Edilizia ed urbanistica – Ricovero dei cani – Strutture – Caratteristiche – Titolo edilizio.

Le strutture destinate al ricovero dei cani, se costituiscono opere murarie chiuse, dotate di consistenza e dimensioni non modeste, tali da sviluppare una significativa volumetria e determinare un ingombro paragonabile a quello delle costruzioni in senso proprio, e se risultano, inoltre, stabilmente ancorate alla platea sottostante mediante imbullonatura e, pertanto, non facilmente rimovibili, sono da considerarsi come manufatti in grado di determinare trasformazione del territorio a fini sia urbanistici sia paesistico e come tali sono subordinati al previo rilascio di titolo abilitativo. La realizzazione di pavimentazioni rigide e impermeabili sul piano di campagna, unitamente alle caratteristiche costruttive dei box e alla loro destinazione funzionale – consistente nell’offrire un riparo stabile ai cani – esclude, altresì, che le opere di che trattasi possano qualificarsi come entità precarie o temporanee, prive di impatto paesaggistico e volumetrico.

Pres. Francavilla – Est. Caldarola

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 276 del 2024, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato-OMISSIS- -OMISSIS-, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ponzano Romano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Micol Buonomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 6030 del 2024, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato-OMISSIS- -OMISSIS-, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ponzano Romano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Micol Buonomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 8751 del 2024, proposto da
-OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato-OMISSIS- -OMISSIS-, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Ponzano Romano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Micol Buonomo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento,

quanto al ricorso n. 6030 del 2024:

dell’ordinanza -OMISSIS-, prot. -OMISSIS-, con cui il Comune di Ponzano Romano ha ingiunto all’odierno ricorrente la demolizione delle opere abusive ivi indicate;

quanto al ricorso n. 8751 del 2024:

dell’atto di sgombero -OMISSIS-, notificato con comunicazione p.e.c. di pari data, con cui il Comune di Ponzano Romano ha ordinato all’odierno ricorrente di dare esecuzione, entro 30 giorni dalla ricezione del medesimo provvedimento, alla predetta ordinanza-OMISSIS-, procedendo allo sgombero dell’area;

quanto al ricorso -OMISSIS-76 del 2024:

dell’ordinanza -OMISSIS-, notificata il 7 novembre 2023, con cui il Comune di Ponzano Romano ha ordinato all’odierno ricorrente:

“A) La chiusura immediata dell’attività di allevamento di animali sito in Ponzano Romano (RM) -OMISSIS-1a far data dalla notifica del presente atto;

B) Il divieto assoluto di nuove introduzioni e/o riproduzioni di cani della struttura dal signor -OMISSIS- -OMISSIS-, sita in -OMISSIS- ponzano Romano;

C) L’allontanamento temporaneo dei cani presenti nella struttura sopra citata, sprovvista di autorizzazione, nel numero necessario a rispettare il numero massimo di 3 fattrici e relativi eventuali cuccioli (fattrici intese come femmine intere in età fertile adibite annualmente alla riproduzione) consentito e previsto per l’allevamento amatoriale dal D.lgs. n. 134/2022 e dal manuale operativo per la gestione del sistema I&R allegato 1 al decreto 7 marzo 2023, fino alla completa regolarizzazione dell’attività.”

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Ponzano Romano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 14 aprile 2026 la dott.ssa Vincenza Caldarola e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Il sig. -OMISSIS- -OMISSIS-, imprenditore agricolo e conduttore dell’immobile sito in Ponzano Romano, -OMISSIS-, destinato ad abitazione familiare e ad allevamento cani di razza Siberian Usky, riferisce di avere presentato al Comune di Ponzano Romano un P.UA. (piano di utilizzazione aziendale) datato 16/05/2019: “per la realizzazione degli annessi agricoli per lo svolgimento di attività di allevamento di cani di razza Husky Innisfree”.

A seguito dell’approvazione da parte del Comune di detto Piano, all’odierno ricorrente è stato rilasciato permesso di costruire -OMISSIS- del 10/12/2019 per la realizzazione dei predetti annessi agricoli, consistenti in 12 box per allevamento cani.

Il ricorrente, quindi, riferisce di avere presentato, in data 23/06/2023, al S.U.A.P. comunale l’esibita S.C.I.A. per l’esercizio del predetto allevamento.

2. Il Signor -OMISSIS- -OMISSIS-, pertanto, con atto di gravame notificato alla controparte in data 2/01/2024 e depositato in giudizio in data 10/01/2024, ha impugnato (con ricorso -OMISSIS-76/24 RG), chiedendone l’annullamento, l’ordinanza meglio specificata in oggetto (-OMISSIS-), con la quale il Comune di Ponzano Romano gli ha ordinato l’immediata chiusura della predetta attività, il divieto assoluto di introdurre nuovi cani e/o consentirne la riproduzione, nonché l’allontanamento temporaneo di quelli presenti fino alla completa regolarizzazione dell’attività.

3. Il ricorrente sostiene che l’ordinanza è illegittima sotto plurimi profili, in quanto:

a. adottata tardivamente (in violazione dell’art. 19 della Legge -OMISSIS-41/1990);

b. non preceduta da comunicazione di avvio del procedimento;

c. fondata su atti istruttori non comunicati all’interessato;

d. basata su norme non applicabili agli allevamenti di cani (art. 5, comma 3, del D. Lgs. n. 134/2022) e priva di motivazione concreta sulle presunte difformità edilizie o sanitarie;

f. adottata senza un effettivo sopralluogo comunale;

g. fondata su un verbale ASL non definitivo.

4. In data 3/02/2024 il Comune di Ponzano Romano, già costituitosi in giudizio in data 2/02/2024 con comparsa di mero stile, ha depositato una memoria difensiva con cui ha, in primo luogo, eccepito l’inammissibilità del ricorso ex adverso proposto, per violazione del dovere di sinteticità degli atti sancito dall’art. 3, comma 2, c.p.a. (constando il ricorso introduttivo di 70 pagine), e comunque l’infondatezza del merito, chiedendone la reiezione.

5. Nel corso del giudizio le parti hanno effettuato plurimi e significativi depositi documentali e difensivi, mediante i quali hanno ulteriormente illustrato e sviluppato le rispettive tesi; di tali atti si darà conto, per quanto rilevante ai fini della decisione, nel prosieguo della presente motivazione.

6. Successivamente, l’Amministrazione comunale ha ingiunto al ricorrente, con l’ordinanza meglio specificata in epigrafe (-OMISSIS-), la demolizione delle opere abusive realizzate nell’area destinata alla predetta attività di allevamento nonché ordinato, con la nota prot. –OMISSIS- del 17/05/2024, l’esecuzione dell’ordinanza di chiusura e sgombero -OMISSIS-.

6.1 Anche i provvedimenti da ultimo adottati sono stati ritualmente impugnati dal ricorrente (con ricorso n. 6030/24 RG), il quale ne ha domandato l’annullamento, deducendone i profili di illegittimità.

6.2 Con successivo ricorso n. 8751/24 RG -OMISSIS- -OMISSIS- ha impugnato l’ordinanza -OMISSIS-, notificata il 7 novembre 2023, con cui il Comune di Ponzano Romano ha ordinato la chiusura immediata dell’allevamento e l’allontanamento dei cani.

7. All’udienza pubblica del 14 aprile 2026, all’esito della discussione orale, le cause sono state introitate in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, il Collegio dispone, ai sensi dell’art. 70 c.p.a., la riunione dei ricorsi n-OMISSIS-76/2024, 6030/2024 e 8751/2024, in ragione della identità del ricorrente e della loro connessione oggettiva.

2. Non occorre indugiare sullo scrutinio delle eccezioni di inammissibilità sollevate dalla difesa dell’Amministrazione comunale avverso il ricorso -OMISSIS-76/2024, atteso che lo stesso si appalesa infondato nel merito alla stregua delle ragioni di seguito esposte.

3. Giova preliminarmente effettuare una sintetica ricognizione del quadro normativo di riferimento.

3.1 La Deliberazione della Giunta Regionale del Lazio del 18 dicembre 2006, n. 866, di Recepimento dell’“Accordo Stato-Regioni sulle disposizioni in materia di benessere degli animali da compagnia e pet-therapy del 6 febbraio 2003”, all’Articolo 1), rubricato Finalità e definizioni, prevede che:

“2.Nel presente atto si intende per:

a) […];

b) “allevamento di cani e gatti”: la detenzione di cani e di gatti, anche a fini commerciali, in numero pari o superiore a 5 fattrici o produzione di 30 cuccioli per anno; per le razze e loro incroci incluse nella L.R. 33/03, si intende per allevamento il possesso o la detenzione di 5 cani potenziali riproduttori;”

L’art. 5), rubricato Commercio, allevamento, addestramento e custodia a fini commerciali, al comma 3., prescrive i: “requisiti

A) […]

B) ALLEVAMENTO DI CANI

Strutturali

o Per l’ubicazione delle Strutture devono essere rispettate le normative vigenti relative alle distanze minime dall’abitato e all’impatto acustico.

o La dimensione dei box deve essere di minimo 8 mq per cane, con un’altezza variabile da un minimo di metri 1,80 ad un massimo di metri 2,70, un terzo (1/3) di tale superficie deve essere coperto e coibentato, chiuso su almeno tre lati, ed accessibile per le operazioni di pulizia, lavaggio, disinfezione e disinfestazione.

o Nella costruzione delle pareti della rimanente parte dei box deve essere inoltre utilizzato materiale che impedisca il contatto fisico e la possibilità di aggressioni reciproche fino ad un’altezza minima di 1,5 m.

o Un terzo (1/3) deve essere sempre predisposto per offrire protezione dai raggi solari (obbligatoria nella stagione estiva).

o Un terzo (1/3) deve essere scoperto.

o Per box con più cani si applicano multipli di 6 mq per animale.

o Per cagne con prole fino allo svezzamento, le dimensioni minime del box sono pari a 8 mq.

o La pavimentazione, con adeguata pendenza verso una rete di scarico, deve essere collegata ad un idoneo impianto di smaltimento delle acque reflue per consentire al meglio le pulizie giornaliere; il pavimento e le pareti devono essere lavabili, impermeabili, disinfettabili e disinfestabili.

o Ogni box deve essere dotato di idonea attrezzatura per l’alimentazione e 1’abbeveraggio, quest’ultimo possibilmente automatico.

o L’allevamento deve disporre di idonea area di sgambamento al fine di garantire ulteriormente il benessere degli animali.

Gestionali

o Il titolare dell’attività deve ottemperare a quanto previsto dall’articolo 20, comma 1 della legge regionale n. 34/97 e deve individuare il responsabile della conduzione.

o Il possesso da parte del responsabile, delle cognizioni necessarie all’esercizio di tale attività, di una qualificata formazione professionale o di una comprovata esperienza nel settore degli animali da compagnia, sarà verificato da un test effettuato dal Servizio Veterinario dell’Azienda USL, competente per territorio.

o Deve essere individuato un Medico Veterinario iscritto all’Albo che collabori nella gestione sanitaria dell’allevamento.

o Il titolare deve presentare al Servizio Veterinario dell’Azienda USL, competente per territorio, la certificazione di accettazione di tale incarico da parte del Medico Veterinario prescelto, il quale deve redigere annualmente un piano sanitario della Struttura a disposizione degli Organi di vigilanza.

o Gli allevamenti autorizzati devono essere successivamente iscritti al Registro Regionale degli Allevamenti previsto dalla deliberazione della Giunta Regionale n.846 del 03/09/04.”

3.2 Applicando le predette coordinate normative al quadro fattuale emergente ex actis nella presente fattispecie, deve concludersi nei termini che seguono.

Dalle risultanze documentali s’evince che, a seguito della presentazione da parte dell’odierno ricorrente in data 23/06/2023 della S.C.I.A. sanitaria “per l’allevamento di cani di razza Siberian Husky linea Innisfree” al S.U.A.P. del Comune resistente, quest’ultimo l’ha inoltrata alla A.S.L. Roma 4, la quale, con nota prot. -OMISSIS- del 30/06/2023, ha segnalato al S.U.A.P.: “che la pratica risulta carente della seguente documentazione:

1.Planimetria scala 1:100 delle strutture adibite a canile e relative pertinenze con indicazione del layout degli scarichi e approvvigionamento idrico;

2.Certificazione impianto elettrico;

3.Documento che attesti l’accettazione, da parte di un medico veterinario, dell’incarico di collaborazione nella gestione sanitaria dell’allevamento;

4.Piano sanitario annuale redatto dal medico veterinario di cui al punto 3;

5.Valutazione impatto acustico dell’allevamento;

6.Relazione sul sistema di raccolta e smaltimento delle deiezioni e reflui zootecnici.”

Va appena rilevato che la documentazione risultata mancante attiene a quella indispensabile a comprovare il possesso, in capo all’odierno ricorrente, dei requisiti strutturali e gestionali inderogabilmente richiesti dalle surrichiamate disposizioni del D.G.R. n. 866/2006 per l’attività di allevamento cani.

Il che consente, altresì, di disattendere quanto dedotto dal ricorrente circa la pretesa completezza della S.C.I.A. presentata, la quale, invece, contrariamente a quanto sostenuto, non risulta corredata di tutta la documentazione richiesta sin dalla data di presentazione.

3.3 Del resto, lo stesso ricorrente deduce – in più occasioni e in aperto contrasto con le summenzionate previsioni – che, ai fini della validità della S.C.I.A., non fosse necessaria né l’accettazione di un incarico di collaborazione nella gestione sanitaria dell’allevamento da parte di un medico veterinario, nè la redazione di un piano sanitario, né, ancora, la valutazione dell’impatto acustico dell’allevamento e neppure la certificazione dell’impianto elettrico. Tutti elementi che, al contrario, costituiscono requisiti esplicitamente richiesti dalla disciplina regionale richiamata – non oggetto di impugnazione nel presente giudizio – e il cui possesso l’A.S.L. Roma 4 ha correttamente preteso fosse comprovato dal Signor -OMISSIS- -OMISSIS- mediante la richiesta di integrazione documentale.

3.4 Tale richiesta – inoltrata dal S.U.A.P., con comunicazione p.e.c. del 30/06/2023, alla casella p.e.c. del-OMISSIS-, cioè esattamente al “domicilio elettronico” da questi eletto nella S.C.I.A. “ai fini delle comunicazioni relative al presente procedimento” – risulta riscontrata dal ricorrente con propria p.e.c. del 16 agosto 2023 (benchè inviata direttamente al Comune e non al S.U.A.P., come previsto dal d.P.R. n. 160 del 2010), alla quale risultano allegati alcuni dei documenti richiesti e, in particolare, la planimetria 1:100 del 10/08/2023 (versata in atti), recante il numero e l’ubicazione “delle strutture adibite a canile e relative pertinenze” presenti nell’area di proprietà del ricorrente.

Avendo, tuttavia, il S.U.A.P. correttamente rilevato che la planimetria prodotta recava un numero di strutture cospicuamente eccedenti quelle autorizzate con il permesso di costruire -OMISSIS-/2019, ha inoltrato al ricorrente una comunicazione p.e.c. del 22/08/2024, con la quale lo ha informato che: “esaminata la suddetta documentazione di cui al -OMISSIS- del 16/08/2023 questo ente ha rilevato le seguenti anomalie:

– Mancanza dei titoli edilizi e paesaggistici autorizzativi di tutte le opere realizzate come da planimetria allegata alla suddetta nota, come ad esempio basi in cemento, box e strutture evidenziati in giallo nella planimetria, recinzioni realizzate intorno ai box e alle cucce, varie tettoie, inoltre manca la conformità urbanistica dei box individuati ai n. 13-14-15 realizzati rispetto al permesso a costruire rilasciato (altezze, dimensioni, ecc. ecc.);

– certificato di conformità dell’impianto elettrico datato 6/02/2015 non è riferito ai box oggetto di permesso di costruire”.

Comunicazione (asseritamente) riscontrata in pari data dal ricorrente, e con la quale questi avrebbe chiesto di concordare una data per effettuare verifiche e accertamenti presso il proprio immobile, senza, tuttavia, offrire la documentazione richiesta e fornire chiarimenti in merito ai plurimi abusi urbanistico-edilizi rilevati per tabulas dal Comune.

3.5 Successivamente, all’odierno ricorrente è stato notificato, con comunicazione p.e.c. del 6/09/2023, il “Verbale di accertamento e contestazione di violazione -OMISSIS-1/2023” del 4/09/2023, redatto dall’A.S.L. Roma 4 all’esito del sopralluogo effettuato, in data 21/06/2023, presso l’allevamento di cui è causa, e con cui l’ente ha contestato al medesimo ricorrente la violazione dell’art 5 comma 1 del D. Lgs. del 5/08/2022, n. 134: “in quanto in qualità di proprietario della struttura sita in Ponzano Romano, -OMISSIS- attivava un allevamento di cani di razza Siberian Husky, senza provvedere alla prevista registrazione.”, comminandogli una sanzione amministrativa pecuniaria di € 1.500.

In particolare, nel predetto verbale l’A.S.L. procedente ha attestato che: “1. a seguito di controllo effettuato in data 21 giugno 2023 presso l’allevamento cani di razza Siberian Husky titolare sig. -OMISSIS- -OMISSIS- sito in Ponzano Romano, -OMISSIS- si è verificato che sono presenti almeno 172 cani di razza Siberian Husky di varie età, di cui più di tre femmine in età fertile e 16 cuccioli di età inferiore ai 6 mesi , non risultando agli atti dell’Ufficio alcuna autorizzazione all’attivazione di un allevamento di cani, nè la registrazione di cui all’art. 5 del D. Lvo 134/22;”.

3.6 Il Collegio ritiene che le predette circostanze assumano rilievo nel presente giudizio, posto che, come già evidenziato, il ricorrente ha presentato la S.C.I.A. sanitaria solo in data 23 giugno 2023, cioè solo successivamente al sopralluogo nel corso del quale l’A.S.L. competente aveva accertato che il medesimo gestiva un allevamento “professionale” – in ragione dell’elevato numero di fattrici presenti – in maniera abusiva, in assenza, cioè, della relativa “autorizzazione” (id estS.C.I.A.) e della necessaria registrazione.

3.7 Né, com’è ovvio, possono essere addotte, quale giustificazione alla mancata tempestiva presentazione della S.C.I.A. – da effettuarsi anteriormente all’avvio dell’attività –, le circostanze dedotte dal ricorrente, e in particolare l’esecuzione di lavori di completamento dell’impianto fognario (realizzazione di una seconda vasca Imhoff): che, anzi, a ben vedere, tale circostanza conferma come l’esponente abbia avviato un’attività di allevamento di cani di razza – come risulta dal P.U.A., che dà atto della presenza di n. 4 fattrici e -OMISSIS-5 maschi – in condizioni igienico-sanitarie non ancora adeguate e in assenza del previo e completo espletamento degli adempimenti prescritti dalla normativa di riferimento.

3.8 È evidente, dunque, che il Signor -OMISSIS- ha dato corso all’attività di cui trattasi senza che possedesse i requisiti a tal fine prescritti dalla D.G.R. n. 866/2006, e che, inoltre, sebbene abbia successivamente provveduto, in data 23/06/2023 – e dunque solo a seguito del predetto sopralluogo –, alla presentazione della prescritta S.C.I.A., ha nondimeno continuato a non essere in possesso dei medesimi requisiti.

3.9 Alla stregua della situazione appena descritta, pertanto, l’A.S.L. Roma 4, con propria nota prot. -OMISSIS- del 04/09/2023, nella quale ha altresì rappresentato che: “in data 5 luglio 2023 personale di questo servizio procedeva ad un sopralluogo presso la struttura in oggetto per verificare la consistenza esatta dell’allevamento dei cani e procedere alla loro identificazione dalla quale si rilevava la presenza di -OMISSIS-06 (duecentosei) cani di razza Siberian Husky (rif. ns. prot. -OMISSIS-)”, ha chiesto al Sindaco del Comune resistente l’emissione di un’ordinanza contingibile e urgente – poi effettivamente emessa – volta a interdire all’odierno ricorrente l’ulteriore svolgimento dell’attività di allevamento, sul presupposto che, non avendo egli provveduto a fornire la documentazione: “necessaria ai fini del rilascio dell’autorizzazione e registrazione dell’attività di allevamento,… pertanto risulta sprovvista di titolo autorizzativo e registrazione ai sensi del D. Lgs 131/2022 e DGR Lazio 866/2006; l’attività di cui sopra si configura come esercizio abusivo di allevamento di cani ai sensi delle succitate norme;”.

3.10 Alla luce della ricostruzione fattuale e giuridica che precede, le censure articolate dal ricorrente si appalesano infondate, risultando peraltro talune di esse caratterizzate da profili di inconferenza e da una non adeguata linearità espositiva, tali da porne in dubbio la stessa ammissibilità.

4. Infondato è il motivo di gravame con cui il ricorrente deduce che, in assenza dell’adozione, da parte dell’Amministrazione resistente, entro il termine di sessanta giorni dalla presentazione della S.C.I.A. (scaduto il 22 agosto 2023), dei provvedimenti inibitori o conformativi di cui all’art. 19 della Legge -OMISSIS-41 del 1990, la segnalazione si sarebbe definitivamente perfezionata, precludendo ogni successivo intervento inibitorio del Comune.

4.1 In realtà, come già evidenziato, immediatamente dopo la presentazione della S.C.I.A., le Amministrazioni competenti – S.U.A.P. e A.S.L. Roma 4 – hanno attivato i rispettivi poteri istruttori, richiedendo al ricorrente – mediante comunicazione p.e.c. correttamente indirizzata al domicilio digitale indicato nella medesima segnalazione – di produrre la documentazione comprovante il possesso dei requisiti prescritti dalla disciplina di settore ai fini della legittimazione alla conduzione dell’attività di allevamento di cani. Constatata sia la mancata produzione di tutta la documentazione richiesta sia la presenza di diffusi e rilevanti abusi urbanistico-edilizi nel medesimo allevamento, l’Amministrazione comunale ha conseguentemente adottato il provvedimento interdittivo impugnato, inibendo al ricorrente la prosecuzione dell’attività e ordinando il trasferimento dei cani.

Ne discende, pertanto, che la gravata ordinanza di chiusura e sgombero, -OMISSIS-, non ha inciso su un titolo abilitativo ormai consolidato – atteso che la S.C.I.A. sanitaria non aveva, in realtà, prodotto alcun effetto abilitante, risultando priva dei presupposti necessari per la sua validità -, ma si è limitata a precludere la prosecuzione di un’attività manifestamente abusiva, in quanto esercitata in assenza dei requisiti prescritti.

4.2 Peraltro, quanto all’asserita tardività del provvedimento interdittivo, è opportuno richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale, anche di questo T.A.R., secondo cui: “ai fini del decorso del termine di controllo ordinario sulla s.c.i.a./d.i.a., di cui all’art. 19, comma 3, l. -OMISSIS-41 del 1990 è necessario che sussistano nella loro interezza i presupposti di efficacia della s.c.i.a./d.i.a., ossia che risulti debitamente comprovato, anche per mezzo di autocertificazioni, il possesso delle certificazioni e dei requisiti richiesti. Il presupposto indefettibile perché la d.i.a. o s.c.i.a. possa essere produttiva di effetti è, infatti, la completezza e la veridicità delle dichiarazioni contenute nell’autocertificazione, con la conseguenza che in presenza di una dichiarazione inesatta o incompleta all’Amministrazione, sussiste comunque il potere di inibire l’attività dichiarata” (T.A.R. Sardegna, Sezione I, n. 897 del 28.12.2022, che richiama T.A.R. Veneto, Sez. II, n. 1060/2020 e T.A.R. Campania – Napoli, Sez. II, n. 3869/2016).

Nella vicenda che occupa, la documentazione presentata dall’interessato non era completa, come evidenziato dal Comune nella richiesta di integrazione documentale del 30/06/2023 e ribadito nel provvedimento di chiusura impugnato, con la conseguenza che quest’ultimo, anche alla luce dei sopra richiamati principi giurisprudenziali, non può ritenersi tardivo (cfr. anche T.A.R. Sardegna Sez. I, 09/08/2024, n. 602).

5. In secondo luogo, non può ravvisarsi alcuna violazione degli artt. 7 e 8 della Legge -OMISSIS-41/1990.

Ancora di recente, il Consiglio di Stato (Sez. VI, 03/02/2026, n. 902) ha ribadito che: “La natura giuridica della segnalazione certificata di inizio attività – che non è una vera e propria istanza di parte per l’avvio di un procedimento amministrativo poi conclusosi in forma tacita, bensì una dichiarazione di volontà privata di intraprendere una determinata attività ammessa direttamente dalla legge – induce ad escludere che l’autorità procedente debba comunicare al segnalante l’avvio del procedimento o il preavviso di rigetto ex art. 10-bis della legge -OMISSIS-41 del 1990 prima dell’esercizio dei relativi poteri di controllo e inibitori; il denunciante la SCIA, infatti, è titolare di una posizione soggettiva originaria che rinviene il suo fondamento diretto ed immediato nella legge che non ha bisogno di alcun consenso della P.A. e, pertanto, la segnalazione di inizio attività non instaura alcun procedimento autorizzatorio destinato a culminare in un atto finale di assenso, espresso o tacito, da parte dell’Amministrazione; in assenza di procedimento, non c’è spazio per la comunicazione di avvio, per il preavviso di rigetto o per atti sospensivi da parte dell’Amministrazione (cfr. Cons. Stato, sez. V, 18/02/2019, n. 1111).”

5.1 Tanto premesso, va altresì ribadito che il provvedimento di chiusura gravato è comunque sopraggiunto all’esito di plurime interlocuzioni procedimentali con il ricorrente, per mezzo delle quali quest’ultimo è stato reso ampiamente edotto delle ragioni ostative alla prosecuzione dell’attività di allevamento nonché delle misure necessarie per conformarsi alla normativa di settore, alle quali, tuttavia, egli ha rifiutato di adeguarsi.

5.2 Il che priva di pregio anche l’ulteriore censura attorea secondo la quale la misura impugnata sarebbe stata adottata sulla base di atti istruttori non previamente comunicati all’interessato.

6. Così come risulta smentita per tabulas l’affermazione di parte ricorrente a mente della quale l’art. 5, comma 3, del D. Lgs. n. 134/2022 non si applicherebbe agli allevamenti c.d. amatoriali di cani, ma esclusivamente agli allevamenti di animali destinati al consumo alimentare.

6.1 Infatti, il “DECRETO 7 MARZO 2023, concernente il manuale operativo inerente alla gestione e al funzionamento del sistema di identificazione e registrazione degli operatori, degli stabilimenti e degli animali (SISTEMA I&R)” esplicitamente prevede, all’art. “2. REGISTRAZIONE E RICONOSCIMENTO DEGLI OPERATORI E DEGLI STABILIMENTI

2.1 Registrazione degli stabilimenti e degli operatori

2.1.1 Procedura di registrazione”,

che: “6. L’operatore di allevamenti amatoriali di animali da compagnia deve richiederne la registrazione nella sezione SINAC”, cioè nella sezione del Sistema informativo nazionale animali da Compagnia, “della BDN direttamente alla ASL competente.”

E la medesima disposizione al punto “2.4 TIPOLOGIA DI ATTIVITÀ”, dopo avere premesso che: “Di seguito si riportano le descrizioni di alcune tipologie di attività, di cui all’art. 5, comma 1, del d.lgs. I&R.”, cioè del Decreto Legislativo 5 agosto 2022, n. 134, inerente al sistema I&R, in attuazione dell’articolo 14, comma 2, lettere a); b); g); h); i); p), della Legge n. 53 del 2021, definisce:

“b) ALLEVAMENTO AMATORIALE DI ANIMALI DA COMPAGNIA: attività di allevamento definita all’art. 2, comma 1, lettera aa), del d.lgs. I&R, che può essere svolta anche in abitazione privata e che è registrata in SINAC dalla ASL competente in base a quanto comunicato dall’operatore. Sono intesi come allevamenti amatoriali di specie animali di cui all’allegato I, parte A, del regolamento”, cioè dei cani (Canis lupus familiaris), “le attività in cui vengono detenute da 2 a 3 fattrici, intese come femmine intere in età fertile adibite annualmente alla riproduzione.

c) ALLEVAMENTO ORDINARIO: allevamento diverso da quelli di cui alle lettere A. e B.”

6.2 E’ evidente, pertanto, che, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, il sistema I&R – cioè il Sistema di Identificazione e Registrazione degli animali, corrispondente all’anagrafe dell’ordinamento nazionale precedente al Regolamento (UE) 2016/429 – trova applicazione anche agli allevamenti, amatoriali e ordinari, di animali di compagnia, i quali ultimi ricomprendono, per espressa previsione dell’Allegato I (“Specie di animali da compagnia”), Parte A, del Regolamento (UE) 2016/429, i cani, i gatti e i furetti.

7. Radicalmente infondata si appalesa, poi, la censura relativa al dedotto difetto di motivazione, posto che, come evidenziato, il provvedimento impugnato è congruamente ed analiticamente motivato, anche con specifico riferimento all’accertata insussistenza, nella specie, dei requisiti prescritti dalla pertinente disciplina – ampiamente riportata supra – ai fini della legittima conduzione dell’attività di allevamento di cani.

8. Parimenti destituite di fondamento sono le doglianze con cui si assume che l’ordinanza sarebbe stata adottata “senza un effettivo sopralluogo comunale”, atteso che, al contrario, dagli atti versati in giudizio emerge che sono stati effettuati due distinti sopralluoghi (nelle date del 21/06/2023 e del 5/07/2023) presso la struttura del ricorrente, mentre si deve rilevare che i successivi accessi sono stati ostacolati dallo stesso ricorrente e dai suoi familiari.

9. Non coglie nel segno, infine, neppure la deduzione secondo cui il provvedimento gravato sarebbe “fondato su un verbale ASL non definitivo.”, ossia il verbale -OMISSIS-1/2023, posto che l’ordinanza risulta emanata sulla base della diversa nota dell’Asl -OMISSIS- del 04/09/2023, con la quale è stata rappresentata la necessità di adottare una misura interdittiva dell’attività di allevamento svolta dal ricorrente, in quanto abusiva sotto plurimi profili.

10. Né può condurre a conclusione diversa dalla reiezione del gravame la circostanza che il ricorrente abbia, nel corso del giudizio, trasmesso al Comune resistente, con comunicazione p.e.c. del 12/07/2024, e successivamente versato in atti, la dichiarazione di conformità alle regole dell’arte dell’impianto elettrico di illuminazione esterna delle casette per cani, medio tempore realizzato, dovendosi rilevare come tale produzione documentale sia, da un lato, tardiva rispetto al momento di adozione del provvedimento impugnato, in quanto il certificato risulta datato 26/05/2024, e, dall’altro, comunque incompleta, poiché priva dei necessari allegati c.d. obbligatori, prescritti dalla normativa di settore, atteso che la relazione sui materiali reca la data del 29/05/2025, la planimetria dell’impianto elettrico quella del 15/05/2025 e la nota di trasmissione quella del 4/06/2025.

Ne consegue che detta documentazione non è idonea a incidere sulla legittimità dell’ordinanza di sgombero gravata, dovendosi ribadire il principio per cui la legittimità del provvedimento amministrativo va valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione, restando irrilevanti gli adempimenti successivi, nonché considerato che il provvedimento impugnato risulta sorretto da una pluralità di autonome rationes decidendi, tra le quali permangono i rilevanti abusi edilizi accertati e non rimossi, di per sé idonei a fondarne il contenuto dispositivo.

10.1 Deve, altresì, osservarsi che la perdurante abusività dei manufatti preclude, in ogni caso, la possibilità di procedere alla registrazione dell’attività di allevamento ivi esercitata ai sensi dell’art. 5 summenzionato, con la conseguenza che l’ordinanza con cui il Comune di Ponzano Romano ne ha disposto la chiusura si fonda su un presupposto ostativo tuttora attuale e risulta, pertanto, pienamente legittima sotto tale profilo.

A quest’ultimo riguardo si deve, infatti, richiamare il consolidato e condivisibile orientamento della giurisprudenza del Consiglio di Stato, secondo il quale la regolarità urbanistico-edilizia dell’opera condiziona il legittimo esercizio dell’attività commerciale, intesa lato sensu come attività imprenditoriale, qual è sicuramente quella svolta dall’odierno ricorrente, con la conseguenza che la riscontrata abusività delle opere si riverbera necessariamente sulla legittimità dell’attività ivi esercitata, impendendone la regolarizzazione.

In questo senso, di recente, Consiglio di Stato, Sezione V, 9 aprile 2024, n. 3232, a mente del quale: “La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato è oramai da tempo consolidata nel senso di ritenere che nel rilascio di una autorizzazione commerciale occorre tenere presenti i presupposti aspetti di conformità urbanistico-edilizia dei locali in cui l’attività commerciale si va a svolgere, con l’ovvia conseguenza che il diniego di esercizio di attività di commercio deve ritenersi senz’altro legittimo ove fondato su rappresentate e accertate ragioni di abusività dei locali nei quali l’attività commerciale viene svolta (Consiglio di Stato sez. V, 21 aprile 2021, n. 3209 che richiama Consiglio di Stato, Sez. IV, 14 ottobre 2011 n. 5537, e Sez. V, 8 maggio 2012, n. 5590).”

“Il legittimo esercizio dell’attività commerciale è pertanto ancorato alla iniziale e perdurante regolarità sotto il profilo urbanistico-edilizio dei locali in cui essa viene posta in essere (Consiglio di Stato, Sez. VI, 23 ottobre 2015, n. 4880), con conseguente potere-dovere dell’autorità amministrativa di inibire l’attività commerciale esercitata in locali rispetto ai quali siano stati adottati provvedimenti repressivi che accertano l’abusività delle opere realizzate ed applicano sanzioni che precludono in modo assoluto la prosecuzione di un’attività commerciale” (cfr. Consiglio di Stato, Sezione V, 21 aprile 2021, n. 3209, che richiama Consiglio di Stato, Sezione VI, 23 ottobre 2015, n. 4880).

In particolare: “L’affermazione che la regolarità urbanistico edilizia dell’opera condiziona l’esercizio dell’attività commerciale al suo interno, con la conseguente inibizione, per l’autorità amministrativa, di assentire l’attività nel caso di non conformità della stessa alla disciplina urbanistico – edilizia, si fonda su un criterio di ragionevolezza e sul principio costituzionale di buona amministrazione per cui non è tollerabile l’esercizio dissociato, addirittura contrastante, dei poteri che fanno capo allo stesso ente per la tutela di interessi pubblici distinti, specie quando tra questi interessi sussista un obiettivo collegamento, come è per le materie dell’urbanistica e del commercio” (cfr. Consiglio di Stato, Sezione V, 9 aprile 2024, n. 3232; Consiglio di Stato, Sezione V, 21 aprile 2021, n. 3209 che richiama Consiglio di Stato, Sezione V, 29 maggio 2018, n. 3212).

Ne discende che: “La disciplina urbanistica è la prima a dover essere tenuta in considerazione al fine di valutare l’assentibilità di un’attività commerciale” (Consiglio di Stato, Sezione V, 9 aprile 2024, n. 3232).

10.2 Per questi motivi il ricorso -OMISSIS-76/2024 RG è, pertanto, infondato e deve essere respinto.

11. Con il secondo ricorso iscritto al n.r.g. 6030/2024 – notificato alla controparte in data 4/05/2024 e depositato in data 31/05/2024 – il Signor -OMISSIS- -OMISSIS- ha adito l’intestato T.A.R contro il Comune di Ponzano Romano per l’annullamento dell’ordinanza -OMISSIS- – -OMISSIS-, notificata il 6/03/2024, con cui viene ordinata la demolizione entro 90 giorni di numerose opere ritenute abusive e il ripristino dello stato dei luoghi.

12. Il 28/06/2024 il Comune di Ponzano Romano, già costituitosi in giudizio in data 7/06/2024 con comparsa di mero stile, ha depositato una memoria difensiva con cui ha eccepito, in primo luogo, l’inammissibilità del ricorso ex adverso proposto, in quanto connotato da scarsa chiarezza espositiva dei profili di asserita illegittimità del provvedimento impugnato, in violazione del principio di chiarezza e specificità degli atti posto dall’art. 3, comma 2, c.p.a. anche a tutela del diritto di difesa delle parti, chiedendone la reiezione.

13. In prossimità dell’udienza di trattazione del merito della controversia, i difensori delle parti hanno depositato memorie e documenti a sostegno delle rispettive posizioni.

14. Anche questo secondo ricorso è radicalmente infondato nel merito e, pertanto, deve essere respinto alla stregua delle ragioni di seguito indicate.

15. Osserva, infatti, il Collegio che, alla luce delle risultanze documentali e, in particolare, della comparazione tra la “Planimetria Generale Scala 1:50 – Stato futuro” del 6/05/2019, allegata al p.d.c. -OMISSIS-1/2019, e la surrichiamata planimetria 1:100 delle “Strutture adibite a canile e relative pertinenze” – prodotta, in data 10/08/2023, a corredo della S.C.I.A. sanitaria – nonché le risultanze dell’ispezione locale effettuata dai CC Forestali presso l’allevamento di che trattasi in data 23/11/2023, emerge incontrovertibile la realizzazione in loco di manufatti in parte integralmente abusivi, in quanto non ricompresi nel p.d.c., che si limitava ad autorizzare esclusivamente “la realizzazione degli annessi agricoli (12 box per allevamento cani) per lo svolgimento dell’attività di allevamento di cani di razza Husky linea Innisfree”, e in parte sensibilmente difformi rispetto a quelli assentiti.

15.1 Infatti, nella “Planimetria Generale Scala 1:50 – Stato futuro”, le uniche unità rappresentate sono quelle contrassegnate dalle lettere A, B e C, rispettivamente numeri 15-14-13 della planimetria del 10/08/2023, che corrispondono alle lettere H, G, F dell’ingiunzione di demolizione gravata, mentre le restanti opere, cospicue per numero e dimensioni, non sono presenti – come correttamente eccepito da parte resistente – nella prima planimetria e, quindi, nella richiesta di approvazione del P.U.A. e del p.d.c., mentre sono evidenziate, con una quadrettatura color giallo, nella surrichiamata “planimetria 1:100”, allegata alla SCIA, con i numeri 1-2-3 (corrispondenti alla lettera A dell’ingiunzione di demolizione), 4-5 (corrispondenti alla lettera B dell’ingiunzione di demolizione), 7-8-9-10 (corrispondenti alla lettera C dell’ingiunzione di demolizione), 19-20 (corrispondenti alla lettera D dell’ingiunzione di demolizione), e, infine, 28 (corrispondente alla lettera E dell’ingiunzione di demolizione).

16. Tanto chiarito, assume carattere dirimente osservare che, nel caso di specie, le strutture destinate al ricovero dei cani, individuate dalle lettere A, B, C, D ed E dell’ingiunzione di demolizione, costituiscono opere murarie chiuse, dotate di consistenza e dimensioni non modeste, tali da sviluppare una significativa volumetria e determinare un ingombro paragonabile a quello delle costruzioni in senso proprio.

16.1 Esse risultano, inoltre, stabilmente ancorate alla platea sottostante mediante imbullonatura e, pertanto, non facilmente rimovibili.

Ne consegue che si tratta di manufatti in grado di determinare trasformazione del territorio a fini sia urbanistici sia paesistico – ambientali, anche in ragione del vincolo gravante sull’area in questione ai sensi del D. Lgs. del 22/01/2004, n. 42, e come tali sono subordinati al previo rilascio di titolo abilitativo.

16.2 La realizzazione di pavimentazioni rigide e impermeabili sul piano di campagna, unitamente alle caratteristiche costruttive dei box e alla loro destinazione funzionale – consistente nell’offrire un riparo stabile ai cani – esclude, altresì, che le opere di che trattasi possano qualificarsi come entità precarie o temporanee, prive di impatto paesaggistico e volumetrico, come invece erroneamente sostenuto dal ricorrente.

16.3 Ne discende che la sanzione demolitoria irrogata dall’Amministrazione comunale risulta adeguatamente motivata e proporzionata, in considerazione della non precarietà delle opere e della loro incidenza in termini di volumetria edilizia urbanisticamente rilevante.

16.4 Così come congruamente motivata risulta la necessità, nella fattispecie in esame, del previo rilascio del nulla osta paesaggistico, trattandosi di interventi forieri di un apprezzabile impatto ambientale in un’area paesaggisticamente vincolata.

16.5 Né a conclusioni diverse conducono le argomentazioni di parte ricorrente, secondo le quali: “a. L’immobile e recinzione di cui al punto” (si presume A dell’ingiunzione gravata) “esiste da ben prima del 1967, come da foto aeree che si allegano in all. 8, e non è mai stato oggetto di alcuna modifica. La recinzione, prima realizzata in filo spinato, era in rovina, e quella esistente (con paletti in cemento) è stata realizzata quasi 10 anni orsono con previa comunicazione formale al Comune di Ponzano Romano (vds. all. 9), senza qualsivoglia osservazione e men che meno contestazione; b. La tettoia e relativi accessori, di cui al punto A. dell’Ordinanza, già descritta anche fotograficamente nel P.U.A., è regolarmente concessionata, così come ogni recinzione (vds. ancora doc. in all. 2)”.

In realtà, il ricorrente non fornisce alcuna prova della edificazione ante 1967 della tettoia adiacente all’edificio adibito a propria abitazione, mentre è certo che la cementificazione della relativa superficie, peraltro tamponata con una recinzione di ferro zincato di 2 m d’altezza (e, quindi, tale da generare volumetria aggiuntiva), è stata realizzata in assenza del prescritto titolo edilizio abilitativo (permesso di costruire). Al pari delle altre opere di cui alle lett. B, C, D ed E, le quali, alla stregua delle ragioni in precedenza illustrate, non possono essere ricondotte, come pure preteso dal ricorrente, nel genus delle opere dell’edilizia libera.

16.6 Quanto, poi, ai manufatti di cui alle lettere F (box n. 13, già C), G (box n. 14, già B) ed H (box n. 15, già A), deve ritenersi raggiunta la prova della loro realizzazione in difformità totale o comunque essenziale rispetto a quanto assentito, alla luce degli elementi istruttori acquisiti al giudizio e, in particolare, della relazione di servizio -OMISSIS- redatta dal Comune resistente, la quale, attraverso un puntuale raffronto tra la planimetria allegata al permesso di costruire -OMISSIS-/2019 e lo stato dei luoghi, evidenzia un apprezzabile scostamento sia quanto all’ubicazione dei manufatti, risultando gli stessi traslati rispetto all’area di sedime autorizzata, sia con riferimento alla loro conformazione plano-volumetrica, atteso che la sagoma delle opere realizzate si discosta visibilmente da quella assentita, circostanza, peraltro, non efficacemente contestata dal ricorrente e anzi sostanzialmente confermata dal tecnico di sua fiducia nella relazione del 26/03/2024. Infatti, differenze non trascurabili si registrano anche nella metratura lineare dei tre blocchi di box e nelle relative altezze.

Inoltre, tutte le difformità accertate, tanto sotto il profilo localizzativo quanto sotto quello plano‑volumetrico, eccedono in misura significativa la soglia di tolleranza costruttiva del 2% prevista dall’art. 34‑bis del d.P.R. n. 380/2001.

16.7 Complessivamente, dunque, deve ritenersi che gli interventi in esame sono stati realizzati in totale difformità rispetto al p.d.c. (-OMISSIS-/2019) ai sensi dell’art. 31, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001 o, comunque, che essi danno luogo a un’opera diversa da quella prevista dall’atto di concessione per conformazione, strutturazione ed ubicazione, con conseguente configurabilità, quantomeno, di un’ipotesi di variazione essenziale ex art. 32, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001 e art. 17, comma 1, della Legge regionale del Lazio n. 15/2008, in linea con l’orientamento giurisprudenziale consolidato in materia (ex multis, Consiglio di Stato, sez. II, 29/01/2024, n. 906).

16.8 Inoltre, deve considerarsi che in base al comma 3, primo periodo, dell’art. 32 del d.P.R. n. 380/2001, le difformità dal titolo abilitativo riscontrate dalla P.A. che costituiscono variazioni essenziali ai sensi del comma 1, ove realizzate su un immobile ricadente in area paesaggisticamente vincolata, come quella di specie, devono comunque essere considerate: “in totale difformità dal permesso, ai sensi e per gli effetti degli articoli 31 e 44”.

16.9 Peraltro, anche a voler prescindere da tale qualificazione, deve ulteriormente considerarsi che, in base al secondo periodo del comma 3 dell’art. 32 del d.P.R. n. 380/2001 ratione temporis vigente (anteriormente, cioè, all’abrogazione intervenuta ad opera del comma 1, art. 1, del D.L. n. 69/2024, c.d. “Salva Casa”, convertito con modificazioni dalla L. n. 105/2024), costituiva una variazione essenziale ogni intervento difforme dal titolo abilitativo – diverso da quelli tipizzati dalle lettere da a) ad e) del comma 1 dello stesso art. 32, costituenti, come visto, ipotesi da considerare in totale difformità dal permesso – ove effettuato su immobili sottoposti a vincolo (storico, artistico, architettonico, archeologico, paesistico, ambientale e idrogeologico), nonché su immobili ricadenti nei parchi o in aree protette nazionali e regionali.

In altre parole, se l’immobile insisteva su area vincolata, le difformità dal titolo edilizio – diverse da quelle di cui al comma 1 dell’art. 32 cit. – erano in ogni caso ricondotte alla categoria delle variazioni essenziali, anche laddove, in assenza di vincolo, non lo sarebbero state alla luce dei criteri ordinariamente applicabili.

In questo senso, ex multis, Consiglio di Stato sez. I, 21/07/2025, n. 744, a tenore del quale: “Nel caso di immobile insistente su area vincolata le difformità dal titolo edilizio, quale che ne sia la consistenza, devono essere ricondotte a variazioni essenziali, ex art. 32, comma 3, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. In altre parole, ove gli interventi non costituiscano ex se variazioni essenziali, per le quali trova applicazione il regime sanzionatorio di cui agli artt. 31 e 44 del T.u.ed., essi vengono comunque equiparati alle stesse per così dire ope legis. Non costituiscono in nessun caso ipotesi di parziale difformità dal permesso di costruire ai sensi dell’art. 34 del d.P.R. n. 380 del 2001 le opere eseguite su immobili soggetti a vincoli di tutela oppure su aree vincolate. In tali ipotesi, l’art. 27, comma 2, prevede sempre la demolizione[..]”.

Ne deriva che, nel caso in esame, i manufatti contrassegnati dai numeri 13, 14 e 15 nella planimetria allegata alla S.C.I.A. sanitaria devono comunque essere qualificati, anche nella prospettiva più favorevole al ricorrente, quali interventi integranti variazioni essenziali rispetto al permesso di costruire più volte richiamato, in applicazione del disposto dell’art. 32, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001, nel testo anteriore alla novella e ratione temporis vigente, con la conseguenza che l’ordine demolitorio impartito dalla resistente Amministrazione comunale si appalesa legittimo anche sotto tale profilo.

16.10 Per quanto attiene, infine, al cambio di destinazione d’uso descritto al punto L) dell’ordinanza di demolizione gravata, deve osservarsi – come correttamente eccepito dalla difesa del Comune resistente – che dagli atti di causa emerge come il piano terra dell’immobile adibito ad abitazione principale, identificato al -OMISSIS-, fosse originariamente destinato a magazzino/stalla, come espressamente riportato nell’atto di provenienza -OMISSIS-del 4 novembre 2014, mentre dal successivo accatastamento del 2015 risulta classificato come civile abitazione, circostanza che evidenzia l’intervenuto mutamento di destinazione d’uso.

Tale trasformazione risulta essere stata realizzata in assenza del necessario titolo abilitativo, non potendo essere condivisa la tesi difensiva del ricorrente secondo cui la stessa rientrerebbe nell’ambito dell’attività edilizia libera o della manutenzione ordinaria, atteso che il passaggio da una destinazione a carattere produttivo-agricolo a quella residenziale integra un mutamento urbanisticamente rilevante, idoneo a incidere sul carico urbanistico e sull’assetto del territorio.

Peraltro, la disciplina pianificatoria vigente conferma l’illegittimità dell’intervento, posto che il PRG attribuisce all’area in questione destinazione agricola, mentre il PTPR la qualifica come paesaggio naturale di continuità, con conseguente incompatibilità del mutamento verso una funzione residenziale.

Deve, pertanto, ritenersi che il cambio di destinazione d’uso in esame sia stato realizzato in assenza di permesso di costruire e in contrasto con la disciplina urbanistica e paesaggistica applicabile, con conseguente legittimità del provvedimento impugnato anche sotto tale profilo.

16.11 Alla luce delle considerazioni che precedono, pertanto, il Collegio ritiene che tutti i motivi di gravame articolati dal ricorrente avverso l’ingiunzione di demolizione -OMISSIS- risultino infondati, con particolare riguardo alle censure dedotte sotto i profili della mancata comunicazione di avvio del procedimento, del difetto di motivazione e dell’eccesso di potere.

16.12 Invero, le doglianze afferenti alla pretesa carenza motivazionale e al denunciato eccesso di potere, nelle forme dell’irragionevolezza e del difetto di istruttoria, non meritano positiva valutazione, dovendosi richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui il provvedimento demolitorio, allorché fondato sull’accertamento di opere abusive, deve ritenersi sufficientemente motivato mediante la descrizione delle opere stesse e il richiamo alla loro accertata abusività, non essendo richiesto un ulteriore e più ampio apparato argomentativo (cfr., ex multis, T.A.R. Campania, Salerno, Sez. II, 29 gennaio 2019, -OMISSIS-03; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 10 gennaio 2019, n. 137; Cons. Stato, Sez. VI, 5 novembre 2018, n. 6233)..

Nel caso di specie, l’ordinanza di demolizione impugnata si presenta conforme a tali principi, risultando sorretta da una motivazione puntuale e congrua, in quanto reca un’analitica descrizione dei consistenti manufatti abusivi realizzati all’interno dell’azienda agricola del ricorrente, unitamente alla corretta individuazione delle norme violate, trovando, altresì, pieno riscontro negli esiti dell’istruttoria procedimentale svolta dall’Amministrazione, sicché le censure dedotte non sono idonee a inficiarne la legittimità.

16.13 Parimenti infondato si rivela il primo motivo del ricorso n. 6030/24 RG, concernente l’(asserita) omessa comunicazione di avvio del procedimento.

Osserva, in merito, il Collegio che, già in via generale, l’attività di repressione degli abusi edilizi tramite l’emissione dell’ordine di demolizione non richiede, secondo quanto costantemente affermato dalla giurisprudenza amministrativa, la previa comunicazione di avvio del procedimento agli interessati nè prevede la possibilità per essi di presentare osservazioni. Ciò in quanto si tratta di attività avente natura vincolata, che non richiede particolari garanzie partecipative, atteso che la partecipazione del privato non potrebbe comunque determinare alcun esito diverso (cfr., ex plurimis, tra le più recenti, Cons. St., Sez. VII, 18 giugno 2025, n. 5305), tanto più quando, come nel caso di specie, vengono in rilievo ipotesi di manufatti realizzati in difetto di titolo edilizio.

Peraltro, nel caso in esame, neppure corrisponde al vero che l’ordinanza di demolizione gravata sia stata adottata senza previo avviso al ricorrente, posto che, come già evidenziato, il S.U.A.P. del Comune di Ponzano Romano, con comunicazione p.e.c. del 22/08/2024, ha informato il ricorrente di avere rilevato, all’esito della documentazione integrativa dallo stesso prodotta, la presenza di diverse irregolarità, consistenti, in particolare, nella mancanza dei necessari titoli edilizi e paesaggistici per le opere realizzate, nella presenza di ulteriori manufatti privi di autorizzazione e in alcune difformità urbanistiche rispetto al permesso di costruire rilasciato, riguardanti in particolare l’altezza e le dimensioni dei box contrassegnati dai nn. 13, 14 e 15.

17. Infine, con il ricorso nrg 8751/24 RG, notificato alla controparte in data 13/07/2024 e depositato in giudizio in data 10/08/2024, il ricorrente impugna il provvedimento di sgombero, –OMISSIS- del 17/05/2024, meglio specificato in epigrafe, avverso il quale deduce un unico, articolato, mezzo di gravame, rubricato “Eccesso di potere per irragionevolezza, ingiustizia manifesta, difetto di istruttoria- Violazione e falsa applicazione dell’art. 3, comma 1 L. -OMISSIS-41/90 ed eccesso di potere per difetto di motivazione”.

17.1 Con quest’unica serie di censure la parte ricorrente lamenta che l’ordinanza di sgombero gravata, benchè asseritamente adottata a seguito dell’ordinanza della Sezione n. 528 del 2024, se ne discosti laddove non ha distinto, come invece avrebbe disposto l’ordinanza: “la situazione relativa alle opere già esistenti al momento della presentazione del PUA, del tutto estranee alla SCIA Sanitaria in questione, e dotate di tutti i titoli abilitativi – vds. ancora all. 8- sia dal punto di vista edilizio-urbanistico, sia sotto il profilo dell’esercizio dell’attività di allevamento con 151 cani; quella delle casette per cani realizzate in forza della determinazione positiva all’esito della Conferenza di Servizi sul PUA e della concessione -OMISSIS-/2019 Comune di Ponzano Romano; quella delle cucce amovibili con pavimento lavabile”.

Inoltre, il ricorrente lamenta che il comportamento dell’Amministrazione comunale avrebbe dovuto essere improntato ai principi di buona fede, tutela dell’affidamento e minor sacrificio possibile dell’interesse del privato, il cui rispetto – raccomandato dalla ordinanza – imponeva la previa instaurazione di un procedimento amministrativo partecipato mediante effettivo coinvolgimento del -OMISSIS- e adeguato contraddittorio prima dell’adozione del provvedimento impugnato, nonché l’adozione di un atto sorretto da puntuale e specifica motivazione, con riferimento sia al contenuto sostanziale, in particolare alle ragioni per cui la soluzione prescelta risulti conforme al criterio del minor sacrificio dell’interesse del privato, sia alle modalità e ai tempi di adozione. Infine, il ricorrente deduce che, in ogni caso, l’ordinanza non avrebbe dovuto riguardare né le opere preesistenti al PUA “ed abilitate per l’esercizio dell’attività di allevamento con 151 cani.”, né i box non concessionati, non essendo per essi ancora intervenuta una decisione di merito, e neppure tutti i cani presenti nell’allevamento, asseritamente in numero inferiore di 151 e comprensivi anche di cani sia sterilizzati/anziani sia di proprietà dei familiari del ricorrente.

18. In data 6/09/2024 il Comune di Ponzano Romano, già costituitosi in giudizio in data 18/08/2024, ha depositato una memoria difensiva con cui ha, in via preliminare, eccepito l’inammissibilità del ricorso, atteso che l’atto impugnato non sarebbe idoneo a produrre alcun effetto lesivo nella sfera giuridica del ricorrente.

Afferma, infatti, la difesa del Comune che la nota gravata – contraddistinta dal numero di protocollo –OMISSIS-, apposto a margine del documento, contrariamente a quanto osservato dal ricorrente – lungi dall’assumere natura provvedimentale, si configura quale atto meramente esecutivo, nonché ricognitivo e confermativo dell’ordinanza-OMISSIS-, limitandosi a sollecitarne l’adempimento. Essa risulta, infatti, adottata dall’Amministrazione al solo fine di consentire al ricorrente di procedere spontaneamente all’esecuzione di quanto già disposto, organizzando la chiusura dell’attività e il trasferimento degli animali, in un’ottica di leale collaborazione e di tutela degli interessi coinvolti.

Ne consegue che, trattandosi di atto privo di autonoma efficacia lesiva e sfornito di carattere costitutivo, trova applicazione il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui è inammissibile l’impugnazione di atti privi del requisito della lesività, in quanto inidonei a incidere direttamente e immediatamente sulla posizione giuridica del ricorrente, con conseguente difetto di interesse alla proposizione del ricorso.

Nel merito, la parte resistente ha eccepito l’infondatezza del ricorso, chiedendone la reiezione.

19. Il ricorso n. 8751/24 RG è inammissibile e, comunque, infondato nel merito e, pertanto, non può essere accolto.

20. Sotto il primo profilo, osserva il Collegio che l’atto impugnato è, all’evidenza, privo di contenuto innovativo e di autonoma portata provvedimentale, risolvendosi in una mera sollecitazione all’esecuzione dell’ordinanza -OMISSIS-, di cui il Comune di Ponzano Romano ha constatato l’inottemperanza. Tale sollecitazione risulta, peraltro, giustificata anche in considerazione della mancata sospensione degli effetti della medesima ordinanza da parte dell’adito T.A.R.

21. Sotto il secondo profilo, rileva il Collegio che l’unico motivo di doglianza articolato si fonda su una non corretta lettura dell’ordinanza cautelare di questa Sezione n. 528 del 2024, la quale, lungi dall’avallare la tesi attorea, si è limitata a respingere l’istanza di sospensione dell’efficacia della predetta ordinanza, senza in alcun modo riconoscere – neppure implicitamente – la pretesa legittimità delle opere edilizie asseritamente preesistenti al 2019.

21.1 Del resto, tale assunto trova puntuale conferma nelle risultanze documentali acquisite agli atti, ed in particolare nella planimetria allegata al P.U.A. e al permesso di costruire -OMISSIS-/2019, nella quale sono rappresentati esclusivamente l’immobile destinato ad abitazione del ricorrente e dei di lui familiari, nonché i tre fabbricati di progetto – contrassegnati con le lettere A, B e C – poi assentiti, e una fitta vegetazione, resa graficamente attraverso chiome stilizzate di numerosi alberi, senza che vi sia alcuna indicazione della preesistenza di ulteriori manufatti.

Ne consegue che la prospettazione difensiva del ricorrente, fondata su un asserito riconoscimento, da parte della prefata ordinanza cautelare, della legittimità di manufatti pregressi, non trova alcun riscontro né nel tenore della medesima ordinanza né negli atti di causa e deve, pertanto, essere disattesa in quanto priva di fondamento.

21.2 Inoltre, il ricorrente ha omesso di produrre in giudizio i necessari titoli edilizi relativi ai suddetti manufatti e non ha fornito alcuna dimostrazione delle circostanze dedotte, limitandosi a mere allegazioni. Risulta, peraltro, indimostrata anche l’affermazione secondo cui tali opere sarebbero state: “abilitate per l’esercizio dell’attività di allevamento con 151 cani.”

22. Del pari, il Collegio ritiene che siano radicalmente infondate anche le censure relative al dedotto difetto di motivazione e alla asserita mancata partecipazione del ricorrente al procedimento.

22.1 Invero, come correttamente eccepito dalla difesa dell’Ente resistente, la nota impugnata — anche a volerle riconoscere autonoma portata lesiva — si risolve in una mera intimazione all’esecuzione dell’ordinanza di chiusura e sgombero -OMISSIS-, la quale, alla data del 14/7/2025, era pienamente efficace, atteso che la relativa sospensione è stata disposta solo successivamente con l’ordinanza cautelare del Consiglio di Stato-OMISSIS-.

22.2 Ne consegue che l’atto gravato non introduce alcun autonomo contenuto provvedimentale, limitandosi a sollecitare l’esecuzione di un precedente provvedimento, adottato all’esito di un articolato iter procedimentale, nel corso del quale, come già evidenziato, il ricorrente è stato posto nelle condizioni di partecipare e interloquire efficacemente. In tale ambito, infatti, egli è stato messo nella condizione di integrare la S.C.I.A. sanitaria presentata e di provvedere alla rimozione dei plurimi abusi edilizi accertati nell’area destinata all’attività di allevamento di cani dallo stesso esercitata.

22.3 Inoltre, la motivazione dell’atto di intimazione deve ritenersi sussistente e adeguata in quanto espressa per relationem, mediante il rinvio all’ordinanza di chiusura e sgombero presupposta-OMISSIS-, la quale contiene una compiuta e puntuale esposizione delle ragioni poste a fondamento dell’azione amministrativa.

22.4 Infine, osserva il Collegio che la circostanza per la quale entrambe le ordinanze –OMISSIS- e -OMISSIS- – risultano esenti dai vizi di legittimità dedotti dal ricorrente comporta, in via conseguenziale, la piena legittimità anche della successiva intimazione ad adempiere prot. –OMISSIS- del 17/05/2024, quale atto meramente esecutivo dei precedenti provvedimenti.

23. Per tutte le ragioni sopra esposte, i ricorsi n-OMISSIS-76/2024 e 6030/2024 devono essere respinti in quanto infondati nel merito, il ricorso n. 8751/2024 deve essere dichiarato inammissibile e, comunque, infondato.

24. Le spese dei giudizi riuniti, seguendo la soccombenza ai sensi dell’art. 26 c.p.a. e dell’art. 91 c.p.c., vanno poste a carico della parte ricorrente e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti, come in epigrafe proposti, così dispone:

– respinge il ricorso n.r.g. 276/2024;

– condanna la parte ricorrente a pagare, in favore del Comune di Ponzano Romano, le spese del giudizio n.r.g. 276/2024, che liquida in euro cinquemila/00, oltre agli accessori di legge;

– respinge il ricorso n.r.g. 6030/2024;

– condanna la parte ricorrente a pagare, in favore del Comune di Ponzano Romano, le spese del giudizio n.r.g. 6030/2024, che liquida in euro cinquemila/00, oltre agli accessori di legge;

– dichiara inammissibile il ricorso n.r.g. 8751/2024 e, comunque, lo respinge nei termini e per le ragioni di cui in motivazione;

– condanna la parte ricorrente a pagare, in favore del Comune di Ponzano Romano, le spese del giudizio n.r.g. 8751/2024, che liquida in euro cinquemila/00, oltre agli accessori di legge.

In caso di diffusione della presente sentenza, ai sensi del Reg. UE -OMISSIS-016/679 e del D. Lgs. n. 196/03, si dispone l’oscuramento delle generalità e degli elementi identificativi della parte ricorrente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella Camera di Consiglio del giorno 14 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Michelangelo Francavilla, Presidente

Vincenza Caldarola, Referendario, Estensore

Christian Corbi, Referendario

L'articolo Sulla qualificazione edilizia delle strutture destinate al ricovero dei cani. proviene da Giustamm.

Urbanistica ed edilizia – Case mobili – Nuova costruzione.

Ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e) d.P.R. 380/01 si intendono quali “interventi di nuova costruzione”, quelli di “trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti”. Alla stregua di quanto indicato alla lett. e.5, sono comunque da considerarsi tali l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, ad eccezione di quelli che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee. Pertanto, ai sensi di tale previsione normativa, l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulotte, camper e case mobili, può ritenersi consentita solo ove diretta a soddisfare esigenze meramente temporanee, non determinandosi una trasformazione irreversibile o permanente del territorio su cui insistono. Laddove, invece, l’installazione stabile di mezzi (teoricamente) mobili di pernottamento determina una trasformazione irreversibile o permanente del territorio, è necessario il rilascio del previo titolo edilizio.

Pres. (f.f.) Franconiero – Est. Palmieri

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3281 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato Stefania Gottero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di San Benigno Canavese, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Scaparone, Alberto Cerutti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza breve del Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Seconda) n. 820/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di San Benigno Canavese;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, c.p.a;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 11 maggio 2026 il Cons. Roberto Michele Palmieri e uditi per le parti gli avvocati Stefania Gottero e Alberto Cerutti in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l’utilizzo della piattaforma “Microsoft Teams”;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La signora -OMISSIS- ha impugnato innanzi al TAR Piemonte l’ordinanza n. -OMISSIS-, con cui il Comune di San Benigno Canavese le ha ordinato di procedere alla rimozione del manufatto prefabbricato tipo casa mobile di dimensioni mt. 10,70 x 3,10, del manufatto prefabbricato utilizzato come magazzino di dimensioni 6,15 x 2,50 mt, e della recinzione con rete metallica su paletti e siepe.

A sostegno del ricorso, ella ha dedotto la sussistenza di plurime violazioni di legge, nonché l’eccesso di potere da parte dell’Amministrazione.

Ha chiesto pertanto l’annullamento dell’atto impugnato, con vittoria delle spese di lite.

Costituitosi in giudizio, il Comune di San Benigno Canavese ha chiesto il rigetto del ricorso, con vittoria delle spese di lite.

Con sentenza n. 820/23 il TAR Piemonte ha respinto il ricorso.

Avverso tale statuizione giudiziale -OMISSIS- ha interposto appello, affidato ai seguenti motivi di gravame, appresso sintetizzati: 1) error in judicando et procedendo; difetto di motivazione in punto carenza di rappresentanza, e inammissibilità della costituzione in giudizio da parte del Comune di San Benigno Canavese; 2) difetto di istruttoria in ordine alla natura dei manufatti oggetto di rimozione.

Ha chiesto pertanto, in accoglimento dell’appello, e in riforma dell’impugnata sentenza, l’annullamento dell’atto impugnato in primo grado. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Costituitosi in giudizio, il Comune di San Benigno Canavese ha chiesto il rigetto dell’appello, con vittoria delle spese di lite.

All’udienza di smaltimento dell’11.5.2026 – tenutasi mediante modalità di collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 87 comma 4-bis c.p.a. – l’appello è stato trattenuto in decisione.

2. L’appello è infondato.

3. Con il primo motivo di gravame l’appellante lamenta il difetto di ius postulandi da parte del difensore del Comune.

Il motivo è infondato.

Vi è in atti procura del 13.10.2023, con cui il sindaco del Comune di San Benigno Canavese delega “a rappresentare e difendere, sia congiuntamente che disgiuntamente, il Comune stesso nel presente procedimento avanti al T.A.R. Piemonte R.G. n. 735/2023 promosso dalla signora -OMISSIS-, conferendo loro ogni più ampio potere di legge, l’avv. prof. Paolo Scaparone … e l’avv. Alberto Cerutti … del Foro di Torino”.

Tale atto reca l’indicazione di firma digitale da parte del Sindaco del civico ente.

Per tali ragioni, reputa il Collegio che risultano senz’altro soddisfatte tutte le condizioni per il valido conferimento della delega in esame.

Ne consegue il rigetto della relativa censura.

4. Con il secondo e terzo motivo di gravame, che possono essere esaminati congiuntamente, per comunanza delle relative censure, l’appellante lamenta il difetto di istruttoria in ordine alla natura dei manufatti oggetto di rimozione.

Ad avviso dell’appellante, si tratterebbe di materiali leggeri, idonei al soddisfacimento di esigenze di tipo precario, come tali non necessitanti il rilascio del previo titolo edilizio.

L’assunto è infondato.

5. Ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e) d.P.R. 380/01 si intendono quali “interventi di nuova costruzione”, quelli di “trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti”.

Alla stregua di quanto indicato alla lett. e.5, sono comunque da considerarsi tali “l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, ad eccezione di quelli che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee …”.

6. Pertanto, ai sensi di tale previsione normativa, l’installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulotte, camper e, come nella specie, case mobili, può ritenersi consentita solo ove diretta a soddisfare esigenze meramente temporanee, non determinandosi una trasformazione irreversibile o permanente del territorio su cui insistono. Laddove, invece, l’installazione stabile di mezzi (teoricamente) mobili di pernottamento determina una trasformazione irreversibile o permanente del territorio, è necessario il rilascio del previo titolo edilizio.

Secondo orientamento giurisprudenziale consolidato, il carattere precario di un manufatto deve essere valutato non tanto con riferimento al tipo di materiali utilizzati per la sua realizzazione, ma avendo riguardo all’uso cui lo stesso è destinato: nel senso che, se le opere sono dirette al soddisfacimento di esigenze stabili e permanenti, deve escludersi la natura precaria dell’opera, a prescindere dai materiali utilizzati e dalla tecnica costruttiva applicata (cfr. C.d.S, VI, 28.3.2025, n. 2597).

La natura precaria di un manufatto, ai fini dell’esenzione dal permesso di costruire, deve quindi ricollegarsi alla intrinseca destinazione materiale di esso ad un uso realmente precario e temporaneo, per fini specifici, contingenti e limitati nel tempo, con conseguente e sollecita possibilità di eliminazione.

7. Ciò chiarito, e venendo ora alla fattispecie in esame, rileva il Collegio che le opere in esame presentano dimensioni ragguardevoli (casa mobile di dimensioni m. 10,70 x 3,10, del manufatto prefabbricato utilizzato come magazzino di dimensioni 6,15 x 2,50 m e della recinzione con rete metallica).

Inoltre, esse sono rivolte ad assicurare un’esigenza abitativa che permane tuttora.

Pertanto, sia sotto il profilo strutturale, sia sotto quello funzionale, tali opere non presentano carattere di precarietà, ma di tendenziale perpetuità, e per tali ragioni la loro installazione richiede il previo rilascio del titolo edilizio, nella specie insussistente.

Ne consegue che del tutto legittimamente (rectius: doverosamente) il Comune ne ha ordinato la rimozione, avendo correttamente riscontrato l’assenza di un titolo edilizio.

8. Pertanto, il relativo motivo di gravame è infondato, e va dunque disatteso.

9. Conclusivamente, l’appello è infondato.

Ne consegue il suo rigetto.

10. Sussistono giusti motivi, legati alla natura delle questioni esaminate, per la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità dell’appellante.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 11 maggio 2026 – tenutasi mediante modalità di collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 87 comma 4-bis c.p.a. –con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente FF

Raffaello Sestini, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere, Estensore

L'articolo Sulla qualificazione delle case mobili dal punto di vista edilizio. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Piscina interrata – Realizzazione – Nuova costruzione – Qualificazione.

La realizzazione di una piscina interrata a servizio di un fabbricato residenziale, comportando opere invasive e durevoli sul suolo, idonee a trasformare in modo stabile il territorio e a modificare la consistenza e la redditività dell’immobile (anche ai fini catastali), integra un intervento di “nuova costruzione” ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. e), D.P.R. n. 380/2001, e richiede permesso di costruire, non potendo essere qualificata come mera pertinenza urbanistica, neppure quando presenti dimensioni contenute, sia collocata nell’area pertinenziale recintata dell’abitazione, sia funzionalmente collegata alla stessa, in difetto di una espressa disciplina derogatoria di fonte legislativa.

Pres. Sestini – Est. Morgantini

L'articolo Sulla natura di “nuova costruzione” della piscina interrata a servizio di un fabbricato residenziale. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Abusi edilizi – Immobile abusivo – Sequestro penale – Ininfluenza.

Il sequestro di un immobile abusivo ad opera dell’autorità giudiziaria penale non determina l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione che lo attinge, bensì soltanto una sua ‘inefficacia temporanea’ in relazione all’eventuale differimento del termine fissato per la rimessa in pristino, decorrente dalla data del dissequestro, che è onere dell’interessato chiedere all’autorità giudiziaria al fine di procedere alla demolizione. Il sequestro penale dell’immobile non influenza la legittimità dell’ordinanza di demolizione, in quanto tale misura cautelare non sottrae definitivamente il bene alla disponibilità del destinatario del comando: effetto da ricondursi solo alla successiva, eventuale, confisca. Pertanto, anche qualora ricada su un immobile sequestrato in sede penale, l’ingiunzione a demolire è un provvedimento perfetto e giuridicamente valido, in quanto avente un oggetto individuato e possibile, gravando comunque sul destinatario dell’ordine l’onere di chiedere al giudice penale il dissequestro dell’immobile mediante la procedura ex art. 85 delle disposizioni attuative al codice di procedura penale al fine di ottemperare all’ordine amministrativo. Semmai – ferma restando la piena validità dell’ordinanza di demolizione e fatta salva l’eseguibilità spontanea della demolizione da parte del soggetto ingiunto entro il termine di legge – l’ingiunzione a demolire di un immobile oggetto di sequestro penale sarà provvisoriamente carente di esecutività in ragione di un vincolo esterno rappresentato dal sequestro penale e fintanto che duri l’efficacia del sequestro. Sicché allorquando tale efficacia venga a cessare l’esecutività dell’ordinanza di demolizione, precedentemente sospesa, si riespanderà automaticamente e l’ingiunzione potrà essere eseguita, senza alcuna necessità di un riesercizio dello specifico potere repressivo.

Pres. Fraconiero – Est. Sabbato

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2602 del 2024, proposto dal signor -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Vincenzo Capuano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il Comune di Castellammare di Stabia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Antonella Verde e Giuseppina Moccia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Campania, Sezione Sesta, n. 4919 del 30 agosto 2023, resa inter partes, concernente un provvedimento di demolizione di opere edilizie abusive e ripristino dello stato dei luoghi.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Castellammare di Stabia;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 15 aprile 2026 il consigliere Giovanni Sabbato e udito, per la parte appellante, l’avvocato Vincenzo Capuano;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso iscritto al NRG 2296/2020, proposto dinanzi al T.a.r. Campania, il signor -OMISSIS- chiedeva l’annullamento:

a) dell’ordinanza prot. n.-OMISSIS- del 26 novembre 2018, notificata in data 28 novembre 2018, con la quale il Comune di Castellammare di Stabia ha ingiunto la demolizione ed il conseguente ripristino dello stato dei luoghi, di “un manufatto ad uso abitativo in pannelli coibentati con misure in pianta di mt 10,30 x 8,30 con copertura a doppia falda in pannelli coibentati di altezza al colmo di mt 4,30 ca. e alla gronda di 3,45 mt.” realizzato in Castellammare di Stabia alla via -OMISSIS- entro il termine di 90 giorni, ed irrogato la sanzione pecuniaria di € 20.000,00 in caso di inottemperanza;

b) del verbale di accertamento redatto in data 25 ottobre 2018 dal personale dell’UTC di Castellammare di Stabia di cui non si conosce il contenuto;

c) del verbale di sequestro preventivo e probatorio con apposizione di sigilli redatto in data 25ottobre 2018 dagli agenti della Polizia Municipale del Comune di Castellammare di Stabia;

d) del verbale di sequestro preventivo e probatorio con apposizione di sigilli redatto in data 22 novembre 2018 dagli agenti della Polizia Municipale del Comune di Castellammare di Stabia;

e) di ogni altro comunque connesso, preordinato e/o conseguenziale se ed in quanto lesivo degli interessi del ricorrente.

2. A tale uopo articolava i seguenti tre distinti motivi di ricorso:

i) con il primo motivo, deduceva l’illegittimità dell’ordinanza impugnata per difetto di istruttoria, la cui esigenza è sintomatica del principio di imparzialità e buona amministrazione;

ii) con il secondo motivo deduceva il difetto di istruttoria e la carenza di adeguata motivazione;

iii) con il terzo motivo deduceva che l’Amministrazione avrebbe dovuto effettuare un bilanciamento tra gli interessi pubblici e privati in gioco; né tantomeno, ha operato una valutazione circa la possibilità di adottare una sanzione diversa dalla demolizione.

3. Il T.a.r. competente, nella resistenza del Comune di Castellammare di Stabia, ha respinto il ricorso ed ha condannato parte ricorrente al rimborso delle spese di lite (€ 1.500).

4. Ha reputato il ricorso infondato per le ragioni che possono essere riassunte nei termini che seguono:

– in primis, ha ritenuto “che l’intervento edilizio in questione in ogni caso muta destinazione d’uso a un terreno su cui insiste un vincolo paesaggistico in assenza di autorizzazione paesaggistica, e, pertanto, ai sensi dell’art. 27 comma 2, DPR 380/2001, correttamente nella specie è stato adottato dall’amministrazione il gravato provvedimento sanzionatorio”;

– ha, quindi, ritenuto che l’ordine demolitorio “risulta sufficientemente motivato con l’accertamento dei presupposti previsti dalla legge per la sua dovuta adozione”;

– in terzo luogo, ha evidenziato, per quanto riguarda la censura con la quale si invoca l’applicazione di una sanzione meno afflittiva, che questa “comunque riguarda la fase dell’esecuzione della sanzione e non rileva ai fini della legittimità dell’ordine demolitorio”.

5. Avverso tale pronuncia è insorto il signor -OMISSIS-, con atto di appello, notificato in data 29 febbraio 2024 e depositato in data 28 marzo 2024 (pagine 2-13), articolando i seguenti tre motivi di gravame così rubricati:

I) “ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 27 E SS. DEL DPR 380/2001 – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3, 4, 5, 6, 7, 8 DELLA LEGGE N. 241/1990 – ECCESSO DI POTERE – DIFETTO DI ISTRUTTORIA – ILLOGICITÀ – CONTRADDITTORIETÀ – ILLOGICITÀ – ERRONEITÀ DEI PRESUPPOSTI – VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 24, 97 E 113 DELLA COSTITUZIONE. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO.”;

II) “ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 27 E SS. DEL DPR 380/2001 – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3, 4, 5, 6, 7, 8 DELLA LEGGE N. 241/1990 – ECCESSO DI POTERE – DIFETTO DI MOTIVAZIONE – ILLOGICITÀ – CONTRADDITTORIETÀ – ILLOGICITÀ – ERRONEITÀ DEI PRESUPPOSTI – VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 24, 97 E 113 DELLA COSTITUZIONE. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO.”;

III) “ERROR IN IUDICANDO. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 27 E SS. DEL DPR 380/2001 – ECCESSO DI POTERE PER SVIAMENTO – ERRONEITÀ NEI PRESUPPOSTI DI FATTO – TRAVISAMENTO DEI FATTI – MANIFESTA IRRAGIONEVOLEZZA – CARENZA DI ISTRUTTORIA – CONTRADDITTORIETÀ – VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀ DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA – INCONGRUITÀ DELLA SANZIONE”.

6.1. Con il primo motivo l’appellante lamenta che il T.a.r. sarebbe caduto in errore nel ritenere che in una zona sottoposta a vincolo paesaggistico sussista un divieto assoluto di edificabilità della zona medesima. Evidenziato, altresì, che “la qualifica di imprenditore agricolo del richiedente il permesso di costruire è irrilevante se il soggetto non intende avvalersi dell’esonero dal pagamento degli oneri concessori” si lamenta che il Comune sarebbe incorso in difetto di istruttoria.

6.2. Con il secondo motivo l’appellante deduce che l’amministrazione non era legittimata ad ordinare la demolizione in pendenza di un provvedimento di sequestro penale;

6.3. Con il terzo, ed ultimo, motivo si insiste nel dedurre che il Comune avrebbe dovuto calibrare la risposta sanzionatoria, per tipologia ed entità, in relazione alla gravità dell’abuso perpetrato.

7. L’appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado e quindi l’annullamento degli atti con lo stesso impugnati.

8. Il Comune di Castellammare di Stabia si è costituito in giudizio, in data 20 marzo 2026, al fine di chiedere il rigetto dell’avverso gravame richiamando le argomentazioni poste a fondamento della pronuncia di prime cure in questa sede impugnata.

9. Alla pubblica udienza del 15 aprile 2026 la causa è stata trattenuta per la decisione.

10. L’appello, per le ragioni di seguito esposte, è da reputare infondato.

11. Occorre premettere che, come riportato negli atti di causa, trattasi di un manufatto, realizzato “senza alcun titolo, al piano campagna, in pannelli coibentati con misure in pianta di mt 10,30 x 8,30 con copertura a doppia falda in pannelli coibentati di altezza al colmo di mt 4,30 ca e alla gronda di 3,45 mt. L’opera si presenta su zatterone di altezza di mt. 0,50. Il manufatto si presenta esternamente al grezzo e dotato di infissi esterni e porta di accesso, mentre internamente si presentava suddiviso con tramezzature e predisposizione per impianti idrici ed elettrici…”.

Da tale esatta descrizione delle opere realizzate discende l’infondatezza di quanto dedotto da parte appellante col primo motivo di gravame. Viene, infatti, in considerazione un’opera di assoluta consistenza plano-volumetrica (circa 80 mq) come tale necessariamente sottoposta a sanzione demolitoria.

12. Infondato risulta anche il secondo motivo di gravame, in quanto l’iniziativa provvedimentale assunta dall’Ufficio mediante ordine demolitorio non è preclusa dalla semplice sottoposizione delle opere contestate a sequestro penale.

Come ribadito di recente da questo Consiglio di Stato, infatti, “Il sequestro di un immobile abusivo ad opera dell’autorità giudiziaria penale non determina l’illegittimità dell’ordinanza di demolizione che lo attinge, bensì soltanto una sua ‘inefficacia temporanea’ in relazione all’eventuale differimento del termine fissato per la rimessa in pristino, decorrente dalla data del dissequestro, che è onere dell’interessato chiedere all’autorità giudiziaria al fine di procedere alla demolizione” (cfr. sez. VII, 12 gennaio 2026, n. 247, v. anche Consiglio di Stato sez. VII, 10 novembre 2025, n. 8747: “Il sequestro penale dell’immobile non influenza la legittimità dell’ordinanza di demolizione, in quanto tale misura cautelare non sottrae definitivamente il bene alla disponibilità del destinatario del comando: effetto da ricondursi solo alla successiva, eventuale, confisca. Pertanto, anche qualora ricada su un immobile sequestrato in sede penale, l’ingiunzione a demolire è un provvedimento perfetto e giuridicamente valido, in quanto avente un oggetto individuato e possibile, gravando comunque sul destinatario dell’ordine l’onere di chiedere al giudice penale il dissequestro dell’immobile mediante la procedura ex art. 85 delle disposizioni attuative al codice di procedura penale al fine di ottemperare all’ordine amministrativo. Semmai – ferma restando la piena validità dell’ordinanza di demolizione e fatta salva l’eseguibilità spontanea della demolizione da parte del soggetto ingiunto entro il termine di legge – l’ingiunzione a demolire di un immobile oggetto di sequestro penale sarà provvisoriamente carente di esecutività in ragione di un vincolo esterno rappresentato dal sequestro penale e fintanto che duri l’efficacia del sequestro. Sicché allorquando tale efficacia venga a cessare l’esecutività dell’ordinanza di demolizione, precedentemente sospesa, si riespanderà automaticamente e l’ingiunzione potrà essere eseguita, senza alcuna necessità di un riesercizio dello specifico potere repressivo”).

13. Infondato è, infine, il terzo motivo di gravame, col quale si lamenta che la sanzione demolitoria sarebbe sproporzionata a fronte della ridotta gravità dell’abuso contestato, in quanto, come da specifico orientamento giurisprudenziale, suscettibile di conferma in questa sede, “L’attività di repressione degli abusi edilizi ha natura vincolata, ragion per cui l’ordinanza di demolizione è un atto dovuto e rigorosamente vincolato: la repressione dell’abuso corrisponde, per definizione, all’interesse pubblico al ripristino dello stato dei luoghi illecitamente alterato” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 22 settembre 2025, n. 7455).

14. Tanto premesso, l’appello deve essere respinto.

15. Le spese di giudizio, secondo il canone della soccombenza, sono da porre a carico di parte appellante nella misura stabilita in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 2602 del 2024), lo respinge.

Condanna parte appellante al rimborso, in favore del Comune di Castellammare di Stabia, delle spese del presente grado di giudizio nell’importo di € 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 15 aprile 2026, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Giovanni Tulumello, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

L'articolo Sull’immobile abusivo sottoposto a sequestro penale. proviene da Giustamm.

Urbanistica ed edilizia – Titolo edilizio – Formazione – Silenzio assenso.

Il Collegio non ignora che, a fronte di un robusto e consolidato indirizzo pretorio a tenore del quale, nel settore dell’edilizia, la mancanza dei requisiti sostanziali impedirebbe la formazione del silenzio assenso,  si è, negli ultimi tempi, andato affiancando e, progressivamente, sostituendo un diverso orientamento, secondo cui il silenzio assenso si forma, a seguito del decorso del termine stabilito dalla legge (senza necessità di ulteriori istanze o diffide), a condizione che sussistano i requisiti formali previsti dalla legge e che, quindi, la domanda sia presentata da un soggetto legittimato a un’amministrazione che ha l’obbligo di provvedere e sia completa della documentazione prescritta. In questa prospettiva, non osta alla formazione del silenzio assenso la difformità urbanistica, o in generale una “domanda non conforme a legge”, anche se ciò potrebbe giustificare, ricorrendone i presupposti, l’esercizio dei poteri di autotutela e l’impugnazione giudiziale. Quale che sia l’opzione interpretativa preferibile (dilemma sul quale il Collegio ritiene sia del tutto irrilevante soffermarsi ai fini della risoluzione del caso di specie), entrambe comunque concordano nel ritenere che il silenzio assenso non si formi i) per espressa previsione di legge in caso di dichiarazioni mendaci o di false attestazioni” (art. 21, comma 1, L. n. 241 del 1990); ii) in caso di radicale inconfigurabilità giuridica dell’istanza – ovvero nei casi di manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza ovvero nelle ipotesi di totale inconsistenza della stessa, sì da rendere impossibile l’individuazione a priori dello stesso oggetto dell’istanza – con la precisazione che l’istanza deve essere “quantomeno aderente al modello normativo astratto prefigurato dal legislatore.

Pres. Francavilla – Est. Licheri

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3271 del 2022, proposto da
“Società Edilizia Pian del Marmo” S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Annalisa Cetrano e Giovanni Luca Nibali, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Gabriella Bozzone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

previa sospensione

della determinazione dirigenziale di Roma Capitale, Dip. P.A.U., Segreteria di Direzione Apicale rep. n. QI/2019/2021 del 17.12.2021 prot. QI/212561 del 17.12.2021, notificata il 03.01.22, con la quale si rigetta la domanda di permesso di costruire prot. QI/93664 del 29.05.20217 e contestuale mancata formazione del silenzio assenso ai sensi dell’art. 20, comma 8, DPR 380/01.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 maggio 2026 il dott. Giuseppe Licheri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con atto di gravame notificato e depositato nei termini di rito, la società ricorrente avversava la determinazione dirigenziale rep. n. QI/2019 del 17 dicembre 2021 con cui il Dipartimento Programmazione ed Attuazione Urbanistica di Roma Capitale (in prosieguo, DPAU), respingeva l’istanza volta al rilascio del permesso di costruire prot. n. QI/93664 presentata il 29 maggio 2017 dalla ricorrente dando atto, altresì, della mancata formazione tacita del titolo ai sensi dell’art. 20, comma 8, del d.P.R. n. 380/2001.

In punto di fatto, essa esponeva di aver realizzato il manufatto di cui trattasi in forza di concessione edilizia n. 541/C del 23 maggio 2001 e che, il 29 maggio 2017, veniva presentata un’istanza diretta al rilascio di un nuovo titolo per ampliamento del fabbricato esistente ai sensi dell’art. 3 della L.R. n. 12/2009 (c.d. “piano casa” regionale), cui faceva seguito, il successivo 1° febbraio 2018, il deposito dei “nuovi tipi” per il recupero del sottotetto ai sensi della L.R. n. 13/2009.

Decorsi i termini di cui all’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001 per la formazione tacita del titolo, in data 20 dicembre 2018, la società ricorrente depositava la comunicazione di inizio dei lavori dando per consolidato il rilascio per silentium del permesso di costruire.

Tuttavia, con comunicazione del 6 gennaio 2019, l’amministrazione resistente dava avviso della sussistenza di motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

Si avviava, così, un’interlocuzione procedimentale tra il DPAU e la ricorrente (caratterizzata, tra l’altro, anche per la presentazione di una CILA postuma per le opere eseguite nel periodo fra la maturazione del silenzio e la data di effettiva comunicazione di inizio lavori) che si concludeva, il 17 dicembre 2021, con l’adozione del provvedimento in questa sede avversato, con il quale Roma Capitale respingeva la domanda di rilascio del permesso e negava la formazione del silenzio-assenso sulla stessa avendo ritenuto l’istanza “carente dell’imprescindibile legittimità della preesistenza fin dalla data della presentazione della suddetta domanda di P.d.C.”, legittimità della preesistenza che il DPAU riteneva non sussistere in ragione della determinazione dirigenziale n. 664 del 27 aprile 2005 con cui veniva intimata la demolizione delle opere eseguite in parziale difformità dalla concessione edilizia n. 541/C del 23 maggio 2001, atto quest’ultimo mai avversato né sospeso e, pertanto, divenuto definitivo e ciononostante non ottemperato.

In diritto, la ricorrente si affidava ai seguenti mezzi di censura.

“1. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA – CONTRADDITTORIETÀ – VIOLAZIONE DI LEGGE CON RIFERIMENTO ALL’ART. 34-BIS d.P.R. n. 380/2001”.

Sosteneva la ricorrente che l’asserita difformità del tetto dell’immobile dalla concessione edilizia originaria sarebbe stata portata a conoscenza dell’amministrazione sin dal primo preavviso di diniego inviato nel corso dell’anno 2019 e ritenuta superata proprio dall’amministrazione che, a seguito delle controdeduzioni presentate dalla ricorrente, avrebbe ritenuto assentibile il progetto.

In ogni caso, le difformità riscontrate rispetto al titolo edilizio originario rientrerebbero, sempre secondo la ricorrente, nelle c.d. “tolleranze costruttive” disciplinate dall’art. 34-bis del d.P.R. n. 380/2001 e la sopravvenienza normativa in questione avrebbe privato di rilievo la determinazione dirigenziale n. 664/2005 con cui era stata ingiunta la rimozione dell’innalzamento delle imposte del tetto eseguita in contrasto con la concessione edilizia n. 541/C del 2001, giacché le difformità in questione sarebbero rientranti nel 2 percento delle misure previste nel titolo abilitativo.

“2. VIOLAZIONE DI LEGGE CON RIFERIMENTO ALL’ART. 20 COMMA 8 DPR 380/2001. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 19, 20, 21-QUINQUIES E 21-NONIES DELLA LEGGE 241/1990. ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA IN RIFERIMENTO ALLA FORMAZIONE DEL TITOLO ED AL SILENZIO ASSENSO”.

Con un secondo mezzo di gravame, parte ricorrente lamentava l’illegittimità del provvedimento in ragione dell’intervenuta formazione del silenzio-assenso sull’istanza di rilascio del permesso di costruire (integrata dai “nuovi tipi” successivamente proposti) a decorrere, quantomeno, dal 3 settembre 2018 (ossia sessanta giorni dopo la presentazione dell’ultima integrazione documentale ai nuovi tipi, intervenuta il 5 luglio precedente, momento a partire dal quale, sempre secondo la ricorrente, l’amministrazione sarebbe stata in possesso di tutti gli elementi per negare espressamente il rilascio del titolo).

Pertanto, sempre secondo la parte, l’amministrazione resistente non avrebbe potuto respingere l’istanza diretta al rilascio di un titolo già formatosi per silentium né tantomeno invocare, al fine di revocare in dubbio la formazione del silenzio-assenso, la tardiva comunicazione dell’inizio dei lavori tanto più che, nel periodo intercorrente tra il 17 settembre ed il 20 dicembre 2018, erano state compiute solamente modeste opere propedeutiche all’avvio del cantiere.

Si concludeva il gravame con la domanda di sospensione cautelare degli effetti del provvedimento impugnato.

Roma Capitale si costituiva in giudizio contestando la fondatezza delle pretese avversarie.

Con istanza depositata in atti il 22 aprile 2022, la ricorrente chiedeva la cancellazione della causa dal ruolo delle sospensive in trattazione alla camera di consiglio del 27 aprile successivo.

Il Collegio, previa riqualificazione della richiesta, accedeva alla medesima con ordinanza n. 5194/2022 con cui dichiarava improcedibile, per sopravvenuta carenza di interesse, la domanda cautelare.

In vista della trattazione nel merito dell’affare – inizialmente prevista per l’udienza pubblica del 26 febbraio 2025 – le parti depositavano documenti e scambiavano memorie nei termini di cui all’art. 73 c.p.a.

All’udienza pubblica da ultimo indicata, le parti chiedevano un rinvio per consentire all’amministrazione di definire un’istanza di rilascio di un permesso di costruire in sanatoria presentata, ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, il 14 gennaio 2025.

Il Collegio, con ordinanza n. 5218/2025, acconsentiva rinviando la trattazione a data da destinarsi.

Con istanza del 22 dicembre 2025, parte ricorrente chiedeva fissarsi l’udienza per la discussione di merito dell’affare, in vista della quale Roma Capitale depositava documentazione (tra cui copia della d.d. rep. n. CT/1103 del 19 maggio 2025 di reiezione dell’istanza di sanatoria sopra menzionata) e memoria conclusionale.

Infine, all’udienza pubblica del 12 maggio 2025, dopo ampia discussione, la causa passava in decisione.

Il gravame proposto non merita positiva delibazione.

Il punto centrale della questione sottoposta all’attenzione del Collegio attiene all’intervenuta formazione per silentium del titolo abilitativo richiesto dalla ricorrente con istanza del 29 maggio 2017 integrata dai “nuovi tipi” depositati il 1° febbraio 2018 e successivamente integrati il 5 luglio 2018 posto che, ove si accedesse alla ricostruzione offerta dalla ricorrente, il rilascio tacito del permesso di costruire dovrebbe ritenersi intervenuto a decorrere dal 3 settembre 2018.

In proposito, il Collegio non ignora che, a fronte di un robusto e consolidato indirizzo pretorio a tenore del quale, nel settore dell’edilizia, la mancanza dei requisiti sostanziali impedirebbe la formazione del silenzio assenso (su tutte, Cons. St., sez. IV, n. 5156/2020: “In materia edilizia il silenzio assenso, di cui all’art. 20 del D.P.R. n. 380/2001, deve essere ritenuto uno strumento di semplificazione amministrativa e non di liberalizzazione, con la conseguenza che lo stesso non si perfeziona con il mero decorrere del tempo, ma richiede la contestuale presenza di tutte le condizioni, i requisiti e i presupposti richiesti dalla legge per l’attribuzione del bene della vita richiesto, di modo che esso non si configura, ad esempio, in difetto di completezza della documentazione occorrente ovvero in presenza di immobili sottoposti a vincoli”), si è, negli ultimi tempi, andato affiancando e, progressivamente, sostituendo un diverso orientamento, secondo cui il silenzio assenso si forma, a seguito del decorso del termine stabilito dalla legge (senza necessità di ulteriori istanze o diffide), a condizione che sussistano i requisiti formali previsti dalla legge e che, quindi, la domanda sia presentata da un soggetto legittimato a un’amministrazione che ha l’obbligo di provvedere e sia completa della documentazione prescritta.

In questa prospettiva, non osta alla formazione del silenzio assenso la difformità urbanistica, o in generale una “domanda non conforme a legge”, anche se ciò potrebbe giustificare, ricorrendone i presupposti, l’esercizio dei poteri di autotutela e l’impugnazione giudiziale (cfr. Cons. St., sez. VI, n. 5746/2022)

Quale che sia l’opzione interpretativa preferibile (dilemma sul quale il Collegio ritiene sia del tutto irrilevante soffermarsi ai fini della risoluzione del caso di specie), entrambe comunque concordano nel ritenere che il silenzio assenso non si formi: “i) per espressa previsione di legge “in caso di dichiarazioni mendaci o di false attestazioni” (art. 21, comma 1, L. n. 241 del 1990); ii) in caso di “radicale inconfigurabilità giuridica dell’istanza” – ovvero nei casi di manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza ovvero nelle ipotesi di totale inconsistenza della stessa, sì da rendere impossibile l’individuazione a priori dello stesso oggetto dell’istanza – con la precisazione che l’istanza deve essere “quantomeno aderente al modello normativo astratto prefigurato dal legislatore” (Cons. Stato, sez. VI, n. 5746 del 2022, cit.; sez. II, 22 maggio 2023, n. 5072, cit.)” (da ultimo così Cons. St., sez. IV, n. 1878/2026).

Nella fattispecie, come correttamente rilevato da Roma Capitale, la ricorrente, in sede di presentazione dell’istanza intesa al rilascio del permesso di costruire, ha omesso di rappresentare la conformità edilizia della preesistente consistenza del fabbricato, dolosamente sottacendo la circostanza che, con determinazione dirigenziale n. 664 del 27 aprile 2005 – mai impugnata e nemmanco eseguita – era stata ingiunta la demolizione di alcune parziali difformità dalla concessione edilizia originariamente rilasciata.

In altre parole, ricorre la prima delle due circostanze che, a mente della pronuncia da ultimo richiamata, impediscono la formazione del silenzio-assenso in materia edilizia, ovverossia il caso di dichiarazioni mendaci in ordine alla legittimità delle preesistenze, avendo la ricorrente sottaciuto la circostanza in questione in sede di presentazione sia dell’istanza di permesso di costruire il 29 maggio 2017 che di “nuovi tipi” il successivo 1° febbraio 2018, l’omessa indicazione della presenza di un’ingiunzione a demolire mai eseguita risultando celata anche nelle successive interlocuzioni procedimentali occorse con l’amministrazione resistente, nelle quali, a più riprese, la ricorrente si è soffermata sulla non essenzialità delle variazioni apportate, in sede di costruzione, al progetto assentito con la concessione edilizia n. 541/C del 2001, tuttavia sempre guardandosi bene dal rappresentare l’elemento dell’intervenuta emanazione di un ordine di demolizione non eseguito.

Di nessun pregio è, inoltre, l’argomento secondo il quale, nella misura in cui le variazioni rispetto al titolo edilizio originario rientrerebbero nei limiti di cui all’art. 34-bis, d.P.R. n. 380/2001, esse non sarebbero ostative al rilascio in forma tacita del titolo successivamente richieste, ad esso ostando il principio tempus regit actum e la contraddittorietà logica insita nell’invocare, a sostegno della formazione per silentium di un permesso di costruire asseritamente avvenuta il 3 settembre 2018, una norma entrata in vigore successivamente al dedotto perfezionamento del silenzio-assenso.

In definitiva, quindi, il ricorso va respinto.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano, in favore di Roma Capitale, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese processuali sostenute da Roma Capitale, che liquida in Euro 3.000/00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 12 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Michelangelo Francavilla, Presidente

Giuseppe Licheri, Primo Referendario, Estensore

Vincenza Caldarola, Referendario

L'articolo Sul silenzio assenso in caso di formazione di titolo edilizio. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Art. 23 ter, comma 1 bis del d.P.R. n. 380/2001 – Interpretazione.

L’art. 23 ter, comma 1 bis del d.P.R. n. 380/2001, intitolato “Mutamento d’uso urbanisticamente rilevante”, laddove prevede che gli strumenti urbanistici comunali possano fissare “specifiche condizioni” al mutamento della destinazione d’uso, attribuisce ai comuni il potere di regolare il fenomeno, attraverso l’individuazione delle misure ritenute più idonee a tutelare le primarie esigenze legate all’ordinato sviluppo del proprio territorio, fino a prevedere, in taluni casi e a determinate condizioni, anche divieti specifici. Deve, dunque, ritenersi legittimo l’operato del Comune che, attraverso una modifica delle norme tecniche di attuazione del piano operativo, non ha creato una nuova categoria funzionale ma – all’interno della categoria “residenziale” – ha solo distinto usi differenti, ritenendoli caratterizzati da un peculiare impatto urbanistico (è stato infatti individuato l’uso “residenza temporanea”, coincidente con le locazioni turistiche brevi, con le strutture extra alberghiere presso le quali l’attività è esercitata in forma non imprenditoriale e le strutture extra alberghiere presso le quali l’attività è esercitata in forma imprenditoriale), vietando l’insediamento dell’uso per residenza temporanea, al dichiarato fine di favorire la permanenza degli usi abitativi di tipo urbano, migliorando le condizioni di abitabilità, mantenendo la riconoscibilità della struttura insediativa storica. Tale divieto non è assoluto e indiscriminato, poiché fa riferimento ad un’area circoscritta, in ragione delle sue caratteristiche oggettive, ha ad oggetto specifiche tipologie di destinazioni d’uso e ha comunque una durata limitata, coincidente con quella del piano operativo. Simili previsioni costituiscono legittima espressione dei poteri di pianificazione territoriale spettanti all’amministrazione comunale.

Pres. (f.f.) De Felice – Est. De Felice

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1941 del 2025, proposto da
Alessio Bacati, Lavinia Donnini Bindi, Lorenzo Lotti, Massimiliano Marzi, Marianna Marzi, Rosanna Marzi, Giulia Gallerini, Lorenzo Croci, Maison Florence S.r.l., Domus Doc S.r.l., Riccardo Cito, Nepturanus S.r.l., Agio Sas, Luca Paggetti, Martina Crescioli, Beccani e Vannucchi Spa, Cosimo Damiano Bono, Rosalinda Del Lungo, Alberto Del Lungo, Simona Ranieri, Benedicte Lapere, rappresentati e difesi dall’avvocato Riccardo Tagliaferri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso il suo studio in Firenze, via degli Artisti 20;

contro

Comune di Firenze, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Annalisa Minucci, Antonella Pisapia, Matteo Romeo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

della Deliberazione del Consiglio Comunale di Firenze n. 19 del 7 aprile 2025, pubblicata sul BURT del 7 maggio 2025 n. 19, avente a oggetto “Locazioni turistiche brevi. Variante alle NTA del Piano Operativo – Approvazione”, nonché di ogni atto alla medesima presupposto, consequenziale o comunque connesso, tra cui in particolare, ove lesive:

– la Deliberazione del Consiglio Comunale di Firenze n. 57 del 30 luglio 2024, pubblicata sul BURT del 14 agosto 2024, avente a oggetto “Locazioni turistiche brevi. Variante alle Norme Tecniche di Attuazione del Piano Operativo – Adozione”;

– la Relazione allegata sub lett. “A” alla predetta deliberazione C.C. n. 19/2025; la Relazione del Responsabile del Procedimento allegata sub lett. “B” alla suindicata deliberazione C.C. n. 19/2025; la deliberazione della Giunta Comunale n. DG/2023/00387 del 7 agosto 2023, con cui si è concluso il procedimento di verifica di assoggettabilità a VAS della variante in oggetto, che ha disposto la “esclusione della variante urbanistica a VAS”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Firenze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 marzo 2026 la dott.ssa Silvia De Felice e viste le conclusioni delle parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Nel dichiarato intento di contrastare gli effetti negativi del turismo di massa nel centro storico cittadino, dal 1982 riconosciuto patrimonio mondiale dall’UNESCO, il Comune di Firenze ha ritenuto necessario dotarsi di una compiuta regolamentazione delle locazioni turistiche di breve durata, vale a dire dello svolgimento, per finalità turistiche, dell’attività di locazione di immobili a uso abitativo di durata non superiore a trenta giorni, secondo la definizione che oggi contenuta nell’art. 59, comma 1, della legge regionale n. 61/2024.

2. Una prima iniziativa in tal senso era già stata avviata con l’adozione, a mezzo della delibera del Consiglio comunale n. 39 del 2 ottobre 2023, di una variante alle norme tecniche di attuazione dell’allora vigente regolamento urbanistico.

Le disposizioni oggetto della variante al regolamento urbanistico non erano state però inserite nel nuovo strumento urbanistico, ovvero il piano operativo approvato con deliberazione consiliare del 27 marzo 2024 ed erano state pertanto abbandonate per effetto della nuova pianificazione, tanto che le impugnative proposte dinanzi a questo T.A.R. erano state dichiarate improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse (si vedano le sentenze del T.A.R. Toscana, sez. I, 10 luglio 2024, nn. 855, 856, 857, 858, 859, 860, 861, 862, 863, 864, 866 e 867).

3. L’iniziativa è stata successivamente ripresa con la deliberazione consiliare n. 57 del 30.07.2024, oggetto del ricorso introduttivo oggi all’esame, con la quale il Comune di Firenze, adottando una variante al piano operativo ancora in corso di conformazione al piano regionale di indirizzo territoriale avente valenza di piano paesaggistico, ha modificato la classificazione degli usi insediabili sul territorio di cui all’art. 19 delle norme tecniche di attuazione, aggiungendovi l’uso “per residenza temporanea”, comprensivo delle locazioni turistiche brevi, quale nuova articolazione dell’uso residenziale. Contestualmente, la variante al P.O. ha introdotto all’art. 64 delle medesime n.t.a. il divieto (analogo a quello a suo tempo previsto dalla variante al regolamento urbanistico) di nuovo insediamento dell’uso per residenza temporanea nell’area del nucleo storico cittadino.

4. La variante al P.O. è stata approvata, previo esame delle osservazioni pervenute, con la successiva deliberazione consiliare n. 19 del 7 aprile 2025. In pari data, con la deliberazione n. 20, è seguita la definitiva approvazione del piano strutturale e del piano operativo comunali ai fini della conformazione al P.I.T., in ossequio all’art. 21 della relativa disciplina.

L’avviso dell’intervenuta approvazione è stato pubblicato sul BURT il 7 maggio 2025, di modo che gli strumenti urbanistici così approvati hanno acquistato efficacia decorsi trenta giorni dalla pubblicazione (art. 19, comma 6 e 7, della legge regionale n. 65/2014).

5. Frattanto, era entrata in vigore la legge regionale n. 61/2024, il cui art. 59, oltre a contenere la definizione dell’attività di locazione turistica breve, prevede la facoltà dei Comuni a più alta densità turistica e, comunque, di tutti i Comuni capoluogo di provincia, di definire con proprio regolamento criteri e limiti specifici per lo svolgimento, con finalità turistiche, delle attività di locazione breve; e stabilisce che, nei Comuni dotati di regolamento, nelle zone o aree interessate l’esercizio dell’attività è subordinato al rilascio al locatore di un’autorizzazione di durata quinquennale per ciascuna unità immobiliare che si intenda locare, con possibilità per il Comune di stabilire un limite massimo di autorizzazioni per determinate zone omogenee. Resta invece consentita senza autorizzazione la locazione breve di una porzione dell’unità immobiliare in cui il locatore ha la residenza, nonché di un singolo locale all’interno della stessa unità immobiliare.

Il Comune di Firenze, avvalendosi della facoltà introdotta dal citato art. 59 cit., con deliberazione n. 27 del 5.05.2025 – dopo che la variante al P.O. era stata approvata, ma prima che divenisse efficace – ha approvato il “Regolamento per le Locazioni Turistiche Brevi”, composto di dodici articoli, che all’art. 8 limita il numero delle attività di locazione breve per finalità turistiche, anche in forma imprenditoriale, alle unità immobiliari già regolarmente destinate nel corso dell’anno 2024 alla locazione breve, in conformità alla normativa vigente.

6. A completamento della narrativa è utile rammentare che diverse disposizioni della legge regionale n. 61/2024 sono state impugnate dal Presidente del Consiglio dei ministri dinanzi alla Corte costituzionale, la quale ha respinto le questioni relative all’art. 59 della legge con la sentenza n. 186/2025, sopravvenuta in corso di causa.

7. Gli odierni ricorrenti insorgono avverso la delibera di approvazione della variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo, nella parte in cui – agli artt. 19 e 64 – viene previsto l’uso “per residenza temporanea”, quale nuova articolazione dell’uso residenziale, e ne viene vietato il nuovo insediamento nell’area del nucleo storico cittadino.

8. Il Comune di Firenze si è costituito in giudizio per resistere al ricorso e, con le proprie memorie, oltre a contestare nel merito la fondatezza delle censure formulate dai ricorrenti, ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per insussistenza della necessaria condizione della comprovata omogeneità delle posizioni ai fini della proposizione del ricorso collettivo e per carenza di un interesse concreto ed attuale in capo ai ricorrenti che, per loro stessa ammissione e come dimostrato dalla documentazione allegata, sono proprietari di immobili siti nel centro storico di Firenze, già adibiti a locazioni turistiche brevi.

9. Nell’udienza pubblica del 5 marzo 2026, in vista della quale le parti si sono scambiate le proprie memorie difensive, la causa è stata trattenuta in decisione sulla base degli scritti difensivi delle parti, come da loro richiesta.

DIRITTO

1. Considerata l’infondatezza nel merito delle censure di parte ricorrente, di cui si darà conto nel prosieguo della motivazione, può prescindersi dall’esame delle eccezioni preliminari formulate dal Comune di Firenze in ordine all’inammissibilità del ricorso, che pure presenterebbero profili astrattamente meritevoli di approfondimento.

2. Le prime quattro censure sono accomunate dal fondamento delle critiche mosse alle previsioni della variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo, rinvenuto dalle parti ricorrenti nell’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e negli artt. 98 e 99 della legge regionale toscana n. 65/2014.

2.1. Più in particolare, con il primo motivo di ricorso parte ricorrente sostiene, sotto un primo profilo, che il Comune, allo scopo di precludere l’attività di locazione a fini turistici nel centro storico cittadino, avrebbe fatto un uso illegittimo dei poteri di pianificazione urbanistica, introducendo, con le modifiche alle norme tecniche di attuazione del piano operativo, una nuova tipologia di destinazione d’uso, la “residenza temporanea” – comprensiva delle locazioni turistiche brevi di cui all’art. 58 e ss. della legge regionale toscana n. 61/2024 e delle strutture ricettive extra alberghiere di cui agli artt. 41 e ss. della stessa legge (già, rispettivamente, artt. 70 e 54-58 della legge regionale n. 86/2016) – non prevista dalla normativa nazionale o regionale. L’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e gli artt. 98 e 99 della legge regionale toscana n. 65/2014 non potrebbero costituire valido fondamento per la previsione introdotta dal Comune, giacché dette disposizioni consentirebbero all’Amministrazione di stabilire limitazioni ai mutamenti d’uso all’interno di una categoria funzionale, ma non di creare ex novo categorie o sotto-categorie ulteriori rispetto a quelle previste dal legislatore nazionale e regionale.

Sotto un secondo profilo, parte ricorrente evidenzia che il divieto di locazioni turistiche brevi introdotto dalla variante impugnata non sarebbe dettato da reali esigenze di pianificazione urbanistica, ma andrebbe ad incidere, limitandoli drasticamente, sui modi di godimento della proprietà, in violazione dell’art. 42 della Costituzione, per di più intervenendo in materie riservate alla potestà legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell’art. 117 Cost.

Sotto un terzo profilo, parte ricorrente sostiene che la mancanza di rilevanza urbanistica della destinazione d’uso per residenza temporanea e, per conseguenza, l’illegittimità della variante impugnata troverebbero conferma nel regime dettato dagli artt. 99, comma 4, della legge regionale n. 65/2014 e 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001, a tenore dei quali la destinazione d’uso legittima dell’immobile o dell’unità immobiliare è quella stabilita dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa e da quello che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali: poiché della destinazione ad uso “residenza temporanea” – che non richiede alcun adempimento di tipo edilizio – non potrebbe rinvenirsi traccia nei documenti che la normativa prevede debbano essere esaminati per verificare la legittimità della destinazione d’uso dell’immobile, la stessa sarebbe priva di autonoma rilevanza urbanistica, essendo pur sempre riconducibile alla destinazione residenziale.

Inoltre, sotto un quarto profilo, parte ricorrente sostiene che la variante, in ogni caso, si porrebbe in contrasto con la nuova disciplina dettata dalla legge regionale n. 61/2024, che ha ricondotto tutte le attività turistiche extra alberghiere alla destinazione turistico-ricettiva, mantenendo tuttavia la destinazione residenziale per le locazioni turistiche brevi, senza perciò avallare artificiose frammentazioni della categoria prevista dal legislatore nazionale e regionale.

2.2. Con il secondo motivo di ricorso, si afferma che le modifiche introdotte con la variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo comunale sarebbero in contrasto con la nuova disciplina contenuta nell’art. 23-ter, comma 1-bis del d.P.R. n. 380/2001, che consentirebbe agli strumenti urbanistici comunali di dettare specifiche condizioni al mutamento di destinazione d’uso di un immobile all’interno della stessa categoria funzionale, ma non di prevedere divieti assoluti a detta tipologia di variazioni.

2.3. Con il terzo motivo di ricorso, viene dedotta l’illegittimità della variante anche per incompetenza ed eccesso di potere per sviamento, atteso che la stessa sarebbe stata utilizzata per disciplinare l’attività turistico-ricettiva e non per incidere sull’ordinato sviluppo del territorio, circostanza che troverebbe conferma nella relazione di accompagnamento alla delibera, dalla quale si desumerebbe, inoltre, l’inadeguatezza dell’istruttoria svolta.

Ulteriore conferma dello sviamento di potere sarebbe fornita dal fatto che il Comune, con delibera del Consiglio comunale n. 27 del 5 maggio 2025, in attuazione di quanto previsto dalla legge regionale n. 61/2024, ha approvato il “Regolamento per le locazioni turistiche brevi”, volto a disciplinare un fenomeno riferibile alla materia del turismo e non alla pianificazione urbanistica.

2.4. Con il quarto motivo, i ricorrenti sostengono che quanto sopra evidenzierebbe anche l’irragionevolezza, l’illogicità manifesta e la macroscopica contraddittorietà dell’operato dell’Amministrazione resistente che, pur riconoscendo di non essere titolare del potere di imporre una limitazione dell’attività turistico-ricettiva all’interno del proprio territorio, avrebbe fatto uso di un potere – quello pianificatorio – che nulla ha a che vedere con la regolamentazione dell’attività delle locazioni turistiche. Ciò troverebbe esplicita conferma, ancora una volta, nella relazione di accompagnamento della delibera, nella quale si legge che «la pianificazione urbanistica, per sua stessa natura, tempi e finalità, non è in grado – da sola – di intercettare ed incidere su tutte le problematiche collegate ai mutamenti della realtà sociale, culturale ed economica, ancora meno qualora spinti da processi rapidi o improvvisi» e nell’approvazione del “Regolamento per le locazioni turistiche brevi” con la delibera consiliare n. 27 del 2025.

2.5. I primi quattro motivi, per come sopra sinteticamente richiamati, devono essere tutti respinti.

2.5.1. Per comprendere se il Comune abbia agito nell’esercizio dei poteri in materia di governo del territorio, entro i limiti stabiliti dal legislatore statale e regionale, occorre partire dall’esame dell’art. 23 ter, comma 1 bis del d.P.R. n. 380/2001, intitolato “Mutamento d’uso urbanisticamente rilevante”, e chiarire in cosa consistano le “specifiche condizioni” cui fa riferimento la norma e se l’Amministrazione possa spingersi sino a vietare determinati mutamenti di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale.

Prima delle modifiche introdotte dal decreto legge n. 69/2024, il comma 1 del citato art. 23-ter prevedeva che «[s]alva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d’uso ogni forma di utilizzo dell’immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall’esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l’assegnazione dell’immobile o dell’unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate:

a) residenziale;

a-bis) turistico-ricettiva;

b) produttiva e direzionale;

c) commerciale;

d) rurale».

Il comma 3 del medesimo articolo, per quanto qui rileva, stabiliva che «[s]alva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito».

I commi 2 e 3 dell’art. 99 della legge regionale n. 65/2014, nella versione antecedente alle modifiche introdotte con legge regionale n. 51 del 20 agosto 2025 (recante “Semplificazioni in materia edilizia. Adeguamento alla normativa statale di riferimento. Modifiche alla l.r. 65/2014”) rispettivamente stabilivano che «[f]ermo restando quanto previsto dal comma 3: a) il mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito; b) il mutamento delle destinazioni d’uso da una all’altra delle categorie indicate al comma 1 costituisce mutamento urbanisticamente rilevante della destinazione d’uso» e che «[g]li strumenti di pianificazione urbanistica comunali o la disciplina di cui all’articolo 98 possono: a) stabilire limitazioni al mutamento della destinazione d’uso all’interno 48 della stessa categoria funzionale».

Dette norme già contemplavano quindi la possibilità che, con legge regionale e con gli strumenti di pianificazione urbanistica, Regione e Comuni potessero porre limitazioni al cambio di destinazione d’uso all’interno della medesima categoria funzionale.

Il comma 1-bis dell’art. 23-ter, introdotto dal decreto legge n. 69/2024, convertito con modificazioni dalla legge n. 105/2024, oggi stabilisce che «[i]l mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni».

Per completezza, si evidenzia che il successivo comma 1-ter ammette anche il mutamento di destinazione d’uso senza opere tra categorie funzionali di una singola unità immobiliare ubicata in immobili ricompresi nelle zone A), B) e C) di cui all’articolo 2 del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, ovvero nelle zone equipollenti come definite dalle leggi regionali in materia; mentre il comma 1-quater precisa limiti e condizioni per detta tipologia di variazioni, fatta salva, anche in questo caso, la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.

A sua volta, l’art. 99, comma 2, lett. a) della legge regionale n. 65/2014, come sostituito dalla legge regionale n. 51/2024, prevede oggi che «il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle disposizioni dettate dalle normative di settore».

Alla lettera c) si aggiunge che «il mutamento urbanisticamente rilevante della destinazione d’uso tra le categorie funzionali di cui al comma 1, lettere a), b), c), d), e) ed f), della singola unità immobiliare ubicata in immobili ricadenti nelle zone omogenee “A”, “B” e “C” di cui al d.m. 1444/1968 o ad esse assimilate dagli strumenti comunali di pianificazione urbanistica è sempre consentito, nel rispetto delle disposizioni previste dal comma 2 bis e dalle normative di settore, a condizione che l’unità immobiliare non sia posta al piano interrato, seminterrato o al primo piano fuori terra».

Il successivo comma 2-ter, anch’esso introdotto dalla legge regionale n. 51/2024, precisa poi che «[g]li strumenti di pianificazione urbanistica comunali o la disciplina di cui all’articolo 98, a tutela della sostenibilità e della compatibilità dei mutamenti della destinazione d’uso rispetto alle specificità territoriali locali, possono stabilire specifiche condizioni e limitazioni per i mutamenti della destinazione d’uso della singola unità immobiliare nei casi di cui al comma 2, lettere a) e c), atte a garantire la coerenza con la disciplina per la qualità degli insediamenti di cui all’articolo 62».

La nuova disciplina, statale e regionale, consente perciò ai Comuni di fissare “specifiche condizioni” al cambio di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale.

2.5.2. Per comprendere la portata applicativa delle disposizioni sopra citate, si deve in primo luogo rilevare, sotto il profilo testuale, che la norma nazionale utilizza una locuzione ampia, alla quale possono essere ascritte tutte le prescrizioni che, comunque sia, in forma più o meno incisiva, implicano limitazioni al mutamento di destinazione d’uso altrimenti consentito dalla legge.

All’argomento letterale se ne affianca uno di tipo sistematico.

Va infatti ricordato che nel nostro ordinamento opera il principio di sussidiarietà verticale sancito dagli artt. 5 e 118 della Costituzione, in forza del quale è rimesso ai comuni l’esercizio delle funzioni amministrative, «salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato…».

Il legislatore statale, nell’esercizio della competenza ad esso esclusivamente attribuita dall’art. 117, comma 2, lett. p), della Costituzione, ha poi stabilito che «[f]erme restando le funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui all’ articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione , e le funzioni esercitate ai sensi dell’ articolo 118 della Costituzione , sono funzioni fondamentali dei comuni, ai sensi dell’ articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione: (…) d) la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale» (cfr. art. 14, comma 27, lett. d), del d.l. n. 78 del 2010, recante “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica”, convertito, con modificazioni, nella legge n. 122 del 2010).

La Corte costituzionale, invocando il principio di sussidiarietà verticale proprio in riferimento al fenomeno delle locazioni turistiche brevi, come disciplinato dalla legge regionale toscana n. 61/2024, sottoposta a vaglio di costituzionalità, ha evidenziato che «[n]el ricostruire il sistema costituzionale dello Stato regionale, occorre tener presente che un principio-guida è quello di sussidiarietà. Esso “esclude un modello astratto di attribuzione delle funzioni, ma richiede invece che sia scelto, per ogni specifica funzione, il livello territoriale più adeguato, in relazione alla natura della funzione, al contesto locale e anche a quello più generale in cui avviene la sua allocazione”, considerando l’adeguatezza come corrispondenza “al modo migliore per realizzare i principi costituzionali” (sentenza n. 192 del 2024, punto 4.1. del Considerato in diritto)»” e che «i problemi posti dalle locazioni turistiche brevi si concentrano in alcune zone del territorio e presentano diverse peculiarità in ognuna di esse. Il livello regionale e quello locale, dunque, sono in linea di massima più adeguati per adottare la disciplina amministrativa volta a conciliare gli interessi dei proprietari e degli utenti con quelli contrapposti (di tipo sociale ed urbanistico)» (cfr. Corte cost., 16 dicembre 2025, n. 186, punto 7.3. delle considerazioni in diritto).

2.5.3. Ebbene, alla luce delle norme e dei principi sopra richiamati, si deve ritenere che l’art. 23-ter, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater – laddove prevede che gli strumenti urbanistici comunali possano fissare “specifiche condizioni” al mutamento della destinazione d’uso – attribuisce ai comuni il potere di regolare il fenomeno, attraverso l’individuazione delle misure ritenute più idonee a tutelare le primarie esigenze legate all’ordinato sviluppo del proprio territorio, fino a prevedere, in taluni casi e a determinate condizioni, anche divieti specifici.

2.5.4. Le argomentazioni che precedono trovano riscontro nel documento denominato “Linee di indirizzo e criteri interpretativi sull’attuazione del decreto-legge 29 maggio 2024, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 luglio 2024, n. 105 (DL Salva Casa)”, pubblicato il 30 gennaio 2025 dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.

Al punto D.2.1.1. si chiarisce infatti che «i poteri pianificatori degli enti locali in materia di destinazioni territoriali e dei singoli edifici possono estrinsecarsi nell’imposizione di condizioni, limitazioni o divieti» e che, per tale ragione, le “condizioni” menzionate all’articolo 23-ter, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, «dovranno risolversi in criteri oggettivi e non discriminatori, tali, quindi, da non imporre arbitrarie limitazioni o restrizioni» e dovranno essere specifiche, ossia non «implicitamente desunte dagli strumenti urbanistici comunali vigenti».

Nel documento si legge anche che «nell’ambito del quadro normativo delineato dalla riforma, la facoltà di imporre o meno specifiche condizioni costituisce un meccanismo di flessibilità che consente all’ente locale di tenere conto delle esigenze concrete di ordinato assetto del territorio. Invero, il legislatore statale esprime un chiaro favor per la semplificazione e l’agevolazione del mutamento di destinazione d’uso, nella consapevolezza, però, dell’esigenza di consentire i necessari adattamenti al modello regolatorio delineato dalla riforma al fine di poter considerare le specificità del contesto urbano di riferimento. Ne deriva che le condizioni fissate dovranno essere sorrette da adeguata motivazione, in punto, per esempio, della necessità, valutata in concreto dall’amministrazione, di salvaguardare il decoro urbano o la salute e la sicurezza pubblica. Pertanto, le “specifiche condizioni” potranno essere definite nelle forme ritenute idonee dal comune, nel rispetto del Testo unico degli enti locali, anche traendo dagli strumenti urbanistici vigenti le previsioni che si intendono far valere quali condizioni ai fini dell’attuazione delle novelle in esame».

Il documento arriva in ultimo a riconoscere che le “condizioni” previste dall’art. 23-ter, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, «possono limitare, in relazione a specifiche e motivate esigenze, l’operatività della legge statale».

2.5.5. Anche l’art. 99 della legge regionale n. 65/2014, ai commi 2, lett. a) e c), e 2-ter, in coerenza con le norme nazionali sopra riportate, conferma che i Comuni possono stabilire specifiche condizioni e limitazioni per i mutamenti della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale e tra categorie funzionali differenti. Ma, lo si ripete, si tratta di una possibilità che, quanto al mutamento della destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale, era già prevista dalla norma nel testo anteriore alla novella del 2025.

Ai Comuni, dunque, era ed è attribuito il potere di dettare una disciplina specifica ed autonoma per i mutamenti di destinazione d’uso, attraverso l’introduzione, negli strumenti di pianificazione, di limiti e condizioni espliciti e giustificati da esigenze oggettive, anche se non previsti, a monte, dal legislatore nazionale.

2.5.6. Una volta fissati tali presupposti, si può altresì affermare che, proprio al fine di disciplinare il mutamento di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale per adeguarlo alle proprie specifiche esigenze territoriali, i Comuni possono (e debbono) individuare, nell’ambito di ciascuna di esse, usi differenti (cfr. TAR Emilia-Romagna, Bologna, sez. II, 31 marzo 2025, n. 307).

A ciò non osta la previsione dell’art. 23-ter, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001, ove si stabilisce che «[l]a destinazione d’uso dell’immobile o dell’unità immobiliare è quella stabilita dalla documentazione di cui all’art. 9-bis, comma 1-bis», né quella corrispondente contenuta nell’art. 99, comma 4, della legge regionale toscana n. 65/2014 che, a fini probatori, fa riferimento alla medesima documentazione.

Il citato comma 1-bis dell’art. 9-bis prevede, invero, che «[l]o stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo che ne ha previsto la costruzione o che ne ha legittimato la stessa o da quello, rilasciato o assentito, che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o l’intera unità immobiliare, a condizione che l’amministrazione competente, in sede di rilascio del medesimo, abbia verificato la legittimità dei titoli pregressi, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Sono ricompresi tra i titoli di cui al primo periodo i titoli rilasciati o formati in applicazione delle disposizioni di cui agli articoli 34-ter, 36, 36-bis e 38, previo pagamento delle relative sanzioni o oblazioni. Alla determinazione dello stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare concorrono, altresì, il pagamento delle sanzioni previste dagli articoli 33, 34, 37, commi 1, 3, 5 e 6, e 38, e la dichiarazione di cui all’articolo 34-bis. Per gli immobili realizzati in un’epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d’archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza, e dal titolo abilitativo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’intero immobile o unità immobiliare, integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali. Le disposizioni di cui al quarto periodo si applicano altresì nei casi in cui sussista un principio di prova del titolo abilitativo del quale, tuttavia, non siano disponibili la copia o gli estremi».

La disposizione si limita quindi a specificare attraverso quali documenti è possibile dimostrare lo stato legittimo del bene e, in forza del richiamo ai citati artt. 23-ter, comma 2 del d.P.R. n. 380/2001 e 99, comma 4 della legge regionale n. 65/2014, la destinazione d’uso legittima di esso.

Le peculiari modalità probatorie individuate dalle norme appena richiamate non possono tuttavia condizionare l’oggettivo rilievo urbanistico degli usi interni alla medesima categoria funzionale che i Comuni, in base alla vigente normativa, possono individuare e valorizzare per eventualmente limitarne i mutamenti, nei termini che si sono sopra chiariti.

Inoltre, va evidenziato che la legittima destinazione d’uso del bene nella categoria funzionale “residenziale” prevista dalla vigente normativa nazionale e regionale continuerà ad essere provata per mezzo della documentazione indicata al citato art. 9-bis, comma 1-bis del d.P.R. n. 380/2001; invece, per la verifica del legittimo utilizzo di tali beni per locazioni turistiche brevi i Comuni potranno utilizzare strumenti differenti quali, ad esempio, il possesso del codice identificativo nazionale di cui all’art. 13-ter, comma 1, del decreto legge n. 145/2023 o la comunicazione di avvio attività prevista dall’art. 60 della legge regionale n. 61/2024 (già richiesta dall’art. 70, comma 2 della legge regionale n. 86/2016, previgente “Testo unico del sistema turistico regionale”).

2.5.7. Alla luce delle argomentazioni sopra svolte, si osserva che il Comune di Firenze, attraverso l’art. 19, comma 3.1, delle norme tecniche di attuazione del piano operativo, nel rispetto dei limiti posti dagli artt. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e 99 della legge regionale toscana n. 65/2014, non ha creato una nuova categoria funzionale ma – all’interno della categoria “residenziale” – ha solo distinto usi differenti, ritenendoli caratterizzati da un peculiare impatto urbanistico.

É stato infatti individuato l’uso “residenza temporanea”, coincidente con le locazioni turistiche brevi di cui all’art. 59 della legge regionale n. 61/2024, con le strutture extra alberghiere presso le quali l’attività è esercitata in forma non imprenditoriale di cui all’art. 144, comma 1 della medesima legge e, fino al primo luglio 2026, le strutture extra alberghiere presso le quali l’attività è esercitata in forma imprenditoriale (da tale data, infatti, in forza del combinato disposto degli artt. 41 e 144, comma 3, della legge regionale n. 61/2024, questi ultimi immobili potranno avere soltanto destinazione turistico ricettiva).

All’art. 64, comma 5 delle norme tecniche di attuazione il Comune ha poi stabilito che nel nucleo storico (Zona A – sottozona A1) è vietato l’insediamento dell’uso per residenza temporanea come individuato al comma 3.1 dell’art. 19, al dichiarato fine di «favorire la permanenza degli usi abitativi di tipo urbano, migliorando le condizioni di abitabilità, mantenendo la riconoscibilità della struttura insediativa storica».

Tale divieto non è assoluto e indiscriminato, poiché fa riferimento ad un’area circoscritta, in ragione delle sue caratteristiche oggettive, ha ad oggetto specifiche tipologie di destinazioni d’uso e ha comunque una durata limitata, coincidente con quella del piano operativo.

Le previsioni appena richiamate costituiscono pertanto legittima espressione dei poteri di pianificazione territoriale spettanti all’amministrazione comunale, come delineati ai paragrafi che precedono.

Quanto detto trova conferma nella relazione urbanistica allegata alla delibera n. 19/2025 di approvazione della variante. In essa, infatti, sono stati puntualmente richiamati i dati relativi al fenomeno degli affitti turistici brevi nel mondo e nella città di Firenze, evidenziando come lo stesso, negli ultimi anni, abbia avuto un incremento assai rilevante; si è evidenziato che tale fenomeno aggrava la gentrificazione turistica delle aree interessate, spingendo la popolazione residente ad abbandonarle, e comporta una drastica riduzione delle unità immobiliari a disposizione per le locazioni di lunga durata e l’aumento dei prezzi di affitto dei pochi beni disponibili; sono stati altresì riportati i dati specifici relativi alla zona UNESCO della città di Firenze, nell’ambito della quale sono messi a rischio anche l’integrità e l’identità sociale e culturale del centro storico cittadino.

La relazione prosegue affermando che «[l]a nascita della species “residenza temporanea”, interna a genus residenza, incarnata da un lato dalle strutture ricettive extra alberghiere e, dall’altro, dalle locazioni turistiche, come sopra meglio descritto, se non determina, come è evidente e comunque negato espressamente dall’art. 54 comma 2 della L.R. 86/2016, un mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, impone all’amministrazione di “isolare”, all’interno della categoria funzionale di cui all’art. 99 comma 1 lettera a) un peculiare utilizzo della categoria. Ed infatti l’utilizzo, pressoché generalizzato, della residenza stanziale per fornire risposta alla crescente domanda di posti letto ad uso turistico ricettivo, nella misura ed entità registrata nel centro storico Unesco, impone e legittima la definizione di una particolare fattispecie attribuendole una collocazione, propria ed individuale, interna al sistema delle funzioni adottato dal Comune di Firenze nei suoi strumenti urbanistici. Si tratta, in sintesi, nell’esercizio del potere di “limitazione” interno alla categoria funzionale, di prendere atto di un particolare fatto umano generativo di un utilizzo alternativo della residenza, che alterandone profondamente i caratteri genetici e vulnerando sostanzialmente il suo rapporto con i connessi standard e servizi, chiede un coerente adeguamento degli strumenti urbanistici. La residenza temporanea per finalità turistico ricettive, plausibile e lecita in base alla disciplina sopra descritta, nelle forme della locazione turistica, del bed and breakfast, degli affittacamere, delle case vacanza o delle residenze d’epoca, nella misura in cui contribuisce a determinare quelle esternalità negative ampiamente illustrate nei paragrafi che precedono, impone di prendere atto degli effetti prodotti nel tessuto urbano e di governarne i processi, intervento che la variante in oggetto intende perseguire».

La citata relazione, dunque, delinea in modo analitico l’incidenza del fenomeno delle locazioni turistiche brevi sullo sviluppo del territorio e le finalità di pianificazione perseguite dall’amministrazione comunale attraverso l’individuazione dell’uso a “residenza temporanea”, con le sue sotto categorie, e attraverso il divieto di insediamento previsto nel centro storico cittadino dall’art. 64, comma 5, delle norme tecniche di attuazione.

Anche la Corte costituzionale, d’altra parte, ha evidenziato l’incidenza di tali tipologie di usi residenziali temporanei per finalità turistiche sull’assetto del territorio, rilevando che «[a]ncora più evidente è l’incidenza della forte crescita delle locazioni turistiche brevi sulla competenza legislativa regionale concorrente in materia di governo del territorio. É, infatti, un dato di esperienza che dalla moltiplicazione delle stesse e dal connesso aumento dei flussi turistici possa derivare la trasformazione urbanistica di interi quartieri e centri, con ricadute di rilievo anche sulla gestione di servizi pubblici locali, la cui disciplina è peraltro riservata alla competenza legislativa regionale. Ne consegue che rientra nella competenza del legislatore regionale intervenire sulla destinazione d’uso degli immobili – in linea con i principi fondamentale fissati dal legislatore statale all’art. 23-ter del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 […] – considerato che essa “connota l’immobile sotto l’aspetto funzionale, condiziona il carico urbanistico, legato al fabbisogno di strutture e di spazi pubblici, e incide sull’ordinata pianificazione del territorio” (sentenza 124 del 2021; in senso analogo, sentenze n. 2 del 2021 e n. 247 del 2020)” (Corte cost., sentenza 24 maggio 2024, n. 94).

La stessa Corte, inoltre, proprio in riferimento alla legge regionale toscana in materia di turismo, ha rilevato anche che «il cosiddetto home sharing, diffusosi grazie alla creazione di piattaforme on line, da un lato rappresenta un’occasione di integrazione del reddito per numerose famiglie, ma dall’altro ha concorso a determinare fenomeni di overtourism in diverse città, che hanno prodotto “esternalità” negative. In primo luogo, si è prodotta una contrazione degli alloggi disponibili per lavoratori e studenti fuori sede, con conseguente effetto inflazionistico sul costo degli alloggi stessi. Inoltre, l’overtourism può determinare “la trasformazione urbanistica di interi quartieri e centri, con ricadute di rilievo anche sulla gestione dei servizi pubblici locali” (sentenza n. 94 del 2024)» (Corte cost., sentenza n. 186/2025 cit., punto 6.2. del Considerato in diritto).

E che i servizi di locazione di alloggi a breve termine, per le loro ricadute negative, siano oggi al centro dell’attenzione delle politiche pubbliche è confermato, ove se ne ravvisasse la necessità, dal Regolamento 2024/1028 UE, che nei “considerando” evidenzia la preoccupazione sollevata nelle comunità locali e nelle autorità dalla rapida crescita di tale tipologia di servizi, con riferimento al loro contributo a una riduzione della disponibilità di alloggi destinati alla locazione a lungo termine e a un aumento dei canoni di locazione e dei prezzi delle abitazioni; da cui l’esigenza di perseguire politiche efficaci e proporzionate per gestire il fenomeno, garantendo una prestazione corretta dei servizi stessi nel quadro in un ecosistema del turismo equilibrato.

Correlativamente, nella materia anche il giudice eurounitario ha chiarito che, a fronte di studi attestanti gli effetti distorsivi prodotti dal diffondersi dell’attività di locazione di alloggi per brevi periodi, costituisce un motivo imperativo di interesse generale ai sensi del diritto dell’Unione l’istituzione di meccanismi autorizzativi volti a contrastare la scarsità di alloggi destinati alla locazione, con l’obiettivo di rispondere al peggioramento delle condizioni di accesso agli alloggi e all’esacerbarsi delle tensioni nei mercati immobiliari, regolando i malfunzionamenti del mercato, a tutela dei proprietari e dei locatari e con l’obiettivo di vedere incrementata l’offerta di alloggi in condizioni di rispetto dei territori, a maggior ragione se si considera che l’alloggio è un bene di prima necessità (cfr. Corte di Giustizia UE, grande sezione, 22 settembre 2020, C-724/18 e C-727/18, Cali Apartments).

2.5.8. Va da ultimo ricordato che le scelte di pianificazione urbanistica – in esse comprese le modifiche apportate a uno strumento di pianificazione generale, o sua variante – sono caratterizzate da ampia discrezionalità anche in relazione alle valutazioni inerenti allo sviluppo socio-economico del territorio, oltre che all’organizzazione edilizia, e costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità, arbitrarietà o irragionevolezza manifeste, ovvero da travisamento di fatti, sicché il sindacato giurisdizionale su tali valutazioni è di carattere estrinseco e limitato al riscontro di palesi elementi di illogicità ed irrazionalità apprezzabili ictu oculi, restando ad esso estraneo l’apprezzamento della condivisibilità delle scelte, profilo già appartenente alla sfera del merito (cfr., tra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 19 novembre 2025, n. 9059; Id., sez. IV, 22 settembre 2025, n. 7441; Id., 4 agosto 2025, n. 6895; Id., sez. VI, 20 giugno 2025, n. 5399; Id., 31 gennaio 2025, n. 764).

La previsione del divieto di insediamento dell’uso per residenza temporanea nel centro storico della città di Firenze non presenta, di per sé, profili di irragionevolezza, né contrasta con i principi di imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, giustificandosi alla stregua dell’esigenza di assicurare uno sviluppo del territorio che non si limiti al coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, ma tenga conto delle necessità abitative della comunità, della concreta vocazione dei luoghi, dei valori ambientali e paesaggistici, delle esigenze di tutela della salute e quindi della vita salubre degli abitanti e delle esigenze economico-sociali della comunità (è questa la visione dell’urbanistica inaugurata da Cons. Stato, sez. IV, 10 maggio 2012, n. 2710, e consolidatasi nella giurisprudenza successiva, fra le molte cfr. Cons. Stato, sez. IV, 21 ottobre 2024, n. 8412; Id., 12 giugno 2017, n. 2861; Id., 13 ottobre 2015, n. 4716).

Se, dunque, la pianificazione urbanistica è la sede di elezione delle scelte di politica territoriale nel senso più lato, deve correlativamente escludersi che il Comune di Firenze abbia esorbitato dai poteri che gli sono riconosciuti in materia. Deve pertanto ritenersi che la variante impugnata è espressione del potere di governo del territorio spettante al Comune e, in particolare, del potere di disciplinare i mutamenti di destinazione d’uso degli immobili ricadenti in determinate aree, attribuito dagli artt. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e 99 della legge regionale toscana n. 65/2014.

2.5.9. Per quanto attiene al denunciato contrasto della variante con l’art. 42 della Costituzione, si evidenzia che le norme contestate producono meri effetti conformativi sul diritto di proprietà che, per espressa previsione della citata norma costituzionale, può essere limitato allo scopo di assicurarne la funzione sociale.

Al riguardo, la Corte costituzionale ha da tempo chiarito che i limiti imposti dalla normativa urbanistica ed edilizia rientrano tra quelli previsti dall’art. 42, comma 2, della Costituzione, «non potendosi dubitare che la funzione sociale della proprietà richieda, tra l’altro, una disciplina dell’assetto dei centri abitati, del loro incremento edilizio e, in genere, dello sviluppo urbanistico» (Corte cost., sentenza 10 maggio 1963 n. 64).

La stessa Corte, chiamata a pronunciarsi sulla legittimità dell’art. 59 della legge regionale toscana n. 61/2024, che detta criteri e limiti per lo svolgimento dell’attività di locazione turistica breve, ha confermato la riconducibilità delle previsioni pianificatorie alla materia del governo del territorio, evidenziandone l’incidenza solo indiretta su diritto di proprietà e ordinamento civile.

Essa ha chiarito, infatti, che «[l]a norma impugnata incide anche sul governo del territorio, perché prevede che i comuni possano regolare le destinazioni d’uso di specifiche zone del loro territorio. In una prospettiva teleologica, l’art. 59 è riconducibile alla materia del turismo, del quale cerca di assicurare uno svolgimento “sostenibile”, e a quella del governo del territorio, perché lo scopo di “garantire un’offerta sufficiente ed economicamente accessibile di alloggi destinati alla locazione a lungo termine” (comma 2), oltre a soddisfare istanze sociali (di certo non estranee alla competenza legislativa regionale), si traduce in un razionale assetto del territorio, che anche nelle zone più “attrattive” deve conservare spazi destinati agli usi abitativi. (…) mentre spetta al diritto civile la regolazione diretta dell’autonomia negoziale dei privati, la limitazione indiretta di essa è effetto tipico di innumerevoli disposizioni di diritto amministrativo, che disciplinano e sottopongono a condizioni le attività private, per perseguire i diversi interessi pubblici».

Su tali basi, la Corte non soltanto ha escluso la violazione di competenze legislative statali in materia di ordinamento civile, ma ha anche precisato che la destinazione di un immobile residenziale a locazione turistica non costituisce un elemento essenziale del diritto di proprietà, che per questo aspetto può essere legittimamente conformato dall’autorità amministrativa nell’esercizio delle sue prerogative, lasciando al proprietario la facoltà di sfruttare il bene in modi diversi, ad esempio avviando una struttura ricettiva extra-alberghiera, o una locazione non turistica (punti 7.4. e 7.5. delle considerazioni in diritto).

2.5.10. Considerazioni analoghe valgono anche in riferimento alla libertà di iniziativa economica di cui all’art. 41 della Costituzione, anch’essa passibile di limitazioni “a fini sociali e ambientali”.

La variante al piano operativo approvata dal Comune di Firenze si muove, evidentemente, nel solco delle indicazioni della legge regionale e delle tradizionali prerogative di cui l’amministrazione gode nella materia urbanistica e del governo del territorio.

Sul punto, occorre peraltro ricordare che la protezione dell’ambiente urbano e gli obiettivi di politica sociale e culturale, insieme alla conservazione del patrimonio storico e artistico, costituiscono motivi imperativi di interesse generale che giustificano restrizioni della libertà di iniziativa economica alla stregua della stessa normativa europea invocata dalla ricorrente (si vedano i “considerando” 40, 56, 63, 69, e l’art. 4 n. 8) della Direttiva 2006/123), e dei quali, pertanto, anche la pianificazione urbanistica può farsi carico per introdurre limitazioni a determinate attività, la liberalizzazione del mercato dei servizi non potendo essere intesa in senso assoluto come primazia del diritto a esercitare sempre e comunque l’attività economica (per tutte, cfr. C.G.U.E., 11 marzo 2010, causa C-384/08, “Attanasio Group S.r.l.”; T.A.R. Toscana, sez. I, 8 ottobre 2024, n. 1128, e i numerosi precedenti ivi citati; Cons. Stato, sez. IV, 1° giugno 2018, n. 3316); e in senso conforme dispone la legislazione nazionale in tema di liberalizzazione delle attività economiche (si vedano l’art. 3 comma 1 del d.l. 13 agosto 2011, n. 138, convertito in legge 14 settembre 2011, n. 148; gli artt. 31 comma 2 e 34 del d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito in legge 22 dicembre 2011, n. 214; l’art. 1 del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito in legge 24 marzo 2012, n. 27), la quale fa pur sempre salvi i vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, dai principi fondamentali della Costituzione, e – in linea con le indicazioni del legislatore e della giurisprudenza europei – dalle disposizioni indispensabili per la protezione della salute umana, la conservazione delle specie animali e vegetali, del paesaggio e del patrimonio culturale, dell’ambiente e dell’ambiente urbano (cfr. T.A.R. Toscana, sez. I, 18 gennaio 2018, n. 73).

Del resto, proprio nell’occuparsi delle locazioni turistiche brevi, il giudice europeo ha riconosciuto che, a fronte di studi attestanti gli effetti distorsivi prodotti dal diffondersi di tale attività, costituisce un motivo imperativo di interesse generale ai sensi del diritto dell’Unione l’istituzione di meccanismi volti a contrastare la scarsità di alloggi destinati alla locazione, con l’obiettivo di rispondere al peggioramento delle condizioni di accesso agli alloggi e all’esacerbarsi delle tensioni nei mercati immobiliari, regolando i malfunzionamenti del mercato, a tutela dei proprietari e dei locatari e con l’obiettivo di vedere incrementata l’offerta di alloggi in condizioni di rispetto dei territori, a maggior ragione se si considera che l’alloggio è un bene di prima necessità (C.G.U.E., grande sezione, 22 settembre 2020, C-724/18 e 727/18, “Cali Apartments”).

Infine, come si ribadirà nel prosieguo della motivazione, la misura limitativa posta dalla variante risponde ai principi di stretta necessità, proporzionalità e non discriminazione di derivazione eurounitaria e richiamati dall’art. 59 comma 1 della legge regionale n. 61/2024. Da un lato, infatti, il divieto di insediare nel centro storico nuovi usi per residenza temporanea risulta idoneo allo scopo di favorire e incoraggiare il recupero della residenza stanziale in centro storico, e, dall’altro, non è suscettibile di essere sostituito da una misura meno restrittiva, ove si consideri che esso vale per il futuro e non impedisce agli operatori già insediati di continuare nell’attività, la cui diffusione il Comune di Firenze ha voluto arrestare per tentare di favorire il ritorno alla residenza stabile (scelta al più opinabile, ma non irragionevole, per i motivi che si sono esposti in precedenza).

2.5.11. Alla luce delle considerazioni che precedono deve infine escludersi il contrasto del divieto di insediamento dell’uso residenza temporanea previsto dall’impugnata variante rispetto alle previsioni contenute nell’art. 117 della Costituzione, peraltro invocato da parte ricorrente in termini assolutamente generici.

Se infatti, come evidenziato ai paragrafi che precedono, le previsioni contestate trovano fondamento nell’interesse pubblico all’ordinato assetto del territorio (materia riservata dall’art. 117, comma 3 della Costituzione alla competenza legislativa concorrente di Stato e Regioni), rivestendo una valenza meramente conformativa rispetto al diritto di proprietà e al diritto alla libera iniziativa economica, come consentito dagli artt. 41 e 42 della Costituzione, ai fini del bilanciamento con l’utilità sociale cui gli stessi devono soggiacere, deve escludersi l’illegittimo sconfinamento nelle materie riservate alla competenza legislativa statale esclusiva di cui alle lett. e) ed l) dell’art. 117, comma 2 Cost..

Nè è configurabile il contrasto delle impugnate previsioni con l’art. 117, comma 2, lett. s), Cost., che attribuisce allo Stato la competenza legislativa esclusiva in materia di “beni culturali”.

La variante impugnata, infatti, non ha come obiettivo primario quello di salvaguardare il centro storico in quanto “bene culturale”; nella relazione di accompagnamento si sono semplicemente evidenziati i risvolti negativi del fenomeno delle locazioni turistiche brevi sul tessuto urbano di questa particolare area, in considerazione, anche, delle evidenze artistiche e culturali che la caratterizzano e che la rendono particolarmente fragile. E comunque i Comuni, alla pari delle Regioni, nel momento in cui esercitano le proprie competenze, possono tener conto anche delle esigenze di protezione dell’ambiente e dei beni culturali, dato che l’art. 9 Cost. attribuisce il compito di tutelare il patrimonio storico e artistico della Nazione alla Repubblica che, ai sensi dell’art. 114, primo comma, Cost., è costituita anche dai Comuni (arg. ex sentenza n. 186/2025 cit. della Corte costituzionale).

2.5.12. Per dimostrare che il Comune avrebbe illegittimamente utilizzato gli strumenti di pianificazione per perseguire finalità estranee a tale ambito, attraverso l’individuazione di una sotto-categoria urbanisticamente irrilevante, neppure può invocarsi la nuova disciplina dettata dalla legge regionale toscana n. 61/2024, recante il “Testo unico del turismo”.

Ed invero, ribadito che le previsioni di cui agli artt. 19 e 64 delle norme tecniche di attuazione sono state approvate dal Comune nell’esercizio del potere di pianificazione territoriale che gli è proprio, il richiamo all’art. 59 della legge regionale, contenuto negli atti dell’Amministrazione, ha il solo scopo di fornire un quadro completo della materia incisa dall’intervento pianificatorio e di evidenziare la connessione e la convergenza delle questioni attinenti al governo del territorio e al turismo, messe in luce, come visto, dalla stessa Corte costituzionale con la sentenza n. 186 del 2025.

Tuttavia, poiché la disciplina urbanistica e quella turistica, seppure correlate, rimangono espressione di poteri differenti, destinati a regolare profili diversi del medesimo fenomeno turistico, nulla impediva al Comune di Firenze, già prima dell’emanazione della legge regionale n. 61/2024, di prevedere, sotto il profilo strettamente pianificatorio, il divieto di insediamento di nuove locazioni turistiche brevi in determinate aree della città, in applicazione di quanto previsto dagli artt. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e 99 della legge regionale n. 65/2014.

A ciò si aggiunga che tra la contestata variante e la legge regionale sussiste piena coerenza.

Difatti, l’art. 59 della legge regionale toscana n. 61/2024 offre, al primo comma, la nozione di locazione turistica breve, che consiste nello svolgimento, per finalità turistiche, delle attività di locazione di durata non superiore a trenta giorni, di cui all’art. 4 comma 1 del d.l. n. 50/2017, convertito in legge n. 96/2017. Ed è, questa, la nozione recepita dal Comune di Firenze in sede di approvazione della variante al P.O., qui impugnata, onde coordinare lo strumento urbanistico con la nuova legge regionale sul turismo, che, al medesimo art. 59 cit., consente ai Comuni a più alta densità turistica, e comunque ai capoluoghi di provincia, di individuare con regolamento criteri e limiti all’esercizio dell’attività in questione.

L’art. 59 della legge regionale n. 65/2014, inoltre, pur confermandone la destinazione residenziale, ha comunque attribuito autonomo rilievo all’utilizzo degli immobili per locazioni turistiche brevi, sottoponendolo ad autorizzazione preventiva e dettando per esso una disciplina specifica.

In particolare, dopo avere previsto al primo comma che i Comuni possono, con proprio regolamento, individuare zone o aree in cui definire criteri e limiti specifici per lo svolgimento delle attività di locazione turistica breve, al secondo comma indica le specifiche circostanze di cui tali Enti devono tenere conto, tra cui le «caratteristiche del tessuto urbano» (lett. c) e «l’impatto, diretto o indiretto, della diffusione delle locazioni brevi sulla disponibilità di alloggi a prezzo accessibile e sulla residenzialità, anche in termini qualitativi» (lett. f).

La variante urbanistica di cui si controverte, individuando l’uso per “residenza temporanea” e le sue articolazioni, ha inteso fare fronte alle esigenze legate all’ordinato sviluppo del territorio interessato (lett. c) e alla necessità di contrastare la scarsità degli alloggi destinati alla locazione di lunga durata e di limitare l’effetto inflazionistico sul livello dei canoni di locazione (lett. f), in perfetta coerenza con la disciplina regionale appena citata.

2.5.13. La misura limitativa posta dalla variante, infine, deve ritenersi proporzionata, necessaria e non discriminatoria.

La stessa, infatti, è stata modulata in base alle peculiari caratteristiche del centro storico del Comune di Firenze (cfr. sul tema la già citata sentenza della Corte di Giustizia UE, Grande Sezione, 22 settembre 2020, C-724/18 e C-727/18, Cali Apartments, punto 83), ha ad oggetto specifiche tipologie di utilizzo dei beni e ha comunque una durata limitata nel tempo, corrispondente a quella del piano operativo.

D’altra parte, va rammentato che, in una prospettiva contemporanea, nella pianificazione urbanistica possono e debbono trovare spazio le istanze di sviluppo cui le amministrazioni locali intendano dare seguito, avuto riguardo alla storia, alle tradizioni, all’essenza della comunità insediata nel territorio interessato.

In questa prospettiva si inscrive la scelta del Comune di Firenze di avvalersi dello strumento urbanistico per contenere il diffondersi incontrollato delle locazioni turistiche di breve durata, reputato corresponsabile del sovraffollamento turistico che affligge la città e il suo centro storico in particolare, e rispetto al quale le soluzioni individuate per gestire il fenomeno e trasfuse nelle n.t.a. del piano operativo sono connotate da una considerevole componente di merito amministrativo, non senza il contestuale ricorso a valutazioni di tipo tecnico, che sottintendono conoscenze specialistiche ascrivibili al novero non delle scienze esatte, ma delle scienze umane. Si tratta, cioè, di soluzioni che presentano un elevato quoziente di opinabilità, e nei cui confronti il sindacato giurisdizionale non può che mantenersi sul piano della verifica della corretta acquisizione degli elementi di fatto, nonché della generale attendibilità dell’operato dell’amministrazione procedente e, per converso, dell’assenza di profili di manifesta irragionevolezza o abnormità delle valutazioni e delle scelte effettuate; e, una volta che queste ultime si siano dimostrate plausibili, ragionevoli e proporzionate, ancorché opinabili, il giudice non può spingersi a sostituirle con una valutazione differente, ma altrettanto opinabile (giurisprudenza oramai consolidata, cfr. da ultimo Cons. Stato, sez. V, 4 dicembre 2025, n. 9576; id., sez. IV, 7 luglio 2025, n. 5888; id., sez. II, 19 novembre 2024, n. 9263; id., sez. VII, 17 dicembre 2024, n. 10140).

Tanto premesso, il Comune ha basato le proprie valutazioni su un insieme di dati (si vedano le pagg. 11 e ss. della relazione illustrativa e, in particolare, i dati riportati alle pagg. 25 e ss.) che non sono stati oggetto di specifica contestazione da parte ricorrente e che, pertanto, possono essere assunti come circostanze pacifiche.

Le motivazioni che hanno condotto all’approvazione della variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo ai fini della limitazione delle locazioni turistiche brevi nel centro storico UNESCO, toccano profili sociali, economici, identitari e urbanistici e possono essere sintetizzate come segue:

– mitigazione dell’overtourism e tutela del sito UNESCO: si rileva come la crescita costante dei flussi turistici e la diffusione pervasiva di forme di soggiorno alternative agli hotel stiano compromettendo l’identità storico-culturale della città e minando la qualità della vita; il fenomeno delle locazioni turistiche brevi è indicato esplicitamente dal Piano di gestione del centro storico UNESCO come una delle principali minacce all’integrità del sito;

– contrasto alla gentrificazione e al “displacement”: si evidenzia un processo di “turisticizzazione” che tende a sostituire la popolazione residente con una “intermittente” (si vedano le statistiche riportate alle pagg. 20 e ss. della relazione illustrativa); questo genera il fenomeno del displacement (ovvero l’espulsione dei residenti verso le periferie) a causa della trasformazione degli immobili in asset d’investimento, rendendo il mercato della locazione di lunga durata non competitivo rispetto alla rendita turistica;

– perdita dell’identità del centro storico UNESCO: il centro storico rischia di svuotarsi della sua anima residenziale per diventare una “pittoresca scenografia senza anima” o un “guscio vuoto”; la sproporzione numerica tra turisti e residenti altera l’equilibrio della convivenza e porta alla scomparsa dei servizi di prossimità (negozi per residenti, alloggi per studenti) a favore di attività rivolte esclusivamente ai visitatori;

– professionalizzazione del settore: i dati mostrano che le locazioni brevi non sono più, nella maggior parte dei casi, un’attività occasionale per integrare il reddito familiare, ma una vera attività d’impresa gestita da società strutturate;

– aggravio del carico urbanistico: l’uso turistico intensivo del patrimonio edilizio residenziale genera esternalità negative quali il sovraccarico delle reti di mobilità, l’aumento dei rifiuti, l’inquinamento acustico e un incremento della spesa pubblica per la pulizia e il decoro;

– assenza di una regia nazionale: l’intervento si giustifica per la necessità di agire in autonomia, tramite la disciplina urbanistica (governo del territorio), a fronte dell’inerzia del legislatore statale nel fornire strumenti efficaci per regolamentare il fenomeno nelle città d’arte;

– obiettivo della “priorità residenziale” nel centro storico UNESCO: pur nella consapevolezza che la pianificazione urbanistica, per sua natura, tempi e finalità, non è in grado – da sola – di intercettare e incidere su tutte le problematiche collegate ai mutamenti della realtà sociale, culturale ed economica, ancora meno qualora spinti da processi rapidi o improvvisi, la variante mira a riequilibrare il sistema, favorendo la permanenza degli usi abitativi urbani e garantendo il diritto all’abitazione per famiglie, studenti e lavoratori, ritenuto un interesse preminente di rilevanza costituzionale, tanto da costituire una delle priorità del piano strutturale.

Le difese del Comune sottolineano inoltre i risultati dello studio sul portale Airbnb (una delle principali, se non la principale, piattaforma telematica di intermediazione tra domanda e offerta di locazioni turistiche), e riportati nella relazione di accompagnamento alla variante impugnata, dai quali si ricava che: l’82% degli annunci riguarda interi alloggi; gli alloggi sono occupati mediamente 93 notti/anno; l’89,1% riguarda locazioni turistiche, non oggetto di titolo amministrativo; il 98,4% riguarda prenotazioni di durata molto breve (1/2 notti); il 71,5% degli annunci è promosso da host che gestiscono un numero superiore a 10 alloggi; nell’area UNESCO (un territorio che corrisponde ad appena il 5% della superficie comunale) sono ubicati i due terzi (2/3) degli appartamenti messi a disposizione nella piattaforma.

Le ragioni sottese all’approvazione della variante non si esauriscono nella volontà di ridurre il sovraffollamento turistico del centro storico e danno ampiamente conto del bilanciamento svolto dall’Amministrazione resistente fra gli interessi pubblici perseguiti e quelli privati incisi dalla limitazione d’uso introdotta dalla variante. E anche a voler concedere che l’abbandono del centro storico da parte dei residenti stabili possa dipendere, almeno in parte, dalle passate politiche urbanistiche dello stesso Comune, questo non toglie che oggi il Comune possa rimodulare le proprie priorità, lo jus variandi essendo connaturato al potere di pianificazione territoriale, e stabilire nuovi obiettivi sulla base della situazione determinatasi anche per effetto di scelte pregresse che non abbiano portato i risultati sperati, o abbiano prodotto inconvenienti indesiderati.

Se così è, il divieto di insediare nuovi usi per residenza temporanea all’interno dell’area UNESCO appare perfettamente idoneo allo scopo di preservare il patrimonio edilizio ivi esistente in funzione delle esigenze abitative della popolazione stabilmente residente, evitando che ne prosegua la costante e progressiva erosione tramite conversione in immobili con vocazione turistica.

Si può poi anche ammettere che il carico antropico di un alloggio non muti a seconda che esso sia occupato da turisti che vi alloggiano, a turno, per periodi di pochi giorni o, invece, da persone che vi risiedono stabilmente (il numero di persone ospitate giorno per giorno dall’alloggio non cambia). Nondimeno, pare evidente che le esigenze di una popolazione stabile sono ben diverse da quelle di una popolazione di turisti, il che inevitabilmente si riflette sull’offerta di servizi e sul tessuto commerciale cittadino (lo sviluppo ipertrofico delle attività rivolte ai turisti è indicato espressamente dalla relazione di accompagnamento della variante come uno degli effetti negativi tipici del sovraffollamento turistico, ed ha come contraltare la chiusura/sostituzione degli esercizi commerciali a servizio dei residenti stabili e, a lungo andare, la perdita dell’identità dei luoghi).

La conclusione è che il divieto dell’insediamento di nuovi usi abitativi per residenza temporanea può considerarsi al più opinabile, ma non manifestamente irrazionale e disfunzionale rispetto alle finalità, legittime, dichiarate e perseguite dal Comune.

Come si è già visto, l’esigenza di governare la diffusione altrimenti incontrollata dei servizi di locazione turistica di breve durata è avvertita a livello sovranazionale ed ha occasionato l’intervento del giudice e dello stesso legislatore eurounitari, stanti le esternalità negative generate da tali servizi in punto, fra l’altro, di diminuita disponibilità di alloggi destinati alla locazione a lungo termine e di aumento dei canoni di locazione e dei prezzi delle abitazioni. Le misure adottate dal Comune di Firenze per contenere le dimensioni del fenomeno – che la variante impugnata non elimina, ma cristallizza, vietando per il futuro l’insediamento di nuovi usi per residenza temporanea – non sono estemporanee, né possono dirsi punitive o discriminatorie, avendo esse di mira la risoluzione di problematiche specifiche e non imputabili alle altre forme di ospitalità turistica, in particolare a quelle che si svolgono negli immobili a destinazione turistico-ricettiva.

Né sono ravvisabili tratti discriminatori nella previsione del divieto di nuovo insediamento dell’uso per residenza temporanea nella sola area del centro storico di Firenze, patrimonio mondiale UNESCO e insieme urbano che presenta una concentrazione di opere d’arte unica al mondo, ciò che ne legittima il trattamento differenziato rispetto alle restanti aree cittadine senza che possa parlarsi di indebita disparità di trattamento, la quale esige, com’è noto, l’identità delle situazioni di fatto e la conseguente irragionevolezza del diverso trattamento riservato dall’amministrazione all’uno e all’altro caso (per tutte, cfr. Cons. Stato, sez. II, 24 novembre 2025, n. 9145; id., sez. V, 17 luglio 2025, n. 6269; id., sez. V, 14 aprile 2025, n. 3192; id., sez. II, 4 aprile 2025, n. 2923).

E altrettanto vale per il diverso regime previsto dalla variante per altre forme di sfruttamento del bene, quali le locazioni di lunga durata a fini residenziali o l’esercizio delle attività alberghiere, posto che tali utilizzi hanno caratteristiche diverse e producono quindi un differente impatto urbanistico.

Non può infine costituire discriminazione il fatto che la variante preveda il divieto solo per le nuove attività di locazione turistica breve, senza incidere su quelle avviate prima della sua adozione, dal momento che gli strumenti di pianificazione, di norma, non possono avere efficacia retroattiva.

3. Con il quinto motivo, le parti ricorrenti sostengono che la variante alle norme tecniche di attuazione del piano operativo sarebbe illegittima per violazione dell’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 e degli artt. 98 e 99 della legge regionale n. 65/2014, oltre che per eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità manifesta e contraddittorietà sotto un ulteriore profilo.

3.1. Secondo i ricorrenti, la variante sarebbe irragionevole, manifestamente illogica e contraddittoria, oltre che generica, perché con essa il Comune di Firenze avrebbe vietato l’“insediamento” nel centro storico di Firenze della destinazione d’uso della locazione turistica senza tuttavia chiarire – né nelle impugnate deliberazioni, né nella relazione urbanistica ad esse allegata – cosa debba intendersi con tale termine.

Non si comprenderebbe, in particolare, se il Comune resistente abbia inteso vietare unicamente che immobili sino ad oggi destinati (esclusivamente) a residenza “ordinaria” siano, d’ora in avanti, destinati a locazione turistica, ovvero che anche immobili che sono stati in passato destinati a locazione turistica (e che abbiano perso, o comunque possano perdere, anche solo temporaneamente, tale destinazione) possano poi essere nuovamente destinati a locazione turistica.

3.2. La censura è priva di pregio.

L’art. 64, comma 5 delle impugnate norme tecniche di attuazione testualmente stabilisce che nel nucleo storico (Zona A – sottozona A1) della città di Firenze è «vietato l’insediamento dell’uso per residenza temporanea come individuato al comma 3.1 dell’art. 19».

Come puntualmente fatto rilevare dalla difesa del Comune di Firenze, il divieto di insediamento dell’uso per residenza temporanea nel centro storico cittadino stabilito dall’art. 64, comma 5, delle norme tecniche di attuazione del piano operativo vale per il futuro – e non potrebbe essere che così – e preclude la destinazione di nuovi alloggi alla locazione turistica breve, senza che residui alcun dubbio interpretativo.

Né compromette la legittimità del divieto l’eventuale difficoltà di accertamento delle violazioni, la cui prova incombe sul Comune, il quale, come si è già osservato, potrà avvalersi delle comunicazioni effettuate ai sensi dell’art. 70 dell’abrogata legge regionale n. 86/2016, e, oggi dall’art. 60 della legge regionale n. 61/2024, ovvero del possesso del CIN di cui all’art. 13-ter, comma 1 del decreto legge n. 145/2023, fermo restando che l’intero sistema dei controlli sulle attività di locazione turistica breve è destinato a risentire dell’entrata in vigore del “Regolamento per le locazioni turistiche brevi” approvato dal Comune in attuazione del più volte citato art. 59 legge regionale n. 61/2024, che sottopone a regime autorizzatorio le attività in questione, ne contingenta il numero, operando parallelamente al divieto di nuovo insediamento sancito dalla pianificazione urbanistica, e prevede all’art. 5, l’istituzione del Registro comunale delle locazioni turistiche.

Per quanto riguarda la sorte delle attività che dovessero cessare temporaneamente, cui parte ricorrente fa un generico riferimento, si tratta di un profilo di censura inammissibile per difetto di interesse concreto ed attuale e perciò meramente esplorativo; ad oggi, infatti, nessuno dei soggetti ricorrenti ha dichiarato di trovarsi in tale situazione, né si è visto opporre un divieto da parte dell’Amministrazione comunale al riavvio di locazioni turistiche brevi sospese.

In ogni caso, la disposizione delle norme tecniche di attuazione oggetto di impugnazione è sufficientemente chiara nel riferirsi all’uso concretamente in atto dell’immobile quale oggetto di locazioni turistiche brevi di cui all’art. 59 della legge regionale n. 61/2024 o quale struttura extra-alberghiera di cui all’art. 144, comma 1, e, fino al primo luglio 2026, quale le struttura ricettiva extra-alberghiera di cui all’art. 41 della medesima legge regionale.

4. Con il sesto e ultimo motivo di ricorso viene denunciata la violazione e falsa applicazione degli artt. 30 e 32 della legge regionale n. 65/2014 oltre all’eccesso di potere per carenza dei presupposti, difetto di istruttoria e carenza di motivazione.

4.1. Parte ricorrente sostiene che la variante sarebbe illegittima per avere il Comune fatto ricorso al procedimento semplificato di approvazione della variante, nonostante non sussistessero i presupposti di cui agli artt. 30 e 32 della legge regionale n. 65/2014. La variante, infatti, sarebbe destinata a determinare un incremento del dimensionamento complessivo relativo alla destinazione d’uso residenziale “ordinaria”, in conseguenza della riduzione della nuova destinazione d’uso a “residenza temporanea”.

4.2. Anche l’ultima censura non coglie nel segno.

Alle procedure semplificate di approvazione degli strumenti urbanistici è dedicato il capo IV del titolo II della legge regionale n. 65/2014, il cui art. 30 contiene le seguenti disposizioni definitorie:

– «[s]ono definite varianti semplificate al piano strutturale le varianti che non comportano incremento al suo dimensionamento complessivo per singole destinazioni d’uso e che non comportano diminuzione degli standard. Sono altresì varianti semplificate al piano strutturale quelle che trasferiscono dimensionamenti, anche tra UTOE diverse, all’interno del perimetro del territorio urbanizzato e quelle che trasferiscono dimensionamenti dall’esterno del territorio urbanizzato all’interno dello stesso» (comma 1);

– «[s]ono definite varianti semplificate al piano operativo le varianti che hanno per oggetto previsioni interne al perimetro del territorio urbanizzato» (comma 2).

Il comma 3 dell’art. 30 esclude dal procedimento semplificato le varianti che introducono nel territorio urbanizzato le previsioni relative alle grandi strutture di vendita o all’aggregazione di medie strutture aventi effetti assimilabili a quelli delle grandi strutture che sono indicate dall’art. 26, comma 1.

Orbene, deve in primo luogo ritenersi pacifico che la variante di cui si controverte non ha introdotto previsioni sulle strutture di vendita quali quelle indicate dall’art. 26, comma 1 della legge regionale, non incorrendo, dunque, nell’appena ricordato divieto di cui al terzo comma dell’art. 30.

Ciò detto, non può condividersi l’assunto che fa discendere l’illegittimità del ricorso alla variante semplificata dalla circostanza che il provvedimento impugnato produrrebbe l’effetto dell’incremento del dimensionamento complessivo della destinazione d’uso residenziale “ordinaria”, quale conseguenza del divieto per il futuro di nuovi insediamenti per uso “residenziale temporaneo” nel centro storico UNESCO.

La limitazione relativa all’incremento del dimensionamento per singole destinazioni d’uso riguarda, infatti, il ricorso alle varianti semplificate al piano strutturale (art. 30, comma 1 della legge regionale), mentre nel caso di specie si discute di una variante semplificata al piano operativo. Ad ogni modo, deve osservarsi che il provvedimento che costituisce oggetto del giudizio non comporta, per quello che riguarda il centro storico UNESCO, alcun incremento del dimensionamento di singole destinazioni d’uso, limitandosi a stabilire il divieto di nuovi insediamenti dell’uso per residenza temporanea e, implicitamente, a tenere fermi per il futuro tutti gli altri usi riconducibili alla categoria funzionale residenziale attualmente in essere.

Poiché la delibera consiliare impugnata introduce una variante al piano operativo, è con riguardo al parametro costituito dal comma 2 dell’art. 30 della legge regionale che deve essere scrutinata la legittimità del ricorso, da parte dell’Amministrazione comunale, alla procedura semplificata di approvazione della variante.

Ebbene, come si è visto, tale disposizione consente il ricorso a varianti semplificate al piano operativo per le previsioni che operano all’interno del perimetro del territorio urbanizzato, proprio come quelle di cui si controverte, che introducono un’articolazione dell’uso residenziale – l’uso per residenza temporanea – vietandola nel solo «ambito del nucleo storico (zona A – sottozona A1)», ovvero nel centro storico UNESCO.

5. Alla luce di quanto precede, il ricorso è infondato e va respinto.

6. Considerata la complessità e la novità delle questioni trattate, le spese di lite possono essere integralmente compensate fra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Dichiara integralmente compensate fra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nelle camere di consiglio dei giorni 5 marzo 2026 e 19 marzo 2026, con l’intervento dei magistrati:

Silvia De Felice, Presidente FF, Estensore

Davide De Grazia, Primo Referendario

Stefania Caporali, Referendario

L'articolo Sull’interpretazione dell’art. 23 ter, comma 1 bis del d.P.R. n. 380/2001. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Abuso edilizi – Area confinante – Istanza di repressione – Obbligo della p.a. di provvedere.

Sussiste l’obbligo dell’Amministrazione comunale di provvedere sull’istanza di repressione di abusi edilizi realizzati su area confinante, formulata dal relativo proprietario, il quale, appunto per tale aspetto che si invera nel concetto di vicinitas, gode di una legittimazione differenziata rispetto alla collettività subendo gli effetti nocivi immediati e diretti della commissione dell’eventuale illecito edilizio non represso nell’area limitrofa alla sua proprietà, onde egli è titolare di una posizione di interesse legittimo all’esercizio di tali poteri di vigilanza e, quindi, può proporre l’azione a seguito del silenzio ai sensi dell’art. 31 cod.proc.amm. Pertanto, il proprietario di un’area o di un fabbricato, nella cui sfera giuridica incide dannosamente il mancato esercizio dei poteri ripristinatori e repressivi relativi ad abusi edilizi da parte dell’organo preposto, può pretendere, se non vengono adottate le misure richieste, un provvedimento che ne spieghi esplicitamente le ragioni, con il risultato che il silenzio serbato sull’istanza integra gli estremi del silenzio-rifiuto, sindacabile in sede giurisdizionale quanto al mancato adempimento dell’obbligo di provvedere in modo espresso. Invero,  in ipotesi di segnalazioni circostanziate e documentate, l’Amministrazione ha comunque l’obbligo di attivare un procedimento di controllo e verifica dell’abuso della cui conclusione deve restare traccia, sia essa nel senso dell’esercizio dei poteri sanzionatori, che in quella della motivata archiviazione, dovendosi in particolare escludere che la ritenuta mancanza dei presupposti per l’esercizio dei poteri sanzionatori possa giustificare un comportamento meramente silente.

Pres. Russo – Est. Torraca

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 284 del 2026, proposto da Forsizia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Andrea Marcinkiewicz e Giovanni Murgia, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giovanni Murgia in Milano, via Conservatorio, 17;

contro

il Comune di Como, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Chiara Piatti, Marilisa Ogliaroso e Antonio Tafuri, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

nei confronti

di Alberto Saldarini, non costituito in giudizio;

e con l’intervento di

ad adiuvandum:
Cristina Rabazzi, Antonio Malaguti, Federico Calogiuri, Francesca Ricciato, Daniele Ascani, Federica Riva, Mario Pio Gioiosa, Antonia Nardozza, Luigi Erba, rappresentati e difesi dall’avvocato Gianni Mantegazza, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

per l’accertamento

dell’illegittimità del silenzio formatosi nel procedimento avviato dal Comune di Como con nota prot. n. 41343 del 27 febbraio 2025, con oggetto “Comunicazione di avvio del procedimento d’ufficio relativa al rispetto della servitù di uso pubblico afferenti al piano di recupero approvato dalla giunta comunale di como con deliberazione del 26 novembre 1990, n. 2436, insediamento Via Borgovico nr. 223”, a seguito dell’esposto presentato dalla ricorrente in data 6 dicembre 2024 (prot. comunale n. 223536 del 6 dicembre 2024).

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Como e degli intervenienti ad adiuvandum;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2026 la dott.ssa Silvia Torraca e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a., Forsizia s.r.l. ha chiesto a questo Tribunale di accertare l’obbligo del Comune di Como di provvedere sull’esposto dallo stessa presentato in data 6 dicembre 2024, con cui ha chiesto all’Amministrazione di “avviare il procedimento finalizzato a verificare la legittimità sotto il profilo edilizio dell’edificio oggetto della Concessione in sanatoria P.G. n. 9128/94 (…) e assumere tutti i provvedimenti conseguenti”, procedimento successivamente avviato dal Comune con nota prot. n. 41343 del 27 febbraio 2025 e, tuttavia, mai concluso.

Ha esposto in fatto:

– di aver realizzato, tra il 2021 e il 2023, sul fondo sito in Como, Via Borgovico n. 215 (all’epoca di sua proprietà) un intervento di riqualificazione edilizia in forza di permesso di costruire e successiva SCIA in variante rilasciati dal Comune;

– che tale terreno confina sul versante nord con un fondo, sede di un opificio ormai dismesso, già di proprietà di Saldarini e Saldarini s.r.l. in liquidazione, e successivamente conferito nel Trust Saldarini e Saldarini srl in liquidazione, avente come trustee Alberto Saldarini;

– che quest’ultimo ha proposto nei confronti della ricorrente, dinanzi al Tribunale Ordinario di Como, dapprima, un ricorso per accertamento tecnico preventivo e, successivamente, un procedimento possessorio, entrambi respinti;

– che, a fronte delle anzidette azioni giudiziali, aveva presentato istanza di accesso agli atti riguardanti i titoli edilizi dell’immobile confinante;

– che, all’esito dell’esame della documentazione ostesa, in data 6 dicembre 2024 aveva depositato presso il Comune di Como un esposto con cui aveva chiesto “di provvedere alle verifiche opportune e necessarie e, in particolare, al Responsabile del Settore Sue – Infrazioni Edilizie del Comune di Como di avviare il procedimento finalizzato a verificare la legittimità sotto il profilo edilizio dell’edificio oggetto della <Concessione in sanatoria> P.G. n. 9128/94 (…) e ad assumere tutti i provvedimenti conseguenti”;

– che, con nota prot. n. 41343 del 27 febbraio 2025, il Comune di Como aveva notificato alle parti la “Comunicazione di avvio del procedimento d’ufficio relativa al rispetto della servitù di uso pubblico afferenti al piano di recupero approvato dalla giunta comunale di Como con deliberazione del 26 novembre 1990, n. 2436, insediamento Via Borgovico nr. 223”;

– che sia il Trust sia l’odierna ricorrente avevano partecipato al contraddittorio procedimentale mediante il deposito di memorie;

– che, stante l’omessa conclusione del procedimento de quo nel termine di novanta giorni, la ricorrente, per il tramite dei propri difensori, in data 10 ottobre 2025, aveva sollecitato il Comune di Como ad assumere il provvedimento finale;

– che, ciononostante, l’Amministrazione era rimasta inerte.

La ricorrente ha chiesto, pertanto, l’accertamento della illegittimità del silenzio serbato dal Comune e la condanna di quest’ultimo all’adozione del provvedimento espresso, con nomina di un commissario ad acta in caso di perdurante inerzia.

Si è costituito il Comune di Como, negando di aver tenuto un comportamento inerte con riguardo all’attività di vigilanza sollecitata dalla parte ricorrente, atteso che, al contrario, esso aveva “intrapreso…un’articolata attività di verifica in merito all’esistenza di possibili abusi edilizi”. Ha contestato, in ogni caso, la sussistenza di un termine perentorio per provvedere nella materia de qua, stante la natura vincolata dell’attività di repressione degli abusi edilizi, e ha concluso per il rigetto del ricorso.

Con atto di intervento ad adiuvandum si sono costituiti altresì Cristina Rabazzi, Antonio Malaguti, Federico Calogiuri, Francesca Ricciato, Daniele Ascani, Federico Riva, Mario Pio Gioiosa, Antonia Nardozza e Luigi Erba, in qualità di acquirenti delle unità immobiliari realizzate dalla società ricorrente sul fondo confinante con quello di proprietà del Trust, associandosi alle argomentazioni della ricorrente.

Le parti hanno depositato memorie ai sensi dell’art. 73, co. 1 c.p.a.

All’udienza pubblica del 10 aprile 2026 la causa, sentiti i difensori delle parti, è stata trattenuta in decisione.

2. Il ricorso merita accoglimento.

Giova anzitutto rilevare come, lungi dal contestare l’esistenza di un obbligo di provvedere in ordine alla richiesta di attivazione dei poteri di vigilanza ex art. 27 D.P.R 380/2001 oggetto dell’esposto presentato dalla ricorrente, l’amministrazione resistente ne abbia, per converso, riconosciuto la sussistenza, deducendo di essersi attivata mediante l’avvio di una “articolata attività di verifica in merito all’esistenza di possibili abusi edilizi”.

E, invero, la circostanza che il Comune, a seguito dell’esposto presentato dalla ricorrente, abbia avviato d’ufficio un procedimento finalizzato, non soltanto, alla verifica del rispetto della “servitù di uso pubblico afferente al Piano di Recupero approvato dalla Giunta comunale di Como con deliberazione del 26 novembre 1990, n. 2436, insediamento Via Borgovico nr 223” (e, dunque, del diritto reale sorto in proprio favore con gli obblighi convenzionali assunti dall’allora Saldarini e Saldarini s.r.l. con il suddetto Piano e la successiva convenzione attuativa), ma altresì “all’esercizio dei poteri di vigilanza ex art 27 del DPR 380/2001, su presunte violazioni delle norme afferenti al rispetto delle distanze tra le costruzioni da parte del trustee (Trust Saldarini e Saldarini SRL in liquidazione) in persona del Sig. Saldarini Alberto, realizzate all’epoca della costruzione dell’edificio in Via Borgovico 223 (facente parte del Comparto 1 del Piano di Recupero indicato) e scoperte successivamente dall’esponente nel corso della recente costruzione del fabbricato di proprietà dello stesso” non può che essere intesa nel senso che l’amministrazione abbia ravvisato l’esistenza di un obbligo di provvedere con riguardo al predetto esposto.

Ciò, del resto, in linea con l’indirizzo giurisprudenziale secondo cui sussiste l’obbligo dell’Amministrazione comunale di provvedere sull’istanza di repressione di abusi edilizi realizzati su area confinante, formulata dal relativo proprietario, il quale, appunto per tale aspetto che si invera nel concetto di vicinitas, gode di una legittimazione differenziata rispetto alla collettività subendo gli effetti nocivi immediati e diretti della commissione dell’eventuale illecito edilizio non represso nell’area limitrofa alla sua proprietà, onde egli è titolare di una posizione di interesse legittimo all’esercizio di tali poteri di vigilanza e, quindi, può proporre l’azione a seguito del silenzio ai sensi dell’art. 31 cod.proc.amm. (v. Cons. Stato, Sez. IV, 9 novembre 2015 n. 5087; Sez. VI, 7 giugno 2018 n. 3460; TAR Lombardia, Milano, Sez. II, 4 novembre 2019 n. 2290; v., in generale, anche Cons. Stato, Sez. II, 30 settembre 2019 n. 6519 circa il fatto che il danno è ritenuto sussistente in re ipsa per gli abusi edilizi, in quanto ogni edificazione abusiva incide quanto meno sull’equilibrio urbanistico del contesto e sull’armonico e ordinato sviluppo del territorio, a cui fanno necessario riferimento i titolari di diritti su immobili adiacenti o situati comunque in prossimità a quelli interessati dagli abusi). Pertanto, il proprietario di un’area o di un fabbricato, nella cui sfera giuridica incide dannosamente il mancato esercizio dei poteri ripristinatori e repressivi relativi ad abusi edilizi da parte dell’organo preposto, può pretendere, se non vengono adottate le misure richieste, un provvedimento che ne spieghi esplicitamente le ragioni, con il risultato che il silenzio serbato sull’istanza integra gli estremi del silenzio-rifiuto, sindacabile in sede giurisdizionale quanto al mancato adempimento dell’obbligo di provvedere in modo espresso (v., tra le altre, Cons. Stato, Sez. VI, 28 marzo 2019 n. 2063).

Invero, secondo la condivisibile giurisprudenza, in ipotesi – quale quella di specie – di segnalazioni circostanziate e documentate, l’Amministrazione ha comunque l’obbligo di attivare un procedimento di controllo e verifica dell’abuso della cui conclusione deve restare traccia, sia essa nel senso dell’esercizio dei poteri sanzionatori, che in quella della motivata archiviazione, dovendosi in particolare escludere che la ritenuta mancanza dei presupposti per l’esercizio dei poteri sanzionatori possa giustificare un comportamento meramente silente (v. Cons. Stato, Sez. IV, 4 maggio 2012 n. 2592).

Alla luce delle predette coordinate ermeneutiche deve censurarsi il comportamento dell’Amministrazione resistente, la quale, dopo aver avviato il procedimento in esame, ha omesso di concluderlo.

Né tale inerzia può essere giustificata – così come preteso dal Comune – in considerazione della complessità dell’attività di verifica intrapresa.

Ad avviso del Collegio, infatti, per quanto articolata possa essere l’attività istruttoria in atto da parte dell’amministrazione comunale, è tuttavia necessario che quest’ultima adotti un provvedimento espresso, che consenta agli interessati di conoscere le ragioni della decisione e, eventualmente, contestarle in sede giurisdizionale.

3. Per le ragioni sin qui esposte, in accoglimento del presente ricorso deve, quindi, essere dichiarata l’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Como e l’obbligo dello stesso di provvedere sull’esposto presentato dalla parte ricorrente, concludendo il procedimento avviato con nota prot. n. 41343 del 27 febbraio 2025, entro il termine di 30 giorni dalla comunicazione o notifica della presente sentenza.

In difetto, sarà nominato, su richiesta del ricorrente, un Commissario ad acta, perché provveda in via sostitutiva, adottando tutte le determinazioni e gli atti ritenuti opportuni e necessari per l’integrale esecuzione della presente sentenza.

4. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in favore della parte ricorrente come in dispositivo. Sussistono giusti motivi per compensare, invece, le spese tra il Comune e gli intervenienti ad adiuvandum.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, e per l’effetto:

– dichiara l’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Como;

– ordina alla medesima Amministrazione di concludere il procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso nel termine di giorni 30 (trenta) dalla comunicazione o notificazione della presente sentenza.

Condanna il Comune di Como alla rifusione in favore della società ricorrente delle spese di lite, liquidate in complessivi Euro 1.500,00, oltre oneri e accessori di legge.

Compensa le spese tra il Comune e gli intervenienti ad adiuvandum.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 10 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Maria Ada Russo, Presidente

Silvia Cattaneo, Consigliere

Silvia Torraca, Referendario, Estensore

L'articolo Sull’obbligo della p.a. di provvedere sull’istanza di repressione di abusi edilizi realizzati su area confinante, formulata dal relativo proprietario. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Infrastrutture per telecomunicazioni – Opere di urbanizzazione primaria – Pubblica utilità – Deroghe inammissibili.

Le infrastrutture per telecomunicazioni costituiscono opere di “urbanizzazione primaria”, sono di “pubblica utilità” e rispondono ad un “preminente interesse generale” ai sensi del codice delle comunicazioni elettroniche (d.lgs. n. 259 del 2003) che, per tale motivo, prevede un regime semplificato ed accelerato per il rilascio dell’autorizzazione unica alla realizzazione degli impianti. In proposito, la giurisprudenza ha peraltro chiarito che il favor assicurato alla diffusione delle infrastrutture a rete per la comunicazione elettronica, che emerge in modo evidente dal d.lgs. n. 259 del 2003, pur comportando una compressione dei poteri urbanistici conformativi ordinariamente spettanti all’amministrazione competente, non consente di derogare alle discipline poste a tutela degli interessi “sensibili” e “differenziati”, quale quello paesaggistico, in quanto espressione dei principi fondamentali della Costituzione.

Pres. De Felice – Est. Caponigro

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 553 del 2025, proposto da
Comune di Castelfranco di Sotto, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giovanni Vaglio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Iliad Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Domenico Ielo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Prima, n. 809 del 2 luglio 2024.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Iliad Italia S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore, nell’udienza pubblica del giorno 12 febbraio 2026, il Cons. Roberto Caponigro e uditi per le parti l’avvocato Luisa Gobbi, in sostituzione dell’avvocato Giovanni Vaglio, e l’avvocato Domenico Ielo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Comune di Castelfranco di Sotto (Provincia di Pisa), con provvedimento del 20 settembre 2023, non ha accolto la domanda di autorizzazione presentata dalla Iliad Italia s.p.a. per l’installazione di una stazione radio base per rete di telefonia mobile in Viale Europa n. 13, foglio n. 43, mapp. n. 771.

Con successivo provvedimento in data 8 novembre 2023, il Comune ha confermato il diniego definitivo del 20 settembre 2023.

La Iliad Italia s.p.a. ha impugnato detti atti, unitamente ai presupposti atti di pianificazione, dinanzi al Tar per la Toscana che, con la sentenza della Sezione Prima, n. 809 del 2 luglio 2024, ha accolto il ricorso nei termini e limiti di cui in motivazione e, per l’effetto ha annullato il provvedimento di diniego del 20 settembre 2023 ed il provvedimento di conferma dell’8 novembre 2023.

Il Comune di Castelfranco di Sotto, avverso detta sentenza, ha interposto il presente appello, articolando i seguenti motivi:

Error in iudicando in relazione alla presunta integrazione del vizio di eccesso di potere individuato dal Tar Toscana nell’elemento sintomatico della carenza di istruttoria.

Il Tar Toscana, nell’accogliere il ricorso della società, ha annullato i due provvedimenti di diniego sul presupposto del riconoscimento del vizio dell’eccesso di potere per la supposta carenza di istruttoria e non gli altri provvedimenti impugnati.

Il motivo dedotto da Iliad e ritenuto fondato dal Tar è stato l’eccesso di potere per carenza di istruttoria relativamente al processo decisionale che ha condotto al provvedimento di dinego.

Il supposto vizio si incardinerebbe nelle modalità di esercizio della discrezionalità amministrativa e tecnica da parte del Comune, ma l’iter giuridico e istruttorio del Comune sarebbe stato del tutto diverso e non vi sarebbe stata alcuna imposizione di localizzazione da parte del Comune.

L’esistenza di una adeguata istruttoria troverebbe già il suo fondamento nella reiterazione del provvedimento di diniego.

Rileverebbero, da un lato, l’attività pregressa di pianificazione condivisa e, dall’atro, l’attività istruttoria svolta dal Comune sulla base della documentazione disponibile.

La pianificazione comunale è stata effettuata sulla base delle proposte presentate dai gestori e in contradditorio con questi, per cui affermare che il sito indicato di comune accordo sia frutto di una imposizione del Comune e non di una scelta condivisa sarebbe del tutto privo di fondamento, così come priva di fondamento giuridico sarebbe l’affermazione che “La zonizzazione radioelettrica sia un’attività illegittima” come ha dedotto il ricorrente originario e come sembrerebbe dedursi dalle argomentazioni del Tar.

Non sarebbe dato comprendere come mai prima Iliad avrebbe adempiuto alla prescrizione normativa di cui alla L.R. Toscana n. 49 del 2011, fornendo le indicazioni per la localizzazione degli impianti, partecipando alle valutazioni tecniche e, successivamente, dopo la definizione condivisa della localizzazione e la trasposizione in un atto provvedimentale, avrebbe mutato opinione e individuato un sito differente.

La scelta dell’area di installazione originaria, accettata e condivisa e ora contestata dalla ricorrente, sarebbe avvenuta valutando tutti gli aspetti tecnici connessi a detta localizzazione sulla base delle informazioni e indicazioni scientifiche fornite dal ricorrente medesimo.

Iliad Italia s.p.a. ha analiticamente controdedotto, concludendo per il rigetto dell’appello.

Inoltre, nel rimarcare come il codice delle comunicazioni elettroniche ammetta solo regolamenti attuativi, ha riproposto i seguenti motivi assorbiti in primo grado:

Con riferimento all’asserito contrasto con le previsioni del Piano territoriale per l’installazione di Stazioni Radio Base per la telefonia Mobile e assimilabili nel Comune di Castelfranco di Sotto, violazione degli artt. 3, 43, 44 e 51 d.lgs. n. 259 del 2003; violazione dell’art. 8, comma 6, della legge 22 febbraio 2001 n. 36.

Il diniego è stato espresso perché il sito indicato dall’appellata per l’installazione non rientrerebbe tra quelli previsti nel Piano, per cui l’intervento non sarebbe conforme al Piano.

Il Comune, quindi, interpreterebbe e applicherebbe le previsioni del Piano in termini di divieto assoluto all’installazione di impianti in siti diversi rispetto a quelli individuati dallo stesso Piano quali siti idonei alle nuove installazioni, ma tale interpretazione sarebbe illegittima perché introdurrebbe non un criterio, ma un limite localizzativo, vale a dire un c.d. limite zonale che la giurisprudenza avrebbe sempre censurato.

Violazione dell’art. 8, comma 6, della legge n. 36 del 2001.

Sarebbe stato confuso il regime della regola con quello d’eccezione, sanciti dall’art. 8, comma 6, della legge n. 36 del 2001:

a) la regola è che l’operatore può installare a meno che non risultino precisi impedimenti: i) parere Arpa sfavorevole; ii) vincoli specifici;

b) l’eccezione è che l’operatore non può installare su siti sensibili, salvo che dimostri che non esistono localizzazioni alternative.

L’onere probatorio della impossibilità della localizzazione alternativa scatterebbe solo in presenza di siti sensibili (regime dell’eccezione).

Pertanto:

a) l’ente locale non potrebbe identificare le aree esclusive in cui è consentita l’installazione, determinando in tal modo un confinamento delle antenne incompatibile con l’esigenza di capillarità della rete (illegittimo limite localizzativo);

b) a determinate condizioni, l’ente locale potrebbe identificare specifici siti sensibili in cui, in via di principio e salva l’applicazione di deroghe, non è consentita l’installazione (legittimo criterio localizzativo espresso in negativo).

Le ragioni del diniego sarebbero illegittime per il semplice motivo che, nel caso oggetto del presente giudizio, non verrebbe in rilievo il tema dell’installazione alternativa, perché non verrebbe in rilievo un caso di sito sensibile.

Incompetenza. Eccesso di potere per sviamento.

Ai fini della pianificazione, il Comune ha affidato alla società Polab S.r.l. un’attività di consulenza per fornire elaborati e rappresentazioni dell’impatto elettromagnetico attuale e futuro in base agli impianti di telecomunicazioni previsti sul territorio, da porre a base della pianificazione.

Sebbene l’unico organo pubblico investito istituzionalmente di tale attribuzione, e cioè l’ARPA, non si sia pronunciato, il Comune avrebbe preferito impiegare risorse pubbliche erariali per investire un soggetto privato – non assoggettato al vincolo di imparzialità e a tutte le garanzie pubblicistiche previste dal nostro ordinamento – per fare esattamente quello che dovrebbe fare l’ARPA ma senza avere i dati di base e necessari da cui correttamente muove l’Arpa.

La pianificazione comunale, sotto questo aspetto, sarebbe viziata da incompetenza, posto che spetterebbe esclusivamente all’Arpa, e non al Comune, effettuare valutazioni di questo tipo.

In via subordinata invalidità del “Piano territoriale per l’installazione di Stazioni Radio Base per la telefonia Mobile e assimilabili nel Comune di Castelfranco di Sotto”. Violazione degli artt. 3, 43, 44 e 51 d.lgs. n. 259 del 2003; violazione dell’art. 8, comma 6, della legge 22 febbraio 2001 n. 36.

Laddove si volesse ritenere corretta l’interpretazione del Comune (nel senso, quindi, della tassatività dell’indicazione dei siti), ad essere illegittimo sarebbe (a monte) il Piano e, a valle – per invalidità derivata – il diniego. Nei limiti descritti pertanto, sussisterebbe l’invalidità del Piano territoriale per l’installazione di Stazioni Radio Base per la telefonia Mobile e assimilabili nel Comune di Castelfranco di Sotto e l’illegittimità (per invalidità derivata) del diniego e del parere sfavorevole.

Violazione degli artt. 3 e 4 del d.lgs. n. 259 del 2003. Violazione del par. 2 dell’art. 4 TUE. Violazione del decreto del Ministero dello Sviluppo Economico del 4 novembre 2016

Assumerebbe particolare rilievo la peculiare modalità di “nascita” di Iliad Italia, la quale è nata per effetto di un provvedimento della Commissione europea, che si è pronunciata in relazione alla fusione tra le società (controllanti di) Wind e H3G.

L’installazione dell’impianto in oggetto, pro quota, risulterebbe essenziale per Iliad al fine di effettuare la copertura, per cui, proprio alla luce del provvedimento della Commissione, gli atti impugnati sarebbero in contrasto con il principio dell’effetto utile sancito dall’art. art. 4, par. 3 del Trattato sull’Unione europea.

All’udienza pubblica del 12 febbraio 2026, la causa è stata trattenuta per la decisione.

2. L’appello è infondato e va di conseguenza respinto.

3. Il diniego in contestazione è stato adottato in ragione della seguente motivazione:

“ … si rammenta, come già indicato nel preavviso di rigetto del Comune, che la pianificazione comunale è stata aggiornata con Deliberazione del consiglio Comunale n° 5 del 13/03/2023, ed è stata approvata con allegate idonee ed adeguate valutazioni preventive di impatto elettromagnetico, dalle quali non risulta in alcun modo un’area scoperta dal servizio per il Centro di Castelfranco, utilizzando la ubicazione prevista nella pianificazione comunale, comunicata tra l’altro a tutte le compagnie telefoniche con comunicazione tramite PEC del Comune di Castelfranco del 20/03/2023, e pubblicata sul sito del Comune.

In sostanza la compagnia ILIAD ITALIA SPA, ha contestato (tra l’altro tardivamente) la localizzazione indicata nella pianificazione comunale, senza mai dimostrarne la non idoneità, con adeguate valutazioni tecniche (più volte richieste dal Comune prima di addivenire al presente diniego, con nota pec del 09/08/2023 e 21/08/2023).

Pertanto l’ubicazione prescelta da Iliad Italia SPA e indicata nella domanda unica non risulta conforme alla vigente Pianificazione comunale, approvata secondo le modalità e le procedure previste dalla LRT n° 49/2011.

Il Comune di Castelfranco, infatti, tramite la propria pianificazione ha fornito alla società Iliad Italia Spa una alternativa localizzativa, adeguata sul piano tecnico, come da analisi agli atti ed allegate al Piano, mentre l’impresa richiedente non ha dimostrato tecnicamente l’inadeguatezza della stessa.

Non risultano inoltre trattate, nella documentazione integrativa a seguito di preavviso di rigetto, altre carenze indicate dal Comune e cioè:

– Verifica se la struttura in progetto necessiti o meno di deposito strutturale o dichiarazione circa la non necessità di tale deposito;

– Verifica della distanza della struttura dalla Scuola Elementare di Via Magenta e/o relative interferenze”.

4. Il giudice di primo grado, dopo avere richiamato ampia giurisprudenza in materia, ha accolto il ricorso per le seguenti ragioni:

“Il Comune, invece, ha considerato i siti preferenziali indicati nel Piano come siti di installazione esclusivi e, pertanto, non ha proceduto ad effettuare alcuna valutazione in concreto, ritenendo che la mera non riconducibilità del sito a uno dei siti preferenziali giustificasse e si traducesse automaticamente in un motivo di rigetto dell’istanza.

Il Collegio ritiene che sia pacificamente consentita l’individuazione di siti e aree idonee a ospitare nuove installazioni; tale individuazione tuttavia non può esprimere un vincolo, ma semplicemente la preferenza per l’installazione in determinati ambiti, perché maggiormente rispondente a interessi pubblici. In sintesi, è ammesso un criterio (localizzativo) preferenziale, ma non un limite localizzativo.

Il Comune, pertanto, nonostante l’individuazione di siti e aree idonee a ospitare nuove installazioni, non poteva esimersi dal valutare lo specifico caso concreto, verificando se fosse prevalente l’interesse pubblicistico che aveva giustificato il giudizio ex ante di preferenza o quello sotteso al progetto localizzativo del gestore, ossia la necessità della localizzazione progettata per erogare il servizio in modo capillare, tale da rispettare gli obblighi di copertura (con conseguente impossibilità di una diversa localizzazione dell’impianto)”.

5. In limine, il Collegio rileva che il contestato provvedimento di diniego risulta motivato anche con riferimento al fatto che non risultano trattate, nella documentazione integrativa a seguito di preavviso di rigetto, altre carenze indicate dal Comune quali la verifica se la struttura in progetto necessiti o meno di deposito strutturale o dichiarazione circa la non necessità di tale deposito nonché la verifica della distanza della struttura dalla Scuola Elementare di Via Magenta e/o relative interferenze.

Tali profili non sono stati esaminati nella motivazione della sentenza appellata, né il Comune di Castelfranco di Sotto ha dedotto il loro omesso esame come motivo di appello, sicché non costituiscono oggetto del presente thema decidendum.

6. In linea generale, occorre rilevare che le infrastrutture per telecomunicazioni costituiscono opere di “urbanizzazione primaria”, sono di “pubblica utilità” e rispondono ad un “preminente interesse generale” ai sensi del codice delle comunicazioni elettroniche (d.lgs. n. 259 del 2003) che, per tale motivo, prevede un regime semplificato ed accelerato per il rilascio dell’autorizzazione unica alla realizzazione degli impianti (cfr., da ultimo, Cons. Stato, VI. 3 dicembre 2025, n. 9520).

In proposito, la giurisprudenza ha peraltro chiarito che il favor assicurato alla diffusione delle infrastrutture a rete per la comunicazione elettronica, che emerge in modo evidente dal d.lgs. n. 259 del 2003, pur comportando una compressione dei poteri urbanistici conformativi ordinariamente spettanti all’amministrazione competente, non consente di derogare alle discipline poste a tutela degli interessi “sensibili” e “differenziati”, quale quello paesaggistico, in quanto espressione dei principi fondamentali della Costituzione (cfr. da ultimo, Cons. Stato, VI, 8 ottobre 2025, n. 7865; Cons. Stato, VI, 30 settembre 2025, n. 7601).

7. L’appello proposto dal Comune di Castelfranco di Stato è infondato in quanto le censure dedotte non sono idonee a dare conto di una compiuta istruttoria sull’istanza da parte dell’Amministrazione comunale, la quale, inoltre, non ha motivato il diniego in modo adeguato.

7.1. Il diniego è stato essenzialmente adottato, in quanto l’ubicazione della stazione radio base proposta da Iliad Italia non è conforme alla pianificazione comunale approvata con deliberazione del Consiglio Comunale n. 5 del 13 marzo 2023.

La questione centrale della vicenda controversa, pertanto, è accertare se tale pianificazione sia fonte di un potere amministrativo vincolato o discrezionale.

7.2. L’art. 8, comma 6, della legge n. 36 del 2001, come modificato dal d.l. n. 13 del 2023, convertito dalla legge n. 41 del 2023, dispone che:

“I comuni possono adottare un regolamento nel rispetto delle vigenti disposizioni di legge e, in particolare, degli articoli 43, 44, 45, 46, 47 e 48 del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico, con esclusione della possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio di stazioni radio base per reti di comunicazioni elettroniche di qualsiasi tipologia e, in ogni caso, di incidere, anche in via indiretta o mediante provvedimenti contingibili e urgenti, sui limiti di esposizione a campi elettrici, magnetici ed elettromagnetici, sui valori di attenzione e sugli obiettivi di qualità, riservati allo Stato ai sensi dell’articolo 4.6.

L’art. 9, comma 1, della L.R. Toscana n. 49 del 2011 prevede che:

“Il programma comunale degli impianti definisce la localizzazione delle infrastrutture e degli impianti per l’installazione degli impianti su proposta dei programmi di cui al comma 2 e nel rispetto:

a) degli obiettivi di qualità di cui all’articolo 2, comma 1, lettera c), numero 1) e, in particolare, dei criteri di localizzazione di cui all’articolo 11, comma 1;

b) delle aree individuate sulla base dei criteri di localizzazione di cui all’articolo 11, comma 1, e della delimitazione ai sensi del medesimo articolo 11, comma 2-bis;

c) delle esigenze della pianificazione nazionale degli impianti e di copertura del servizio sul territorio;

d) della esigenza di minimizzazione della esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici.

Il Regolamento comunale per l’installazione di impianti di telecomunicazioni del Comune di Castelfranco di Sotto, ratione temporis vigente, all’art. 3, solo alla quale ha fatto riferimento l’atto in contestazione, detta i criteri per la localizzazione degli impianti, mentre, all’art. 6, comma 8, stabilisce che “l’installazione degli impianti è consentita solo nei siti e nelle aree individuate nella mappa delle localizzazioni, elaborata nel rispetto delle esigenze avanzate dalle compagnie richiedenti, attraverso la trasmissione annuale del programma di sviluppo della rete ed aggiornata periodicamente secondo le esigenze dei richiedenti”.

La mappa delle localizzazioni, conformemente alle ipotesi di localizzazione per lo sviluppo della rete del gestore Iliad di cui alla relazione tecnica, aggiornamento 2023, redatta da Polab, indica “Area Cimitero Viale Europa”.

7.3. Ora, volendo ritenere che il sito su cui Iliad ha chiesto di installare l’impianto, sebbene ricadente in Viale Europa, non coincida con l’area di cui alla mappa delle localizzazioni, l’art. 6, comma 8, del Regolamento comunale, peraltro non richiamato dall’Amministrazione nella motivazione del diniego, sembrerebbe, ad una esegesi meramente letterale, non consentirne l’installazione.

Tuttavia, la norma regolamentare deve essere correttamente interpretata in chiave sistematica, alla luce delle richiamate norme di rango primario, secondo le quali devono essere introdotti criteri localizzativi ed è ben possibili introdurre criteri preferenziali, ma limiti specifici possono essere introdotti solo con riferimento a siti sensibili espressamente individuati, mentre non è possibile un divieto di localizzazione maggiormente generalizzato.

Ne consegue che, correttamente interpretata la norma regolamentare, il potere esercitato dal Comune di Castelfranco di Sotto nell’adozione dell’atto applicativo non si connota come un potere strettamente vincolato, ma costituisce espressione di discrezionalità, nel senso che i siti individuati nella mappa di localizzazione costituiscono siti preferenziali, ma non sono automaticamente ostativi al rilascio dell’autorizzazione in altro sito individuato e richiesto dall’operatore.

7.4. L’Amministrazione comunale, pertanto, avrebbe dovuto valutare se il sito già individuato con carattere preferenziale assicurasse o meno la stessa copertura del sito per il quale l’operatore ha chiesto l’autorizzazione e, solo in caso di parità di copertura, avrebbe potuto legittimamente negare l’autorizzazione.

Sul punto, è vero che nel provvedimento di conferma dell’8 novembre 2023 è indicato che “il sito ipotizzato nel piano Comunale è comparabile con quello proposto dall’operatore, in termini di servizio”, ma l’Amministrazione avrebbe dovuto più puntualmente dimostrare non la mera comparabilità bensì l’affettiva equivalenza, in termini di servizio, tra i due siti.

8. L’appello, pertanto deve essere respinto, e ciò esime dall’esame dei motivi riproposti dalla parte appellata, salvo il riesercizio del potere da parte del Comune di Castelfranco di Sotto, che dovrà riprovvedere sull’istanza presentata da Iliad Italia volgendo una compiuta istruttoria secondo quanto prima evidenziato.

Va da sé che, nel riesercizio del potere, l’Amministrazione comunale dovrà valutare anche i profili relativi alla verifica in ordine al se la struttura in progetto necessiti o meno di deposito strutturale o dichiarazione circa la non necessità di tale deposito ed alla verifica della distanza della struttura dalla Scuola Elementare di Via Magenta e/o relative interferenze, i quali, sia pure contenuti nella motivazione del diniego, non hanno costituito oggetto del presente thema decidendum.

9. Le spese del giudizio, in ragione della peculiarità della vicenda contenziosa, possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe (R.G. n. 553 del 2025).

Compensa tra le parti le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 12 febbraio 2026, con l’intervento dei magistrati:

Sergio De Felice, Presidente

Roberto Caponigro, Consigliere, Estensore

Giovanni Gallone, Consigliere

Stefano Lorenzo Vitale, Consigliere

Dalila Satullo, Consigliere

L'articolo Sulle infrastrutture per telecomunicazioni. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Titolo edilizio – Realizzazione di un volume minore – Abuso edilizio – Configurabilità – Condizioni.

Il privato che, avendo ottenuto un titolo edilizio per la realizzazione di un determinato volume, costruisca un volume minore non commette un abuso edilizio, a condizione che la parte di edificio realizzata sia conforme al progetto approvato e sia funzionalmente autonoma.

Pres. Durante – Est. Di Martino

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 1776 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da Moccia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Marcello Fortunato, con domicilio eletto presso il suo studio in Salerno, alla via Ss. Martiri Salernitani, 31;

contro

Comune di Bracigliano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe D’Amico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Umberto Petacca, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

a – del Permesso di Costruire n. 5 del 21.01.2025, successivamente conosciuto, rilasciato dal Comune di Bracigliano al Sig. Umberto Petacca, per la realizzazione di un intervento di ristrutturazione fabbricato per civile abitazione” sito alla Via Capitano Cecconi n. 18;

b – di tutti gli atti presupposti, connessi collegati e consequenziali.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da MOCCIA S.P.A. il 20\2\2026:

a – del provvedimento prot. n. 460 del 15.12.2025, con il quale il Comune di Bracigliano ha “determina(to) la sanzione pecuniaria dell’importo … di € 1.000,00” ai fini della sanatoria delle opere di cui alla s.c.i.a. in sanatoria, ex art. 37 del D.P.R. n. 380/2001, depositata in data 25.07.2022 dal dante causa del Sig. Umberto Petacca;

b – del verbale di istruttoria prot. n. 13529 del 15.12.2025, richiamato nel provvedimento sub a), non conosciuto;

c – di tutti gli atti presupposti, connessi collegati e consequenziali

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da MOCCIA S.P.A. il 2\3\2026:

a – del provvedimento prot. n. 1080 del 30.01.2026, con il quale il Comune di Bracigliano ha confermato il p.d.c. n. 5/2025;

b – della nota prot. n. 2010 del 18.02.2026, con il quale è stato trasmesso il provvedimento sub a);

c – del verbale di istruttoria prot. n. 13529 del 15.12.2025, trasmesso in uno al provvedimento sub a);

d – ove e per quanto occorra, del verbale di istruttoria prot. n. 885 del 21.01.2025;

e – di tutti gli atti presupposti, connessi collegati e consequenziali.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Bracigliano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2026 il dott. Michele Di Martino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

1. Con il ricorso principale, ritualmente notificato e depositato, la ricorrente, premesso di essere proprietaria di un immobile sito alla Via Capitano Cecconi n. 20 del Comune di Bracigliano, confinante con quello di proprietà del Sig. Umberto Petacca, ha impugnato il permesso di costruire n. 5 del 21.01.2025, rilasciato dal Comune di Bracigliano al predetto Sig. Umberto Petacca, per la realizzazione di un intervento di “ristrutturazione fabbricato per civile abitazione” sito alla Via Capitano Cecconi n. 18.

2. Con primo ricorso per motivi aggiunti del 20.02.2026, ha poi impugnato il provvedimento prot. n. 460 del 15.12.2025, con il quale il Comune di Bracigliano ha determinato la sanzione pecuniaria dell’importo di euro 1.000,00 ai fini della sanatoria delle opere di cui alla s.c.i.a. in sanatoria, ex art. 37 del D.P.R. n. 380/2001, depositata in data 25.07.2022 dal dante causa del Sig. Umberto Petacca nonché il verbale di istruttoria prot. n. 13529 del 15.12.2025.

3. Infine, con secondo ricorso per motivi aggiunti del 2.03.2026, ha impugnato il provvedimento prot. n. 1080 del 30.01.2026, con il quale il Comune di Bracigliano ha confermato il p.d.c. n. 5/2025 nonché gli atti presupposti e successivi.

4. Si è costituito il Comune di Bracigliano.

5. All’udienza camerale dell’8 aprile 2026, il Collegio ha rilevato, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., possibili profili di improcedibilità con riferimento al ricorso introduttivo; all’esito, la causa è stata assegnata a sentenza, previo avviso di possibile definizione della controversia con sentenza resa ai sensi dell’art. 60 c.p.a..

6. Il ricorso principale deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, come rilevato dal Collegio al verbale dell’udienza camerale dell’8 aprile 2026.

Invero, come sopra esposto, con atto notificato in data 30.10.2025, la società Moccia S.p.A. ha introdotto il presente giudizio, impugnando il suddetto P.d.C. n. 5/2025 e chiedendone l’annullamento.

Tuttavia, nelle more, l’Amministrazione comunale ha avviato un procedimento di riesame in autotutela del titolo edilizio e, al contempo, ha definito un precedente procedimento di sanatoria relativo al medesimo immobile, avviato con S.C.I.A. del 25.07.2022, irrogando la relativa sanzione pecuniaria con provvedimento del 15.12.2025 (impugnato con il primo ricorso per motivi aggiunti).

Pertanto, deve ritenersi che l’efficacia del provvedimento impugnato sia venuta meno in seguito al riesame eseguito dall’Amministrazione resistente.

Avendo questo nuovo provvedimento negativo sostituito completamente il precedente provvedimento di diniego, impugnato con il ricorso principale, parte ricorrente non ha più interesse a chiedere l’annullamento del primo provvedimento.

7. Tanto premesso, il primo ed il secondo ricorso per motivi aggiunti devono essere respinti perché infondati nel merito e tanto consente di assorbire ogni altra eccezione preliminare.

8. Invero, la tesi secondo cui il Permesso di Costruire n. 5 del 21.01.2025 sarebbe stato rilasciato su un immobile abusivo, a causa della pendenza di un procedimento di sanatoria, risulta smentita dalla documentazione in atti e da una corretta interpretazione della normativa e dei principi di riferimento.

Secondo l’argomentazione di parte ricorrente, a seguito della presentazione della Segnalazione Certificata di Inizio Attività in sanatoria ex art. 37 del D.P.R. n. 380/2001 (prot. n. 8101 del 25.07.2022), la P.A. non avrebbe adottato alcun provvedimento abilitativo, lasciando il procedimento pendente e l’immobile in stato di abusività.

In realtà, ex actis, è emerso che l’Amministrazione Comunale di Bracigliano ha definito il predetto procedimento di sanatoria con un provvedimento formale ed espresso.

9. Nello specifico, con il Provvedimento Conclusivo – Irrogazione Sanzione Pecuniaria Accertamento di Conformità ex Art. 37 del DPR n. 380/01 prot. n. 460 del 15.12.2025, il Comune ha attestato il proprio parere favorevole all’accoglimento dell’istanza di accertamento di conformità urbanistica e ha determinato la relativa sanzione pecuniaria, peraltro già corrisposta.

Pertanto, il procedimento di sanatoria non era pendente, ma era stato formalmente concluso, regolarizzando lo stato dell’immobile e rendendolo pienamente legittimo ai sensi dell’art. 9-bis del D.P.R. n. 380/2001.

10. Va pure detto che la sanzione pecuniaria è stata adottata all’esito di accurata istruttoria, come documentato dal verbale prot. n. 13529 del 15.12.2025.

11. Peraltro, il Comune di Bracigliano, sulla base della relazione tecnica asseverata dal professionista incaricato e della propria istruttoria, ha correttamente qualificato l’intervento come rientrante nell’ambito della manutenzione straordinaria “pesante” o del restauro e risanamento conservativo “pesante”, soggetto a SCIA in sanatoria ex art. 37 D.P.R. 380/2001.

Tale valutazione, di natura tecnico discrezionale, è sindacabile solo per manifesta illogicità o travisamento, vizi che nel caso di specie non sussistono.

12. Ancora, va detto che, dalla documentazione agli atti, emerge che le opere oggetto della SCIA in sanatoria prot. n. 8101 del 25.07.2022 consistono in: – diversa distribuzione degli spazi interni, – modifiche prospettiche, – minore volumetria realizzata rispetto alla concessione edilizia originaria, – omessa realizzazione di un piano previsto in progetto.

Pertanto, contrariamente a quanto eccepito e lamentato, non risulta alcun incremento di volumetria, alterazione della sagoma, aumento delle unità immobiliari o mutamento di destinazione d’uso.

13. Anche la censura della ricorrente, relativa alla presunta illegittimità della sanzione pecuniaria di € 1.000,00 irrogata dal Comune di Bracigliano, deve essere disattesa.

Invero, la versione del comma 4 dell’art. 37, vigente al momento della presentazione della SCIA in sanatoria (25.07.2022) e fino alla sua abrogazione con il D.L. n. 69/2024, stabiliva: “Ove l’intervento realizzato risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione dell’intervento, sia al momento della presentazione della domanda, il responsabile dell’abuso o il proprietario dell’immobile possono ottenere la sanatoria dell’intervento versando la somma, non superiore a 5164 euro e non inferiore a 516 euro”.

Appare evidente, pertanto, che la norma applicabile al procedimento di sanatoria non era il comma 1, bensì il comma 4, che prevedeva una forbice edittale compresa tra € 516 e € 5.164.

Sicchè, l’importo di € 1.000,00 irrogato dal Comune rientra pienamente in tale forbice.

14. Né colgono nel segno le doglianze con cui la parte ricorrente ha lamentato che il lotto su cui insiste l’intervento in contestazione sarebbe volumetricamente saturo e privo di qualsiasi capacità edificatoria residua, perché detta censura risulta essere smentita dall’analisi della storia urbanistica dell’immobile e dei titoli abilitativi che lo hanno interessato.

Invero, come condivisibilmente rimarcato dal Comune resistente, la Licenza Edilizia n. 34 del 1973 autorizzava la costruzione di un fabbricato su tre livelli.

Tuttavia, come pacificamente riconosciuto e documentato, furono realizzati solo due dei tre piani previsti, con una volumetria edificata di 1.115,20 mc a fronte di una capacità edificatoria del lotto originario (particella 947) pari a 1.795,64 mc.

Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, la volumetria non realizzata non è decaduta né si è estinta.

Come correttamente evidenziato dal Comune nel provvedimento di conferma del titolo, il privato che, avendo ottenuto un titolo edilizio per la realizzazione di un determinato volume, costruisca un volume minore non commette un abuso edilizio, a condizione che la parte di edificio realizzata sia conforme al progetto approvato e sia funzionalmente autonoma (TAR Campania, Salerno, sez. II, sent. 18 giugno 2020, n. 678).

In base all’art. 32, T.U. edilizia, costituisce variazione essenziale ogni modifica incompatibile con il disegno globale ispiratore dell’originario progetto edificatorio, sia sotto il profilo qualitativo sia sotto l’aspetto quantitativo; nel dettaglio, qualora risulti il mutamento della destinazione d’uso implicante variazione degli standards, ovvero aumento consistente della cubatura o della superficie di solaio, ovvero modifiche sostanziali di parametri urbanistico – edilizi del progetto approvato o della localizzazione dell’edificio, ovvero un mutamento delle caratteristiche dell’intervento edilizio assentito, ovvero una violazione non procedurale delle norme in materia di edilizia ( ex multis, T. A. R. Campania –Napoli, Sez. III, 13/01/2016, n. 138).

Ne deriva, a contrario, che, ogni qual volta ci si trovi di fronte ad una variazione volumetrica in termini di riduzione, come nel caso in esame, non sussiste difformità essenziale, tale da giustificare scelte provvedimentali rigorose

15. Infine, neanche le doglianze ad oggetto la pretesa violazione delle distanze legali può rivelarsi meritevole di positivo apprezzamento da parte del Collegio.

Invero, il progetto assentito con il PdC n. 5/2025 prevede la realizzazione del porticato e del sottotetto in aderenza a una parete a confine con altra proprietà, costituente corpo di fabbrica in virtù dell’art. 877 c.c., come confermato sia dagli elaborati progettuali che dal provvedimento di conferma del titolo edilizio.

L’art. 16 delle N.T.A. del PRG di Bracigliano, applicabile alla zona omogenea “B”, consente esplicitamente l’edificazione in aderenza a confine.

16. Peraltro, all’esito del sopralluogo tecnico effettuato in data 30.09.2025, è emerso che le nuove opere realizzate sul lato ovest (porticato a piano terra e primo piano) non sono in aderenza al fabbricato di altrui proprietà posto sul confine, così come riportato sugli elaborati progettuali, ma ricadono sulla linea di confine libero tra il concessionario ed il fondo del vicino che risulta inedificato.

17. L’intervento autorizzato, infine, risulta pienamente conforme al Piano Regolatore Generale del Comune di Bracigliano.

L’immobile oggetto di intervento ricade in Zona Omogenea ‘B’ di completamento residenziale, come attestato dal Certificato di Destinazione Urbanistica e ribadito in tutti gli atti del procedimento.

18. Alla stregua delle superiori considerazioni, i ricorsi per motivi aggiunti devono essere respinti, siccome infondati.

19. Le spese di lite possono essere compensate, alla luce della peculiarità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania sezione staccata di Salerno (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così provvede:

dichiara il ricorso principale improcedibile;

rigetta i ricorsi per motivi aggiunti;

spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Salerno nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Nicola Durante, Presidente

Gaetana Marena, Primo Referendario

Michele Di Martino, Primo Referendario, Estensore

L'articolo Sulle condizioni per la configurabilità dell’abuso edilizio in caso di costruzione di un volume minore rispetto a quello assentito con titolo edilizio. proviene da Giustamm.

Edilizia ed urbanistica – Abusi edilizi – Ordinanza di demolizione – Accadimenti sopravvenuti – Irrilevanza.

Ciò che rileva ai fini dell’emissione di un ordinanza di demolizione è che i profili di abusività riscontrati fossero effettivamente sussistenti al momento della relativa adozione, rimanendo, per converso, irrilevanti, per il principio del tempus regit actum, tutti gli accadimenti successivi (incendi, ecc.).

Pres. Franconiero – Est. Ponte

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2599 del 2024, proposto da
Claudia Polidori, Gerardo Zaccaria, rappresentati e difesi dall’avvocato Nicola Neri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del sindaco in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Umberto Garofoli, con domicilio eletto presso gli uffici dell’avvocatura capitolina in Roma, via del Tempio di Giove 21;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (sezione seconda) n. 14170/2023

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod. proc. amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 15 aprile 2026 il Cons. Davide Ponte e uditi per le parti gli avvocati come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La vicenda trae origine dall’impugnazione dell’ordine di demolizione – determinazione dirigenziale n. 1127 del 1.04.2010 (con destinatari: proprietario responsabile il sig. Zaccaria Gerardo; proprietaria non responsabile Polidori Claudia), per opere costruite in assenza di permesso edilizio e ubicate in una zona di inedificabilità assoluta.

2. Contro il suddetto ordine di demolizione, i destinatari hanno proposto ricorso dinanzi al TAR Lazio chiedendo l’annullamento (ricorso 5154/2010)

Con successivo verbale del 19 ottobre del 2010 si accertava la mancata ottemperanza alla determinazione dirigenziale n. 1127 con la quale il X municipio aveva già ingiunto la rimozione e demolizione delle opere abusivamente realizzate.

Con determinazione 1612 del 17.06.2014 viene disposta l’acquisizione gratuita al patrimonio di Roma capitale di tutte le opere realizzate senza titolo, dell’area di sedime delle stesse e di quella ad essa circostanza.

3. Con sentenza 14170 del 2023 il Tar adito ha definito il ricorso di primo grado avente ad oggetto l’impugnazione sia della determinazione dirigenziale n. 1127 sia della n. 1612.

4. Contro la sentenza 14170 del 2023 viene proposto l’appello in esame per i seguenti motivi:

– carattere abusivo delle opere per mancanza del titolo abitativo e sull’inottemperanza all’ordine di demolizione. I ricorrenti censurano la mancata valutazione da parte del giudizio di primo grado di circostanze di fatto e di diritto ed in particolare il TAR non avrebbe tenuto conto dell’impatto che l’incendio del 4.8.2014 ed ancora prima della riconversione dell’attività svolta in loco con allontanamento degli animali e rimozione dei loro precari ricoveri. Tali circostanze hanno, di fatto, determinato la demolizione delle opere a cui la stessa ordinanza impugnata faceva riferimento. Infatti, l’appellante sostiene che le strutture presenti presso il terreno di proprietà degli odierni appellanti rimaste dopo la riconversione dell’attività svolta in loco e l’allontanamento degli animali andavano distrutte dall’incendio dell’anno 2014 rimanendo la sola asserita piscina che altro non è, come già detto, un bacino di acqua per le attività svolte in loco.

– l’appellante inoltre censura la valutazione circa la natura vincolata dell’ordine di demolizione fatta dal Tar Lazio: la circostanza che le opere abusive siano venute meno per effetto di un intervento estraneo alla volontà dei proprietari di tali opere dovrebbe portare a rinnovare il bilanciamento degli interessi e a ritenere non più attuale l’interesse pubblico sotteso alla demolizione delle opere in questione.

5. Si è costituita in giudizio l’avvocatura di Roma Capitale chiedendo il rigetto dell’appello. In particolare si argomenta che l’ordinanza di demolizione è atto ricognitivo di un effetto che si è già prodotto ex lege, di natura vincolata e sanzionatoria che consegue automaticamente all’inosservanza dell’ordine di demolizione.

Inoltre la stessa difesa di Roma Capitale afferma la non ammissibilità di censure contro il provvedimento di acquisizione gratuita al comune in quanto il presupposto da cui questo provvedimento dipende è già stato accertato con efficacia di giudicato dalla sentenza 5366/2024 del Consiglio di Stato che ha definitivamente accertato la legittimità dell’ordinanza di demolizione.

6. All’udienza di smaltimento del 15 aprile 2026 la causa è passata in decisione.

7. Si ritiene che il ricorso sia infondato, in termini tali da imporre l’applicazione dell’art. 74 cod. proc. amm.

8. Se l’incendio occorso il 4.08.2014 è successivo rispetto sia all’ordinanza di demolizione che al provvedimento di acquisizione gratuita al Comune, in ogni caso a nulla rileverebbe quanto evocato atteso che l’abuso edilizio è illecito permanente e il decorso del tempo o il sopravvenire di fatti ulteriori non fanno venir meno il dovere di repressione né gli effetti del procedimento sanzionatorio già perfezionato dovendosi avere riguardo alla situazione esistente al momento dell’adozione dell’atto secondo la regola del tempus regit actum. (cfr. ad es. Cons. Stato, A.P., 11 ottobre 2023, n. 16).

9. Peraltro in relazione alla stessa fattispecie in esame, la sentenza 5366 del 2024 di questo Consiglio di Stato ha già chiarito la questione affermando che “È sufficiente osservare, come correttamente fatto dal giudice di prime cure, che i manufatti attinti dall’ordinanza di demolizione gravata in prime cure sono stati realizzati su zona tipizzata ai sensi del P.R.G. .., per la quel vige un divieto assoluto di edificazione. La destinazione urbanistica dell’area (con il correlato regime giuridico) non può ritenersi superata, in mancanza di un nuovo atto di pianificazione, per effetto dell’asserito sopravvenuto mutamento della situazione di fatto. Ciò che rileva è, peraltro, in questa sede, che i profili di abusività riscontrati fossero, come risulta pacifico tra le parti, effettivamente sussistenti al momento dell’adozione dell’ordinanza di demolizione, rimanendo, per converso, irrilevanti, per il principio del tempus regit actum, tutti gli accadimenti successivi (tra cui l’incendio occorso nel 2014)”.

10. Le spese del presente grado di giudizio, liquidate come da dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte appellante al pagamento delle spese del presente grado di giudizio in favore di parte appellata, liquidate in complessivi euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre accessori dovuti per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Fabio Franconiero, Presidente

Giovanni Sabbato, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere, Estensore

Giovanni Tulumello, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

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