della complessiva operazione posta in essere’.

Inoltre, gli abusi sono stati realizzati, come precisato nei provvedimenti gravati, in area sottoposta a vincoli ambientali e paesaggistici, atteso che l’immobile è incluso in zona R.U.A. del P.T.P dei comuni Vesuviani per la quale sono solo consentiti interventi “senza aumenti di volumetria”.

La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato è costante nell’affermare che, ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 30 settembre 2003 n. 269, convertito nella l. 24 novembre 2003 n. 326, le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli sono sanabili solo se, oltre al ricorrere delle ulteriori condizioni – e cioè che le opere siano realizzate prima dell’imposizione del vincolo, che siano conformi alle prescrizioni urbanistiche e che vi sia il previo parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo – siano opere minori senza aumento di superficie e volume (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria). Pertanto, un abuso comportante la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in area assoggettata a vincolo, indipendentemente dal fatto che il vincolo non sia di carattere assoluto, non può essere sanato (Cons. Stato, n. 9986 del 2022). La realizzazione di nuovi volumi e superfici in zona vincolata, in assenza di permesso di costruire e di autorizzazione paesaggistica non può che configurare un abuso edilizio insanabile ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001 (Cons. Stato, n. 8806 del 2023).

9. Con il secondo mezzo, l’appellante censura la sentenza impugnata nella parte in cui il T.A.R. ha respinto il secondo motivo di ricorso introduttivo, argomentando una motivazione meramente apparente, in quanto fondata sull’assunto della necessaria “considerazione unitaria” degli abusi, nel caso di specie erroneo, in assenza di intrinseco collegamento funzionale e di capacità di causare nel complesso una radicale modificazione dello stato dei luoghi. L’esponente deduce che, con il secondo motivo del ricorso introduttivo, era stato denunziato che, con l’ordinanza n. 74 del 2015, il Comune aveva sanzionato, con la demolizione, opere, per loro natura e consistenza e per espressa previsione del ‘Regolamento interventi edilizi minori’, che avrebbero potuto essere realizzate liberamente, ovvero mediante semplice inoltro di D.I.A. o di S.C.I.A. Ciò in quanto si tratterebbe di opere di minimo impatto ambientale che non apporterebbero alcuna significativa modifica alle strutture assentite né alla loro funzione o utilizzo e, quindi, non avrebbero mai dovuto formare oggetto di ordine di ripristino.

9.1. Il motivo è infondato.

Per l’esame del mezzo si fa rinvio alle argomentazioni sopra riportare in relazione al primo motivo di appello, dovendosi ribadire quanto precisato dal Collegio di prime cure, ossia che tutti gli interventi abusivi accertati sono stati correttamente sanzionati ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, in quanto si tratta di opere realizzate in totale difformità da un permesso di costruire in sanatoria del 2007, rilasciato per condonare una fattispecie di nuova costruzione in zona vincolata.

Non può, invero, trovare applicazione il diverso meccanismo sanzionatorio di cui all’art. 33 del d.P.R. n. 380 del 2001, tenuto conto che tale disposizione non è applicabile nei casi in cui non si faccia questione di interventi di ristrutturazione edilizia.

Nella specie, come sopra precisato, si tratta di opere che hanno determinato la trasformazione di un preesistente fabbricato, che vanno valutate nella loro globalità, atteso che la considerazione automistica degli interventi, come pretende l’appellante, non consentirebbe di comprendere l’effettiva portata dell’abuso, che, considerato nella sua interezza, ha determinato una significativa alterazione dello stato dei luoghi. Gli interventi edilizi hanno, infatti, implicato ampliamenti volumetrici e superficiari, che necessitavano del permesso di costruire, quindi non si è trattato di opere edilizie minori, come pretende l’appellante.

Correttamente, invero, il primo giudice ha richiamato il consolidato orientamento della giurisprudenza di settore (Cons. Stato, n. 4569 del 2024), secondo cui, in presenza di una pluralità di opere abusivamente realizzate, la valutazione dell’abuso edilizio presuppone una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate, dovendosi valutare l’insieme degli interventi realizzati nel loro contestuale impatto edilizio e non il singolo intervento (Cons. Stato, n. 4568 del 2018).

Non è dato, infatti, scomporne una parte per negare l’assoggettabilità ad una determinata sanzione demolitoria, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva non da ciascun intervento a sé stante, bensì dall’insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni. L’opera edilizia abusiva ‘va infatti identificata con riferimento all’immobile o al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul contesto immobiliare unitariamente considerato’ (Cons. Stato, sez. II, 14 ottobre 2022, n. 8778).

10. In ragione dei siffatti rilievi va respinta anche la terza censura, con la quale l’appellante lamenta l’omesso esame del terzo motivo del ricorso introduttivo da parte del Collegio di prima istanza, che ripropone nel presente giudizio, ai sensi e per gli effetti dell’art. 101 comma 2 c.p.a.

In particolare, parte ricorrente contesta il convincimento del Comune circa l’avvenuta realizzazione di un finestrino dalle dimensioni di m 0,90 x 0,70 sul prospetto laterale, giacché detto finestrino sarebbe presente nei grafici allegati alla domanda di sanatoria, in relazione alla quale sono stati rilasciati i permessi di costruire n. 7 ed 8 del 2007, seppur erroneamente rappresentato in una posizione diversa, e cioè a circa 80 cm. di distanza. Nella specie, sarebbe da escludersi la realizzazione di un nuovo finestrino, potendo, al più, discutersi di uno spostamento di un finestrino esistente, giacché quello rappresentato nei grafici del condono non esisterebbe.

In disparte il rigetto del mezzo non ravvisandosi il vizio di omessa pronuncia, posto che il Collegio di primo grado, sulla base dei rilievi sopra illustrati, ha implicitamente respinto il terzo motivo del ricorso introduttivo, argomentando sulla trasformazione complessiva dell’immobile e sulla globale modifica dei prospetti che si è verificata con le opere abusive contestate, nella specie, l’analisi della censura non determinerebbe una soluzione di segno contrario, stante l’impatto globale degli interventi edilizi abusivi sul territorio, non sanabile ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001.

11. In definitiva, l’appello va respinto e la sentenza impugnata va confermata.

12. Le spese di lite del grado seguono il criterio della soccombenza e vanno liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante alla rifusione delle spese di lite del grado a favore del Comune di San Sebastiano al Vesuvio che liquida in complessivi euro 3.500,00 (tremilacinquecento/00), oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021, n. 113, nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Daniela Di Carlo, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

L'articolo Sulle condizioni per la sanabilità delle opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Bungalow – Beni immobili – Art. 812 c.c.

Ai sensi dell’articolo 812 c.c., se stabilmente infissi al suolo, i bungalow sono beni immobili.

Pres. (f.f.) Balloriani – Est. Giardino

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo

sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 235 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Marco Maria Di Domenico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Casalbordino, rappresentato e difeso dall’avvocato Andrea Filippini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Pinocchio S.r.l., -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

previa sospensione degli effetti

della determinazione del Settore IV – Gestione del Territorio del Comune di Casalbordino del 18.04.2024 n. 196 (Numero generale) e n. 12 (Numero di Settore), notificata il 03.05.2024, avente ad oggetto “Conferma dell’acquisizione al patrimonio comunale ingiunzione della sanzione amministrativa pecuniaria inottemperanza all’ordinanza n. 69 del 06.12.2021 – art. 31 del D.P.R. 380/01 – sig. -OMISSIS-”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Casalbordino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 febbraio 2026 il dott. Giovanni Giardino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con ricorso ritualmente notificato il Sig. -OMISSIS- ha adito l’intesto Tribunale per l’annullamento, previa sospensione degli effetti, della determinazione del Settore IV – Gestione del Territorio del Comune di Casalbordino del 18.04.2024 n. 196 (Numero generale) e n. 12 (Numero di Settore), notificata il 03.05.2024, avente ad oggetto “Conferma dell’acquisizione al patrimonio comunale ingiunzione della sanzione amministrativa pecuniaria inottemperanza all’ordinanza n. 69 del 06.12.2021 – art. 31 del D.P.R. 380/01 – sig. -OMISSIS-”.

2.- Il gravame è affidato alla denuncia di quattro articolate censure con cui si deduce:

“I= Difetto di legittimazione.

II= Insussistenza dei presupposti della irrogata sanzione.

III= Violazione e falsa applicazione dell’art. 31, comma 4 bis, legge 164/2014 – Violazione del principio di proporzionalità (così come introdotto dall’ordinamento comunitario). Eccesso di potere per errore sui presupposti e difetto di istruttoria.

IV= Subordinatamente: abnormità della sanzione adottata – unicità della sanzione in solido e/o riduzione pro quota e/o al minimo edittale”.

3.- Si è costituito in resistenza al ricorso il Comune di Casalbordino che ha depositato agli atti di causa documenti e una memoria con cui ha contestato sia l’esposizione di fatto che i profili di diritto dedotti.

In via del tutto preliminare il Comune resistente ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione della presupposta ordinanza di demolizione n. 69/2021 con cui era stato ordinato e ingiunto (tra gli altri, anche) all’attuale ricorrente, in qualità di soggetto avente la disponibilità della struttura prefabbricata n. 20, – in solido con la Pinocchio s.r.l., quale impresa esecutrice dei lavori di realizzazione ed assemblaggio delle strutture abusive e con il sig. -OMISSIS-quale proprietario del terreno su cui insiste la struttura abusiva – la demolizione e rimozione delle stesse entro e non oltre novanta giorni dalla data di notifica del medesimo provvedimento.

L’ente civico ha comunque concluso per il rigetto dell’impugnativa in quanto priva di merito di fondatezza.

4.- All’udienza camerale del 9 maggio 2025, questo Tribunale ha accolto la domanda cautelare limitatamente alla sanzione pecuniaria e ha fissato per la trattazione di merito l’udienza pubblica del 12 dicembre 2025.

5.- In prossimità dell’udienza di trattazione di merito parte ricorrente ha depositato memoria ex art. 73 c.p.a. riportandosi alle conclusioni rassegnate nel ricorso introduttivo e chiedendone l’integrale accoglimento.

6.- All’udienza pubblica del 12 dicembre 2025, il Collegio, sentite le parti, ha disposto il rinvio della causa all’udienza pubblica del 13 febbraio 2026 allorquando il ricorso è stato chiamato e introitato per la decisione.

7.- In via del tutto preliminare va respinta l’eccezione di inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione, ad opera del ricorrente, della presupposta ordinanza di demolizione n. 69/2021, atteso che ai sensi dell’art. 31 del DPR 380/2001 “la demolizione o la rimozione dell’opera abusiva va ingiunta al proprietario e al responsabile dell’abuso”, mentre il ricorrente non essendo proprietario (come si vedrà nel prosieguo) ma mero utilizzatore stagionale della struttura e, come tale, privo di disponibilità materiale e giuridica della stessa, non aveva alcun interesse ad impugnarla e a opporsi al ripristino, così come, nel presente giudizio, non si è opposto, coerentemente, all’acquisizione dell’area di sedime.

8.- Ciò posto preliminarmente, il ricorso è meritevole di accoglimento.

Il presente giudizio s’inserisce in un filone (cfr. da ultimo T.A.R. Pescara, sentenze nn. 1, 4 e 17 del 2026) riguardante analoghe strutture, tutte situate su piazzole predisposte (pavimentate in parte con laterizi di cemento poggiati sul terreno e in parte con calcestruzzo e piastrelle in monocottura e parte con inerti), e situate all’interno del “Campeggio Macondo”, con sede in Casalbordino e gestito dalla Tanytur Soc. Coop..

Tali strutture sono infisse stabilmente al suolo (costruite su basamenti in monoblocco in ferro scatolare di varie forme e dimensioni, aventi una altezza media di 2,50 ml e una struttura portante in legno), in quanto collegate alla rete elettrica, idrica e fognaria (e “poggiate in forma stabile su blocchi in latero cemento e blocchi di elementi in cemento vibrato rinforzati con tiranti in ferro, in più punti”, cfr. ordinanza di rimozione).

Il Comune ha ordinato la demolizione di dette strutture, in quanto realizzate in totale difformità dai titoli abilitativi e in zona vincolata, sia al proprietario delle aree (-OMISSIS-) sia, tra gli altri, alla odierna parte ricorrente (in solido con la società che materialmente le ha realizzate).

Dalle memorie difensive dell’Amministrazione resistente si comprende che la stessa ha ritenuto la parte ricorrente inadempiente all’ordine di demolizione, e dunque sanzionabile, in quanto avente la disponibilità di tale bungalow, e a questo titolo anche legittimata passiva dell’ordine di acquisizione.

Invero, come osservato in giurisprudenza (Consiglio di Stato, sentenza 20 giugno 2022, n. 5031) il fatto (..) di utilizzare un’opera edilizia abusiva non può considerarsi di per sé sufficiente a fondare il titolo di responsabilità, e quindi la legittimazione passiva alla ingiunzione di demolizione, ben potendo essere l’utilizzatore un terzo completamente estraneo alla realizzazione dell’opera abusiva (ad esempio, un affittuario o comodatario) ed alla relativa proprietà. L’ingiunzione di demolizione all’utilizzatore o al detentore dell’opera abusiva è quindi legittima solo se tale soggetto sia anche personalmente responsabile dell’abuso, dovendo in caso contrario essere diretta nei confronti del proprietario o del soggetto al quale sia materialmente ascrivibile l’abuso.

Nel caso di specie il ricorrente era un mero utilizzatore temporaneo ed occasionale dell’area concessa in locazione e della struttura sulla stessa installata, e dunque non poteva essere qualificato proprietario, né autore dell’abuso edilizio contestato.

La medesima Amministrazione comunale, peraltro, nei propri atti, non ha dedicato sufficiente approfondimento alla condizione giuridica di detto bungalow e in particolare ad accertare a chi possa effettivamente spettarne la proprietà o altro diritto reale contenente il potere di provvedere alla demolizione (T.A.R. Napoli sentenza n. 3541/2024).

Appare incontestato tra le parti che la piazzola non sia nella proprietà della parte ricorrente.

Ai sensi dell’articolo 812 c.c., in quanto stabilmente infissi al suolo i bungalow come quelli in questione sono beni immobili (Cassazione, sentenza n. 22780 del 2019).

Ai sensi dell’art. 4 del R.D.L. n. 652 del 1939 “Sono considerati come costruzioni stabili anche gli edifici sospesi o galleggianti, stabilmente assicurati al suolo”; ai sensi dell’art. 2, comma 3, del decreto del Ministro delle finanze 2 gennaio 1998, n. 28, sono da considerare unità immobiliari “i manufatti prefabbricati ancorché semplicemente appoggiati al suolo, quando siano stabili nel tempo e presentino autonomia funzionale e reddituale”; secondo la Corte Costituzione (sentenza n. 162/2008), l’art. 812, primo comma, cod. civ. (“sono beni immobili il suolo, le sorgenti e i corsi d’acqua, gli alberi, gli edifici e le altre costruzioni, anche se unite al suolo a scopo transitorio, e in genere tutto ciò che naturalmente o artificialmente è incorporato al suolo”), prevede la possibilità di una connessione strutturale realizzata in via transitoria, e a tal fine qualsiasi collegamento è idoneo a classificare un bene quale bene immobile, essendo irrilevante la modalità di collegamento di un impianto con la struttura principale, e anzi, proprio alla luce della definizione di bene immobile contenuta nell’art. 812 cod. civ., si può concludere che la possibilità di separazione di un impianto dal suolo non esclude che esso mantenga la sua natura immobiliare; secondo la Cassazione (sentenza 6840 del 2024), inoltre, l’eventuale precarietà dell’elemento materiale dell’ancoraggio al suolo può essere compensata da considerazioni attinenti al profilo strettamente funzionale.

Dunque il funzionalmente stabile collegamento al suolo con allacciamento agli impianti determina nel caso di specie, alla luce delle predette coordinate ermeneutiche rinvenibili nella normativa e giurisprudenza citate, la incorporazione al suolo delle unità abitative del tipo in esame (prive di meccanismi di trazione e movimento, nonché stabilmente allacciate alle reti, come si evince dagli atti, il tutto non adeguatamente contestato in fatto).

Vertendosi in materia di diritti reali, il giudice può determinarne il contenuto ed il modo d’acquisto sulla base dei fatti allegati dalle parti (seppure nei limiti di cui all’articolo 8 del codice del processo amministrativo, quindi senza effetto di giudicato sostanziale sui diritti, ma solo in via incidentale), nel senso che, a differenza dei diritti personali di godimento, i diritti reali sono autodeterminati dalla legge nel loro modo di acquisto e nel loro contenuto, dunque il titolo (fatto o atto) attiene alla prova e non alla domanda (nel senso di causa petendi, Cassazione ordinanza n. 28272 del 28 settembre 2022).

Ciò premesso, appare evidente e non efficacemente contestato, nel caso di specie, che si tratta di beni immobili realizzati su terreno altrui (le piazzole), in quanto stabilmente uniti al suolo in modo artificiale (come si evince dai provvedimenti impugnati, e ciò appare un fatto oggettivo, contrastante sia con la destinazione formale a locazione della piazzola sia con la possibilità della permanenza di una proprietà separata delle casette mobili, oltre che contrastante con la disciplina urbanistica); dunque i bungalow in questione appartengono per accessione a chi ha la proprietà della piazzola stessa (Cassazione sentenza n. 22780 del 2019), non essendo emersi sufficienti elementi circa la valida costituzione di un diritto reale di superficie in favore di coloro che erano proprietari delle strutture prefabbricate; né il Comune ha analizzato funditus  le varie ipotesi di cui agli articoli 935,936 e 937 c.c., in relazione al caso di specie, al fine di valutare la responsabilità per la omessa demolizione tra il proprietario del suolo, il proprietario dei materiali, e colui che ha materialmente realizzato le opere (con materiali propri o altrui).

Un eventuale contratto di natura personale per il posizionamento di tali strutture sulle piazzole non può valere, tra l’altro, al fine di derogare al fenomeno dell’accessione, ove presupponga pur sempre il mantenimento della loro natura mobile, incompatibile con il dato fattuale realmente accertato, con conseguente sua nullità per inesistenza dell’oggetto (rilevabile d’ufficio incidenter tantum, Cassazione s.u. sentenza n. 14828 del 2012).

Sulla base di tale presupposto, il Tribunale, pur consapevole di quanto autorevolmente statuito dal Giudice d’Appello (cfr. da ultimo sentenza n. 5239/2025: “la sanzione pecuniaria è stata legittimamente irrogata anche nei confronti di parte appellata [corrispondente, come in questo giudizio, al privato utilizzatore della struttura], oltre che della ditta realizzatrice dei lavori e del proprietario dell’area, in quanto: a) è proprietaria della struttura prefabbricata e locataria della piazzola dove la stessa è stata stabilmente installata, in forza del titolo di acquisto della prima e del contratto di locazione della seconda, con conseguente esclusione dell’accessione ai sensi dell’art. 934 c.c.”), ritiene di doversene discostare in quanto l’eventuale contratto di locazione, che presuppone la natura mobile del bungalow in questione, sarebbe comunque nullo per inesistenza dell’oggetto o, comunque, per la irrealizzabilità della causa (non esiste una casetta mobile, né è realizzabile un godimento momentaneo e temporaneo della piazzola se su di essa non viene temporaneamente appoggiata una casetta mobile ma viene edificata, come nel caso di specie, una struttura abitabile, stabilmente infissa con relativa impiantistica, con conseguente accessione).

Peraltro appare incoerente da parte del Comune stesso, da un lato, ritenere le opere non amovibili ai fini della valutazione della loro illegittimità urbanistica ed edilizia, e quindi dell’adozione dell’ordine di demolizione, dall’altro, ritenerle amovibili al fine di ritenere la proprietà dei bungalow separata da quella del suolo, quindi al fine di escludere l’accessione.

D’altro canto, neanche il consenso del proprietario alla costruzione implica di per sé la costituzione di un diritto di superficie, escludendo solo la possibilità di esercitare lo ius tollendi (Cassazione sentenza n. 3873 del 2018).

Quanto al potere di eseguire il comando rispristinatorio, questo spetta al proprietario e non a chi ha il mero godimento di natura personale dell’immobile (cfr. Consiglio di Stato sentenza n. 7593 del 2025). Anche in proposto, questo Tribunale, pur consapevole dell’autorevole orientamento del Giudice di secondo grado, ritiene che in punto di fatto non vi sia coincidenza tra la possibilità di accedere, ai fini di mero godimento, al campeggio e al bene immobile realizzato sulla piazzola, e la titolarità di una disponibilità piena del bene stesso che includa anche il potere di demolirlo: chi ha un diritto personale di godimento non può demolire il bene immobile.

Contrariamente a quanto supposto in fatto nei pronunciamenti di appello (cfr. la citata sentenza n. 5239/2025), nel processo penale, i cui atti sono stati depositati nel presente giudizio, è emerso che “all’esame dei contratti di vendita dei cosiddetti bungalow e delle scritture private di affitto delle piazzole, appare evidente che la società Tanytur soc. coop. rappresentata da -OMISSIS-, nei confronti del quale si procede separatamente, ha stipulato con gli ignari acquirenti contratti per la vendita di strutture tipo “kit bungalow montabili” lasciando intendere si trattasse di strutture rimovibili, per poi realizzare abitazioni prive di sistemi di rotazione, quindi difficilmente rimovibili, in modo da garantirsi, a tempo indeterminato, gli affitti sulle piazzole” (cfr. decreto di archiviazione del GIP).

In buona sostanza, l’odierno ricorrente (così come gli altri ignari soggetti poi sanzionati dal Comune) ha acquistato solo un kit bungalow montabile, con il quale è stata poi realizzata una vera e propria abitazione infissa al suolo, a sua insaputa. Dunque, in realtà, la reale operazione economica, adeguata allo stato di fatto materiale, non depone per la locazione della piazzola ma per la locazione della casetta infissa al suolo, a insaputa di chi ha solo acquistato il materiale.

In altri termini il principio secondo cui “b) è comunque possessore della struttura stante l’avvenuta traditio, comprovata dal contratto di compravendita e non smentita dall’interessata, circostanza sufficiente a fondare un rapporto qualificato con la res (se non addirittura a trasferirne la proprietà sulla base della regola possesso vale titolo ex art. 1153 c.c., trattandosi di bene mobile), a prescindere dall’eccepita nullità dell’atto di trasferimento. Il possessore o utilizzatore dell’opera abusiva è legittimo destinatario dell’ordine di demolizione, prima, e della sanzione per omessa rimozione dell’abuso, poi (Cons. Stato, sez. VII, 10/04/2024, n. 3284; VI 12/08/2024 n. 7107 e 19/06/2024, n. 5471);” (cfr. la citata sentenza n. 5239/2025), non è aderente al caso di specie, perché l’odierno ricorrente può essere al più un mero utilizzatore sulla base di titolo personale di godimento della casetta, ma non di certo proprietario, possessore o utilizzatore nella disponibilità autonoma (secondo quanto statuito dal Consiglio di Stato con sentenza n. 4880/2015). Ciò perché non è alienatario della casetta mobile (che non esiste), ma ha acquistato un kit di montaggio con il quale, a sua insaputa (come provato nel processo penale) è stato realizzato un bene immobile infisso a una piazzola, con conseguente accessione al proprietario di questa.

Il Comune, in altri termini, si è limitato ad applicare il massimo della sanzione a tutti i soggetti coinvolti a vario titolo nella vicenda, senza analizzare le posizioni giuridiche di ciascuno e il potere che essi avevano sul bene e dunque sulla possibilità di adempiere all’ordine di demolizione.

E’ questione che invece esula sicuramente dal presente giudizio quella attinente alla sorte dell’area di sedime, in quanto di proprietà di terzi, e non della parte ricorrente, atteso che l’interesse del ricorrente è limitato all’annullamento della sola sanzione e non dell’acquisizione, come ribadito dal patrono di parte ricorrente nel corso dell’udienza pubblica con dichiarazione riportata a verbale.

9.- In conclusione il ricorso va accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

10.- Le spese di lite seguono il criterio della soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo sezione staccata di Pescara (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Condanna il Comune resistente al pagamento in favore del ricorrente delle spese del giudizio che liquida in euro 1.000,00 (mille/00), oltre accessori di legge, tenuto conto del carattere seriale del contenzioso.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.

Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Massimiliano Balloriani, Presidente FF

Silvio Lomazzi, Consigliere

Giovanni Giardino, Primo Referendario, Estensore

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