Osservatorio Urbanistico-Edilizio Archivi - Giustamm https://www.giustamm.it/aree/osservatorio-urbanistico-edilizio/ Wed, 15 Apr 2026 07:46:54 +0000 it-IT hourly 1 https://wordpress.org/?v=6.9.4 https://www.giustamm.it/wp-content/uploads/2021/04/cropped-giustamm-32x32.png Osservatorio Urbanistico-Edilizio Archivi - Giustamm https://www.giustamm.it/aree/osservatorio-urbanistico-edilizio/ 32 32 Sulla lottizzazione abusiva. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sulla-lottizzazione-abusiva-2/ Wed, 15 Apr 2026 07:46:54 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=90508 Sulla lottizzazione abusiva.

Edilizia ed urbanistica – Lottizzazione abusiva – Origine storica – Natura giuridica. L’istituto della lottizzazione abusiva si colloca  nel punto di massimo attrito tra tre ordini di esigenze: da un lato, la tutela pubblica della pianificazione e del governo del territorio, bene primario e non disponibile; dall’altro, la disciplina della

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Edilizia ed urbanistica – Lottizzazione abusiva – Origine storica – Natura giuridica.

L’istituto della lottizzazione abusiva si colloca  nel punto di massimo attrito tra tre ordini di esigenze: da un lato, la tutela pubblica della pianificazione e del governo del territorio, bene primario e non disponibile; dall’altro, la disciplina della circolazione immobiliare, che l’ordinamento costruisce attorno alla forma pubblica, alla pubblicità legale, agli obblighi documentali e agli strumenti di conoscibilità del rischio urbanistico, a fini di garanzia della generale sicurezza del commercio giuridico; dall’altro ancora, il complesso delle garanzie procedimentali e sostanziali, oggi inevitabilmente lette anche alla luce del sistema multilivello convenzionale e costituzionale, che si impongono allorché la reazione dell’ordinamento, anziché arrestarsi a misure interdittive o ripristinatorie classiche, tenda a proiettarsi verso un esito ablatorio, nella forma dell’acquisizione gratuita o, nel diverso circuito, della confisca. La lottizzazione abusiva non coincide con il singolo contratto e non coincide con il singolo manufatto; essa si atteggia come fenomeno unitario, la cui cifra giuridica è l’incidenza sul governo del territorio. La conseguenza, sul piano dell’accertamento, è che l’ordinamento tende fisiologicamente a valorizzare un approccio sostanziale e globale, nel quale atti negoziali e trasformazioni materiali vengono letti non come episodi isolati, ma come indici convergenti di un disegno di trasformazione del suolo.

Pres. de Francisco – Est. Di Betta

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA

Sezione giurisdizionale

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 459 del 2025, proposto da Francesco Farina, Francesca Maria Ribaudo, rappresentati e difesi dagli avvocati Giovanni Immordino, Giuseppe Immordino, con domicilio eletto presso lo studio Giovanni Immordino in Palermo, viale Libertà n. 171;

contro

Comune di Carini, non costituito in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Quinta) n. 478/2025, resa tra le parti, reiettiva del ricorso n. 15/2024 di prime cure, e per il conseguente annullamento:

– dell”ordinanza n. 170 del 18/10/2023 (Pratica n. 23/2023), notificata il 24/10/2023, con la quale la Ripartizione VI (Sportello Unico Attività Produttive Abusivismo e Repressione – Fascia Costiera – Patrimonio Piano Regolatore e PUDM) del Comune di Carini ha ordinato “l”immediata sospensione dei lavori ed il divieto di disporre dei suoli e delle opere stesse con atti tra vivi” con riguardo all”immobile di proprietà dei ricorrenti, sito in Via Albania n. 6 del Comune di Carini, indicato nel Catasto Fabbricati catasto al foglio n. 20 con la particella n. 736, avvisando che, “trascorsi novanta giorni dalla notifica del presente provvedimento, ove non intervenga la revoca dello stesso, le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del Comune e si provvederà d”ufficio alla demolizione delle opere”;

– dell”ordinanza n. 177 del 25/10/2023 (Pratica n. 23/2023), notificata il 27/10/2023, di “rettifica in auto-tutela dell”ordinanza n. 170 del 18/10/2023”;

– di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il Cons. Sebastiano Di Betta e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La presente controversia si colloca all’interno della più ampia vicenda concernente la contestata esistenza di una lottizzazione abusiva in territorio del Comune di Carini e investe, in particolare, la posizione dei sigg. Francesco Farina e Francesca Maria Ribaudo, odierni appellanti, proprietari di un immobile a uso abitativo sito in Carini, contrada Parisi, via Albania n. 6, censito al Catasto fabbricati al foglio 20, particella 736.

Dagli atti risulta che i predetti appellanti acquistarono detto immobile, in regime di comunione dei beni, con atto di compravendita del 23 giugno 2010, per il corrispettivo di euro 365.000,00 (trecentosessantacinquemila/00). Il bene veniva descritto come una villetta articolata su due elevazioni, costituenti un’unica abitazione, con annesso terreno pertinenziale esteso complessivamente per circa mq. 1.000, comprensivo dell’area di sedime del fabbricato. Nel medesimo atto notarile veniva altresì ricostruita la provenienza del cespite attraverso una sequenza di trasferimenti anteriori, sino a risalire alla derivazione della particella 736 dalla più ampia particella originaria n. 81, mediante atti risalenti nel tempo e regolarmente trascritti.

Sotto il profilo edilizio e urbanistico, il contratto di acquisto dava atto dell’intervenuto rilascio, da parte del Comune di Carini, della concessione edilizia in sanatoria n. 33 del 9 settembre 2002, riferita al fabbricato poi acquistato dagli odierni appellanti; nello stesso atto i venditori dichiaravano che, successivamente a tale titolo, non erano state apportate modifiche soggette a ulteriore titolo abilitativo, mentre la parte acquirente attestava, a sua volta, di avere verificato, con l’ausilio di un tecnico di fiducia, la situazione edilizia e urbanistica dell’immobile, anche con specifico riguardo alla richiamata concessione in sanatoria, accettandolo senza riserve. Gli appellanti deducono, altresì, di avere acquistato il bene con le agevolazioni previste per la prima casa, di avervi stabilito la propria residenza e di essersi onerati di un mutuo ventennale per il pagamento del prezzo, assumendo tali circostanze a conferma del pieno affidamento da essi riposto nella regolarità del cespite acquistato.

Nella prospettazione attorea, tale affidamento risulterebbe ulteriormente corroborato dal fatto che, nel medesimo contesto territoriale, il Comune avrebbe in precedenza rilasciato altri titoli in sanatoria relativi a immobili insistenti su particelle derivanti dal frazionamento dell’originaria particella “madre” n. 81; in particolare, gli appellanti richiamano, oltre alla concessione n. 33 del 2002 concernente il proprio immobile, anche la concessione in sanatoria prot. n. 2301 del 2 febbraio 1990, rilasciata al sig. Vittorio Laudicina per altro immobile ricadente nello stesso comprensorio.

2. A distanza di oltre tredici anni dall’acquisto, la posizione degli odierni appellanti veniva, tuttavia, incisa dall’intervento repressivo del Comune di Carini. Con ordinanza n. 170 del 18 ottobre 2023, notificata il 24 ottobre 2023, la Ripartizione VI del Comune disponeva l’immediata sospensione dei lavori e il divieto di disporre dei suoli e delle opere mediante atti tra vivi, con riguardo all’immobile di proprietà degli appellanti, avvertendo che, decorso il termine di novanta giorni dalla notificazione senza revoca del provvedimento, le aree lottizzate sarebbero state acquisite di diritto al patrimonio disponibile comunale e si sarebbe provveduto d’ufficio alla demolizione delle opere. La determinazione comunale si fondava sulla ritenuta sussistenza di una lottizzazione abusiva, cartolare e materiale, insistente sull’area in cui ricade anche il bene degli odierni appellanti, lottizzazione che l’Amministrazione riconduceva a frazionamenti e trasformazioni urbanistiche risalenti a un arco temporale compreso, secondo la ricostruzione comunale, tra il 1982 e il 1987.

A tale primo provvedimento faceva seguito l’ordinanza n. 177 del 25 ottobre 2023, notificata il 27 ottobre 2023, espressamente qualificata come atto di rettifica in autotutela dell’ordinanza n. 170 del 18 ottobre 2023. La seconda ordinanza, pertanto, non si poneva quale atto autonomo e svincolato dalla precedente, bensì quale successivo sviluppo del medesimo procedimento repressivo, volto a rettificare la prima determinazione comunale, lasciandone fermo l’impianto sostanziale.

3. Avverso i predetti provvedimenti Francesco Farina e Francesca Maria Ribaudo proponevano ricorso innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia, sede di Palermo, iscritto al n.g.r. 15 del 2024, chiedendone l’annullamento previa sospensione cautelare.

In sede cautelare il T.A.R. Sicilia respingeva la domanda di sospensione con ordinanza n. 36 del 2024, ritenendo insussistente il fumus boni iuris. Interposto appello cautelare, questo Consiglio, con ordinanza n. 109 del 2024, riformava la decisione di primo grado e disponeva la sospensione degli effetti dei provvedimenti impugnati, valorizzando, nella delibazione sommaria propria della fase cautelare, la prospettata buona fede degli appellanti, il rilievo del titolo edilizio in sanatoria n. 33 del 9 settembre 2002 e la circostanza che i contestati atti di frazionamento, risalenti a epoca remota e regolarmente trascritti, sarebbero stati conoscibili e verificabili dall’Amministrazione già al momento del rilascio della sanatoria.

4. Definito il giudizio di primo grado nel merito, il T.A.R. Sicilia, Palermo, con sentenza n. 478 del 26 febbraio 2025, respingeva il ricorso.

5. Con l’odierno gravame i sigg. Farina e Ribaudo hanno impugnato la predetta sentenza, chiedendone l’integrale riforma.

All’udienza pubblica dell’11 febbraio 2026 la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

6. Preliminarmente, e prima di procedere all’esame delle singole censure, il Collegio reputa doveroso ricostruire, con l’ampiezza che la materia impone, il quadro generale dell’istituto della lottizzazione abusiva, nella sua genesi storica, nella sua progressiva tipizzazione legislativa e nella sua attuale fisionomia sistematica. Tale premessa non assolve a una funzione meramente introduttiva, né si esaurisce in un excursus descrittivo: essa mira, piuttosto, a esplicitare sin dall’incipit della parte motiva la ragione per cui, in vicende caratterizzate da estrema risalenza temporale, da pluralità di passaggi traslativi e da pretese pubbliche idonee a culminare in effetti di spossessamento, non è né giuridicamente né ragionevolmente sostenibile una decisione che si affidi a formule generali, a presunzioni indifferenziate o a schemi motivazionali stereotipati.

L’istituto della lottizzazione abusiva si colloca, infatti, nel punto di massimo attrito tra tre ordini di esigenze: da un lato, la tutela pubblica della pianificazione e del governo del territorio, bene primario e non disponibile; dall’altro, la disciplina della circolazione immobiliare, che l’ordinamento costruisce attorno alla forma pubblica, alla pubblicità legale, agli obblighi documentali e agli strumenti di conoscibilità del rischio urbanistico, a fini di garanzia della generale sicurezza del commercio giuridico; dall’altro ancora, il complesso delle garanzie procedimentali e sostanziali, oggi inevitabilmente lette anche alla luce del sistema multilivello convenzionale e costituzionale, che si impongono allorché la reazione dell’ordinamento, anziché arrestarsi a misure interdittive o ripristinatorie classiche, tenda a proiettarsi verso un esito ablatorio, nella forma dell’acquisizione gratuita o, nel diverso circuito, della confisca.

Il fenomeno che il legislatore oggi denomina lottizzazione abusiva non nasce come artificio terminologico; esso prende forma, per stratificazione, come risposta a una criticità strutturale del sistema urbanistico. L’impianto della disciplina pianificatoria, sin dalla legge urbanistica del 1942, ha attribuito alla pianificazione una funzione conformativa e ordinatrice: la trasformazione del suolo, in un sistema razionale, non è più (com’era una volta) il prodotto della sommatoria di iniziative private, bensì l’esito di scelte pubbliche progressive, attuate mediante strumenti generali e di dettaglio e accompagnate, in particolare, dall’organizzazione delle urbanizzazioni e dei servizi.

La storia urbanistica del Paese ha però dimostrato, con particolare evidenza nella fase di espansione edilizia e nella diffusione delle pratiche di parcellizzazione, che la pianificazione può essere svuotata di effettività se il territorio viene “anticipato” dal traffico negoziale e dalla trasformazione materiale del suolo. In altri termini, l’ordinamento si è trovato a fronteggiare un fenomeno in cui l’assetto proprietario e la graduale predisposizione di opere, accessi, infrastrutture, recinzioni e servizi creavano un insediamento di fatto, rispetto al quale la pianificazione, a posteriori, risultava non di rado costretta a inseguire un assetto ormai consolidato o socialmente irreversibile. La lottizzazione abusiva è, in questa prospettiva, la figura che rende giuridicamente visibile e sanzionabile la “pianificazione di fatto”: non la singola difformità edilizia, ma la trasformazione complessiva del territorio, idonea a produrre un carico urbanistico non programmato e a sottrarre all’Amministrazione la prerogativa essenziale di governarne lo sviluppo.

È dunque necessario, sin dalla premessa, fissare un punto: la lottizzazione abusiva non coincide con il singolo contratto e non coincide con il singolo manufatto; essa si atteggia come fenomeno unitario, la cui cifra giuridica è l’incidenza sul governo del territorio. La conseguenza, sul piano dell’accertamento, è che l’ordinamento tende fisiologicamente a valorizzare un approccio sostanziale e globale, nel quale atti negoziali e trasformazioni materiali vengono letti non come episodi isolati, ma come indici convergenti di un disegno di trasformazione del suolo.

Il punto di svolta, sul piano della tipizzazione, si colloca nel momento storico in cui il legislatore decide di ancorare la reazione non solo all’abuso edilizio del singolo, ma al fenomeno lottizzatorio come tale, dotandolo di un apparato consequenziale peculiare. Fu, infatti, solo con la cd. “legge ponte” del 1967 che il fenomeno lottizzatorio iniziò ad assumere le sue attuali forme. E infatti, la disciplina della lottizzazione venne compiutamente riorganizzata a opera dell’art. 8 che riformulò l’art. 28, commi 1 e 2, della Legge urbanistica, espungendo dall’originaria lett. a) la disciplina sanzionatoria della lottizzazione, così ricevendo una diversa collocazione e una nuova formulazione. Per affermare l’autonoma valenza penale del reato di lottizzazione abusiva, tuttavia, si dovette attendere il varo della L. n. 47 del 1985 che, all’art. 20, lett. c), introduceva una sanzione penale “nel caso di lottizzazione abusiva di terreni a scopo edilizio“, fornendo, inoltre, all’art. 18 una nozione di lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio.

Proprio il percorso evolutivo dell’istituto mostra, peraltro, le ragioni della sua peculiare problematicità applicativa. La lottizzazione abusiva si è infatti consolidata, ben prima della tipizzazione del 1985, come figura largamente plasmata dalla giurisprudenza, chiamata a chiarire – se non, per larga parte, a costruire – i contorni di una fattispecie avvertita sin dall’origine come carente e lacunosa. Da tale elaborazione è emersa una nozione progressivamente ampia, nella quale la condotta lottizzatoria può realizzarsi tanto mediante atti negoziali, quali il frazionamento e la vendita dei lotti, quanto mediante attività materiali, quali la costruzione di manufatti, la delimitazione dei fondi, la predisposizione di accessi e, più in generale, ogni trasformazione del suolo funzionalizzata a un nuovo insediamento, purché idonea a comprimere o a condizionare la riserva pubblica di programmazione territoriale e la predisposizione delle opere di urbanizzazione. È così maturata la qualificazione della lottizzazione abusiva come figura a forma libera e di pericolo, nella quale il baricentro della tutela non è collocato nel singolo atto, né nel mero rispetto formale del titolo edilizio, ma nell’ordinato sviluppo dell’assetto territoriale secondo le scelte pubbliche di pianificazione.

Tuttavia, proprio questa genesi e questa struttura spiegano anche le criticità dell’istituto.

L’ampiezza della fattispecie, la possibilità di ricondurre a unità fenomeni negoziali e materiali tra loro diversi, la rilevanza di una pluralità di indici sintomatici e la stessa anticipazione della soglia di tutela espongono la figura al rischio di applicazioni eccessivamente elastiche (o, in altro senso, eccessivamente rigide), nelle quali il disegno lottizzatorio venga ricostruito in via retrospettiva sulla base di elementi non sempre pienamente univoci. Ne discende che, quanto più l’istituto viene impiegato in vicende segnate da una lunga stratificazione di atti, da una pluralità di passaggi soggettivi e da una notevole distanza cronologica rispetto alla fase genetica del fenomeno, tanto più si impone un accertamento rigoroso dei presupposti, fondato su indizi effettivamente gravi, precisi e concordanti, e una motivazione capace di misurarsi con il tempo, con la qualità della posizione dei soggetti incisi e con le forme di affidamento nel frattempo maturate nel traffico giuridico.

La disciplina oggi sistematizzata nel testo unico dell’edilizia ha recepito tale stratificazione e l’ha resa strutturale: la lottizzazione abusiva assume una fisionomia policentrica, nella quale convivono strumenti amministrativi di accertamento, interdizione e opponibilità e, parallelamente, una dimensione penale connotata da esiti ablatori.

Il dato che qui più interessa non è la mera coesistenza di piani, bensì il risultato complessivo: l’ordinamento, in materia di lottizzazione, dispone di due percorsi che, pur differenti per presupposti e sede, possono condurre a esiti di spossessamento. Ne deriva una tensione strutturale inevitabile, perché il sistema si trova a bilanciare un interesse pubblico primario con misure che, per intensità e irreversibilità, evocano, quantomeno sul piano delle garanzie, una soglia più elevata di tutela delle posizioni soggettive.

La lottizzazione abusiva, proprio perché fenomeno unitario, coinvolge più figure soggettive, e la loro distinzione non è un vezzo classificatorio, ma un’esigenza di coerenza sistemica.

Vi è, anzitutto, il soggetto che ideò, promosse o attuò il disegno lottizzatorio, colui che, mediante frazionamenti seriali e opere materiali, rese il terreno idoneo a una insediabilità di fatto in assenza di un coerente strumento attuativo. Vi possono essere soggetti intermedi, che si inseriscono nella catena traslativa con condotte che, in concreto, possono denotare consapevolezza o cooperazione. Vi è, infine, il terzo sopravvenuto, ossia colui che acquista a valle di una catena di trasferimenti, spesso in epoca molto distante dalla genesi del fenomeno.

È quest’ultima figura, nel sistema, a rendere evidente la contraddizione: giacché la pretermissione delle esigenze della sua tutela rischia di creare un’assoluta insicurezza dei traffici e dell’affidamento dei terzi anche di buona fede, così in pratica vanificandosi anche il sistema di pubblicità immobiliare.

Se si assume che l’illecito sia oggettivo sino al punto da rendere irrilevante ogni differenza soggettiva, allora il proprietario finale diviene il naturale destinatario dell’esito massimo, qualunque sia la sua condotta, qualunque sia il tempo trascorso, qualunque siano le forme di certezza che l’ordinamento stesso ha imposto e valorizzato nella circolazione. Un simile approdo, tuttavia, rischia di porre in tensione l’intero circuito della certezza, perché finirebbe per trasferire in modo totalizzante sul terzo finale un rischio urbanistico che l’ordinamento, in realtà, tenta di distribuire lungo la catena mediante strumenti di pubblicità, obblighi documentali e doveri di correttezza.

In questa prospettiva va letto il ruolo del notaio e, più in generale, l’apparato di regole che condizionano la circolazione dei terreni. È significativo che la disciplina urbanistica si sia dotata di strumenti che incidono direttamente sulla validità e sulla legittimità degli atti, sui doveri del pubblico ufficiale, sulle sanzioni e sulla stessa trasmissione di informazioni all’autorità amministrativa: ciò dimostra che il legislatore non si è affidato esclusivamente alla repressione a valle, ma ha tentato di intercettare il fenomeno a monte, nella fase stessa della circolazione.

Su questo crinale si colloca un arresto del Consiglio di Stato, Sezione VI, n. 4400 del 2017: in tale pronuncia si afferma che, nelle vicende immobiliari, si inserisce normalmente la figura del notaio, e che ciò incide sulla valutazione delle verifiche esigibili, evitando di trasferire integralmente sul cittadino medio un carico di controlli tecnici che, per struttura, l’ordinamento intende presidiare mediante professionalità e forme pubbliche. È, infine, esplicito il rifiuto dell’automatismo opposto: non può dirsi, in via generale, che il terzo sia sempre in colpa per il solo fatto dell’acquisto.

Una conferma paradigmatica dell’esigenza di non indifferenza verso i terzi estranei si ricava anche dalla figura del creditore ipotecario. Qui l’ordinamento, posto di fronte a una misura reale potenzialmente idonea a travolgere pesi e vincoli, ha dovuto prendere atto che l’ablazione non può essere concepita come meccanismo assoluto, impermeabile alla qualità della posizione soggettiva e alla struttura della pubblicità legale. In particolare, la Corte costituzionale, con sentenza n. 160 del 2024, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della disciplina dell’acquisizione gratuita nella parte in cui non fa salvo il diritto di ipoteca iscritto a favore del creditore non responsabile dell’abuso edilizio in data anteriore alla trascrizione, nei registri immobiliari, dell’atto di accertamento dell’inottemperanza all’ingiunzione a demolire. La soglia protettiva, dunque, non è una mera contestazione informale, ma una formalità pubblicitaria che segna la conoscibilità opponibile ai terzi. La ratio di tale approdo è stata chiarita nel senso che il creditore ipotecario non è destinatario dell’ordine e non può essere gravato di un dovere di ottemperanza, non essendo titolare del possesso o della detenzione, sicché un sacrificio indiscriminato della garanzia, in assenza di responsabilità, risulterebbe irragionevole.

Il Collegio richiama tali figure non per trasporre meccanicamente regole di settore nell’ambito dell’art. 30, ma per fissare un criterio di razionalità ordinamentale: quando l’ordinamento si trova a colpire terzi estranei mediante misure reali, esso è costretto a introdurre limiti, soglie pubblicitarie e garanzie. Sarebbe incoerente postulare che, nel campo della lottizzazione, l’effetto acquisitivo possa operare come automatismo indifferente alla qualità soggettiva del terzo proprietario sopravvenuto, soprattutto quando il suo ingresso nella catena si sia fondato su forme pubbliche e su elementi idonei a generare un affidamento ragionevole. L’acquirente, difatti, è sovente un soggetto ignaro delle “trame” lottizzatorie; è un soggetto che, investendo un proprio capitale nell’acquisto di un terreno o di un fabbricato, ha tutto l’interesse al conseguimento dell’utilità connessa all’acquisto; è un soggetto che, per il perfezionamento dell’operazione negoziale, si avvale dell’opera di un professionista, il notaio, che per legge (art. 28, comma 1, L. n. 89 del 1913) “non può ricevere atti espressamente proibiti dalla legge” e, in tal senso, non potrebbe rogare atti di compravendita di terreni o aree oggetto di illecita attività lottizzatoria, in quanto vietati dall’art. 30 del D.P.R. n. 380 del 2001; è, in definitiva, un soggetto che, quantomeno sotto il profilo psicologico, difficilmente – salva la prova di collusioni con la parte alienante – potrebbe essere chiamato a rispondere penalmente per colpa, in concorso, del reato di lottizzazione abusiva.

7. Su tali premesse, diviene ora possibile affrontare le singole doglianze, verificando se, nel caso concreto, l’Amministrazione abbia rispettato quel nucleo di garanzie istruttorie e partecipative che l’istituto esige nelle fattispecie complesse e stratificate e se abbia assolto l’onere motivazionale rafforzato che si impone quando l’esito perseguito non si arresti all’interdizione, ma si proietti verso l’acquisizione definitiva nei confronti di soggetti sopravvenuti nella catena dei trasferimenti.

Nel quadro appena delineato, la controversia in esame si presenta, sin da subito, come una di quelle fattispecie nelle quali le tensioni strutturali dell’istituto della lottizzazione abusiva si manifestano con particolare intensità, imponendo al giudice un controllo di legittimità non meramente formale, ma effettivamente calibrato sulla qualità degli effetti che l’Amministrazione ha inteso ricollegare all’accertamento.

Su questa base, l’esame dei motivi di gravame dovrà dunque svolgersi secondo una scansione coerente con il quadro sistematico: verrà in primo luogo in rilievo la censura che investe le garanzie partecipative e la conseguente tenuta dell’istruttoria; verrà poi in considerazione, in stretto nesso, il profilo della motivazione individualizzata sulla posizione del terzo sopravvenuto e sulla ragione per cui, nonostante il tempo trascorso e gli elementi “normalizzanti”, l’Amministrazione abbia ritenuto di poter proiettare nei suoi confronti l’effetto più gravoso; resteranno, infine, da esaminare, nei termini propri di ciascuna doglianza, i profili ulteriori connessi alla collocazione temporale del fenomeno e alla coerenza dell’azione amministrativa rispetto ai principi di correttezza, proporzionalità e tutela dell’affidamento che presidiano, ormai in modo strutturale, l’esercizio del potere in contesti di così lunga stratificazione.

8. Con il motivo che, nell’atto di appello, viene espressamente riferito al “quinto motivo di ricorso” e rubricato nei seguenti termini: “Violazione e falsa applicazione dell’art. 9, l.r. 21/05/2019 n. 7, e dell’art. 7, l. n. 241/1990. Violazione dei diritti partecipativi e del principio del giusto procedimento”, l’appellante deduce che l’ordinanza comunale adottata ai sensi dell’art. 30 del d.P.R. n. 380 del 2001 sarebbe stata emanata in assenza di un contraddittorio endoprocedimentale effettivo, con conseguente lesione del diritto di partecipazione e con compromissione della stessa qualità dell’accertamento posto a base della contestazione di lottizzazione abusiva.

L’appellante insiste, in particolare, su due ordini di rilievi che risultano, in questa materia, tutt’altro che marginali. Da un lato, richiama la disciplina regionale siciliana che, in termini di stretta aderenza alla legge n. 241 del 1990, impone la comunicazione di avvio ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti, a presidio di un giusto procedimento effettivo; dall’altro, sottolinea come, nel caso concreto, non fosse configurabile alcuna esigenza di urgenza idonea a giustificare la compressione della partecipazione, posto che la vicenda lottizzatoria è rappresentata come fenomeno storicamente risalente e ricostruito attraverso indici e sequenze negoziali e materiali sviluppatesi in epoca remota.

Il Collegio condivide tale impostazione e ritiene il motivo fondato.

Occorre chiarire, in via preliminare, che la questione non può essere affrontata come se si discutesse di un provvedimento meramente “esecutivo” o di una constatazione fattuale immediata e autoevidente. Nel sistema della legge n. 241 del 1990 e della corrispondente disciplina regionale siciliana, la regola partecipativa assume un valore tanto più intenso quanto più l’Amministrazione eserciti poteri che, per un verso, presuppongono accertamenti complessi e qualificazioni giuridiche non meramente meccaniche e, per altro verso, sono idonei a produrre effetti di straordinaria incisività patrimoniale, fino allo spossessamento ablatorio.

È proprio in questo orizzonte che deve essere letta, correttamente, la clausola di cui all’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990. Tale disposizione non “svuota” la partecipazione; essa opera soltanto quando l’Amministrazione possa dimostrare – e il giudice possa verificare, con rigore – che l’esito del procedimento non avrebbe potuto essere diverso. Ma, per definizione, tale dimostrazione non può fondarsi su affermazioni generali, né può essere automaticamente desunta dal richiamo alla vincolatività, perché questa può riguardare l’an della reazione pubblica una volta accertato l’illecito, ma non elimina la complessità dell’accertamento e, dunque, non consente di escludere a priori la potenziale incidenza dell’apporto partecipativo sulla qualificazione del fatto e sulla stessa configurabilità della fattispecie lottizzatoria.

Nel caso della lottizzazione abusiva, questa considerazione acquista un rilievo decisivo.

L’illecito lottizzatorio, per come è strutturato dal diritto positivo, non coincide con la mera constatazione di un singolo manufatto abusivo. Esso richiede, di regola, la ricostruzione di un fenomeno unitario e la valutazione convergente di indici negoziali o materiali idonei a rivelare una trasformazione del territorio incompatibile con l’assetto pianificatorio. La qualificazione del fatto come “lottizzazione” implica, dunque, un’operazione di accertamento e qualificazione non riducibile a una semplice presa d’atto, ma è fondata su un percorso istruttorio nel quale l’Amministrazione seleziona, combina e valuta elementi che, in contesti stratificati, possono essere interpretati diversamente e, soprattutto, possono condurre a esiti qualificatori differenti.

È in tale prospettiva che questo Consiglio, con sentenza 1 settembre 2025, n. 692, ha chiarito – in relazione a una fattispecie di lottizzazione trattata nel medesimo contesto territoriale e con analoga struttura provvedimentale ex art. 30 – che la comunicazione di avvio del procedimento, come anche del preavviso di diniego, non può essere degradata ad adempimento privo di utilità, dovendosi verificare, alla luce dell’art. 21-octies, se la partecipazione avrebbe potuto incidere sul contenuto del provvedimento; e ha sottolineato che l’individuazione della lottizzazione presuppone indagini complesse, con profili non agevoli di accertamento e sindacato, tali da rendere la partecipazione elemento sostanziale, pur in presenza di un potere qualificato come vincolato, specialmente quando gli elementi valorizzati dall’Amministrazione possano, in concreto, condurre a una diversa qualificazione del fatto. Lo stesso Consiglio di Stato ha, più volte, rimarcato che «l’individuazione della lottizzazione abusiva presuppone l’accertamento di una serie di elementi, accertamento che implica indagini complesse che impongono la necessaria partecipazione dei soggetti interessati al relativo procedimento, per cui deve essere consentita ad essi la proposizione delle rispettive osservazioni e deduzioni (Consiglio Stato, Sezione V, 11 maggio 2004 n. 2953, 29 gennaio 2004 n. 296 e 23 febbraio 2000 n. 948): ciò anche se al provvedimento di cui all’art. 18 della L. n. 47 del 1985 deve comunque riconoscersi una indubbia natura vincolata, atteso che lo stesso deve essere preceduto dal mero accertamento della realtà materiale ed è destinato ad incidere, con funzioni di qualificazione giuridica, su di essa con provvedimenti che potranno poi comportare l’adozione di successivi provvedimenti di acquisizione delle aree lottizzate. In ogni caso non sussistevano palesemente le esigenze di indifferibilità ed urgenza che avrebbero potuto giustificare l’omissione della comunicazione di avvio del procedimento (Cons. Stato, Sez. III del 10 settembre 2012 n. 4795)» (Cons. Stato, Sez. VI, 30/07/2019, n. 5379; Cons. Stato, Sez. VI, 18/03/2019, n. 1758; Cons. Stato, Sez. III, sentenza, 11/09/2012, n. 4802; Cons. Stato, Sez. III, sentenza, 11/09/2012, n. 4801; Cons. Stato, Sez. III, sentenza, 11/09/2012, n. 4800; Cons. Stato, Sez. IV, 06/11/2008, n. 5500; Cons. Stato, Sez. V, 29/01/2004, n. 296).

Tale impostazione risulta pienamente pertinente anche nel presente giudizio.

L’ordinanza comunale n. 177 del 25 ottobre 2023 (di “rettifica in auto-tutela dell”ordinanza n. 170 del 18/10/2023”) non si limita a una prescrizione puntuale su un’opera; essa contesta una lottizzazione abusiva, dispone effetti immediatamente interdittivi e proietta la sequenza verso l’esito acquisitivo decorso il termine previsto. Si tratta, dunque, di atti che non si esauriscono nella dimensione interinale o cautelare: essi imprimono un vincolo rilevante sul bene e, soprattutto, tracciano il percorso verso la conseguenza massima prevista dall’art. 30.

In un simile quadro, la partecipazione non è un dettaglio: è la garanzia che consente di verificare, in contraddittorio, la ricostruzione indiziaria e la qualificazione giuridica dell’assetto.

In Sicilia, tra l’altro, le garanzie procedimentali della legge n. 241/1990 sono state recepite e anche implementate con delle rilevanti peculiarità: “…II.2.6. L’art. 12 della L.R. 21 maggio 2019 n. 7 (pubblicata in G.U. 23 maggio 2019 n. 23) annovera, ad esempio, tra i diritti dei partecipanti al procedimento, oltre alla visione degli atti ed alla presentazione di memorie e documenti, anche l’audizione personale “della quale viene redatto verbale scritto allegato al fascicolo istruttorio” e “della quale l’amministrazione ha l’obbligo di valutare i risultati in sede di decisione”. II.2.7. Si tratta di un profilo particolarmente significativo poiché consente ai cittadini quel contatto diretto con le Pubbliche Amministrazioni potenzialmente idoneo a favorire la corretta regolamentazione del rapporto amministrativo purché avvenga nel rispetto dei termini previsti per la celere definizione del procedimento e, dunque, al di fuori di qualsivoglia prospettiva meramente dilatoria che tramuterebbe il diritto in abuso. II.2.8. Alle appellanti, dunque, spettava la comunicazione di avvio del procedimento in ragione della peculiare complessità della fattispecie accertata, agevolmente desumibile dal tenore dei provvedimenti impugnati. II.3. Gli elementi, infatti, valutati potrebbero, in astratto, anche essere indicativi soltanto di meri abusi edilizi e non di una vera e propria lottizzazione abusiva, al punto da imporre un doveroso confronto endoprocedimentale tra il Comune e le appellanti che potrebbe determinare la derubricazione delle opere abusivamente realizzate quale fattispecie riconducibile nell’ambito soltanto dell’art. 31 D.P.R. n. 380/2001 e non dell’art. 30 D.P.R. n. 380/200.”. (Cfr. Cons. Giust. Amm., sentenza n. 692 del 2025; Id sentenza n. 977 del 2025).

È, inoltre, imprescindibile considerare la peculiarità del contesto fattuale e temporale nel quale l’Amministrazione ha esercitato il potere. La vicenda è ricostruita come fenomeno risalente e stratificato, con una finestra temporale che la sentenza appellata colloca tra il 1982 e il 1987, dando conto delle contestazioni incentrate sulla risalenza e sulla collocazione temporale del fenomeno rispetto alla disciplina invocata. In simili condizioni, la partecipazione è, se possibile, ancora più decisiva: la distanza temporale rende fisiologicamente incompleta la ricostruzione unilaterale e accresce la necessità che il destinatario possa offrire chiarimenti e documenti sui passaggi traslativi, sulla consistenza e collocazione delle opere, sulla effettiva univocità degli indici e sulla loro idoneità a sorreggere, oggi, una qualificazione lottizzatoria pregressa nei termini rigorosi richiesti dalla legge.

In tale prospettiva, non può convincere il richiamo, operato dal primo giudice, alla vincolatività del potere. Anche a voler ritenere che, una volta accertata la lottizzazione, l’Amministrazione sia tenuta ad adottare le misure tipiche, resta il fatto che il punto decisivo – e logicamente precedente – è l’accertamento e la qualificazione del fenomeno, e questo momento non è mai “automatico”. Proprio perché la qualificazione lottizzatoria non coincide con un mero riscontro materiale, ma richiede un apprezzamento complesso, l’apporto partecipativo non può essere dichiarato inutiliter dato per principio: esso può incidere sulla ricostruzione degli elementi, sulla loro interpretazione e, in definitiva, sulla qualificazione giuridica del fatto, che è la premessa indispensabile di ogni conseguenza successiva.

Né risulta idoneo a neutralizzare la censura il rilievo, talvolta utilizzato nella prassi, secondo cui l’ordinanza repressiva, una volta notificata, assicurerebbe comunque la conoscenza dell’addebito. Un atto che coincide con il provvedimento conclusivo non realizza il contraddittorio endoprocedimentale; lo sostituisce con una conoscenza postuma che non può svolgere la medesima funzione, tanto più in fattispecie in cui l’apporto del destinatario è potenzialmente idoneo a incidere su presupposti e qualificazioni.

Deve, infine, valorizzarsi un ulteriore dato, coerente con la struttura stessa della censura: nel caso concreto non emerge alcuna ragione di urgenza che possa giustificare, in via eccezionale, la compressione delle garanzie partecipative.

La lottizzazione abusiva non è istituto che vive esclusivamente sul versante dell’illecito privato: essa presuppone e chiama in causa un dovere pubblico di vigilanza e di reazione tempestiva, in funzione della salvaguardia dell’assetto pianificatorio. È vero che l’interesse pubblico urbanistico è primario e non disponibile; ma è altrettanto vero che la primarietà dell’interesse non trasforma l’Amministrazione in un soggetto atemporale, libero di esercitare, a distanza di decenni, poteri di massima incisività senza farsi carico del tempo trascorso e degli effetti che quel tempo ha prodotto nel traffico giuridico.

A tacer d’altro, perché la sicurezza di quest’ultimo è un valore ordinamentale primario, comunque certamente non subordinato a quello dell’esigenza di un’ordinata pianificazione urbanistica.

L’inerzia non produce, né potrebbe produrre, una sanatoria automatica. Tuttavia, l’inerzia non è neutra. Se l’Amministrazione lascia decorrere un arco temporale abnorme senza attivare i poteri che l’ordinamento le attribuisce proprio per intercettare e interrompere il fenomeno lottizzatorio, essa consente oggettivamente la sedimentazione di trasferimenti, la formazione di assetti proprietari e di fatto, la cristallizzazione di condotte economiche e patrimoniali, la perdita di immediatezza degli elementi probatori. In tali condizioni, l’esercizio tardivo di un potere che culmina in effetti ablatori non può essere sorretto da formule generali; esso esige, per coerenza con i principi di correttezza e buona fede nei rapporti, un innalzamento degli oneri di contraddittorio, istruttoria e motivazione, nonché bilanciamento, soprattutto ove l’azione sia esercitata senza urgenza e con effetti irreversibili.

In assenza di urgenza, il contraddittorio non ostacola l’interesse pubblico: ne costituisce, al contrario, una componente di legittimità, perché consente di rendere l’accertamento più solido e la qualificazione più verificabile, evitando che un potere destinato a produrre effetti così incisivi si fondi su una ricostruzione unilaterale non sottoposta a confronto.

9. Con il motivo I) dell’atto di appello, l’appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata per avere questa ritenuto legittima l’ordinanza comunale adottata ai sensi dell’art. 30 del d.P.R. n. 380 del 2001, pur in presenza – secondo la prospettazione di parte – di una applicazione dell’apparato consequenziale della lottizzazione improntata a criteri indifferenziati e, in ultima analisi, automatizzanti.

Muovendo da tali premesse, parte appellante denuncia, sotto concorrenti profili, la violazione e falsa applicazione dell’art. 30, la lesione dei principi di tutela della proprietà e di legalità convenzionale, nonché la violazione dei canoni di affidamento e buona fede e, sul piano dell’eccesso di potere, lo sviamento dalla causa tipica, il difetto dei presupposti e il difetto di motivazione.

Il motivo è fondato.

Il Collegio prende atto di questo quadro e non intende costruire l’accoglimento su un fraintendimento: non si afferma, in questa sede, che la buona fede del terzo “sani” l’illecito lottizzatorio, né che essa costituisca, come tale e di per sé sola, condizione impeditiva dell’accertamento del fenomeno unitario.

Ciò che, tuttavia, non può essere condiviso – e qui si colloca il punto di caduta del motivo – è la trasformazione della tesi dell’oggettività dell’accertamento in una sorta di clausola di indifferenza assoluta, idonea a rendere irrilevante qualunque dato del contesto, qualunque qualità della posizione del destinatario e qualunque esigenza di individualizzazione, sino al punto di considerare legittima la proiezione dell’esito più grave verso l’acquirente sopravvenuto mediante una motivazione standard.

In altri termini, anche ammettendo – sul piano della struttura dell’illecito – che la lottizzazione sia istituto fondato su indici oggettivi, resta l’esigenza, non eludibile, di distinguere tra accertamento del fenomeno e proiezione verso il destinatario dell’effetto massimo: è su questo secondo piano, e non sul primo, che la buona fede e l’affidamento entrano nel ragionamento giuridico non come formula assolutoria, ma come criterio ordinante di legittimità amministrativa, imponendo un onere rafforzato di istruttoria e motivazione quando l’azione pubblica tenda allo spossessamento del bene in capo a soggetto sopravvenuto.

Questa esigenza di evitare automatismi trova un preciso riscontro nella giurisprudenza amministrativa, là dove essa ha rifiutato sia la buona fede “idolatrata” sia la colpa “presunta” e ha collocato la questione nel parametro della diligenza, richiamando la regola civilistica per cui la buona fede non giova se l’ignoranza dipende da colpa grave (Cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 20 luglio 2017, n. 4400; Id., Sez. VI, 27 luglio 2017, n. 3750).

Muovendo da tali coordinate, il Collegio ritiene che il motivo colga nel segno nel denunciare un difetto di motivazione che, nella materia in esame, non può essere considerato marginale.

L’ordinanza comunale impugnata è atto che, per sua natura e per il contenuto che emerge dagli atti, non si esaurisce in una descrizione di fatto: essa qualifica una vicenda in termini di lottizzazione abusiva, imprime vincoli immediati e prefigura la sequenza destinata a culminare nell’acquisizione decorso il termine previsto. È dunque un provvedimento che, per la sua stessa funzione, pone sul tavolo l’eventualità di uno spossessamento ablatorio.

Ebbene, in un simile contesto, non è giuridicamente sostenibile che la motivazione possa arrestarsi alla ricostruzione indiziaria del fenomeno, senza confrontarsi con la posizione del destinatario quando questi si collochi, come qui dedotto, in una fase sopravvenuta della catena negoziale e quando la vicenda venga rappresentata come risalente e stratificata. La motivazione, in altre parole, non può essere “cieca” rispetto al destinatario concreto, perché l’art. 30 non è una norma che produce soltanto un effetto interdittivo; è norma che può produrre, in concreto, un effetto ablatorio. Ed è precisamente la possibile intensità dell’effetto che impone all’Amministrazione di rendere verificabile, e non presunta, la ragione per cui la sequenza massima debba colpire proprio quel soggetto.

Nel caso di specie, per come la vicenda è prospettata negli atti e come risulta trattata in primo grado, l’impianto motivazionale appare invece costruito secondo un paradigma di imputazione essenzialmente oggettiva, nel quale l’odierno proprietario viene attratto nella sequenza conseguenziale per la sola qualità di titolare attuale del bene, senza che si dia conto, con precisione, dello standard di diligenza esigibile che si assume violato, né dei tratti del contesto che – nella prospettazione di parte – sarebbero idonei a fondare un affidamento ragionevole. Il difetto non è, dunque, la mancata “prova” della buona fede in senso civilistico: il difetto è l’assenza di un vaglio individualizzato e, correlativamente, l’assenza di una motivazione che spieghi perché, in concreto, l’interesse pubblico richieda di proiettare l’esito più grave sul soggetto sopravvenuto, a distanza di decenni e nel quadro di una circolazione che l’ordinamento disciplina mediante forme pubbliche e pubblicità.

È in questa assenza di individualizzazione che il motivo di sviamento dalla causa tipica acquista consistenza. L’art. 30 è strumento di tutela della pianificazione e di prevenzione della trasformazione di fatto; ma se l’apparato consequenziale viene applicato, a distanza di decenni, senza contraddittorio e senza motivazione calibrata sul destinatario, esso rischia di mutare funzione, divenendo veicolo di una traslazione indiscriminata del costo dell’illecito sul proprietario finale, indipendentemente dalla sua effettiva rimproverabilità. In tal modo, la sequenza che dovrebbe operare come presidio del territorio finisce, in concreto, per assumere una connotazione sostanzialmente afflittiva, recessiva della certezza dei diritti (reali) e non governata da quel nucleo di garanzie che lo stesso ordinamento pretende quando l’incisione patrimoniale raggiunge il suo massimo grado.

In tale prospettiva assume particolare rilievo la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione VI, 3 giugno 2024, n. 4955, che, con riferimento ad acquirenti sopravvenuti e in presenza di elementi “normalizzanti” quali l’atto pubblico e un titolo in sanatoria, ha affermato che la violazione delle garanzie partecipative assume un peso specifico proprio in ragione della peculiarità della posizione degli acquirenti sopravvenuti; e ha ribadito che la buona fede dell’attuale proprietario non può essere né presunta né esclusa aprioristicamente, ma deve essere accertata caso per caso, con onere motivazionale in capo all’Amministrazione, evidenziando altresì la carenza di una istruttoria specifica sulla posizione dei singoli.

Né, del resto, può essere condivisa una lettura eccessivamente semplificata del parametro di diligenza, quasi che l’acquirente sopravvenuto, per il solo fatto di avere acquistato un immobile in un’area poi qualificata come lottizzata abusivamente, debba considerarsi senz’altro posto in colpa per non avere personalmente ricostruito l’intera vicenda urbanistica e dominicale del compendio. È ben vero che l’intervento del notaio non vale, di per sé, a “ripulire” l’originaria illegalità dell’immobile abusivo, né può convertirsi in una automatica garanzia di liceità dell’operazione; ma è altrettanto vero che non può pretendersi, in termini assoluti, che il comune cittadino, non esperto della materia urbanistica, sia in grado di svolgere in proprio complesse verifiche tecnico-giuridiche, specie quando l’acquisto abbia a oggetto non già un terreno nudo, ma un immobile trasferito con atto pubblico e inserito in una catena circolatoria da tempo consolidata e pubblicizzata. In tale prospettiva, la buona fede dell’acquirente sopravvenuto non può essere esclusa sulla base di una presunzione inversa di colpa, ma deve essere apprezzata in concreto, verificando se egli si sia affidato, in modo leale e non strumentale, a professionisti qualificati e a un assetto documentale che, per come esteriormente si presentava, fosse idoneo a ingenerare un ragionevole convincimento di regolarità; ferma restando, all’opposto, l’esclusione della buona fede quando emergano specifici elementi dai quali risulti che l’interessato aveva, o avrebbe potuto avere con l’ordinaria diligenza, una conoscenza effettiva o agevolmente accessibile della abusività dell’operazione. Ma proprio una simile verifica, nel caso di specie, non risulta essere stata in alcun modo compiuta dall’Amministrazione, la quale ha omesso di interrogarsi in concreto sulla qualità dell’affidamento ingenerato da un acquisto formalizzato per atto pubblico e collocato in un contesto segnato, secondo la stessa prospettazione di parte e secondo gli atti, da pregresse domande e titoli di sanatoria.

Il Collegio ritiene che tale insegnamento, letto nella sua corretta portata, rafforzi l’esito del presente motivo. Anche qui, non si tratta di introdurre una categoria di immunità: si tratta di riconoscere che, quando l’azione pubblica si spinge verso l’esito massimo e investe soggetti sopravvenuti, l’Amministrazione deve svolgere un’istruttoria effettiva e rendere una motivazione individualizzata, senza potersi rifugiare nella neutralizzazione aprioristica dell’affidamento e della buona fede.

A tale conclusione conduce, del resto, anche la più recente elaborazione in tema di tutela dell’affidamento nei rapporti di diritto amministrativo, la quale ha chiarito che il privato può vantare una aspettativa giuridicamente rilevante alla stabilità della situazione favorevole ingenerata dall’azione amministrativa, purché essa sia ragionevole e incolpevole, e cioè non fondata su illegittimità rimproverabile né su una conoscenza attuale della precarietà del titolo. In questa prospettiva, l’affidamento non opera come fattore estintivo del potere pubblico, ma come criterio conformativo del suo esercizio, imponendo all’amministrazione – tanto più quando agisca a distanza di lungo tempo e con effetti sostanzialmente ablatori – di misurarsi in modo espresso con il tempo trascorso, con la qualità della posizione del destinatario e con il proprio precedente comportamento.

Una simile esigenza di individualizzazione risulta oggi ulteriormente confermata anche sul terreno, contiguo ma non sovrapponibile, della confisca urbanistica, nel quale la giurisprudenza costituzionale e convenzionale ha progressivamente escluso la legittimità di applicazioni automatiche e indifferenziate della misura reale, imponendo invece una verifica di proporzionalità calibrata sulle circostanze del caso concreto, sulla pertinenza dei beni effettivamente incisi, sulla possibile esistenza di soluzioni meno restrittive e, soprattutto, sulla qualità della posizione soggettiva dei terzi coinvolti (Cfr. Corte cost., n. 146/2021; Corte EDU, Grande Camera, G.I.E.M. s.r.l. e altri c. Italia, 28 giugno 2018). La stessa giurisprudenza di legittimità, del resto, pur muovendo da un’impostazione rigorosa in ordine ai doveri di informazione dell’acquirente, ha chiarito che questi non può essere considerato, per ciò solo, compartecipe del reato in via automatica, ma deve potere dimostrare di avere agito in buona fede, avendo adoperato la necessaria diligenza nell’adempimento dei doveri di informazione e conoscenza, dovendosi altresì tenere conto, sotto tale profilo, del comportamento tenuto dalla pubblica amministrazione (Cfr. Cass. pen., sez. III, 3 dicembre 2020, n. 34365; Cass. pen., sez. III, 22 settembre 2009, n. 36844).

Ne consegue che, in presenza di un acquisto per atto pubblico, di una situazione circolatoria consolidata e di pregresse vicende amministrative idonee a ingenerare apparenza di regolarità, il provvedimento che intenda travolgere tale assetto non può arrestarsi alla mera constatazione dell’illegittimità originaria, ma deve dar conto, con motivazione puntuale, delle ragioni per cui l’interesse pubblico attuale alla rimozione dell’assetto debba prevalere, all’esito di un bilanciamento laico ed effettivo, sull’affidamento nel frattempo maturato. Proprio tale passaggio motivazionale risulta, nel caso di specie, del tutto carente.

È qui che la sentenza impugnata manifesta il proprio limite strutturale. Essa assume, in sostanza, che l’illecito lottizzatorio abbia carattere oggettivo e permanente (laddove invece si tratta, tecnicamente, di un illecito a effetti permanenti, come si dirà meglio infra) e trae da tale premessa la conclusione che l’affidamento e la buona fede, quand’anche sussistenti, non inciderebbero sulla legittimità del provvedimento. Ma così facendo, la sentenza compie un salto logico: dall’oggettività dell’accertamento ricava l’indifferenza della conseguenza massima, senza misurarsi con la distinzione, che il sistema impone, tra la ricostruzione del fenomeno e la giustificazione dell’esito ablatorio verso il destinatario concreto.

Dire che la buona fede non costituisce elemento costitutivo dell’illecito non equivale a dire che l’Amministrazione possa proiettare lo spossessamento verso un acquirente sopravvenuto senza una motivazione calibrata, soprattutto quando la vicenda venga ricondotta a un arco temporale remoto e quando siano invocate circostanze idonee a incidere sulla prevedibilità e sulla conoscibilità del rischio urbanistico. La vincolatività, in questo segmento, non è un sostituto dell’istruttoria e non è un surrogato della motivazione: è, semmai, la ragione per cui l’istruttoria e la motivazione devono essere tanto più rigorose, perché l’unico modo per evitare che l’ablazione divenga automatismo è rendere verificabili i presupposti e la ragione dell’applicazione dell’esito più grave verso quel soggetto.

L’accoglimento di questo motivo si pone, inoltre, in rapporto di stretta coerenza con le ragioni di accoglimento procedimentale di cui si è già trattato: la compressione del contraddittorio endoprocedimentale ha inevitabilmente inciso sulla possibilità di acquisire elementi utili al vaglio di individualizzazione della posizione del destinatario; e tale lacuna istruttoria si riflette, con naturalezza, nel deficit motivazionale qui rilevato, che il Collegio non può ritenere fisiologico quando siano in gioco effetti potenzialmente ablatori.

10. Con il motivo II) dell’atto di appello, l’appellante censura la sentenza impugnata nella parte in cui essa ha escluso la violazione dell’art. 18 della legge n. 47 del 1985 e, correlativamente, ha ritenuto legittima la contestazione di lottizzazione e la sequenza sanzionatoria ex art. 30 d.P.R. n. 380/2001 anche rispetto a fatti che – secondo la stessa prospettazione ricorrente, e secondo la ricostruzione fattuale che il TAR Sicilia assume come base del ragionamento – sarebbero radicati in un arco temporale anteriore all’entrata in vigore della legge del 1985.

La censura è fondata.

La sentenza impugnata, nel disattendere la doglianza, muove da un assunto che essa qualifica dirimente: la lottizzazione abusiva sarebbe un illecito permanente, il cui perfezionamento non si esaurirebbe in un momento storico determinato, ma si protrarrebbe “fino a quando permane la trasformazione urbanistica illecita del territorio”; da ciò il primo giudice ricava che l’applicazione della disciplina sopravvenuta (in particolare, quella introdotta con la l. n. 47/1985 e poi trasfusa nell’art. 30 del testo unico) non violerebbe l’irretroattività, giacché l’illecito sarebbe ancora “in corso” al momento dell’accertamento.

L’appellante contesta frontalmente questo passaggio, sostenendo che il giudice di prime cure avrebbe confuso la natura dell’illecito con la permanenza dei suoi effetti, così retrodatando o postdatando artificiosamente il momento consumativo della condotta tipizzata dall’art. 18 della l. n. 47/1985 e, in definitiva, legittimando l’applicazione di un apparato sanzionatorio sopravvenuto a fatti già esauriti.

Il Collegio ritiene che la censura colga nel segno e che il ragionamento del primo giudice, proprio per la sua portata generale, debba essere corretto con particolare nettezza, perché dal modo in cui viene governata l’intertemporalità dipende la legittimazione stessa dell’esito più grave nei confronti di soggetti sopravvenuti, perfino a distanza di decenni.

Il nodo non può essere sciolto con l’affermazione – pur suggestiva, ma in realtà atecnica – della “permanenza” dell’illecito come tale; occorre, invece, distinguere con rigore tra permanenza della condotta e permanenza degli effetti. È ben possibile, e talora fisiologico, che una determinata condotta illecita produca effetti destinati a protrarsi nel tempo. Ma da ciò non deriva automaticamente che la condotta resti “in corso” sino a quando gli effetti permangono. In termini più precisi: la permanenza degli effetti non è, di per sé, un criterio idoneo a traslare in avanti il momento consumativo dell’illecito, perché, se così fosse, la regola dell’irretroattività – e, più in generale, la stessa esigenza di prevedibilità dell’azione sanzionatoria – verrebbe svuotata in radice, potendo la sanzione sopravvenuta essere sempre applicata “oggi” a qualunque condotta di “ieri”, purché gli effetti siano ancora percepibili “oggi”.

Questa è la ragione per cui l’appellante richiama – con argomento che il Collegio reputa logicamente ineludibile – la distinzione classica tra reati (o illeciti) istantanei con effetti permanenti e condotte effettivamente permanenti. L’illecito può produrre un effetto permanente senza che ciò lo renda permanente; altrimenti, ogni fattispecie produttiva di effetti durevoli diverrebbe, per definizione, “permanente”, con dissoluzione delle regole sulla consumazione e sull’intertemporalità.

Trasposto sul terreno della lottizzazione, questo significa che la “trasformazione urbanistica illecita”, pur potendo essa stessa protrarsi entro certi limiti nel tempo, può certamente lasciare tracce durature o perfino perpetue nell’assetto territoriale; ma la condotta tipizzata (materiale o negoziale) che realizza e completa il programma lottizzatorio resta un dato distinto, che deve essere individuato e collocato temporalmente con precisione, perché è la collocazione della condotta – e non la persistenza del suo risultato – a fondare la legittima applicazione dell’apparato sanzionatorio sopravvenuto.

Da questa distinzione discende, in modo pressoché inevitabile, la conseguenza che costituisce il cuore del motivo: le sanzioni amministrative non possono essere applicate retroattivamente a condotte lottizzatorie già esaurite prima della sua entrata in vigore, salvo che l’Amministrazione dimostri, con accertamento effettivo e non presuntivo, che la condotta tipizzata (gli atti negoziali o le opere e gli interventi che realizzano il programma) si sia protratta oltre la soglia temporale di entrata in vigore della disciplina sopravvenuta.

È in questo preciso senso che l’appellante invoca l’art. 1 della l. n. 689/1981, quale fondamento dell’irretroattività delle sanzioni amministrative, richiamando peraltro – e la circostanza non è affatto irrilevante – la giurisprudenza penale che, pur qualificando la lottizzazione come fattispecie “progressiva nell’evento”, collega la cessazione della permanenza alla cessazione dell’attività edificatoria e al compimento dell’ultimo atto integrante la condotta illecita, e non già alla mera persistenza del risultato urbanistico (Cfr. Cass. pen. 7404/2021; Id. 32889/2021; Id. 12459/2021).

Il Collegio non è chiamato, in questa sede, a importare nel giudizio amministrativo categorie penalistiche in modo meccanico. Tuttavia, il ragionamento che sta a valle di tali richiami è, sul piano logico-giuridico, certamente ineludibile: una fattispecie “progressiva” giunge a compimento quando si compie l’ultima fra le condotte che integrano il programma, non quando si percepiscono ancora, a distanza di decenni, le conseguenze del programma già compiuto. Diversamente, si trasformerebbe la progressività dell’evento in un’illimitata proiezione nel futuro della consumazione, con gli effetti distorsivi, soprattutto in materia sanzionatoria, cui tale equivoco non raramente ha condotto.

Il motivo II) assume una specificità ulteriore che il Collegio non può trascurare.

L’appellante evidenzia, con argomento che non è meramente assertivo, che la sentenza impugnata, pur muovendo da una ricostruzione fattuale che colloca l’attività materiale e negoziale nella fase anteriore alla l. n. 47/1985, reputa tale circostanza “irrilevante” per la sola ragione della presunta permanenza dell’illecito lottizzatorio. Ed è proprio qui che si annida l’illogicità manifesta denunciata: se l’attività tipica si è completamente esaurita prima della sopravvenienza normativa, almeno nel vigente assetto costituzionale la permanenza degli effetti non può essere ritenuta idonea, da sola, a convertire una condotta esaurita in una condotta “ancora in corso”, perché ciò equivale, in sostanza, a costruire una retroattività non dichiarata, ma concettualmente inevitabile.

È, dunque, la chiave concettuale a essere controversa: non un dettaglio, ma il criterio stesso di “ponte” tra un fatto pre-1985 e un apparato sanzionatorio post-1985.

Vi è, inoltre, un aspetto che rafforza ulteriormente la fondatezza del motivo II) e che si innesta coerentemente sull’accoglimento del motivo procedimentale già esaminato.

Il primo giudice risolve l’intertemporalità postulando, in via generale, la permanenza dell’illecito sino al ripristino della legalità urbanistica. Ma una simile impostazione, oltre a confondere condotta ed effetti, finisce per degradare la dimensione temporale a variabile irrilevante, quasi che l’Amministrazione non fosse tenuta a individuare l’ultimo atto tipico, il momento di compimento del programma e la collocazione temporale della sequenza lottizzatoria. E tuttavia, proprio perché nel caso concreto la vicenda è presentata come risalente e ricostruita per indici, la determinazione del “quando” non può essere considerata un corollario: è elemento costitutivo dell’accertamento e presupposto della corretta applicazione del regime normativo.

In un procedimento privo di contraddittorio endoprocedimentale, e quindi privo dell’apporto dell’interessato su circostanze storiche e documentali diacroniche, risulta ancor più evidente che l’Amministrazione non poteva legittimamente ritenere “scontato” il nesso tra fatti pre-1985 e apparato sanzionatorio post-1985. È, dunque, anche per questa ragione che l’intertemporalità non può essere neutralizzata da una formula generale: l’esigenza di istruttoria completa e partecipata si manifesta qui nella sua funzione più concreta, perché è proprio l’istruttoria a consentire di individuare se vi sia stata, e quando vi sia stata, una condotta lottizzatoria rilevante sotto il vigore della disciplina del 1985.

11. Con il motivo III) dell’atto di appello, l’appellante deduce l’erroneità della sentenza impugnata per non avere colto una contraddizione strutturale dell’azione amministrativa: il Comune, dopo avere per decenni tollerato e poi, per quanto risulta, “normalizzato” parte dell’edificazione tramite concessioni in sanatoria e strumenti interni di “recupero edilizio”, avrebbe mantenuto formalmente inalterata la qualificazione urbanistica dell’area come zona agricola (verde agricolo del P.R.G. adottato nel 1980 e approvato nel 1983) e, a distanza di tempo, avrebbe fondato proprio su tale qualificazione – ritenuta dall’appellante ormai inattuale e comunque non più corrispondente alla realtà insediativa – la contestazione di lottizzazione abusiva, prefigurando la sequenza dell’art. 30 sino all’esito più grave.

Nella prospettazione dell’appellante, questa impostazione sarebbe viziata sotto un duplice profilo: da un lato, perché l’ordinamento, con il combinato disposto degli artt. 29 e 35, comma 13, della legge n. 47 del 1985, e dell’art. 2, comma 54, della legge n. 662 del 1996, avrebbe predisposto un meccanismo speciale di recupero e riordino urbanistico dei nuclei abusivi (sanati o in corso di sanatoria), imponendo all’Amministrazione un dovere di “definizione” e riassetto mediante strumenti di pianificazione (piano di recupero/variante), dovere che non risulterebbe adempiuto; dall’altro lato, perché la scelta di attivare oggi l’apparato ablatorio dell’art. 30, invece di misurarsi con quell’obbligo di riordino e con la realtà consolidata dell’insediamento, si risolverebbe in un esercizio del potere non coerente con la causa tipica, viziato da difetto di istruttoria e motivazione, illogicità manifesta, contraddittorietà con precedenti atti dello stesso Comune e disparità di trattamento.

Il motivo è fondato.

La sentenza impugnata ha respinto la censura richiamando, in termini generali, l’assunto per cui non esisterebbe alcun obbligo per l’Amministrazione di predisporre una variante urbanistica “per sanare” situazioni di abusivismo diffuso, assumendo, così, che la doglianza si risolva nella pretesa di costringere il Comune a legittimare ex post, mediante pianificazione, una situazione di fatto abusiva.

È proprio qui che, ad avviso del Collegio, la decisione di primo grado non coglie il nucleo reale della censura e finisce per sovrapporre piani distinti.

L’appellante non pretende – e il Collegio non potrebbe in alcun modo affermare – un generale obbligo della pubblica amministrazione di “sanare” l’abusivismo mediante varianti ad hoc, quale forma di pianificazione piegata alla mera regolarizzazione indiscriminata dell’illegale. La censura, invece, muove da un diverso presupposto: l’ordinamento, in presenza di nuclei abusivi residenziali sanati o in corso di sanatoria, non lascia la situazione sospesa in un limbo, né rimette integralmente alla discrezionalità dell’ente se e quando affrontare il riordino urbanistico; esso predispone, al contrario, un meccanismo speciale di definizione e recupero, nel quale la sanatoria dei singoli manufatti e il riassetto urbanistico dell’area devono essere raccordati, proprio per evitare che la “normalizzazione” edilizia resti priva di copertura urbanistica e che l’insediamento di fatto permanga senza disciplina di insieme.

È in questa prospettiva che l’atto di appello richiama, con argomentazione ampia, gli artt. 29 e 35, comma 13, della legge n. 47 del 1985, nonché l’art. 2, comma 54, della legge n. 662 del 1996, sottolineando che tali disposizioni – lette unitariamente – costruiscono un vero e proprio obbligo di “definizione” dei nuclei abusivi sanati o in corso di sanatoria mediante variante/piano di recupero, con previsione persino di un meccanismo sostitutivo regionale mediante commissario ad acta in caso di inadempienza. In questa cornice, la doglianza non è la pretesa di una variante che “legittimi tutto”, bensì la denuncia di una azione amministrativa che, dopo avere condonato singoli manufatti e dopo avere lasciato consolidare per decenni l’insediamento, continua a trattare l’area come “verde agricolo” formalmente immutato e, facendo leva su tale formalità, attiva la sequenza ablatoria dell’art. 30, invece di misurarsi con il dovere di riordino che la legge appresta proprio per i nuclei sanati.

L’atto di appello insiste, inoltre, su un profilo che, nel presente giudizio, assume un rilievo tutt’altro che secondario: il Comune avrebbe motivato la contestazione assumendo che la presunta lottizzazione ricadrebbe in zona “E – verde agricolo” del P.R.G. adottato nel 1980 e approvato nel 1983. Ma, al contempo, la stessa ricostruzione dell’appellante – che trova riscontro nel fatto storico, ampiamente noto e non controverso, dell’intenso abusivismo edilizio che ha inciso su ampie porzioni del territorio nel medesimo periodo – evidenzia che quell’inquadramento urbanistico, per come viene utilizzato oggi, rischia di operare come una “cristallizzazione formale” di un assetto non più attuale, perché la zona sarebbe da tempo urbanizzata di fatto.

Il Collegio non è chiamato, in questa sede, a sostituirsi al pianificatore, né a dichiarare “l’inattualità” del P.R.G. in termini astratti. Ma il problema che qui viene in rilievo è più preciso e giuridico: l’Amministrazione non può pretendere di fondare, senza ulteriore approfondimento, la proiezione di una misura potenzialmente ablatoria su una qualificazione urbanistica che – secondo quanto dedotto, e secondo quanto emerge dalla stessa vicenda – è stata nei decenni attraversata da condotte pubbliche idonee a rivelare una diversa rappresentazione dell’area, segnatamente mediante il rilascio di concessioni in sanatoria e la gestione dell’abusivismo attraverso strutture e strumenti interni di recupero.

In altri termini, la contraddizione denunciata non consiste nell’assenza di una “variante-sanatoria” generalizzata; consiste nel fatto che, dopo aver riconosciuto e trattato come sanabili singoli manufatti insistenti nel medesimo nucleo, l’Amministrazione continui a considerare la zona come se fosse rimasta, ininterrottamente e senza fratture, un’area agricola in senso tecnico, facendo discendere da tale premessa l’intera sequenza dell’art. 30, senza dar conto del raccordo – doveroso e non rimettibile a motivazioni stereotipate – tra l’attività di condono e l’assetto urbanistico complessivo.

Il punto, sul piano giuridico, è allora il seguente.

L’atto di appello richiama un orientamento secondo cui le opere realizzate nell’ambito di una lottizzazione abusiva non possono essere sanate se non previa valutazione globale dell’attività lottizzatoria mediante il meccanismo speciale di cui agli artt. 29 e 35, comma 13, l. n. 47/1985, ossia previa adozione di variante dello strumento urbanistico, richiamando arresti del Consiglio di Stato e ulteriori pronunce che ribadiscono la necessità di una valutazione globale dell’attività lottizzatoria secondo il combinato disposto delle norme citate (Cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 31 agosto 2016, n. 3739, con richiamo anche a Cass. pen. n. 9982/2007). Al di là della forza persuasiva dei singoli precedenti, ciò che conta, per il Collegio, è la trama di sistema che l’appellante mette in luce: la sanatoria dei singoli manufatti, in presenza di nuclei abusivi, non può restare scollegata dal riordino urbanistico, perché altrimenti si creerebbe una frattura insanabile tra legalità edilizia “puntuale” e legalità urbanistica “di insieme”.

In questa cornice, la censura dell’appellante acquista consistenza: se l’Amministrazione ha rilasciato concessioni in sanatoria in relazione a immobili ricadenti nel medesimo nucleo, e se ha trattato quella porzione di territorio in termini tali da ammettere la sanabilità edilizia dei manufatti, diviene particolarmente oneroso – sul piano della coerenza dell’azione amministrativa e della motivazione – sostenere, a distanza di decenni, che l’intero contesto debba essere ricondotto, senza ulteriori mediazioni, al paradigma della lottizzazione in zona agricola, prefigurando demolizioni e acquisizioni di massa, e facendo leva su una classificazione urbanistica che, nella prospettazione di parte, sarebbe stata da tempo superata dalla realtà insediativa.

Nel motivo in esame l’appellante invoca anche la contraddittorietà con precedenti provvedimenti della stessa Amministrazione e la disparità di trattamento, segnatamente in relazione al rilascio di concessioni in sanatoria nel medesimo contesto territoriale.

Il Collegio osserva che, in una materia così connotata, tali profili non vanno letti come argomento moralistico: “il Comune ha condonato, dunque non può reprimere”. Non è questo il punto. Il punto è che, quando l’Amministrazione abbia in precedenza riconosciuto la sanabilità di singole opere e abbia gestito l’area con strumenti e strutture di recupero, essa deve rendere trasparente e non contraddittorio il passaggio logico che conduce, oggi, a qualificare la medesima area come sede di lottizzazione abusiva in zona agricola e a prefigurare misure ablatorie; deve spiegare perché le sanatorie non abbiano rilievo alcuno, non già sul piano dell’accertamento astratto dell’illecito (che resta possibile), ma sul piano della coerenza del proprio agire e della giustificazione dell’esito massimo, soprattutto verso terzi sopravvenuti. Se tale raccordo manca, non si è in presenza di un mero dissenso di merito: si è in presenza di un difetto di motivazione e di un eccesso di potere per contraddittorietà e disparità, nella forma tipica dell’incoerenza e irrazionalità dell’azione amministrativa.

12. Con il motivo IV) dell’atto di appello, l’appellante censura la sentenza impugnata per difetto assoluto di motivazione nella parte in cui il primo giudice non avrebbe esaminato il quarto motivo del ricorso introduttivo, avendo invece ricondotto al “quarto motivo” una censura diversa (quella procedimentale) e avendo altresì attribuito al “quinto motivo” una doglianza non proposta, con conseguente omissione dell’analisi della censura effettivamente svolta e, in definitiva, con compressione del dovere di dare risposta alle specifiche deduzioni di parte.

Il motivo è fondato.

Il Collegio non può non rilevare, in limine, che la sentenza impugnata presenta un’evidente frattura interna tra la ricostruzione dei motivi di ricorso e l’effettivo esame delle doglianze.

Da un lato, nella parte narrativa, il primo giudice riferisce che, “con il quarto motivo”, il ricorrente avrebbe denunciato la violazione del giusto procedimento amministrativo perché il Comune avrebbe emesso il provvedimento senza comunicazione di avvio; ma, dall’altro lato, nella parte motiva, lo stesso giudice giunge persino ad affermare – con una formulazione che, già sul piano letterale, risulta incongrua – che “con il quarto motivo il ricorrente sostiene altresì la legittimità del provvedimento impugnato sotto il profilo procedimentale”, lamentando poi la mancata comunicazione di avvio; e, subito dopo, “respinge” tale quarto motivo richiamando la natura vincolata del potere esercitato.

Né si tratta dell’unico “scarto”: la sentenza, infatti, prosegue attribuendo al “quinto motivo” una censura incentrata sull’eccessiva gravosità dell’acquisizione gratuita e della demolizione, con riguardo alla posizione di acquirente in buona fede, censura che l’appellante contesta di avere in realtà mai articolato nei termini in cui è stata rappresentata.

Orbene, al di là di ogni questione nominalistica sulla numerazione, il problema è sostanziale e investe un presidio essenziale del giudizio: la sentenza deve dare conto, con motivazione effettiva, delle censure proposte e deve fornire una risposta pertinente, riconoscibile e controllabile. Quando, invece, la decisione “scambia” l’oggetto delle doglianze, e in tal modo finisce per esaminare una censura come se fosse un’altra, ciò produce un duplice effetto patologico: da un lato, la risposta resa dal giudice non si sovrappone alla domanda di annullamento e alle ragioni dedotte; dall’altro, la censura realmente proposta rimane priva di esame, con conseguente difetto di motivazione che nella specie, per ampiezza e incidenza, non può essere degradato a mera imperfezione redazionale.

Il Collegio ritiene, pertanto, che il motivo IV) colga una criticità reale della sentenza impugnata. La decisione di primo grado, nel suo impianto, non offre una risposta effettiva al quarto motivo di ricorso così come delineato nell’atto introduttivo e riproposto in appello; e ciò integra un vizio che, nel processo amministrativo, si pone in tensione con il dovere di motivazione e con la regola della corrispondenza tra chiesto e pronunciato, presidî non eludibili del giudizio di legittimità.

Accertato il deficit motivazionale, il Collegio ritiene nondimeno opportuno – anche in ragione dell’esito complessivo della presente decisione e della delicatezza della materia – non arrestare l’analisi al rilievo “cassatorio”, ma procedere allo scrutinio della censura.

Il Collegio ritiene che la censura omessa non fosse affatto marginale e che, scrutinata nel merito, confermi quanto già emerso nei motivi precedenti: la lottizzazione non può essere governata con automatismi che espellano dal ragionamento il tempo, gli atti di sanatoria e i meccanismi normativi di recupero; né, soprattutto, può essere legittimata la proiezione dell’apparato dell’art. 30 verso l’esito più grave, a distanza di decenni e verso soggetti sopravvenuti, mediante proposizioni assolute (“non sanabilità tramite condono delle singole unità”, “illecito permanente sino al ripristino”) utilizzate come clausole di chiusura motivazionale, anziché come punti di partenza di un accertamento e di una motivazione individualizzati e verificabili.

13. Dalle considerazioni che precedono emerge che i motivi sono fondati e, pertanto, l’appello proposto deve essere accolto, con gli effetti annullatori di cui in dispositivo.

Gli ambigui orientamenti giurisprudenziali riscontrabili in argomento inducono a compensare le spese del doppio grado del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello n.g.r. 459 del 2025, come in epigrafe proposto, lo accoglie

e per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, annulla i provvedimenti impugnati in prime cure.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Ermanno de Francisco, Presidente

Michele Pizzi, Consigliere

Anna Bottiglieri, Consigliere

Antonino Lo Presti, Consigliere

Sebastiano Di Betta, Consigliere, Estensore

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]]> Sull’obbligo di ripubblicazione del Piano Urbanistico. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sullobbligo-di-ripubblicazione-del-piano-urbanistico/ Tue, 31 Mar 2026 10:39:00 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=90488 Sull’obbligo di ripubblicazione del Piano Urbanistico.

Edilizia ed urbanistica – Piano urbanistico – Ripubblicazione – Obbligo – Casi – Individuazione. Si rende necessaria la ripubblicazione del piano solo quando, a seguito dell’accoglimento delle osservazioni presentate dopo l’adozione, vi sia stata una “rielaborazione complessiva” del piano stesso, e cioè un “mutamento delle sue caratteristiche essenziali e dei

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]]> Sull’obbligo di ripubblicazione del Piano Urbanistico.

Edilizia ed urbanistica – Piano urbanistico – Ripubblicazione – Obbligo – Casi – Individuazione.

Si rende necessaria la ripubblicazione del piano solo quando, a seguito dell’accoglimento delle osservazioni presentate dopo l’adozione, vi sia stata una “rielaborazione complessiva” del piano stesso, e cioè un “mutamento delle sue caratteristiche essenziali e dei criteri che presiedono alla sua impostazione” , mentre tale obbligo non sussiste nel caso in cui le modifiche non comportino uno stravolgimento dello strumento adottato ovvero un profondo mutamento dei suoi stessi criteri ispiratori, ma consistano in variazioni di dettaglio che comunque ne lascino inalterato l’impianto originario, quand’anche queste siano numerose sul piano quantitativo ovvero incidano in modo intenso sulla destinazione di singole aree o gruppi di aree.

Pres. Contessa – Est. Sabbato

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1437 del 2023, proposto dalla Regione Liguria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Federico Cappella e Marina Crovetto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

il Comune di Borghetto Santo Spirito, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Paolo Gaggero, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

nei confronti

– dell’Associazione Wwf Savona Odv, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Piera Sommovigo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
– dell’Associazione Italiana Sicurezza Ambientale A.I.S.A. – Sede Regionale Liguria Odv, non costituita in giudizio

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Liguria, Sezione II, n. 760 del 12 settembre 2022, resa inter partes, concernente determinazioni regionali sul progetto di PUC e sulle correlate varianti al PTCP.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Borghetto Santo Spirito e dell’Associazione WWF Savona Odv;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 11 febbraio 2026 il consigliere Giovanni Sabbato;

Nessuno presente per le parti e viste le note di passaggio in decisione da parte degli avvocati Marina Crovetto, Paolo Gaggero e Piera Sommovigo;

Viste le conclusioni delle parti come in atti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso n. 181 del 2021 proposto innanzi al T.a.r. Liguria, il Comune di Borghetto Santo Spirito (di seguito anche il Comune) aveva chiesto l’annullamento:

a) della deliberazione della Giunta regionale n. 1115-2020 del 23 dicembre 2020, avente ad oggetto “Comune di Borghetto Santo Spirito (SV) – Determinazioni regionali sul progetto di P.U.C. e sulle correlate varianti al P.T.C.P. ai sensi dell’art. 28, comma 5, della l.r. n. 15/2018 e contestuale pronuncia di VAS ex art. 10 della l.r. n. 32/2012 e s.m.”;

b) dei richiamati “Parere motivato del Settore Pianificazione Territoriale e VAS n. 211 del 15.10.2020” e “Relazione tecnica del Settore Urbanistica n. 222 del 17.12.2020, allegate alla presente deliberazione quali parti integranti e sostanziali”;

c) nonché della nota regionale di comunicazione pervenuta in data 30 dicembre 2020, con la quale sono state trasmesse le definitive determinazioni regionali vincolanti sul nuovo P.U.C. del Comune di Borghetto S. Spirito, invitando la civica Amministrazione all’adeguamento, ai sensi dell’art. 28 della legge regionale n. 15 del 2018,

d) di ogni altro atto presupposto, antecedente, conseguente o comunque connesso con quello impugnato, ivi espressamente comprendendo, in quanto occorra, la d.G.R. 5 agosto 2011, n. 1023 e il relativo annesso parere del Comitato Tecnico Regionale per il Territorio, Sezione per la Pianificazione Territoriale Urbanistica, reso con voto n. 42 del 2 agosto 2011.

2. Ai fini dell’illustrazione dei fatti di causa occorre esporre quanto segue.

2.1. Nel 2010 il Comune di Borghetto Santo Spirito ha adottato il progetto definitivo del nuovo PUC per poi proseguire l’iter di approvazione secondo la disciplina transitoria dell’art. 28 l.r. 15/2018, che impone al Comune di adeguarsi alle prescrizioni regionali prima dell’approvazione finale.

2.2. Con la delibera n. 1115/2020 la Regione Liguria ha espresso parere favorevole sul PUC, ma ha imposto numerose prescrizioni: da un lato lo stralcio di tutte le modifiche sostanziali introdotte dal Comune senza una nuova fase di pubblicità e partecipazione; dall’altro la riduzione o eliminazione della capacità edificatoria in tutte le aree soggette ai vincoli del Piano di Bacino, incluse le zone di fascia B.

2.3. Il Comune ha proposto ricorso, iscritto al n. RG 181/2021, innanzi al T.a.r. Liguria, impugnando la delibera regionale per le seguenti ragioni: la Regione ha imposto di ripubblicare il PUC per ogni modifica sostanziale, ma ciò è illegittimo in quanto, la ripubblicazione è necessaria solo se le modifiche stravolgono l’impianto del piano; la Regione ha preteso una totale e immediata conformità del PUC al Piano di Bacino, mentre la pianificazione comunale può prevedere interventi attuabili solo dopo opere di mitigazione del rischio idraulico; è ritenuto illegittimo vietare ogni edificabilità nelle aree esondabili, in quanto nelle zone di fascia B il Piano di Bacino consente interventi, previo nulla osta e verifiche tecniche; si contestano le singole prescrizioni regionali che riducono edificabilità o modificano le scelte comunali in specifiche aree; è ritenuta illegittima la prescrizione che impedisce l’applicazione del “piano casa” senza una normativa comunale di dettaglio.

3. Nella resistenza dell’Amministrazione regionale, il Tribunale adìto (Sezione II) ha così deciso il gravame al suo esame:

– ha estromesso dal giudizio WWF Savona e A.I.S.A. – sede regionale Liguria (tale capo della sentenza non è stato impugnato ed è pertanto passato in giudicato);

– ha accolto il ricorso e, per l’effetto, ha annullato il provvedimento impugnato;

– ha compensato le spese di giudizio.

4. Preliminarmente, il T.a.r. ha dichiarato inammissibili gli interventi ad opponendum di WWF Savona e A.I.S.A. Liguria perché privi di legittimazione attiva. Ha evidenziato che WWF Savona è solo un’articolazione locale del WWF Italia e non può agire autonomamente; anche qualora fosse considerata soggetto distinto, non ha dimostrato di possedere in misura adeguata i necessari requisiti di rappresentatività e stabilità. Lo stesso vale per A.I.S.A. Liguria, anch’essa articolazione territoriale priva di prova sulla propria effettiva rappresentatività.

Nel merito, il T.a.r. ha ritenuto che la Regione abbia agito illegittimamente perché non poteva imporre lo stralcio delle modifiche al PUC solo perché non ripubblicate. La disciplina transitoria non richiede una nuova fase partecipativa e, secondo la giurisprudenza, la ripubblicazione serve solo quando le modifiche stravolgono il piano, cosa che la Regione non ha neppure sostenuto. Inoltre, si ritiene illegittimo vietare ogni edificazione nelle aree esondabili, comprese quelle di fascia B. Il PUC può prevedere edificazioni future, purché subordinate alle opere di mitigazione del rischio idraulico, come lo stesso Piano di Bacino consente.

5. Avverso tale pronuncia la regione Liguria ha interposto l’appello in trattazione, notificato il 13 febbraio 2023 e depositato il 16 febbraio 2023, articolando, attraverso n. 3 motivi di gravame (pagine 6-40) così rubricati:

I) “Sull’inammissibilita’ del ricorso per omessa, tempestiva impugnativa della dgr 1023/2011: Erroneita’ dell’appellata sentenza per violazione degli articoli 28 e 38 della l.r. 36/1997, dell’art 10 della legge 1150/1942. Erroneita’ del presupposto, erroneita’ e/o difetto di motivazione. travisamento dei fatti”;

II) “Erroneità dell’appellata sentenza per violazione degli articoli 28 della l.r.15/2018 e 38 della l.r. 36/1997 e ss.mm. erroneità del presupposto, erroneità e/o difetto di motivazione. travisamento dei fatti”;

III) “Erroneità dell’appellata sentenza per violazione dell’art. 65 del d. lgs. 165/2006 degli artt. 2,25,26,27 della l.r. 36/1997 e dell’art. 15 delle norme di attuazione del piano di bacino. Erroneità del presupposto, erroneità e/o difetto di motivazione. travisamento dei fatti”.

5.1. Con il primo motivo, la Regione contesta la decisione del T.a.r. laddove ha considerato la DGR n. 1023/2011 un semplice atto endoprocedimentale, sostenendo invece che, nella procedura speciale dell’art. 28 LUR, le determinazioni regionali hanno natura vincolante e impongono al Comune un obbligo di adeguamento. Secondo l’appellante, il T.a.r. avrebbe travisato il senso della norma in quanto, l’art. 28 non apre alcun “dialogo”, ma attribuisce alla Regione un vero potere di copianificazione, che legittima l’imposizione di prescrizioni per garantire la conformità del PUC ai piani sovraordinati. Il Comune di Borghetto, invece, non si è adeguato alla DGR 1023/2011, ha ritenuto alcune prescrizioni “non vincolanti” e ha introdotto nuove previsioni in contrasto con PTCP e Piano di Bacino. Per questo la Regione, in sede di approvazione finale, è intervenuta con DGR 1115/2020 per correggere il PUC, esercitando un potere che ritiene doveroso e pienamente legittimo. La Regione richiama anche la giurisprudenza del Consiglio di Stato sul potere di copianificazione e sostiene che la sentenza del T.a.r., negando la natura vincolante delle sue prescrizioni, comprometta l’equilibrio dei poteri urbanistici.

5.2. Con il secondo motivo, l’appellante evidenzia che il T.a.r. ha ritenuto illegittimo lo stralcio regionale delle modifiche al PUC, sostenendo che l’art. 28 LUR non richieda ripubblicazione salvo stravolgimenti complessivi del piano. La Regione contesta questa lettura ritenendo che il T.a.r. avrebbe frainteso sia la norma sia la giurisprudenza. Il Consiglio di Stato ha chiarito più volte che la Regione, in sede di approvazione, ha il potere dovere di verificare la conformità del PUC ai piani sovraordinati e di stralciare le previsioni non conformi, anche quando si tratti di una sola modifica sostanziale, indipendentemente dal numero delle osservazioni accolte.

5.3. Con il terzo motivo, l’appellante evidenzia che il T.a.r. ha ritenuto che il PUC possa contenere previsioni non conformi al Piano di Bacino, rinviandone l’attuazione a future opere di mitigazione. Questa impostazione, però, ignora completamente che il PUC deve nascere già conforme al Piano di Bacino, che ha natura prevalente e vincolante. La normativa statale e regionale impone che le scelte urbanistiche siano effettuate fin dall’inizio sulla base delle analisi idrauliche e geologiche del Piano di Bacino, e non su interventi futuri, incerti e non programmati. Il richiamo del T.a.r. all’art. 15, comma 10, è fuori contesto, perché riguarda solo la fase attuativa e non può giustificare un PUC in contrasto con il piano sovraordinato. Accogliere la tesi del T.a.r. significherebbe trasformare il PUC in un piano teorico, fondato su opere eventuali, e consentire edificazioni in aree a rischio. Per questo la decisione sarebbe giuridicamente infondata e andrebbe riformata.

6. L’appellante ha concluso chiedendo che “contariis reiectis, sia annullata e/o riformata la sentenza appellata, con ogni conseguente statuizione”.

7. In data 30 marzo 2023 si è costituito in giudizio il Comune di Borghetto Santo Spirito con memoria di controdeduzioni anche al fine di riproporre i (dieci) motivi di ricorso di primo grado, come sopra sintetizzati, dichiarati assorbiti e/o comunque non esaminati. Ha quindi concluso invocando, previa eventuale rimessione alla Corte costituzionale delle eccepite questioni, la reiezione dell’avverso gravame, in quanto irricevibile, inammissibile e comunque infondato nel merito, instando per l’esame dei motivi assorbiti e/o comunque non esaminati dal T.a.r. nella sentenza appellata e qui testualmente riproposti ex art. 101, comma 2, c.p.a..

8. In data 4 maggio 2023 l’Associazione WWF Savona ODV si è costituita in giudizio al fine di chiedere l’accoglimento del ricorso in appello dalla stessa proposto ed al contempo promuovere ricorso in appello incidentale onde contestare la dichiarazione di inammissibilità del proprio intervento di primo grado contenuta nell’impugnata sentenza. In particolare ha lamentato la “Erroneità ed illegittimità della sentenza impugnata nella parte in cui ha accolto l’eccezione di inammissibilità sollevata dal Comune ricorrente in primo grado. Eccesso di potere per travisamento di fatti decisivi, contraddittorietà, illogicità. Difetto di istruttoria e di motivazione”. Ha concluso per l’accoglimento del ricorso incidentale o, in via incidentale, dell’appello principale proposto dalla Regione Liguria.

9. In data 7 gennaio 2025 la Regione Liguria ha depositato memoria insistendo per l’accoglimento del gravame. In particolare ha diffusamente argomentato nel senso dell’infondatezza delle censure di controparte dichiarate assorbite in prime cure e riproposte in questa sede.

10. In data 13 gennaio 2025 le parti hanno depositato rispettive memorie insistendo per le rispettive conclusioni.

11. In data 13 febbraio l’udienza di merito veniva rinviata, su istanza di parte, a data da destinarsi.

12. In data 9 gennaio 2026 entrambe le parti hanno depositato rispettive memorie, parte appellata anche in replica,

13. La causa, chiamata per la discussione all’udienza telematica dell’11 febbraio 2026, è stata trattenuta in decisione.

14. Per le ragioni di seguito esposte vanno respinti sia l’appello principale che l’appello incidentale del controinteressato WWF Savona ODV.

15. Occorre premettere che parte appellata ripropone ben 10 motivi dichiarati assorbiti dal giudice di prime cure. D’altro canto la controinteressata contesta la declaratoria di inammissibilità sollevata dal Comune ricorrente in primo grado e pertanto chiede: –  in via principale, nel merito, in accoglimento del presente ricorso in appello incidentale, annullare e/o riformare la sentenza impugnata con ogni conseguenza di legge; – in via subordinata, nel merito, l’accoglimento del ricorso in appello proposto dalla Regione Liguria e per l’effetto l’annullamento e/o la riforma della sentenza impugnata con ogni conseguente statuizione.

16. Viene innanzitutto in esame l’appello della Regione.

17. Questa in primis formula eccezione di inammissibilità del ricorso di primo grado per omessa tempestiva impugnazione della DGR 1023/2011, con la quale l’ente aveva imposto prescrizioni al Comune a norma dell’art. 28 della Legge Urbanistica Regionale 36/1997. Vi sarebbe un obbligo di adeguamento alla DGR 1023/2011 e a tal uopo valorizza la formula di tale disciplina.

Tale eccezione risulta infondata, in quanto, come rilevato dal T.a.r., la disciplina richiamata impone la nuova pubblicazione, adempimento non espletato dalla competente Regione.

18. Per le medesime ragioni risulta infondato anche il secondo motivo, col quale parte appellante diffusamente argomenta nell’intento di minare la pronuncia di primo grado anche valorizzandone alcuni passaggi lessicali.

Va, infatti, ribadito che l’intervento della regione non si è consolidato attraverso la ripubblicazione del Piano secondo fosse necessaria.

Parte appellante richiama, sul punto, la sentenza di questo Consiglio di Stato n. 3970/2022 che presenta il seguente passaggio: “quanto all’obbligo della ripubblicazione del Piano, la giurisprudenza distingue il caso delle modifiche obbligatorie da quello delle modifiche facoltative o concordate, richiedendo solo per queste ultime la ripubblicazione dal momento che, per le modifiche obbligatorie, il carattere dovuto dell’intervento regionale rende superfluo l’apporto collaborativo del privato. Anche per le modifiche facoltative laddove non superino il limite di rispetto dei canoni guida del piano adottato, non è necessaria la pubblicazione (Cons. Stato IV sez. 13 novembre 2020)”.

Ebbene tale pronuncia richiama il principio in base al quale è necessaria la pubblicazione e non è in alcun modo opposta e comprovata da parte della regione la circostanza relativa al rispetto o meno dei canoni guida.

Anche la sentenza n. 2700/2022 non risulta significativa, in quanto con questa “il Collegio richiama e condivide l’orientamento del Consiglio di Stato (v. sez. IV, n. 7027 del 2020, sez. II, n. 7839 del 2019; sez. IV, n. 6484 del 2018, n. 1477 del 2009, n. 7782 del 2003) sui presupposti di ripubblicazione del Piano allorquando, per qualsivoglia ragione, siano cambiate le linee essenziali del medesimo come verificatosi all’evidenza nel caso di specie”.

Si deve, quindi, ritenere che il principio generale, che impone appunto la ripubblicazione del Piano, non sia stato contraddetto dalle pronunce all’uopo richiamate da parte appellante.

Quest’ultima, altresì, contesta la sentenza di prime cure laddove prende in esame la procedura di cui all’articolo 28 della LUR, evidenziando che “a differenza di quanto previsto dall’art. 38 della legge urbanistica regionale n.36 del 1997, nel testo introdotto dall’art.9 comma 1 della l.r. 15/2018, tale disciplina transitoria non prevede che il progetto di PUC modificato per effetto dell’accoglimento di osservazioni debba essere assoggettato ad una nuova fase di pubblicità e partecipazione”.

Denota l’infondatezza di tale profilo censorio, così come di quello, successivamente articolato nel contesto del medesimo di gravame laddove si lamenta quanto opinato dal T.a.r. circa la mancata contestazione in ordine al grado di innovatività delle modifiche apportate al PUC, l’esatta formulazione dell’art. 28 della LUR, laddove prevede che “Entro trenta giorni dalla trasmissione di cui al comma 4, il Comune convoca gli enti competenti in apposita sessione istruttoria per l’illustrazione del PUC. La fase illustrativa si conclude entro centoventi giorni con l’acquisizione delle determinazioni regionali, metropolitane e provinciali. Nei successivi novanta giorni il Comune approva il PUC con deliberazione del Consiglio comunale, anche nel caso in cui la regione, la provincia o la città metropolitana non abbiano reso entro tale termine le proprie determinazioni. Ove le determinazioni della regione, della provincia o della città metropolitana prevedano l’osservanza di prescrizioni comportanti l’adeguamento del PUC, il Comune é tenuto ad adeguare gli atti a tali prescrizioni con la deliberazione di approvazione del PUC.” (cfr. comma 5). In effetti, come evidenziato da parte appellata, tale norma non si esprime circa il rapporto tra modifiche al Piano in itinere ed esigenza di ripubblicazione, con nuova fase di osservazioni.

L’appellante richiama, a sostegno di quanto dedotto, una specifica pronuncia di questo Consiglio che afferma il “potere di stralcio da parte della Regione (Cons. Stato, sez. IV, n. 2297 del 2006)”.

Tale pronuncia presenta la seguente formulazione: “la delibera comunale di controdeduzioni può non implicare volontà di modifica immediata del piano regolatore, ma solo accettazione delle richieste e proposta di modifiche d’ufficio rivolta alla regione; per cui non occorrerà nuova pubblicazione, con la conseguenza che il testo del piano agli effetti di salvaguardia, sarà quello adottato con la prima deliberazione, ancorchè destinato ad essere modificato (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 20 febbraio 1998, n. 301). Viceversa, se il comune, controdeducendo alle proposte di modifica regionali, introduce variazioni rilevanti al piano adottato, la delibera si presenta come una sostanziale nuova adozione che necessita di pubblicazione (cfr. sez. IV, n. 4980 del 5 settembre 2003; sez. IV, 20 novembre 2000, n. 6178; sez. IV, 20 febbraio 1998, n. 301 cit.; 27 marzo 1995, n. 206).”.

Ebbene, trattasi di una formula lessicale che non risulta fondare un principio diverso da quello riscontrato.

Vale, peraltro, l’orientamento di questo Consiglio di Stato, espresso di recente secondo cui “l’eventualità che le previsioni del piano urbanistico comunale (o di altro strumento urbanistico) subiscano, in sede di approvazione definitiva, delle modifiche strumento urbanistico, che, per l’appunto, contempla, all’atto dell’approvazione definitiva, la possibilità di cambiamenti in conseguenza dell’accoglimento delle osservazioni pervenute; pertanto, soltanto laddove chi ha interesse dimostri che le modifiche introdotte incidono sulle caratteristiche essenziali dello strumento stesso e sui suoi criteri di impostazione, si rende necessario riprendere da capo il relativo procedimento di formazione; l’eventuale necessità di “ripubblicazione” sorge solo a seguito di apporto di innovazioni tali da mutare radicalmente l’impostazione di Piano stesso. Costituisce, perciò, principio pacifico in giurisprudenza quello secondo cui si rende necessaria la ripubblicazione del piano solo quando, a seguito dell’accoglimento delle osservazioni presentate dopo l’adozione, vi sia stata una “rielaborazione complessiva” del piano stesso, e cioè un “mutamento delle sue caratteristiche essenziali e dei criteri che presiedono alla sua impostazione” (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 11 novembre 2020, n. 6944; 21 settembre 2011, n. 5343, 26 aprile 2006 n. 2297, 31 gennaio 2005, n. 259; 10 agosto 2004, n. 5492), mentre tale obbligo non sussiste nel caso in cui le modifiche non comportino uno stravolgimento dello strumento adottato ovvero un profondo mutamento dei suoi stessi criteri ispiratori, ma consistano in variazioni di dettaglio che comunque ne lascino inalterato l’impianto originario, quand’anche queste siano numerose sul piano quantitativo ovvero incidano in modo intenso sulla destinazione di singole aree o gruppi di aree (Cons. Stato, sez. IV, 13 novembre 2020, n. 7027; sez. IV, 4 dicembre 2013, n. 5769)” (cfr. Cons., Stato, Sez. IV, 2 gennaio 2023, n. 21).

È suscettibile, altresì, di condivisione quanto osservato dal giudice di prime cure a proposito del fatto che la Regione non si è premurata di affermare che le modifiche apportate al PUC adottato “avrebbero avuto un grado di innovatività tale da comportare la riadozione del Piano”. Trattasi di una precisa carenza motivazionale che non può essere integrata in questa sede di giudizio valorizzando quanto testualmente riportato nei, peraltro numerosi, allegati alla DGR 1115/2020. Non sono pertanto suscettibili di essere valorizzate le pronunce di questo Consiglio di Stato all’uopo richiamate da parte appellante.

19. Infondato risulta anche quanto dedotto da parte appellante, col terzo (ed ultimo) motivo, contestando quanto opinato dal giudice di prime cure nel senso che “Non sarebbe condivisibile la posizione regionale che postula una necessaria coerenza tra la pianificazione urbanistica comunale e la pianificazione di bacino”. Deduce, in particolare, parte appellante che “in sede di elaborazione di un nuovo PUC le scelte pianificatorie non possano non tenere conto della loro compatibilità con gli atti di pianificazione sovraordinata”.

Ritiene sul punto il T.a.r., richiamando la disciplina di settore, che “la norma implica che lo strumento urbanistico generale possa contemplare, con previsioni destinate ad essere declinate nello strumento attuativo, edificabilità nelle zone esondabili, come tali non suscettibili di immediata attuazione secondo la pianificazione di bacino, vale a dire proprio la situazione cui si frappone la contestata prescrizione regionale”.

Ebbene, tali considerazioni sono suscettibili di condivisione, in quanto trovano conforto nella previsione di cui all’art. 10 delle N.A del Piano di Bacino secondo il quale “nel caso di interventi complessi, sottoposti a strumentazione urbanistica attuativa, compresi anche del progetto delle opere di sistemazione idraulica congruenti con quelle previste nel Piano, la Provincia può provvedere alla riperimetrazione delle fasce di pericolosità idraulica contestualmente all’approvazione o al controllo delle strumento attuativo, previa verifica in ordine alla effettiva esecuzione delle opere di sistemazione idraulica”. Parte appellata per giunta opportunamente valorizza la previsione di cui all’art. 19 della Normativa di Piano di bacino (doc. n. 11, prodotto in primo grado) secondo cui “Le prescrizioni degli articoli 5, 8, 9, 10, 13, 14, 15, 15bis, 16, 16 bis, 16 ter, 17 prevalgono, ai sensi e per gli effetti del comma 2, dell’art. 17, della l.r. n.9/1993, sulle previsioni contenute negli strumenti urbanistici comunali e vincolano, in base al combinato disposto del comma 4, dell’ art. 17 della l.r. n.9/1993, del comma 5 dell’art. 2 della l.r. n.36/1997 e del comma 3 dell’art.8 della l.r. n.18/1999, la pianificazione territoriale di livello regionale, provinciale e comunale, con effetto di integrazione della stessa e, in caso di contrasto, di prevalenza su di essa”.

20. Parte appellante, altresì, deduce che “non è davvero condivisibile sul punto la pronuncia del primo giudice che – come già rilevato – porterebbe ad approvare un PUC non solo in contrasto con il Piano di bacino vigente, ma a contenuto comunque di difficile e incerta attuazione posto che gli interventi di sistemazione idraulica che portano alla riperimetrazione delle aree inondabili sono interventi non sempre possibili, comunque complessi, certamente costosi e con tempistiche di realizzazione piuttosto lunghe. La conseguenza sarebbe il venire meno proprio della funzione del PUC che deve contenere previsioni “fattibili” dal punto di vista idrogeologico”.

Nemmeno tale passaggio argomentativo risulta condivisibile in quanto trattasi di valutazioni prognostiche del tutto eventuali e che pertanto non risultano in grado di minare l’approccio interpretativo al quale accede parte appellata ed avallata dal T.a.r.

21. La sentenza impugnata col presente gravame è pertanto suscettibile di conferma in relazione ad entrambi i motivi dichiarati fondati dal T.a.r. e, in particolare:

a) sia sul motivo relativo al (non) obbligo di ripubblicazione della delibera comunale di adozione (specie in relazione all’accoglimento delle osservazioni regionali);

b) sia sul motivo relativo sottrazione di capacità edificatoria a tutte le aree soggette alle previsioni vincolistiche del Piano di bacino (comprese le aree della ‘fascia B’)

22. La reiezione di entrambi i ripercorsi profili censori che connotano l’appello in esame rende superflua la disamina dei motivi riproposti dal Comune ai sensi dell’art. 101, II, c.p.a.

23. Va tuttavia preso in esame, in relazione alla questione dei vincoli del Piano di bacino, quanto osservato nella sua ultima memoria dalla Regione, la quale riferisce che la recente approvazione del Reg. reg. 1/2025 sul regìme delle aree esondabili introdurrebbe un regìme ancora più rigido di quello impugnato in primo grado.

Evidenzia, in particolare, la Regione: – che ha approvato il nuovo regolamento regionale 1/2025 che ha innovato fortemente la disciplina delle aree esondabili (doc.3); – che alle nuove previsioni si applica già il nuovo sopracitato R.R.1/2025 il quale all’articolo 18 prevede un regime transitorio che riguarda, tuttavia, solamente progetti già autorizzati e non le nuove previsioni urbanistiche.

Sul punto si registra un preciso passaggio lessicale della pronuncia del T.a.r. laddove osserva che: “Avendo riguardo alla portata delle contestate prescrizioni, è inevitabile ritenere che la declaratoria di illegittimità comporti l’integrale riedizione del potere amministrativo: non è necessario, in conseguenza, soffermarsi sulle ulteriori censure dedotte dal Comune di Borghetto Santo Spirito.”.

Occorre precisare che tali considerazioni, aventi riflessi sul riesercizio del potere amministrativo e peraltro non avversati in questa sede di giudizio, sono suscettibili di conferma.

24. Viene, quindi, in esame l’appello incidentale dell’Associazione WWF Savona ODV per avversare la declaratoria di inammissibilità dell’iniziativa processuale dallo stesso assunta mediante apposito atto d’intervento.

In particolare, il T.a.r., come evidenziato dalla stessa parte appellante “ha sostenuto che WWF Savona costituisce un’articolazione locale dell’Associazione Italiana per il World Wide Fund for Nature – WWF Italia, che in quanto tale sarebbe priva di legittimazione attiva ed, in secondo luogo, che, anche qualora la stessa fosse ritenuta un soggetto giuridico autonomo (Organizzazione Integrata), non avrebbe dimostrato il possesso di un adeguato grado di rappresentatività e stabilità, non avendo riferito né il numero dei suoi associati né la data dalla quale opera sul territorio” (cfr. pag. 4 dell’atto di appello).

Al fine di minare tale statuizione la parte richiama le argomentazioni esposte nella memoria di replica, l’inconferenza della sentenza del T.a.r. Liguria n. 600/2020 nonché la pronuncia dell’Adunanza plenaria n. 6/2020 del 20 febbraio 2020.

Orbene la questione sollevata va affrontata non in astratto ma in concreto, dovendosi quindi ribadire che la documentazione prodotta nel corso del giudizio di primo grado assume mero carattere formale.

La parte infatti valorizza “il contratto intercorso fra WWF Italia e WWF Savona del 3 giugno 2020, il riconoscimento della qualifica di Organizzazione Integrata avviene previa verifica del possesso di determinati, specifici requisiti, quali un numero minimo di associati (almeno 25) nonché l’autonomia giuridica ed economica dell’associazione (cfr. art. 4 del predetto contratto)”.

Occorre così ribadire che trattasi di elementi di carattere meramente formale che non consentono di ravvisare gli elementi fondativi della addotta legittimazione processuale. Tanto osta ai fini della disamina di quanto dedotto nel merito, essendo suscettibile di conferma la declaratoria di inammissibilità dell’appello incidentale.

25. In conclusione, vanno respinti sia l’appello principale che l’appello incidentale, con conferma della relativa declaratoria di inammissibilità emessa in prime cure, fatti salvi gli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione competente sulla base della disciplina sopravvenuta.

26. Le spese del presente grado di giudizio, stante l’assoluta peculiarità della vicenda, sono suscettibili di essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 1437/2023), così decide:

– respinge l ‘appello principale proposto dalla Regione Liguria;

– respinge l’appello incidentale proposto dall’Associazione Wwf Savona Odv con conferma della declaratoria di inammissibilità emessa in prime cure.

Spese di grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio dell’11 febbraio 2026, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113 con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Raffaello Sestini, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore

Carmelina Addesso, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

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]]> Sulle condizioni per la sanabilità delle opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sulle-condizioni-per-la-sanabilita-delle-opere-abusivamente-realizzate-in-aree-sottoposte-a-specifici-vincoli/ Fri, 13 Mar 2026 08:47:28 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=90446 Sulle condizioni per la sanabilità delle opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli.

– Edilizia ed urbanistica – Abusi edilizi – Valutazione complessiva e non atomistica. – Edilizia ed urbanistica – Abusi edilizi – Aree sottoposte a vincoli – Sanabilità – Condizioni. – La valutazione degli abusi edilizi richiede una visione complessiva e non atomistica delle opere eseguite, in quanto il pregiudizio arrecato

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]]> Sulle condizioni per la sanabilità delle opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli.

  1. – Edilizia ed urbanistica – Abusi edilizi – Valutazione complessiva e non atomistica.
  2. – Edilizia ed urbanistica – Abusi edilizi – Aree sottoposte a vincoli – Sanabilità – Condizioni.
  1. – La valutazione degli abusi edilizi richiede una visione complessiva e non atomistica delle opere eseguite, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva, non da ciascun intervento in sé considerato, ma dall’insieme dei lavori nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni
  2. – Ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 30 settembre 2003 n. 269, convertito nella l. 24 novembre 2003 n. 326, le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli sono sanabili solo se, oltre al ricorrere delle ulteriori condizioni – e cioè che le opere siano realizzate prima dell’imposizione del vincolo, che siano conformi alle prescrizioni urbanistiche e che vi sia il previo parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo – siano opere minori senza aumento di superficie e volume (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria). Pertanto, un abuso comportante la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in area assoggettata a vincolo, indipendentemente dal fatto che il vincolo non sia di carattere assoluto, non può essere sanato (Cons. Stato, n. 9986 del 2022). La realizzazione di nuovi volumi e superfici in zona vincolata, in assenza di permesso di costruire e di autorizzazione paesaggistica non può che configurare un abuso edilizio insanabile ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001.

Pres. (f.f.) Di Carlo – Est. Fasano

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6698 del 2023, proposto da
Bianca Capillari, rappresentata e difesa dall’avvocato Alessandro Lipani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di San Sebastiano al Vesuvio, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Valerio Barone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania (Sezione Terza) n. 676/2023, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di San Sebastiano al Vesuvio;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 3 dicembre 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e viste le conclusioni di parte appellante come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Bianca Capillari proponeva ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Campania avverso l’ordinanza dirigenziale n. 74 del 2015, con la quale le era stata ingiunta la demolizione delle opere edilizie realizzate presso l’immobile sito in San Sebastiano al Vesuvio alla via Masseria Monaco Aniello n. 4, nonché avverso il verbale della Polizia Municipale n. 17 del 2015, e alla relazione di sopralluogo prot. n. 8416 del 205. La ricorrente impugnava, altresì, il silenzio – rifiuto serbato dal Comune in relazione alle istanze prot. nn. 715, 716 e 717 di accertamento di conformità delle suddette opere edilizie, presentate in data 22 gennaio 2026.

La sig.ra Capillari era proprietaria di un immobile sito in San Sebastiano al Vesuvio alla via Masseria del Monaco Aiello n. 4, interessato, nel 2007, dal rilascio di due permessi di costruire in sanatoria nn. 7 e 8 del 10.12.2007.

In relazione a tale fabbricato, alla sig.ra Capillari era stata contestata la realizzazione, in totale difformità dal permesso di costruire in sanatoria n. 8 del 10 dicembre 2007, di varie opere edilizie così descritte: “alcune tettoie in legno, nuove aperture alle facciate e un ampliamento del volume esistente nonché (…) un pollaio. Nel fondo pertinenziale attiguo al panificio è stata rilevata altresì la presenza di una tettoia di 36 mq, così come meglio descritta nella relazione tecnica prot. 8416 del 10/09/2015 (…)”.

Ne era conseguita l’irrogazione della sanzione demolitoria ex art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001 finalizzata alla rimozione delle costruzioni abusive, con ordinanza dirigenziale del Comune di San Sebastiano al Vesuvio n. 74 del 2 ottobre 2015.

Bianca Capillari proponeva ricorso dinanzi al T.A.R. per la Campania avverso la suddetta ordinanza, e agli atti della relativa serie procedimentale e, contestualmente, presentava al Comune di San Sebastiano al Vesuvio, in data 22.01.2016, tre istanze di accertamento di conformità e di compatibilità paesaggistica, recanti n. 715, n. 716 e n. 717, con riferimento alle suddette opere abusive.

Il Comune comunicava alla ricorrente la nota prot. 2091 del 01.03.2016 di sospensione dei procedimenti in attesa dell’acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica in sanatoria.

Stante l’inerzia dell’Amministrazione comunale, Bianca Capillari depositava ricorso per motivi aggiunti, censurando il silenzio serbato dal Comune in ordine alle istanze di accertamento di conformità.

Con nota prot. 6710-P del 15.05.2020, la Soprintendenza richiedeva integrazioni documentali ai fini dell’espressione del parere di sua competenza.

2. Con il ricorso introduttivo, Bianca Capillari lamentava che l’ordinanza di demolizione era affetta da difetto di motivazione, con conseguente violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990, non contenendo gli elementi necessaria a consentire di ricostruire l’iter logico seguito dall’Amministrazione in relazione alla qualificazione delle opere abusive, descritte sommariamente nel provvedimento, e al trattamento sanzionatorio applicato. L’esponente denunciava che tutti gli interventi edilizi contestati dall’Amministrazione comunale, considerate nella loro singolarità, erano ascrivibili nella categoria degli interventi minori, pertanto, avrebbero potuto essere realizzate liberamente, ovvero mediante l’inoltro di D.I.A. o S.C.I.A., rendendo così eventualmente applicabile il più mite trattamento sanzionatorio di tipo pecuniario in sostituzione di quello demolitorio. Infine, le opere erano inquadrabili nell’ambito della ristrutturazione edilizia, con conseguente applicazione del meccanismo sanzionatorio di cui all’art. 33 del d.P.R. n. 380 del 2001, che comunque escludeva l’automatica acquisizione al patrimonio comunale in caso di inottemperanza all’ordine demolitorio. Secondo la ricorrente, l’ordinanza era illegittima perché violava il principio di proporzione della sanzione rispetto all’entità della costruzione abusiva.

3. Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania, con sentenza n. 676 del 2023, respingeva il ricorso, integrato dai motivi aggiunti.

4. Con ricorso in appello, notificato nei termini e nelle forme di rito, Capillari Bianca ha impugnato la suddetta pronuncia, chiedendone la riforma, sollevando le seguenti censure: “1. Error in procedendo ed in judicando – Omessa pronunzia – Fondatezza del secondo dei motivi aggiunti rubricato “Violazione e falsa applicazione degli artt. 36 e 37 del D.P.R. n. 380/2001, del vigente p.r.g. del Comune di San Sebastiano al Vesuvio, del P.T.P. dei Comuni Vesuviani e del “Regolamento interventi edilizi minori” del Comune di San Sebastiano al Vesuvio, approvato con delibera di C.C. n. 24 del 23.10.2013 – Difetto dei presupposti e di motivazione – Illogicità – Travisamento – Difetto di pubblico interesse; 2. Error in judicando – Omessa pronunzia – Motivazione apparente – Fondatezza del secondo motivo del ricorso introduttivo rubricato ‘Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 6, 10, 22 e 27 e ss. del D.P.R. n. 380/2001, dell’art. 2 della L. Reg. Campania n. 19/2001, del vigente P.R.G. del Comune di San Sebastiano al Vesuvio e del Regolamento interventi edilizi minori del Comune di San Sebastiano al Vesuvio, approvato con delibera di C.C. n. 24 del 23.10.2013’ – Difetto dei presupposti e di istruttoria – Illogicità – Travisamento – Sproporzione – Difetto di pubblico interesse”; 3. Omessa pronunzia – Fondatezza del terzo motivo di gravame rubricato ‘Violazione e falsa applicazione degli artt. 27 e ss. del D.P.R. n. 380/2001 – Difetto di istruttoria – Difetto di pubblico interesse’.

5. Il Comune di San Sebastiano al Vesuvio si è costituito in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame.

6. Le parti, con rispettive memorie, hanno precisato le proprie difese.

7. All’udienza straordinaria del 3 dicembre 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

8. Con il primo motivo, l’appellante lamenta che il Tribunale adito avrebbe erroneamente interpretato il provvedimento di sospensione dell’esame delle istanze di accertamento di conformità, in attesa della conclusione dei procedimenti di accertamento di compatibilità paesaggistica, quale “sostanziale diniego”, soggetto a impugnazione. Di conseguenza, il TAR avrebbe errato nell’omettere l’esame delle censure relative alla compatibilità urbanistica delle opere, e quindi alla sanabilità, ritenendo esservi un diniego espresso dell’istanza. L’argomentazione del T.A.R. sarebbe ‘sconcertante’, in quanto non si comprenderebbe davvero come un provvedimento con il quale si sospende l’esame delle istanze di accertamento di conformità, in attesa della definizione dei procedimenti di accertamento di compatibilità paesaggistica, possa essere interpretato quale ‘sostanziale’ diniego, tanto da dover essere oggetto addirittura di impugnazione. Per le motivazioni espresse, parte appellante ripropone nel presente giudizio, ai sensi e per gli effetti dell’art. 101, comma 2, c.p.a., le censure volte a dimostrare la compatibilità urbanistica delle opere.

8.1. Il motivo non può trovare accoglimento.

Il Collegio osserva che correttamente il Tribunale di prima istanza ha ritenuto inconferenti tutte le censure volte a stigmatizzare l’illegittimità del silenzio rifiuto e, comunque, dei provvedimenti taciti di rigetto, in quanto sulle istanze di accertamento di conformità prot. n. 715, n. 716, n. 717 del 22 gennaio 2016 si è già espressa l’Amministrazione comunale con la nota dirigenziale prot. n. 2091 del 1 marzo 2016, con la quale, pur pronunciando la sospensione a tempo indeterminato dei corrispondenti procedimenti, ha sostanzialmente negato la sanatoria di cui all’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, non essendo le pratiche assistite dalle necessarie autorizzazioni paesaggistiche.

Ne consegue che, a fronte dell’omessa impugnazione della predetta nota dirigenziale, le critiche sono inammissibili, pertanto non è più censurabile il diniego di sanatoria edilizia rispetto alle opere edilizie oggetto delle predette istanze. Invero, come precisato dal T.A.R. “tale nota, peraltro, è rimasta inoppugnata, rendendo così incontestabile il diniego di sanatoria edilizia rispetto alle opere abusive in questione”.

Nel merito, comunque, non sussiste la pretesa conformità.

Le emergenze processuali hanno consentito di verificare che la signora Capillari ha sostanzialmente frazionato l’intervento edilizio posto in essere, presentando tre S.C.I.A. consecutive, protocollate ai nn. 715, 716 e 717 del 2016.

In concreto e complessivamente sono stati realizzati: “un vano finestra delle dimensioni di m 0,70 x m 0,85 sul prospetto anteriore 1.2.3.4.5. prospiciente via Monaco Aiclo; realizzazione di un finestrino delle dimensioni di m 0,90 x 0,70 sul prospetto laterale (lato monte); ampliamento del fabbricato mediante la realizzazione di un volume adibito a servizi delle dimensioni in pianta di circa m. 1,92 x m. 5,57 ed altezza di circa m.3,30 e di circa m.1,87 x m.1,25 ed altezza di circa m.2,50; realizzazione di due pensiline contigue sul prospetto relativo al lato di accesso all’immobile aventi rispettivamente dimensioni in pianta di circa m5,6 xm1,55 e m6 x m1,30; realizzazione di una tettoia sull’area pertinenziale esterna al fabbricato che presenta dimensioni in pianta di circa mó x mó e ałtezza variabile tra m. 2,8 e m. 3,2 realizzata mediante n. 6 pilastrini in legno su cui poggiano n. 3 travi sormontate da n. 6 travetti … di un pollaio avente dimensioni in pianta di circa mq. 44,70 e altezza variabile tra m.2 e m.2,8”.

Orbene tali interventi edilizi non possono essere atomisticamente considerati, ma, come ritiene la giurisprudenza prevalente, vanno valutati complessivamente al fine di comprendere l’effettiva incidenza delle opere sul territorio (Cons. Stato, n. 9022 del 2023).

Come correttamente rilevato dal giudice di prime cure, la valutazione degli abusi edilizi richiede una visione complessiva e non atomistica delle opere eseguite, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva, non da ciascun intervento in sé considerato, ma dall’insieme dei lavori nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni (Cons. Stato, n. 2119 del 2023).

Nella specie, gli interventi edilizi globalmente considerati hanno determinato una profonda trasformazione dell’immobile, attraverso la modifica dei prospetti, la realizzazione di nuovi volumi (si pensi che il solo locale per servizi igienici di 12 mq ed il c.d. pollaio di oltre 44 mq) e l’aumento di superfici utili. Infatti, il Giudice di prime cure ha ritenuto che: ‘nel ponderare l’impatto urbanistico di un intervento edilizio consistente in una pluralità di opere deve effettuarsi una valutazione globale delle stesse, atteso che la considerazione atomistica dei singoli interventi non consente di comprendere l’effettiva portata della complessiva operazione posta in essere’.

Inoltre, gli abusi sono stati realizzati, come precisato nei provvedimenti gravati, in area sottoposta a vincoli ambientali e paesaggistici, atteso che l’immobile è incluso in zona R.U.A. del P.T.P dei comuni Vesuviani per la quale sono solo consentiti interventi “senza aumenti di volumetria”.

La giurisprudenza di questo Consiglio di Stato è costante nell’affermare che, ai sensi dell’art. 32, comma 27, lett. d), d.l. 30 settembre 2003 n. 269, convertito nella l. 24 novembre 2003 n. 326, le opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli sono sanabili solo se, oltre al ricorrere delle ulteriori condizioni – e cioè che le opere siano realizzate prima dell’imposizione del vincolo, che siano conformi alle prescrizioni urbanistiche e che vi sia il previo parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo – siano opere minori senza aumento di superficie e volume (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria). Pertanto, un abuso comportante la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in area assoggettata a vincolo, indipendentemente dal fatto che il vincolo non sia di carattere assoluto, non può essere sanato (Cons. Stato, n. 9986 del 2022). La realizzazione di nuovi volumi e superfici in zona vincolata, in assenza di permesso di costruire e di autorizzazione paesaggistica non può che configurare un abuso edilizio insanabile ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001 (Cons. Stato, n. 8806 del 2023).

9. Con il secondo mezzo, l’appellante censura la sentenza impugnata nella parte in cui il T.A.R. ha respinto il secondo motivo di ricorso introduttivo, argomentando una motivazione meramente apparente, in quanto fondata sull’assunto della necessaria “considerazione unitaria” degli abusi, nel caso di specie erroneo, in assenza di intrinseco collegamento funzionale e di capacità di causare nel complesso una radicale modificazione dello stato dei luoghi. L’esponente deduce che, con il secondo motivo del ricorso introduttivo, era stato denunziato che, con l’ordinanza n. 74 del 2015, il Comune aveva sanzionato, con la demolizione, opere, per loro natura e consistenza e per espressa previsione del ‘Regolamento interventi edilizi minori’, che avrebbero potuto essere realizzate liberamente, ovvero mediante semplice inoltro di D.I.A. o di S.C.I.A. Ciò in quanto si tratterebbe di opere di minimo impatto ambientale che non apporterebbero alcuna significativa modifica alle strutture assentite né alla loro funzione o utilizzo e, quindi, non avrebbero mai dovuto formare oggetto di ordine di ripristino.

9.1. Il motivo è infondato.

Per l’esame del mezzo si fa rinvio alle argomentazioni sopra riportare in relazione al primo motivo di appello, dovendosi ribadire quanto precisato dal Collegio di prime cure, ossia che tutti gli interventi abusivi accertati sono stati correttamente sanzionati ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, in quanto si tratta di opere realizzate in totale difformità da un permesso di costruire in sanatoria del 2007, rilasciato per condonare una fattispecie di nuova costruzione in zona vincolata.

Non può, invero, trovare applicazione il diverso meccanismo sanzionatorio di cui all’art. 33 del d.P.R. n. 380 del 2001, tenuto conto che tale disposizione non è applicabile nei casi in cui non si faccia questione di interventi di ristrutturazione edilizia.

Nella specie, come sopra precisato, si tratta di opere che hanno determinato la trasformazione di un preesistente fabbricato, che vanno valutate nella loro globalità, atteso che la considerazione automistica degli interventi, come pretende l’appellante, non consentirebbe di comprendere l’effettiva portata dell’abuso, che, considerato nella sua interezza, ha determinato una significativa alterazione dello stato dei luoghi. Gli interventi edilizi hanno, infatti, implicato ampliamenti volumetrici e superficiari, che necessitavano del permesso di costruire, quindi non si è trattato di opere edilizie minori, come pretende l’appellante.

Correttamente, invero, il primo giudice ha richiamato il consolidato orientamento della giurisprudenza di settore (Cons. Stato, n. 4569 del 2024), secondo cui, in presenza di una pluralità di opere abusivamente realizzate, la valutazione dell’abuso edilizio presuppone una visione complessiva e non atomistica delle opere realizzate, dovendosi valutare l’insieme degli interventi realizzati nel loro contestuale impatto edilizio e non il singolo intervento (Cons. Stato, n. 4568 del 2018).

Non è dato, infatti, scomporne una parte per negare l’assoggettabilità ad una determinata sanzione demolitoria, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva non da ciascun intervento a sé stante, bensì dall’insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni. L’opera edilizia abusiva ‘va infatti identificata con riferimento all’immobile o al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul contesto immobiliare unitariamente considerato’ (Cons. Stato, sez. II, 14 ottobre 2022, n. 8778).

10. In ragione dei siffatti rilievi va respinta anche la terza censura, con la quale l’appellante lamenta l’omesso esame del terzo motivo del ricorso introduttivo da parte del Collegio di prima istanza, che ripropone nel presente giudizio, ai sensi e per gli effetti dell’art. 101 comma 2 c.p.a.

In particolare, parte ricorrente contesta il convincimento del Comune circa l’avvenuta realizzazione di un finestrino dalle dimensioni di m 0,90 x 0,70 sul prospetto laterale, giacché detto finestrino sarebbe presente nei grafici allegati alla domanda di sanatoria, in relazione alla quale sono stati rilasciati i permessi di costruire n. 7 ed 8 del 2007, seppur erroneamente rappresentato in una posizione diversa, e cioè a circa 80 cm. di distanza. Nella specie, sarebbe da escludersi la realizzazione di un nuovo finestrino, potendo, al più, discutersi di uno spostamento di un finestrino esistente, giacché quello rappresentato nei grafici del condono non esisterebbe.

In disparte il rigetto del mezzo non ravvisandosi il vizio di omessa pronuncia, posto che il Collegio di primo grado, sulla base dei rilievi sopra illustrati, ha implicitamente respinto il terzo motivo del ricorso introduttivo, argomentando sulla trasformazione complessiva dell’immobile e sulla globale modifica dei prospetti che si è verificata con le opere abusive contestate, nella specie, l’analisi della censura non determinerebbe una soluzione di segno contrario, stante l’impatto globale degli interventi edilizi abusivi sul territorio, non sanabile ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001.

11. In definitiva, l’appello va respinto e la sentenza impugnata va confermata.

12. Le spese di lite del grado seguono il criterio della soccombenza e vanno liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna l’appellante alla rifusione delle spese di lite del grado a favore del Comune di San Sebastiano al Vesuvio che liquida in complessivi euro 3.500,00 (tremilacinquecento/00), oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021, n. 113, nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Daniela Di Carlo, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

L'articolo Sulle condizioni per la sanabilità delle opere abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli. proviene da Giustamm.

]]> Sulla natura di beni immobili dei bungalow. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sulla-natura-di-beni-immobili-dei-bungalow/ Fri, 06 Mar 2026 13:41:36 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=90422 Sulla natura di beni immobili dei bungalow.

Edilizia ed urbanistica – Bungalow – Beni immobili – Art. 812 c.c. Ai sensi dell’articolo 812 c.c., se stabilmente infissi al suolo, i bungalow sono beni immobili. Pres. (f.f.) Balloriani – Est. Giardino REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo sezione staccata di

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]]> Sulla natura di beni immobili dei bungalow.

Edilizia ed urbanistica – Bungalow – Beni immobili – Art. 812 c.c.

Ai sensi dell’articolo 812 c.c., se stabilmente infissi al suolo, i bungalow sono beni immobili.

Pres. (f.f.) Balloriani – Est. Giardino

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’ Abruzzo

sezione staccata di Pescara (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 235 del 2024, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Marco Maria Di Domenico, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Casalbordino, rappresentato e difeso dall’avvocato Andrea Filippini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Pinocchio S.r.l., -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

previa sospensione degli effetti

della determinazione del Settore IV – Gestione del Territorio del Comune di Casalbordino del 18.04.2024 n. 196 (Numero generale) e n. 12 (Numero di Settore), notificata il 03.05.2024, avente ad oggetto “Conferma dell’acquisizione al patrimonio comunale ingiunzione della sanzione amministrativa pecuniaria inottemperanza all’ordinanza n. 69 del 06.12.2021 – art. 31 del D.P.R. 380/01 – sig. -OMISSIS-”.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Casalbordino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 febbraio 2026 il dott. Giovanni Giardino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Con ricorso ritualmente notificato il Sig. -OMISSIS- ha adito l’intesto Tribunale per l’annullamento, previa sospensione degli effetti, della determinazione del Settore IV – Gestione del Territorio del Comune di Casalbordino del 18.04.2024 n. 196 (Numero generale) e n. 12 (Numero di Settore), notificata il 03.05.2024, avente ad oggetto “Conferma dell’acquisizione al patrimonio comunale ingiunzione della sanzione amministrativa pecuniaria inottemperanza all’ordinanza n. 69 del 06.12.2021 – art. 31 del D.P.R. 380/01 – sig. -OMISSIS-”.

2.- Il gravame è affidato alla denuncia di quattro articolate censure con cui si deduce:

“I= Difetto di legittimazione.

II= Insussistenza dei presupposti della irrogata sanzione.

III= Violazione e falsa applicazione dell’art. 31, comma 4 bis, legge 164/2014 – Violazione del principio di proporzionalità (così come introdotto dall’ordinamento comunitario). Eccesso di potere per errore sui presupposti e difetto di istruttoria.

IV= Subordinatamente: abnormità della sanzione adottata – unicità della sanzione in solido e/o riduzione pro quota e/o al minimo edittale”.

3.- Si è costituito in resistenza al ricorso il Comune di Casalbordino che ha depositato agli atti di causa documenti e una memoria con cui ha contestato sia l’esposizione di fatto che i profili di diritto dedotti.

In via del tutto preliminare il Comune resistente ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione della presupposta ordinanza di demolizione n. 69/2021 con cui era stato ordinato e ingiunto (tra gli altri, anche) all’attuale ricorrente, in qualità di soggetto avente la disponibilità della struttura prefabbricata n. 20, – in solido con la Pinocchio s.r.l., quale impresa esecutrice dei lavori di realizzazione ed assemblaggio delle strutture abusive e con il sig. -OMISSIS-quale proprietario del terreno su cui insiste la struttura abusiva – la demolizione e rimozione delle stesse entro e non oltre novanta giorni dalla data di notifica del medesimo provvedimento.

L’ente civico ha comunque concluso per il rigetto dell’impugnativa in quanto priva di merito di fondatezza.

4.- All’udienza camerale del 9 maggio 2025, questo Tribunale ha accolto la domanda cautelare limitatamente alla sanzione pecuniaria e ha fissato per la trattazione di merito l’udienza pubblica del 12 dicembre 2025.

5.- In prossimità dell’udienza di trattazione di merito parte ricorrente ha depositato memoria ex art. 73 c.p.a. riportandosi alle conclusioni rassegnate nel ricorso introduttivo e chiedendone l’integrale accoglimento.

6.- All’udienza pubblica del 12 dicembre 2025, il Collegio, sentite le parti, ha disposto il rinvio della causa all’udienza pubblica del 13 febbraio 2026 allorquando il ricorso è stato chiamato e introitato per la decisione.

7.- In via del tutto preliminare va respinta l’eccezione di inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione, ad opera del ricorrente, della presupposta ordinanza di demolizione n. 69/2021, atteso che ai sensi dell’art. 31 del DPR 380/2001 “la demolizione o la rimozione dell’opera abusiva va ingiunta al proprietario e al responsabile dell’abuso”, mentre il ricorrente non essendo proprietario (come si vedrà nel prosieguo) ma mero utilizzatore stagionale della struttura e, come tale, privo di disponibilità materiale e giuridica della stessa, non aveva alcun interesse ad impugnarla e a opporsi al ripristino, così come, nel presente giudizio, non si è opposto, coerentemente, all’acquisizione dell’area di sedime.

8.- Ciò posto preliminarmente, il ricorso è meritevole di accoglimento.

Il presente giudizio s’inserisce in un filone (cfr. da ultimo T.A.R. Pescara, sentenze nn. 1, 4 e 17 del 2026) riguardante analoghe strutture, tutte situate su piazzole predisposte (pavimentate in parte con laterizi di cemento poggiati sul terreno e in parte con calcestruzzo e piastrelle in monocottura e parte con inerti), e situate all’interno del “Campeggio Macondo”, con sede in Casalbordino e gestito dalla Tanytur Soc. Coop..

Tali strutture sono infisse stabilmente al suolo (costruite su basamenti in monoblocco in ferro scatolare di varie forme e dimensioni, aventi una altezza media di 2,50 ml e una struttura portante in legno), in quanto collegate alla rete elettrica, idrica e fognaria (e “poggiate in forma stabile su blocchi in latero cemento e blocchi di elementi in cemento vibrato rinforzati con tiranti in ferro, in più punti”, cfr. ordinanza di rimozione).

Il Comune ha ordinato la demolizione di dette strutture, in quanto realizzate in totale difformità dai titoli abilitativi e in zona vincolata, sia al proprietario delle aree (-OMISSIS-) sia, tra gli altri, alla odierna parte ricorrente (in solido con la società che materialmente le ha realizzate).

Dalle memorie difensive dell’Amministrazione resistente si comprende che la stessa ha ritenuto la parte ricorrente inadempiente all’ordine di demolizione, e dunque sanzionabile, in quanto avente la disponibilità di tale bungalow, e a questo titolo anche legittimata passiva dell’ordine di acquisizione.

Invero, come osservato in giurisprudenza (Consiglio di Stato, sentenza 20 giugno 2022, n. 5031) il fatto (..) di utilizzare un’opera edilizia abusiva non può considerarsi di per sé sufficiente a fondare il titolo di responsabilità, e quindi la legittimazione passiva alla ingiunzione di demolizione, ben potendo essere l’utilizzatore un terzo completamente estraneo alla realizzazione dell’opera abusiva (ad esempio, un affittuario o comodatario) ed alla relativa proprietà. L’ingiunzione di demolizione all’utilizzatore o al detentore dell’opera abusiva è quindi legittima solo se tale soggetto sia anche personalmente responsabile dell’abuso, dovendo in caso contrario essere diretta nei confronti del proprietario o del soggetto al quale sia materialmente ascrivibile l’abuso.

Nel caso di specie il ricorrente era un mero utilizzatore temporaneo ed occasionale dell’area concessa in locazione e della struttura sulla stessa installata, e dunque non poteva essere qualificato proprietario, né autore dell’abuso edilizio contestato.

La medesima Amministrazione comunale, peraltro, nei propri atti, non ha dedicato sufficiente approfondimento alla condizione giuridica di detto bungalow e in particolare ad accertare a chi possa effettivamente spettarne la proprietà o altro diritto reale contenente il potere di provvedere alla demolizione (T.A.R. Napoli sentenza n. 3541/2024).

Appare incontestato tra le parti che la piazzola non sia nella proprietà della parte ricorrente.

Ai sensi dell’articolo 812 c.c., in quanto stabilmente infissi al suolo i bungalow come quelli in questione sono beni immobili (Cassazione, sentenza n. 22780 del 2019).

Ai sensi dell’art. 4 del R.D.L. n. 652 del 1939 “Sono considerati come costruzioni stabili anche gli edifici sospesi o galleggianti, stabilmente assicurati al suolo”; ai sensi dell’art. 2, comma 3, del decreto del Ministro delle finanze 2 gennaio 1998, n. 28, sono da considerare unità immobiliari “i manufatti prefabbricati ancorché semplicemente appoggiati al suolo, quando siano stabili nel tempo e presentino autonomia funzionale e reddituale”; secondo la Corte Costituzione (sentenza n. 162/2008), l’art. 812, primo comma, cod. civ. (“sono beni immobili il suolo, le sorgenti e i corsi d’acqua, gli alberi, gli edifici e le altre costruzioni, anche se unite al suolo a scopo transitorio, e in genere tutto ciò che naturalmente o artificialmente è incorporato al suolo”), prevede la possibilità di una connessione strutturale realizzata in via transitoria, e a tal fine qualsiasi collegamento è idoneo a classificare un bene quale bene immobile, essendo irrilevante la modalità di collegamento di un impianto con la struttura principale, e anzi, proprio alla luce della definizione di bene immobile contenuta nell’art. 812 cod. civ., si può concludere che la possibilità di separazione di un impianto dal suolo non esclude che esso mantenga la sua natura immobiliare; secondo la Cassazione (sentenza 6840 del 2024), inoltre, l’eventuale precarietà dell’elemento materiale dell’ancoraggio al suolo può essere compensata da considerazioni attinenti al profilo strettamente funzionale.

Dunque il funzionalmente stabile collegamento al suolo con allacciamento agli impianti determina nel caso di specie, alla luce delle predette coordinate ermeneutiche rinvenibili nella normativa e giurisprudenza citate, la incorporazione al suolo delle unità abitative del tipo in esame (prive di meccanismi di trazione e movimento, nonché stabilmente allacciate alle reti, come si evince dagli atti, il tutto non adeguatamente contestato in fatto).

Vertendosi in materia di diritti reali, il giudice può determinarne il contenuto ed il modo d’acquisto sulla base dei fatti allegati dalle parti (seppure nei limiti di cui all’articolo 8 del codice del processo amministrativo, quindi senza effetto di giudicato sostanziale sui diritti, ma solo in via incidentale), nel senso che, a differenza dei diritti personali di godimento, i diritti reali sono autodeterminati dalla legge nel loro modo di acquisto e nel loro contenuto, dunque il titolo (fatto o atto) attiene alla prova e non alla domanda (nel senso di causa petendi, Cassazione ordinanza n. 28272 del 28 settembre 2022).

Ciò premesso, appare evidente e non efficacemente contestato, nel caso di specie, che si tratta di beni immobili realizzati su terreno altrui (le piazzole), in quanto stabilmente uniti al suolo in modo artificiale (come si evince dai provvedimenti impugnati, e ciò appare un fatto oggettivo, contrastante sia con la destinazione formale a locazione della piazzola sia con la possibilità della permanenza di una proprietà separata delle casette mobili, oltre che contrastante con la disciplina urbanistica); dunque i bungalow in questione appartengono per accessione a chi ha la proprietà della piazzola stessa (Cassazione sentenza n. 22780 del 2019), non essendo emersi sufficienti elementi circa la valida costituzione di un diritto reale di superficie in favore di coloro che erano proprietari delle strutture prefabbricate; né il Comune ha analizzato funditus  le varie ipotesi di cui agli articoli 935,936 e 937 c.c., in relazione al caso di specie, al fine di valutare la responsabilità per la omessa demolizione tra il proprietario del suolo, il proprietario dei materiali, e colui che ha materialmente realizzato le opere (con materiali propri o altrui).

Un eventuale contratto di natura personale per il posizionamento di tali strutture sulle piazzole non può valere, tra l’altro, al fine di derogare al fenomeno dell’accessione, ove presupponga pur sempre il mantenimento della loro natura mobile, incompatibile con il dato fattuale realmente accertato, con conseguente sua nullità per inesistenza dell’oggetto (rilevabile d’ufficio incidenter tantum, Cassazione s.u. sentenza n. 14828 del 2012).

Sulla base di tale presupposto, il Tribunale, pur consapevole di quanto autorevolmente statuito dal Giudice d’Appello (cfr. da ultimo sentenza n. 5239/2025: “la sanzione pecuniaria è stata legittimamente irrogata anche nei confronti di parte appellata [corrispondente, come in questo giudizio, al privato utilizzatore della struttura], oltre che della ditta realizzatrice dei lavori e del proprietario dell’area, in quanto: a) è proprietaria della struttura prefabbricata e locataria della piazzola dove la stessa è stata stabilmente installata, in forza del titolo di acquisto della prima e del contratto di locazione della seconda, con conseguente esclusione dell’accessione ai sensi dell’art. 934 c.c.”), ritiene di doversene discostare in quanto l’eventuale contratto di locazione, che presuppone la natura mobile del bungalow in questione, sarebbe comunque nullo per inesistenza dell’oggetto o, comunque, per la irrealizzabilità della causa (non esiste una casetta mobile, né è realizzabile un godimento momentaneo e temporaneo della piazzola se su di essa non viene temporaneamente appoggiata una casetta mobile ma viene edificata, come nel caso di specie, una struttura abitabile, stabilmente infissa con relativa impiantistica, con conseguente accessione).

Peraltro appare incoerente da parte del Comune stesso, da un lato, ritenere le opere non amovibili ai fini della valutazione della loro illegittimità urbanistica ed edilizia, e quindi dell’adozione dell’ordine di demolizione, dall’altro, ritenerle amovibili al fine di ritenere la proprietà dei bungalow separata da quella del suolo, quindi al fine di escludere l’accessione.

D’altro canto, neanche il consenso del proprietario alla costruzione implica di per sé la costituzione di un diritto di superficie, escludendo solo la possibilità di esercitare lo ius tollendi (Cassazione sentenza n. 3873 del 2018).

Quanto al potere di eseguire il comando rispristinatorio, questo spetta al proprietario e non a chi ha il mero godimento di natura personale dell’immobile (cfr. Consiglio di Stato sentenza n. 7593 del 2025). Anche in proposto, questo Tribunale, pur consapevole dell’autorevole orientamento del Giudice di secondo grado, ritiene che in punto di fatto non vi sia coincidenza tra la possibilità di accedere, ai fini di mero godimento, al campeggio e al bene immobile realizzato sulla piazzola, e la titolarità di una disponibilità piena del bene stesso che includa anche il potere di demolirlo: chi ha un diritto personale di godimento non può demolire il bene immobile.

Contrariamente a quanto supposto in fatto nei pronunciamenti di appello (cfr. la citata sentenza n. 5239/2025), nel processo penale, i cui atti sono stati depositati nel presente giudizio, è emerso che “all’esame dei contratti di vendita dei cosiddetti bungalow e delle scritture private di affitto delle piazzole, appare evidente che la società Tanytur soc. coop. rappresentata da -OMISSIS-, nei confronti del quale si procede separatamente, ha stipulato con gli ignari acquirenti contratti per la vendita di strutture tipo “kit bungalow montabili” lasciando intendere si trattasse di strutture rimovibili, per poi realizzare abitazioni prive di sistemi di rotazione, quindi difficilmente rimovibili, in modo da garantirsi, a tempo indeterminato, gli affitti sulle piazzole” (cfr. decreto di archiviazione del GIP).

In buona sostanza, l’odierno ricorrente (così come gli altri ignari soggetti poi sanzionati dal Comune) ha acquistato solo un kit bungalow montabile, con il quale è stata poi realizzata una vera e propria abitazione infissa al suolo, a sua insaputa. Dunque, in realtà, la reale operazione economica, adeguata allo stato di fatto materiale, non depone per la locazione della piazzola ma per la locazione della casetta infissa al suolo, a insaputa di chi ha solo acquistato il materiale.

In altri termini il principio secondo cui “b) è comunque possessore della struttura stante l’avvenuta traditio, comprovata dal contratto di compravendita e non smentita dall’interessata, circostanza sufficiente a fondare un rapporto qualificato con la res (se non addirittura a trasferirne la proprietà sulla base della regola possesso vale titolo ex art. 1153 c.c., trattandosi di bene mobile), a prescindere dall’eccepita nullità dell’atto di trasferimento. Il possessore o utilizzatore dell’opera abusiva è legittimo destinatario dell’ordine di demolizione, prima, e della sanzione per omessa rimozione dell’abuso, poi (Cons. Stato, sez. VII, 10/04/2024, n. 3284; VI 12/08/2024 n. 7107 e 19/06/2024, n. 5471);” (cfr. la citata sentenza n. 5239/2025), non è aderente al caso di specie, perché l’odierno ricorrente può essere al più un mero utilizzatore sulla base di titolo personale di godimento della casetta, ma non di certo proprietario, possessore o utilizzatore nella disponibilità autonoma (secondo quanto statuito dal Consiglio di Stato con sentenza n. 4880/2015). Ciò perché non è alienatario della casetta mobile (che non esiste), ma ha acquistato un kit di montaggio con il quale, a sua insaputa (come provato nel processo penale) è stato realizzato un bene immobile infisso a una piazzola, con conseguente accessione al proprietario di questa.

Il Comune, in altri termini, si è limitato ad applicare il massimo della sanzione a tutti i soggetti coinvolti a vario titolo nella vicenda, senza analizzare le posizioni giuridiche di ciascuno e il potere che essi avevano sul bene e dunque sulla possibilità di adempiere all’ordine di demolizione.

E’ questione che invece esula sicuramente dal presente giudizio quella attinente alla sorte dell’area di sedime, in quanto di proprietà di terzi, e non della parte ricorrente, atteso che l’interesse del ricorrente è limitato all’annullamento della sola sanzione e non dell’acquisizione, come ribadito dal patrono di parte ricorrente nel corso dell’udienza pubblica con dichiarazione riportata a verbale.

9.- In conclusione il ricorso va accolto, con conseguente annullamento del provvedimento impugnato.

10.- Le spese di lite seguono il criterio della soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo sezione staccata di Pescara (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.

Condanna il Comune resistente al pagamento in favore del ricorrente delle spese del giudizio che liquida in euro 1.000,00 (mille/00), oltre accessori di legge, tenuto conto del carattere seriale del contenzioso.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente.

Così deciso in Pescara nella camera di consiglio del giorno 13 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Massimiliano Balloriani, Presidente FF

Silvio Lomazzi, Consigliere

Giovanni Giardino, Primo Referendario, Estensore

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]]> Sulla natura comune del lastrico solare. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sulla-natura-comune-del-lastrico-solare/ Mon, 02 Mar 2026 08:57:30 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=90410 Sulla natura comune del lastrico solare.

Edilizia ed urbanistica – Lastrico solare – Presunzione di comunione – Prova contraria – Onere del ricorrente. Il lastrico solare si presume comune ex art. 1117 c.c. gravando così sul singolo proprietario che ne rivendica la titolarità esclusiva la prova contraria. Pres. (f.f.) Ricchiuto – Est. Commandatore REPUBBLICA ITALIANA IN

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]]> Sulla natura comune del lastrico solare.

Edilizia ed urbanistica – Lastrico solare – Presunzione di comunione – Prova contraria – Onere del ricorrente.

Il lastrico solare si presume comune ex art. 1117 c.c. gravando così sul singolo proprietario che ne rivendica la titolarità esclusiva la prova contraria.

Pres. (f.f.) Ricchiuto – Est. Commandatore

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14844 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da -OMISSIS-, rappresentata e difesa dagli avvocati Giampaolo Maria Cogo e Giovanni Cogo, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio Giampaolo Maria Cogo in Roma, via Antonio Bertoloni, n. 1e;

contro

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Aurora Francesca Sitzia, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia;

nei confronti

di -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuseppe Cosco, con domicilio digitale come da pec da registri di giustizia;
di -OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della Determinazione Dirigenziale di Roma Capitale – Dipartimento Programmazione e Attuazione Urbanistica, Sezione Edilizia, U.O. Condoni, n. Rep. -OMISSIS- del 06/07/2022, prot. n. -OMISSIS- del 06/07/2022, avente ad oggetto: Annullamento del Titolo Edilizio in Sanatoria n. -OMISSIS- del 20.06.2011, rilasciato in relazione alla domanda di condono n. -OMISSIS- del 06.03.1986, avente ad oggetto l’immobile sito in Roma, -OMISSIS-, censito al Catasto Fabbricati del detto Comune al foglio -OMISSIS-, e contestuale reiezione della domanda notificato alla ricorrente in data 19.09.2022; nonché di ogni altro atto prodromico e/o successivo.

quanto ai motivi aggiunti presentati da -OMISSIS- il 2/11/2023:

– della Determinazione Dirigenziale di Roma Capitale – Municipio Roma II, Direzione tecnica E.Q. Edilizia privata: autorizzazione e attività sanzionatoria edilizia – DISCIPLINA EDILIZIA, n. repertorio -OMISSIS- – N. protocollo -OMISSIS-, notificata alla ricorrente il 29/08/2023, avente ad oggetto: Avvio del procedimento (art. 14 della L.R. Lazio n. 15/2008 e ss.mm.ii.) ed immediata sospensione di ogni ulteriore attività edilizia in Roma, -OMISSIS- per violazione dell’art. 16 della L.R. Lazio n. 15/2008 e degli artt. 93 e 94 bis del d.P.R. N. 380/2001.

– nonché di ogni altro atto prodromico e/o successivo.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all’udienza ex art. 87, comma 4-bis, c.p.a. 9 gennaio 2026 il dott. Calogero Commandatore e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Agendo in giudizio, la ricorrente ha premesso:

– di essere proprietaria dal 28 giugno 1983 dell’appartamento sito in Roma con pertinente terrazzo a livello e sovrastante terrazzo di copertura, che possiede, abita ed utilizza dalla data di acquisto, peraltro anche con effetto di usucapione, contraddistinto al numero -OMISSIS-, al quinto ed ultimo piano dell’immobile in condominio in Roma alla -OMISSIS-, riveniente da sopraelevazioni su originario terrazzo di copertura acquistato in proprietà esclusiva il 7 giugno 1929 da precedenti danti causa, ai fini dell’esercizio del diritto di sopraelevazione – medio tempore attuato – e rimasto invariato dall’epoca della realizzazione come attualmente risultante;

– di avere ottenuto nell’anno 2011 dal Comune di Roma Capitale – Dipartimento Programmazione Urbanistica U.O. Condono Edilizio – il titolo edilizio in sanatoria n. -OMISSIS- rilasciato in data 20/06/2011 in relazione alla domanda di condono n. -OMISSIS- e successiva relativa documentazione conforme in ricostituzione del fascicolo (che nel frattempo era andato smarrito presso gli uffici del Comune) depositata in data 10/06/2008, 10/07/2008, 06/10/2008 e 01/07/2009, sanatoria che legittimava l’abilitazione per mq. 71,00 ad uso residenziale e mq. 66,00 ad uso non residenziale nell’immobile di proprietà della stessa;

– che, trascorsi oltre 10 anni, a seguito di una segnalazione del condominio controinteressato, il Comune di Roma ha annullato in autotutela il predetto titolo edilizio contestando: a) l’erronea descrizione delle opere oggetto della domanda di sanatoria n. -OMISSIS- presentata nel 1986 e ricostituita il 10/06/2008 illustrerebbe uno stato dei luoghi non corrispondente a quello desumibile dai dati riportati nel Mod. 47/85 R e nel Mod. 47/85 A e neanche allo stato dei luoghi rappresentato dalla planimetria catastale depositata al catasto in data 17/06/1982; b) la mancata dimostrazione della proprietà dei terrazzi formulata con esclusivo riferimento all’atto di acquisto della Signora -OMISSIS- in data 28 giugno 1983 relativo all’immobile di cui si tratta, che escluderebbe le terrazze asseritamente

oggetto degli abusi limitandosi a descrivere il terrazzo adiacente all’appartamento quale mero confine dell’appartamento, nonché quale porzione immobiliare di proprietà comune; ed altresì ad affermare che nell’atto non sarebbe rinvenibile alcun cenno alla terrazza sita al piano sesto; c) la mancanza di qualsiasi indicazione alla consistenza riferibile al piano VI anche nella visura catastale. Secondo l’Amministrazione tali circostanze dimostrerebbero che le rappresentazioni dei fatti e dei luoghi, unitamente alla presentazione della planimetria catastale relativa alla variazione del 25 marzo 2008 l’avrebbero indotta in errore al punto tale che il titolo edilizio in sanatoria del 20 giugno 2011 risulterebbe essere stato rilasciato richiamando lo stato dei luoghi di cui all’accatastamento del 1982, allegando la planimetria catastale unita alla variazione del 25 marzo 2008, che rappresenterebbe uno stato dei luoghi completamento diverso da quello dichiarato nella domanda originaria.

Avverso tale provvedimento, parte ricorrente ha interposto il presente gravame articolando i seguenti motivi:

1) Eccesso di potere per falsa ed errata rappresentazione ed interpretazione della documentazione a corredo della domanda di condono, erronea interpretazione ed applicazione della disamina dei titoli di proprietà, difetto di motivazione. In sintesi, con tale motivo, parte ricorrente ha contestato tutti i profili posti a fondamento del provvedimento di diniego.

2) Violazione di legge per falsa ed errata interpretazione ed applicazione dell’art. 21 octies e nonies, comma 2 bis, L. 241/1990. Violazione della tutela dell’affidamento del destinatario dell’atto. Con tale motivo il ricorrente sottolinea il superamento del “termine ragionevole” per l’annullamento in autotutela poiché non è fondato su una falsa rappresentazione dei fatti e dei luoghi.

3) In denegata ipotesi subordinata ed alternativa: illegittimità in parte qua del provvedimento impugnato, nella parte in cui non limita l’annullamento in autotutela solo alle due terrazze in contestazione.

Si sono costituiti in giudizio il Comune intimato e il condominio controinteressato che hanno chiesto il rigetto del ricorso.

Con successivo ricorso per motivi aggiunti parte ricorrente ha impugnato l’ulteriore Determina Dirigenziale con la quale, assumendo l’accertata violazione dell’art. 16 L.R. Lazio n. 15/2008 e degli artt. 93 e 94 bis del D.P.R. 380/2001, ed individuando la sanzione del ripristino, ha ingiunto l’immediata sospensione di ogni eventuale attività edilizia presso l’unità immobiliare sita in Roma, -OMISSIS-, censito al N.C.E.U. al foglio -OMISSIS-, comunicando il contestuale avvio del procedimento repressivo.

Anche avverso tale provvedimento la ricorrente ha interposto censure volte a far valere la tardività del provvedimento adottato e la sua illegittimità derivata rispetto al provvedimento oggetto del ricorso introduttivo.

Su tali profili il Comune intimato e il controinteressato hanno depositato memorie e documentazione.

In data 25 novembre 2025, parte ricorrente ha chiesto il rinvio della trattazione della controversia in ragione dell’intervenuta transazione con il condominio in ordine alla proprietà delle terrazze e dell’interlocuzione in corso con l’ufficio tecnico del II Municipio di Roma Capitale, finalizzata alla regolarizzazione delle opere contestate ai sensi del d.l. n. 69/2024, convertito nella legge n. 105/2024.

All’udienza indicata in epigrafe – in vista della quale le parti hanno depositato memorie – il ricorso è stato posto in decisione come da verbale.

Preliminarmente deve rigettarsi l’istanza di differimento della trattazione della controversia (a cui parte controinteressata si è formalmente opposta con la memoria del 9 dicembre 2025) poiché le circostanze rappresentate dalla parte ricorrente non integrano i casi eccezionali di cui all’art. 73, comma 1-bis c.p.a. giacché l’interlocuzione con gli uffici tecnici comunali è prospettata in modo generico sia sui tempi sia sull’an.

Ciò posto, il ricorso, integrato con motivi aggiunti, è infondato e va rigettato.

Il provvedimento gravato con il ricorso introduttivo è plurimotivato, sicché l’accertata legittimità di una sola delle ragioni espresse dall’amministrazione, conseguente al rigetto del relativo motivo di gravame, rende superfluo l’esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento con relativo assorbimento delle censure dedotte avverso tali capi del provvedimento, indipendentemente dall’ordine con cui i motivi sono articolati nel gravame, in quanto la conservazione dell’atto implica la perdita di interesse del ricorrente all’esame delle altre doglianze (Cons. Stato, sez. III, 14 novembre 2025, n. 8924).

Sussiste la lamentata falsa rappresentazione in ordine alla titolarità dei terrazzi al quinto e al sesto piano dell’edificio in alcun modo emergenti dall’atto di provenienza (atto a rogito del notaio -OMISSIS- in Roma – 28/06/1983, -OMISSIS-) della ricorrente – che invero conclude in senso opposto descrivendo appartamento come confinante nell’insieme con -OMISSIS-, vano scala, terrazzo comune e prospetto su cortile condominiale – in cui nessun terrazzo è individuato come di proprietà esclusiva dell’acquirente.

Né tale titolarità – come invece affermato dalla ricorrente – può ritenersi implicita in tale atto in ragione di un atto del 2 gennaio 1936 richiamato nella compravendita del 2 febbraio 1948 intercorso tra i suoi danti causa e il costruttore dell’edificio aventi ad oggetto “gli appartamenti interni nove e dieci costituenti l’intero quinto piano, di complessi piccoli vani quattro e soffitte”, senza alcuna menzione delle terrazze condominiali, come, invece, affermato a pag. 5 del ricorso introduttivo.

Occorre, infatti, ricordare che il lastrico solare si presume comune ex art. 1117 c.c. gravando così sul singolo proprietario che ne rivendica la titolarità esclusiva la prova contraria che, nel caso in esame, non è stata fornita né tramite l’allegazione di una relazione notarile né tramite una perizia in grado di ricostruire la consistenza di quanto trasferito alla ricorrente.

D’altronde, l’assenza di chiari e univoci indici della proprietà esclusiva di tali terrazze è confermata dalla transazione datata 29 maggio 2024 versata in atti dalla stessa ricorrente.

Tanto è sufficiente a ritenere la non veridicità (quantomeno per colpa grave) della dichiarazione resa dalla ricorrente per il rilascio del titolo edilizio in sanatoria (prot. -OMISSIS- in data 06.03.1986) con conseguente rigetto del primo motivo del ricorso introduttivo poiché il provvedimento impugnato si fonda su una ragione sufficiente a legittimarne l’adozione anche oltre i termini previsti per l’annullamento in autotutela (Cons. Stato sez. IV, 18 marzo 2021, n. 2329), senza necessità di un giudicato in sede penale (Cons. Stato, sez. II, 3 gennaio 2025, n. 29) con conseguente rigetto del secondo motivo.

Anche il terzo motivo del ricorso introduttivo è infondato poiché non solo il titolo edilizio in sanatoria è stato rilasciato per un intervento edilizio sine titulocomplessivamente considerato, ma inoltre la ricorrente non ha puntualmente dedotto e argomentato sulla possibilità di scorporarne una parte.

Non merita accoglimento neppure il ricorso per motivi aggiunti poiché correttamente il Comune – in conseguenza dell’annullamento della concessione edilizia in sanatoria – ha ordinato l’immediata sospensione di ogni attività di edilizia (anche qualificabile come libera) senza che sia dapprima ripristinato lo stato legittimo dell’immobile. Sul punto, pertanto, non è prospettabile nessuna tardività dell’intervento cautelare e precauzionale del Comune che ha assunto il provvedimento sulla base della sopravvenuta inefficacia del precedente titolo edilizio rilasciato in sanatoria.

In conclusione, il ricorso, integrato con motivi aggiunti, deve essere rigettato.

Le spese di lite – liquidate nella misura indicata in dispositivo – seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione quarta-ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, integrato con motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite che si liquidano, per ciascuna delle controparti costituite, in euro 1.500,00, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 9 gennaio 2026, tenutasi tramite collegamento da remoto, con l’intervento dei magistrati:

Giovanni Ricchiuto, Presidente FF

Calogero Commandatore, Primo Referendario, Estensore

Marco Savi, Referendario

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]]> Sull’accentramento e il trasferimento di cubatura in materia edilizia. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sullaccentramento-e-il-trasferimento-di-cubatura-in-materia-edilizia/ Wed, 25 Feb 2026 09:02:37 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=90394 Sull’accentramento e il trasferimento di cubatura in materia edilizia.

– Edilizia ed urbanistica – Accentramento di cubatura – Nozione – Finalità. – Edilizia ed urbanistica –  Asservimento del fondo – Finalità. – Edilizia ed urbanistica – Trasferimento di cubatura – Presupposti – Inderogabilità. – Con l’accentramento di cubatura, la capacità edificatoria viene incrementata mediante il trasferimento di diritti edificatori

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]]> Sull’accentramento e il trasferimento di cubatura in materia edilizia.

  1. – Edilizia ed urbanistica – Accentramento di cubatura – Nozione – Finalità.
  2. – Edilizia ed urbanistica –  Asservimento del fondo – Finalità.
  3. – Edilizia ed urbanistica – Trasferimento di cubatura – Presupposti – Inderogabilità.
  1. – Con l’accentramento di cubatura, la capacità edificatoria viene incrementata mediante il trasferimento di diritti edificatori provenienti da un’altra area, che ne rimane priva, in tutto o in parte, mentre tali diritti sono utilizzati dal fondo ricevente. L’istituto in questione è frutto di copiosa elaborazione giurisprudenziale. Infatti, pur in assenza di un’espressa disposizione scritta, la giurisprudenza – e in particolare la giurisprudenza amministrativa – ha riconosciuto che i diritti edificatori che un terreno possiede possono essere trasferiti poiché gli stessi costituiscono un’utilità separata dal terreno cui ineriscono.
  2. – La ratio del c.d. “asservimento” (del fondo che si priva della propria capacità edificatoria in favore del fondo che la riceve) consiste nell’interesse della p.a. affinché sia osservato il rapporto tra superficie edificabile e volumi realizzabili nell’area interessata. Al tempo stesso, tale interesse risiede nella sostanziale indifferenza alla materiale collocazione dei fabbricati, fermi restando evidentemente i limiti di cubatura realizzabile in un determinato ambito territoriale, fissati dal piano, oltre al rispetto delle distanze e delle eventuali prescrizioni sulla superficie minima dei lotti.
  3. – Il trasferimento di cubatura è tuttavia subordinato al soddisfacimento, pena l’illegittimità dell’atto che lo acconsente, di alcuni presupposti inderogabili: i) l’omogeneità di destinazione d’uso; ii) la contiguità territoriale: i fondi, seppur non necessariamente adiacenti, devono essere significativamente vicini , altrimenti ne risulterebbero stravolte proprio le previsioni di piano sulla densità edificatoria di zona e incrinata l’inderogabilità delle relative prescrizioni; iii) la possibilità che gli stessi strumenti urbanistici vietino, in via immediata e diretta, tali operazioni per alcune aree oppure adottino scelte sui limiti di volumetria che conducano a un esito analogo.

Pres. Lopilato – Est. Martino

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7867 del 2024, proposto dal signor Giovanni Tucci, rappresentato e difeso dagli avvocati Rocco Bianco, Pierfrancesco Bruno, Sara Di Cunzolo, con domicilio eletto presso lo studio Sara Di Cunzolo in Roma, via Aureliana n. 63;

contro

il Comune di Rotondella, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Vincenzo Francomano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Signora Filomena Iannuzzi, non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Basilicata (Sezione prima) n. 00125/2024, resa tra le parti.

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Rotondella;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 6 novembre 2025 la consigliera Silvia Martino;

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’odierno appellante risiede nel territorio del Comune di Rotondella ed è ivi proprietario di un immobile adibito a civile abitazione.

1.1. Lo stesso è insorto con ricorso integrato da motivi aggiunti dinanzi al T.a.r per la Basilicata (n.r.g. n. 433 del 2019) avverso:

– il permesso di costruire n. 3 del 2019, rilasciato alla controinteressata in quel giudizio, signora Filomena Iannuzzi;

– l’autorizzazione paesaggistica del 16 maggio 2019 rilasciata dalla Regione Basilicata;

– il parere della Soprintendenza archeologia, belle arti e paesaggio in data 22 marzo 2019;

– i pareri rilasciati nel 2018 dalla Azienda sanitaria locale di Matera con prescrizioni, relativi agli aspetti igienico- sanitari, di prevenzione degli infortuni e di sicurezza sul lavoro.

1.2. Con decisione n. 260 del 27 aprile 2020, il T.a.r. di Potenza, disattese le eccezioni in rito delle parti intimate, ha accolto tanto il ricorso principale quanto l’atto di motivi aggiunti, annullando gli atti avversati.

1.3. Il Consiglio di Stato, in riforma di tale pronuncia, con sentenza n. 5507 del 2021 ha dichiarato irricevibile il ricorso principale proposto in primo grado e inammissibili i motivi aggiunti.

1.4. Avverso tale ultima sentenza, l’odierno ricorrente ha proposto ricorso per revocazione iscritto al n.r.g. 1922 del 2022, ancora pendente all’epoca della sentenza di primo grado.

L’istanza di revocazione è stata poi dichiarata inammissibile con sentenza della Sezione n. 2306 del 20 marzo 2025.

1.5. Nelle more della definizione di tali giudizi, il Comune di Rotondella, con deliberazione di Consiglio comunale n. 9 del 30 giugno 2020, ha approvato l’“interpretazione autentica” dell’art. 35 delle Norme tecniche di attuazione del Regolamento urbanistico comunale.

Con deliberazione di Consiglio comunale n. 36 del 2022 è stato successivamente approvato “l’allegato n. 4 – norme tecniche di attuazione – del regolamento urbanistico” con la relativa appendice, costituita dalla suddetta “interpretazione autentica”.

2. Avverso siffatte determinazioni, con il ricorso di primo grado (n.r.g. 301 del 2023 del T.a.r per la Basilicata), sono stati dedotti due articolati mezzi di gravame (da pag. 6 a pag. 14).

3. Con la sentenza oggetto dell’odierna impugnativa il T.a.r. ha dichiarato il ricorso inammissibile per carenza di interesse a ricorrere e compensato tra le parti le spese di lite.

4. L’appello dell’originario ricorrente, rimasto soccombente, è affidato ai seguenti motivi:

I. Difetto di motivazione, travisamento dei fatti, falsa interpretazione delle norme di diritto.

Il primo giudice non ha considerato che fin da subito era stato chiarito che l’interesse ad agire del ricorrente derivava dalla lesione del diritto di difesa che lo stesso avrebbe subito non solo nel giudizio di revocazione all’epoca ancora pendente per effetto dell’approvazione della delibera impugnata in primo grado, ma anche in ogni altra sede di accertamento prevista dall’ordinamento, ivi compreso il procedimento pendente innanzi al Tribunale di Matera n. 1934 del 2021, in relazione al quale si era riservato la possibilità di costituirsi parte civile.

L’appellante ricorda altresì che, con sentenza n. 260 del 27 aprile 2020, il T.a.r. per la Basilicata aveva accolto il ricorso avverso il permesso di costruire n. 3 del 2019 proprio perché non risultava rispettato l’art. 35 delle NTA del R.U. del Comune nella misura in cui era stato assentito un accentramento di cubatura su un lotto diverso da quello della sede aziendale – così come definita dall’art. 35 sopra citato – del proponente.

Vero è che tale sentenza è stata riformata in appello ma, ove l’azione di revocazione pendente fosse stata accolta, la validità del suddetto titolo edilizio avrebbe potuto essere rimessa in discussione.

II. Difetto di motivazione e/o mancata pronuncia circa la natura della modifica all’art. 35 delle NTA del PAU del Comune di Rotondella presentata come “interpretazione autentica”.

La Corte Costituzionale ha chiarito che un atto può avere natura di interpretazione autentica quando interviene ad assegnare a quello interpretato un significato già in questo contenuto “riconoscibile come una delle possibili letture del testo originario”, nonché al fine di chiarire “situazioni di oggettiva incertezza” a tutela della certezza del diritto e dei principi costituzionali” (Corte Costituzionale, sentenza n. 314 del 2013).

Nel caso di specie, nella delibera impugnata in primo grado, non si rinviene alcuna delle summenzionate caratteristiche.

L’art. 35 del RUC di Rotondella al comma 1 lett. b) stabilisce che è possibile consentire “per le aziende agricole la cui estensione aziendale complessiva prevede appezzamenti sparsi nel territorio comunale, l’accentramento di tutta la volumetria disponibile nel solo centro aziendale”.

La disposizione sarebbe chiara e non suscettibile di plurime interpretazioni.

Secondo l’art. 2 del d.lgs. n. 214/2005, il “centro aziendale” va inteso come l’“unità produttiva autonoma stabilmente costituita presso la quale sono tenuti i registri ed i documenti”.

Similmente, dal combinato disposto degli artt. 2196 e 2555 c.c. si evince che l’azienda è costituita dalla c.d. universitas rerum destinata all’attività dell’impresa, risolvendosi nel complesso dei beni aziendali all’uopo organizzati mentre il centro aziendale si identifica con la sede principale dell’impresa, cioè quella in cui è incardinata la principale attività di direzione e amministrazione dell’impresa stessa ai sensi dell’art. 2196 c.c.

Nel caso in esame, quella che è stata presentata quale norma d’interpretazione autentica, anziché chiarire una pregressa situazione d’incertezza, avrebbe invece modificato la sostanza di quanto disciplinato all’art. 35 delle NTA del PAU.

La delibera n. 36 del 2022 ha, infatti, consentito “agli imprenditori agricoli proprietari di appezzamenti di terreno sparsi su tutto il territorio comunale, di poterli considerare, in termini di suscettività edificatoria, come un unicum, che costituisce l’azienda agricola, siano essi contigui che sparsi, al fine della realizzazione dei fabbricati che intendono costruire in ragione dell’attività agricola dell’imprenditore”.

La nuova “interpretazione”, rispetto all’art. 35 originario, non solo risulta più incerta, ma finisce per modificare sostanzialmente la disposizione nella misura in cui, invece di permettere l’accentramento di volumetria solo nel centro aziendale, consente tale accentramento in uno qualsiasi degli appezzamenti sparsi facenti parte dell’azienda nel suo complesso, e ciò anche in violazione degli strumenti urbanistici e dei limiti volumetrici previsti per le diverse aree.

In subordine, qualora dovesse ritenersi che il giudice di prime cure abbia deciso implicitamente sulla questione, l’appellante deduce l’illegittimità della sentenza per difetto di motivazione nella misura in cui non esplicita il percorso logico-giuridico che ha portato a considerare la delibera impugnata quale “interpretazione autentica” anziché quale modifica normativa, con ciò violando anche il diritto di difesa dell’odierno appellante il quale non può attivamente difendersi circa una motivazione non esplicitata né altrimenti evincibile dal contenuto della sentenza.

III. Contraddittorietà della pronuncia e falsa interpretazione della disciplina riguardante le norme di interpretazione autentica.

La differenza tra una norma d’interpretazione autentica e una modifica normativa è che la prima ha tipicamente un effetto retroattivo, mentre la seconda opera generalmente solo pro futuro.

Secondo il T.a.r. “rispetto al danno lamentato, in cui si specchia l’interesse a ricorrere nella prospettazione del ricorrente, la deliberazione consiliare che ha approvato la c.d. “interpretazione autentica” non assume portata lesiva alcuna”.

Sarebbe tuttavia contraddittorio ritenere, come fatto in sentenza, che la citata delibera sia una norma d’interpretazione autentica e, contemporaneamente, affermare che tale modifica non incida sul permesso rilasciato alla controinteressata.

Il T.a.r. aveva infatti già accertato il contrasto di tale permesso con l’art. 35 delle NTA nella sua originaria formulazione.

Si tratta di una valutazione che non è stata posta in dubbio dalla sentenza di appello, la quale ha riformato la sentenza del T.a.r. del 2020 rispetto ad un profilo di rito.

L’appellante ha quindi integralmente riproposto i motivi il cui esame è stato assorbito dal T.a.r.:

a. l’originario art. 35 del RUC di Rotondella al comma 1, lett. b) stabilisce che è possibile adoperare: “per le aziende agricole la cui estensione aziendale complessiva prevede appezzamenti sparsi nel territorio comunale, l’accentramento di tutta la volumetria disponibile nel solo centro aziendale”.

L’interpretazione autentica di cui alla delibera n. 36 del 27.12.2022 (cfr. doc. 1), innovando la portata dell’art. 35 delle NTA prevede che “è consentito, dunque, agli imprenditori agricoli proprietari di appezzamenti di terreno sparsi su tutto il territorio comunale, di poterli considerare, in termini di suscettività edificatoria, come un unicum, che costituisce l’azienda agricola, siano essi contigui che sparsi, al fine della realizzazione dei fabbricati che intendono costruire in ragione dell’attività agricola dell’imprenditore”.

Tale “interpretazione” si pone in contrasto con le disposizioni legislative in materia di governo del territorio.

L’istituto del trasferimento di cubatura ha trovato la propria specifica ragion d’essere dopo l’introduzione dei limiti inderogabili di densità edilizia in base all’art. 17 della legge n. 765 del 1967, norma che ha introdotto l’art. 41- quinquies della L.U. n. 1150 del 1942, nonché con l’introduzione degli standard edilizi di cui al D.M. n. 1444/1968.

In particolare, l’art. 41- quinquies della legge urbanistica ha stabilito che il piano regolatore debba prevedere limiti inderogabili di densità edilizia, rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi. Inoltre, è previsto che tali limiti debbano essere definiti per zone territoriali omogenee.

In tal modo lo jus aedificandi, inerente alla proprietà del suolo e di essa manifestazione, può essere attuato secondo quanto previsto dagli atti di pianificazione, i quali ne stabiliscono, oltre che la destinazione, gli indici di edificazione. Questi ultimi, a loro volta, in rapporto all’estensione dell’area, determinano la capacità edificatoria (o cubatura) realizzabile (Cons. Stato, Sez. IV, sent. n. 4647 del 2008).

Con l’accentramento di cubatura, la capacità edificatoria viene incrementata mediante il trasferimento di diritti edificatori provenienti da un’altra area, che ne rimane priva, in tutto o in parte, mentre tali diritti sono utilizzati dal fondo ricevente.

L’istituto in questione è frutto di copiosa elaborazione giurisprudenziale. Infatti, pur in assenza di un’espressa disposizione scritta, la giurisprudenza – e in particolare la giurisprudenza amministrativa – ha riconosciuto che i diritti edificatori che un terreno possiede possono essere trasferiti poiché gli stessi costituiscono un’utilità separata dal terreno cui ineriscono (v. inizialmente Cons. Stato, sez. V, 28 giugno 1971, n. 632; Cons. Stato, sez. V, 23 febbraio 1973, n. 178; Cass. civ., sez. II, 29 giugno 1971, n. 4245; poi anche sez. V, n. 3637 del 2000, n. 400 del 1998, n. 1382 del 1994, n. 291 del 1991).

La ratio del c.d. “asservimento” (del fondo che si priva della propria capacità edificatoria in favore del fondo che la riceve) consiste nell’interesse della p.a. affinché sia osservato il rapporto tra superficie edificabile e volumi realizzabili nell’area interessata. Al tempo stesso, tale interesse risiede nella sostanziale indifferenza alla materiale collocazione dei fabbricati, fermi restando evidentemente i limiti di cubatura realizzabile in un determinato ambito territoriale, fissati dal piano, oltre al rispetto delle distanze e delle eventuali prescrizioni sulla superficie minima dei lotti (cfr. Cons. Stato, sez. V, 22 ottobre 2007, n. 5496; Cons. Stato, sez. IV, 4 maggio 2006, n. 2488; Cons. Stato, sez. V, 3 marzo 2003, n. 1172; Cons. Stato, sez, V, 11 aprile 1991, n. 530; Cons. Stato, sez. IV, 19 dicembre 1987, n. 795).

Il trasferimento di cubatura è tuttavia subordinato al soddisfacimento, pena l’illegittimità dell’atto che lo acconsente, di alcuni presupposti inderogabili:

i) l’omogeneità di destinazione d’uso (Cons. Stato, sez. IV, 4 maggio 2006, n. 2488; Cons. Stato, sez. V, 30 ottobre 2003, n. 6734; Cons. Stato, sez. V, 30 aprile 1994, n. 193; Cons. Stato, sez. V, 4 gennaio 1993, n. 26; Cons. Stato, sez. V, 19 marzo 1991, n. 291);

ii) la contiguità territoriale: i fondi, seppur non necessariamente adiacenti, devono essere significativamente vicini (cfr. Cons. Stato, sez. V, 10 marzo 2003, n. 1278), altrimenti ne risulterebbero stravolte proprio le previsioni di piano sulla densità edificatoria di zona e incrinata l’inderogabilità delle relative prescrizioni;

iii) la possibilità che gli stessi strumenti urbanistici vietino, in via immediata e diretta, tali operazioni per alcune aree oppure adottino scelte sui limiti di volumetria che conducano a un esito analogo (Cass. civ., sez. V, 14 maggio 2007, n. 10979; Cass. civ., sez. V, 14 maggio 2003, n. 7417).

La carenza di tali presupposti determinerebbe, infatti, conseguenze irreparabili sulla conformazione del suolo urbano, conseguenze che il legislatore aveva prevenuto introducendo per l’appunto l’art. 41- quinquies della l. n. 1150 del 1942 e gli standard edilizi di cui al D.M.n. 1444/1968.

Se ciò non fosse verrebbe ad essere consentita la concentrazione edificatoria solo su alcune parti di Piano, con la conseguenza che si eliminerebbero dalle stesse gli standard (opere di urbanizzazione primaria, secondaria e limiti volumetrici assentitili).

Nel caso in esame, la disposizione interpretativa è in realtà modificativa di quella originaria perché modifica la nozione di centro aziendale.

Essa inoltre propone una nozione di “centro aziendale” che, coincidendo con tutte le superfici di cui l’universitas rerum dell’azienda agricola si compone, finisce per annullare la nozione di centro predetta in quanto potenzialmente coincidente con un qualunque appezzamento di terreno di proprietà del richiedente.

In ogni caso, le disposizioni di interpretazione autentica sono del tutto scollegate dai parametri legali e regolamentari di riferimento, determinandone l’illegittimità.

Le disposizioni interpretative censurate, consentendo l’accentramento in un punto a scelta, permettono con effetti abnormi nelle zone agricole, l’edificazione di più manufatti sparsi nel territorio agricolo, e dimensionati in deroga alle quantità previste dallo stesso art. 35 delle NTA del RUC, nella parte in cui prevede che il calcolo dell’indice di fabbricabilità vada fatto sulla base della superficie del singolo fondo, salva la possibilità di optare per la concentrazione in uno solo di essi, purché sullo stesso ricada il centro aziendale.

La disposizione predetta, che è evidentemente volta ad evitare la proliferazione incontrollata di carichi in appezzamenti sparsi sul territorio comunale, viene sostanzialmente posta nel nulla, in quanto comporta la fattibilità di interventi edilizi sproporzionati rispetto alla superficie dei fondi di sedime.

b. Il ricorrente ha evidenziato, infine, la violazione dell’iter procedurale di cui al combinato disposto degli artt. 16, u.c., e 36 della legge della Regione Basilica n. 23 del 1999.

È infatti prescritto dalla legge regionale che l’adozione e l’approvazione di modifiche al Regolamento Urbanistico siano precedute e seguite da una fase di pubblicazione e presentazione di osservazioni da parte dei cittadini interessati, nonché da una fase di studio incardinata presso la conferenza di co-pianificazione, e da una ulteriore fase di trasmissione del Piano al Dipartimento Regionale competente.

5. Si è costituito, per resistere, il Comune di Rotondella.

6. L’appellante ha depositato una memoria conclusionale.

7. L’appello è stato trattenuto per la decisione, una prima volta, alla pubblica udienza del 9 gennaio 2025.

8. Con l’ordinanza collegiale n. 2799 del 27 aprile 2025, la Sezione ha disposto l’integrazione del contraddittorio nei confronti della signora Filomena Iannuzzi, incombente successivamente eseguito dall’appellante.

9. L’appello è stato trattenuto nuovamente per la decisione alla pubblica udienza del 6 novembre 2025.

10. L’appello è fondato.

Al riguardo, si osserva quanto segue.

11. Il T.a.r. ha dichiarato il ricorso del signor Tucci inammissibile per carenza di interesse a ricorrere in quanto – sebbene all’epoca pendesse l’istanza di revocazione avverso la sentenza di questo Consiglio n. 5507 del 2021 – il permesso di costruire rilasciato ai sensi delle Norme tecniche oggetto dell’“interpretazione autentica” contestata, sarebbe stato ormai consolidato.

Secondo il T.a.r. “L’intangibilità del titolo edilizio originariamente contestato dall’odierno ricorrente, così come quella degli atti a esso presupposti, rende evanescente l’interesse a ricorrere fatto valere nel presente giudizio. Il Tucci, infatti, ha testualmente sostenuto che «una lesione concreta e attuale ai danni della sua proprietà si è registrata proprio a causa della costruzione del capannone ortofrutticolo assentito in forza del permesso di costruire n. 3/2019». […] il Giudice d’appello ha dichiarato irricevibile il ricorso proposto avverso tale permesso di costruire, rilasciato – ed è dato saliente – anteriormente alla modificazione dell’art. 35 delle norme tecniche d’attuazione qui in contestazione. Dunque, rispetto al danno lamentato, in cui si specchia l’interesse a ricorrere nella prospettazione del ricorrente, la deliberazione consiliare che ha approvato la c.d. “interpretazione autentica” non assume portata lesiva alcuna”.

11.1. Reputa per contro il Collegio che, in disparte l’intangibilità del permesso di costruire rilasciato alla signora Iannuzzi, il primo giudice non abbia considerato che oggetto della presente impugnativa è una disposizione pianificatoria – sia pure formulata come “interpretazione autentica” del Regolamento urbanistico vigente – che conforma o comunque incide immediatamente sul diritto di proprietà delle aree situate nella zona agricola, nonché delle aree confinanti.

L’interesse dell’appellante è quindi reso evidente dal fatto che – indipendentemente dalla sussistenza di una controversia in atto sull’applicazione dello strumento urbanistico – se, in futuro, fossero richiesti titoli abilitativi edilizi in applicazione delle norme tecniche, così come “interpretate”, queste ultime non sarebbero più impugnabili, essendo giurisprudenza del tutto pacifica quella secondo cui “Nell’ambito delle disposizioni dirette a regolamentare l’uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi, contenute nel piano regolatore, nei piani attuativi o in altro strumento generale individuato dalla normativa regionale, tra cui rientrano anche gli accordi di programma e gli accordi attuativi, è ravvisabile un onere di immediata impugnativa in osservanza del termine decadenziale a partire dalla pubblicazione dello strumento pianificatorio, ove se ne intenda contestare il contenuto, con riferimento alle prescrizioni che in via immediata stabiliscono le potenzialità edificatorie di una porzione di territorio, in relazione all’immediato effetto conformativo dello ius aedificandi dei proprietari dei suoli interessati che ne deriva” (ex plurimis, Cons. Stato, Sez. IV, 4 dicembre 2024, n. 9707).

In tal senso, l’appellante ha correttamente sottolineato di avere interesse a rimuovere un atto lesivo del suo diritto di proprietà, non solo con riferimento ai manufatti che già sono stati realizzati, ma anche rispetto a tutti quelli che, in forza della citata delibera – la quale ha profondamente innovato la disciplina degli indici di edificabilità – potranno ora essere realizzati, diversamente che in passato, con la conseguenza di una immediata perdita di valore, tra l’altro, della proprietà dell’appellante medesimo.

12. Venendo all’esame del ricorso di primo grado, va respinta l’eccezione di inammissibilità riproposta dal Comune di Rotondella sul rilievo che è con la deliberazione n.9/2020 che il Consiglio Comunale ha approvato il parere di interpretazione autentica dell’art.35 delle N.T.A., il quale avrebbe da quel momento esplicato i propri effetti, sicché la successiva delibera consiliare n. 36 del 27 dicembre 2022 sarebbe un atto meramente consequenziale rispetto alla prima deliberazione, che ne costituisce il presupposto.

12.1 L’eccezione è infondata perché è solo con la delibera del 2022 che il Consiglio comunale ha formalmente integrato il Regolamento urbanistico con il recepimento nelle NTA del parere formulato dal prof. Restucci, recante il contenuto interpretativo qui avversato.

La delibera del 2020 costituisce pertanto un atto meramente endoprocedimentale, presupposto rispetto a quello del 2022 e quindi, a differenza di esso, non immediatamente lesivo.

13. Nel merito, il ricorso è fondato per le considerazioni che di seguito si espongono.

14. L’art. 35 delle NTA, nella versione originaria, al penultimo comma stabiliva che “Per le aziende agricole la cui estensione aziendale complessiva prevede appezzamenti sparsi nel territorio comunale è consentito l’accentramento della volumetria nel centro aziendale”.

14.1. In sintesi, secondo la complessa “interpretazione” elaborata dal prof. arch. Restucci, successivamente approvata dal Consiglio comunale, il centro aziendale (che prima non aveva una specifica definizione), è costituito da “uno o più dei predetti appezzamenti sparsi nel territorio comunale” che compongono la medesima Azienda Agricola e che non necessariamente devono corrispondere alla sede fiscale dell’azienda stessa.

Inoltre, l’appezzamento più idoneo all’operazione di accentramento della superficie aziendale disponibile va “individuato dall’imprenditore agricolo sulla base delle proprie esigenze agricole” (cfr. le pagine 9 – 11 del parere).

14.2. A parere del Collegio trattasi di una disciplina innovativa del Regolamento urbanistico vigente perché, da un lato, modifica la definizione di “superficie disponibile” e, dall’altro, offre una specifica definizione della nozione di “centro aziendale”, in precedenza non specificamente declinata dalle NTA.

Al riguardo, deve convenirsi con il ricorrente che ai fini dell’applicazione dell’art. 35 della NTA, così come originariamente formulato, occorreva fare riferimento a definizioni esterne al Regolamento urbanistico, ricavabili dal quadro normativo vigente in materia (l’appellante ha fatto riferimento, ad esempio, alle definizioni recate dall’art. 2 del d.lgs. n. 214/2005, all’epoca vigente, ovvero all’interpretazione giurisprudenziale del combinato disposto degli artt. 2196 e 2555 c.c.).

In tale ottica, deve ritenersi che, attraverso la delibera impugnata, il Comune abbia dato corso ad una vera e propria variante, seppure puntuale, allo strumento urbanistico, senza tuttavia osservare il procedimento previsto dalla l.r. n. 23 del 1999.

È infatti prescritto dalla legge regionale che l’adozione e l’approvazione di modifiche al Regolamento Urbanistico siano precedute e seguite da una fase di pubblicazione e presentazione di osservazioni da parte dei cittadini interessati, nonché da una fase di studio incardinata presso la conferenza di co-pianificazione, e quindi da una ulteriore fase di trasmissione del Piano al Dipartimento Regionale competente.

È solo attraverso questo procedimento, pertanto, che avrebbe potuto essere verificata la ragionevolezza e proporzionalità della modifica delle norme tecniche relative alla zona agricola recata dall’articolato parere approvato dal Consiglio comunale.

15. La fondatezza della censura di carattere procedimentale esaminata riveste valenza assorbente ai fini dell’accoglimento del ricorso di primo grado, in quanto comporta l’annullamento della delibera impugnata, con la conseguente necessità di rinnovare il procedimento di variante, secondo la corretta scansione prevista dalla disciplina regionale.

16. In definitiva, per quanto testé argomentato, l’appello deve essere accolto e, con esso, il ricorso di primo grado.

In considerazione della peculiarità della vicenda, sussistono tuttavia i presupposti per compensare integralmente tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla gli atti impugnati.

Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 novembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Lopilato, Presidente

Silvia Martino, Consigliere, Estensore

Emanuela Loria, Consigliere

Luigi Furno, Consigliere

Ofelia Fratamico, Consigliere

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Edilizia ed urbanistica – Manufatti non precari – Definizione – Alterazione dello stato dei luoghi – Permesso di costruire – Necessità. I manufatti non precari, in quanto funzionali a soddisfare esigenze permanenti, devono ritenersi idonei ad alterare lo stato dei luoghi, con conseguente incremento del carico urbanistico, a nulla rilevando

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]]> Sui manufatti non precari.

Edilizia ed urbanistica – Manufatti non precari – Definizione – Alterazione dello stato dei luoghi – Permesso di costruire – Necessità.

I manufatti non precari, in quanto funzionali a soddisfare esigenze permanenti, devono ritenersi idonei ad alterare lo stato dei luoghi, con conseguente incremento del carico urbanistico, a nulla rilevando la loro eventuale precarietà strutturale, la rimovibilità della struttura e l’assenza di opere murarie (es. gazebo o chiosco); in tal senso, la “precarietà” dell’opera, che esonera dall’obbligo del possesso del permesso di costruire, postula un uso specifico e temporalmente limitato del bene e non la sua stagionalità, la quale non esclude la destinazione del manufatto al soddisfacimento di esigenze non eccezionali e contingenti, ma permanenti nel tempo, tali per cui lo stesso è riconducibile nell’ipotesi prevista alla lett. e.5) del comma 1 dell’art. 3 d.P.R. n. 380 del 2001 (che include tra le nuove costruzioni le installazioni di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere che siano usati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee. Pertanto, tali manufatti devono essere assoggettati a permesso di costruire e non certo al regìme di edilizia libera.

Pres. Contessa – Est. Sabbato

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4158 del 2023, proposto dalle Società -OMISSIS- e -OMISSIS-, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’avvocato Mario Gorlani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

contro

il -OMISSIS-, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Alessandro Asaro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia,

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Lombardia, Sezione staccata di Brescia, Sezione I, n.1230 del 2 dicembre 2022, resa inter partes, concernente un provvedimento di demolizione opere edilizie abusive e una domanda di risarcimento danni.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Viste le istanze di passaggio in decisione senza discussione da remoto degli avvocati Alessandro Asaro e Mario Gorlani

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 14 gennaio 2026 il consigliere Giovanni Sabbato, nessuno presente per le parti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso-OMISSIS- del 2019, proposto innanzi al T.a.r. Brescia, le Società -OMISSIS- e -OMISSIS- (di seguito anche le società) avevano chiesto l’annullamento:

a) dell’ordinanza-OMISSIS- del 15 aprile 2019, notificata il 16 aprile 2019 con la quale il Responsabile dell’Area Tecnica del -OMISSIS- ha ingiunto alla società -OMISSIS- la demolizione delle opere abusive realizzate in -OMISSIS-di -OMISSIS-, via -OMISSIS-, in area classificata al N.C.T. al fg. -OMISSIS- e il ripristino dello stato dei luoghi precedente all’esecuzione delle opere sopra descritte;

b) di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, ancorché non conosciuto;

nonché la condanna dell’Amministrazione resistente, previo accertamento e conseguente declaratoria dell’illegittimità dei provvedimenti impugnati, al risarcimento dei danni subiti e subendi dalla società -OMISSIS- per l’esecuzione degli stessi, per l’importo che ci si riserva di quantificare in corso di causa.

2. A sostegno del ricorso avevano dedotto quanto segue:

i) Violazione e falsa applicazione degli art. 3, comma 1, lett. e), 6, 10, 31 e 35 comma 1 del DPR 380/2001, dell’art. 27, comma 1, lett. e) della L.r. 12/2005. Eccesso di potere per travisamento dei fatti o, comunque, erronea rappresentazione degli stessi;

ii) Violazione dei principi del giusto procedimento. Eccesso di potere per errata ponderazione degli interessi coinvolti. Difetto di proporzionalità;

iii) Violazione e falsa applicazione degli artt. 31 e 35, comma 1, del DPR 380/2001;

iv) Risarcimento del danno.

3. Nella resistenza del -OMISSIS-, il Tribunale adìto (Sezione I) ha così deciso il gravame al suo esame:

– ha respinto il ricorso;

– ha condannato parte ricorrente alle spese di lite (€ 3000).

4. In particolare, il Tribunale ha evidenziato l’esito del sopralluogo effettuato dall’Ufficio, da cui è emersa la realizzazione di “n. 7 strutture in metallo (qualificate come gazebo), di cui una chiusa sui quattro lati, con destinazione d’uso deposito, di dimensioni m 9,20 x m 10,30 con altezza di x m 5,40, corredate di impianto elettrico, non dotate né della caratteristica di precarietà né di quella della mobilità prescritta per l’edificazione in regime di edilizia libera”;

– inoltre, si osserva, dette strutture risultavano ancora presenti sui terreni in un sopralluogo del 13.11.2018, quindi in un periodo successivo rispetto al termine dalla stessa società indicato come limite per la loro rimozione, e “sono a tutt’oggi ancora presenti sul sito”.

5. Avverso tale pronuncia le medesime Società hanno interposto l’appello in trattazione, notificato il giorno 8 maggio 2023 e depositato il 15 maggio 2023, articolando n. 2 motivi di gravame (pagine 6-13) così rubricati:

I) Erroneità del giudizio del TAR nella parte in cui esclude che l’installazione delle strutture di tipologia “gazebo” rientri tra gli interventi a edilizia libera, ai sensi dell’art. 6 del d.P.R.-OMISSIS-80/2001;

II) Erroneità della valutazione del TAR Brescia nel punto in cui non rileva l’illegittima applicazione dell’art. 31 del d.P.R.

5.1. Deduce parte appellante che le strutture realizzate sarebbero dotate dei requisiti della amovibilità e stagionalità, rientrando, per tali ragioni, nelle attività ad edilizia libera di cui all’art. 6, comma 1, lett. e-bis). Evidenzia che i gazebi installati sono opere amovibili quali strutture destinate al soddisfacimento di esigenze temporanee e che il Comune ha giustificato l’esercizio del proprio potere sulla base dell’art. 31 del T.U.E. pur rilevando che il terreno su cui insistono i gazebi ha natura demaniale, considerazione che determinerebbe l’applicazione delle ben differenti regole procedurali di cui all’art. 35 T.U.E.

6. L’appellante ha concluso chiedendo, in riforma dell’impugnata sentenza, l’accoglimento del ricorso di primo grado e quindi l’annullamento del provvedimento impugnato ed il risarcimento del danno patito.

7. In data 25 maggio 2023 il -OMISSIS- si è costituito in giudizio al fine di chiedere il rigetto dell’avverso gravame.

8. In data 12 dicembre 2025 parte appellata ha depositato memoria di controdeduzioni al fine di eccepire l’inammissibilità dell’avverso gravame, siccome reiterativo delle censure di primo grado, e comunque insistendo per il rigetto stante l’infondatezza di quanto dedotto.

9. In data 15 dicembre 2025 parte appellante ha depositato a sua volta memoria insistendo per l’accoglimento del gravame. In particolare ha evidenziato che quelle contestate sarebbero qualificabili come opere ad edilizia libera.

10. In data 19 dicembre 2025 parte appellata ha depositato memoria di replica al fine di insistere per le proprie conclusioni.

11. In data 23 dicembre 2025 parte appellante ha a sua volta depositato memoria di replica al fine di opporre l’infondatezza dell’eccezione di inammissibilità dell’appello per asserita violazione dell’art. 101 c.p.a., la irrilevanza della pronuncia penale di condanna valorizzata da controparte, il carattere stagionale delle opere contestate, la ricaduta patologica dell’erronea indicazione della disposizione posta a fondamento del potere esercitato.

12. La causa, chiamata per la discussione all’udienza telematica di smaltimento del 14 gennaio 2026, è stata trattenuta in decisione.

13. L’appello, per le ragioni di cui infra, è da reputare infondato.

14. L’infondatezza del gravame consente di reputare assorbita l’eccezione di inammissibilità dello stesso sollevata da parte appellata.

15. Venendo alla disamina del primo motivo di gravame, col quale si è dedotto che gli interventi contestati rientrerebbero nel perimetro dell’edilizia libera, occorre prendere atto di quanto osservato da parte appellante nel senso che la realizzazione dei gazebo nascerebbe dalla necessità di ricoverare mezzi pesanti che, altrimenti, sarebbero esposti ad intemperie (testualmente “I gazebo installati da -OMISSIS-, occorre ribadirlo, sono opere stagionali, dirette, pertanto, a fronteggiare esigenze che si rinnovano annualmente – il che giustifica la presenza delle strutture rilevata durante sopralluoghi svolti in anni diversi”).

Tale osservazione, sulla quale si focalizza il quadro censorio che connota in motivo in esame, non può essere condivisa.

Invero lo stesso appellante ammette che tali gazebo permangono da anni e pertanto riflettono esigenze tutt’altro che temporanee. La loro rilevante consistenza si desume chiaramente dalla documentazione fotografica in atti costituendo ricovero di mezzi meccanici di importanti dimensioni.

Occorre per giunta osservare che la società appellante, come evidenziato in seno all’atto impugnato in prime cure, ha realizzato grandi manufatti (7 ‘gazebo’ “di dimensioni 9,20 mt x 10,30 mt h 5,40 mt” per una volumetria complessiva quindi di “663,32” mq) per i quali, secondo orientamenti consolidati, i requisiti della amovibilità e della temporaneità devono essere riguardati dal punto di vista funzionale invece che da quello strutturale.

In particolare, questo Consiglio di Stato ha ritenuto che “I manufatti non precari, in quanto funzionali a soddisfare esigenze permanenti, devono ritenersi idonei ad alterare lo stato dei luoghi, con conseguente incremento del carico urbanistico, a nulla rilevando la loro eventuale precarietà strutturale, la rimovibilità della struttura e l’assenza di opere murarie (es. gazebo o chiosco); in tal senso, la “precarietà” dell’opera, che esonera dall’obbligo del possesso del permesso di costruire, postula un uso specifico e temporalmente limitato del bene e non la sua stagionalità, la quale non esclude la destinazione del manufatto al soddisfacimento di esigenze non eccezionali e contingenti, ma permanenti nel tempo, tali per cui lo stesso è riconducibile nell’ipotesi prevista alla lett. e.5) del comma 1 dell’art. 3 d.P.R.-OMISSIS-80 del 2001 (che include tra le nuove costruzioni le installazioni di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere che siano usati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, “e che non siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee”)” (cfr. sentenza, sez. VI, 3 giugno 2014, n.2842; v. anche: Cons. Stato, sez. VI, 4 settembre 2013, n.4438 e 12 dicembre 2012, n.6382 e, più di recente, sez. II, 27 dicembre 2023, n. 11253).

Pertanto, tali manufatti avrebbero dovuto essere assoggettati a permesso di costruire e non certo al regìme di edilizia libera, titolo edilizio che non risulta sia mai stato richiesto tanto più che il suo rilascio sarebbe stato probabilmente precluso dagli indici di zona.

Peraltro il fatto che l’appellante non intendesse in alcun modo rimuovere i descritti manufatti è confermata dalla circostanza per cui, ancora a settembre del 2022 – ossia, 3 anni dopo il provvedimento impugnato – gli stessi erano ancora esattamente allo stesso posto.

16. Infondato è anche il secondo motivo, col quale si deduce “l’illegittima applicazione dell’art. 31 del d.P.R.”.

Ritiene parte appellante che non solo le opere contestate sarebbero estranee all’alveo applicativo della sanzione demolitoria per essere qualificate opere ad edilizia libera, ma sarebbe stata erroneamente individuata la normativa di riferimento essendo applicabile non l’art. 31 bensì l’art. 35 del d.P.R.-OMISSIS-80/2001, trattandosi di gazebo posti su un’area del demanio pubblico.

Premesso che il passaggio censorio che afferisce alla pretesa qualificazione delle opere contestate ad edilizia libera risulta infondato alla luce di quanto osservato in ordine al primo motivo di gravame, non convince quanto dedotto ai fini della individuazione della disciplina di riferimento per una duplice considerazione.

Innanzitutto va rilevato che dagli atti di causa risulta che i manufatti in questione solo in parte risultano installati su area comunale, avendo l’Ufficio precisato, con l’ordinanza del 15 aprile 2019, che “le suddette strutture in metallo, con copertura in pannelli di lamiera e sandwich, vanno ad occupare anche un’area (identificata catastalmente al fg. 21 mapp. 124) di proprietà del demanio pubblico”.

Va altresì evidenziato, sotto un secondo profilo, che l’eventuale suscettibilità applicativa del richiamato art. 35 in luogo dell’art. 31 non avrebbe inciso sulla soggezione delle opere alla sanzione demolitoria; tale norma, infatti, a sua volta prevede, al comma 1, che “qualora sia accertata la realizzazione, da parte di soggetti diversi da quelli di cui all’articolo 28, di interventi in assenza di permesso di costruire, ovvero in totale o parziale difformità dal medesimo, su suoli del demanio o del patrimonio dello Stato o di enti pubblici, il dirigente o il responsabile dell’ufficio, previa diffida non rinnovabile, ordina al responsabile dell’abuso la demolizione ed il ripristino dello stato dei luoghi, dandone comunicazione all’ente proprietario del suolo”.

16. Tanto premesso, l’appello va respinto.

17. Le spese del presente grado di giudizio, secondo il canone della soccombenza, sono da porre a carico di parte appellante nella misura stabilita in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto (n.r.g. 4158/2023), lo respinge.

Condanna parte appellante al rimborso, in favore del -OMISSIS-, delle spese del presente grado di giudizio nell’importo di € 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare l’appellante.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 14 gennaio 2026, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, del d.l. 9 giugno 2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2021, n. 113 con l’intervento dei magistrati:

Claudio Contessa, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere

Raffaello Sestini, Consigliere

Giovanni Sabbato, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

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]]> Sulla sostituzione della sanzione demolitoria con quella pecuniaria. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sulla-sostituzione-della-sanzione-demolitoria-con-quella-pecuniaria/ Wed, 28 Jan 2026 10:54:27 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=90298 Sulla sostituzione della sanzione demolitoria con quella pecuniaria.

Edilizia ed urbanistica – Sostituzione della sanzione demolitoria con quella pecuniaria – Art. 34 d.P.R. n. 380/2001 – Valutazione – Fase esecutiva del procedimento – Impossibilità di ottemperare all’ordine – Onere della prova. L’articolo 34 d.P.R. n. 380/2001 ha valore eccezionale e derogatorio e non compete all’amministrazione procedente valutare, prima

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]]> Sulla sostituzione della sanzione demolitoria con quella pecuniaria.

Edilizia ed urbanistica – Sostituzione della sanzione demolitoria con quella pecuniaria – Art. 34 d.P.R. n. 380/2001 – Valutazione – Fase esecutiva del procedimento – Impossibilità di ottemperare all’ordine – Onere della prova.

L’articolo 34 d.P.R. n. 380/2001 ha valore eccezionale e derogatorio e non compete all’amministrazione procedente valutare, prima che venga emesso l’ordine di demolizione dell’abuso, se possa essere applicata la sanzione sostitutiva, piuttosto incombendo sul privato interessato la dimostrazione, in modo rigoroso e nella fase esecutiva, della obiettiva impossibilità di ottemperare all’ordine stesso senza pregiudizio per la parte conforme. Pertanto, ai sensi dell’art. 34 d.P.R. n. 380/01 la possibilità di sostituire la sanzione demolitoria con quella pecuniaria deve essere valutata dall’Amministrazione competente nella fase esecutiva del procedimento, successiva ed autonoma rispetto all’ordine di demolizione: fase esecutiva che costituisce presupposto per l’applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria, nella quale le parti possono dedurre in ordine alla situazione di pericolo di stabilità del fabbricato, con la conseguenza che tale valutazione non rileva ai fini della legittimità dell’originario ordine di demolizione.

Pres. (f.f.) Di Carlo – Esr. Palmieri

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2077 del 2023, proposto da
Paola Assereto, rappresentata e difesa dall’avvocato Adriano Tortora, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Cicerone 49;

contro

Comune di Rapallo, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Vanessa Perdelli, Mario Alberto Quaglia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Liguria n. 691/2022.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Rapallo;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 87, comma 4-bis, c.p.a;

Relatore all’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del giorno 3 dicembre 2025 il Cons. Roberto Michele Palmieri e viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La sig.ra Paola Assereto ha impugnato innanzi al TAR Liguria il provvedimento prot. n. 52250 dell’8.11.2021, con il quale il Comune di Rapallo le ha ingiunto la demolizione dell’immobile sito in Rapallo, via Dona Minzoni n. 16.

A sostegno del ricorso, ella ha dedotto la sussistenza di plurime disposizioni di legge, nonché l’eccesso di potere da parte dell’Amministrazione.

Ha chiesto pertanto l’annullamento dell’atto impugnato, con vittoria delle spese di lite.

Costituitosi in giudizio, il Comune di Rapallo ha chiesto il rigetto del ricorso, con vittoria delle spese di lite.

Con sentenza n. 691/22 il TAR Liguria ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso.

Avverso tale statuizione giudiziale la sig.ra Assereto ha interposto appello, affidato ai seguenti motivi di gravame: 1) erroneità della sentenza per errata declaratoria di inammissibilità

del ricorso. Violazione dell’art. 35 c.p.a; 2) Violazione dell’art. 34 6.P.R. n. 380/01 (TUE). Eccesso di potere per difetto assoluto di presupposti, di istruttoria e per irrazionalità, illogicità e contraddittorietà manifesta. Sviamento; 3) Violazione dell’art. 31, commi 3 e 4 TUE, in relazione all’art. 3 l. n. 241/90. Eccesso di potere per difetto assoluto di presupposto, istruttoria e di

motivazione. Travisamento; 4) Violazione dell’art. 31, commi 3 e 4 TUE, in relazione all’art. 3 l. n. 241/90. Eccesso di potere per difetto assoluto di presupposto, istruttoria e di motivazione. Travisamento, sotto altro profilo.

Ha chiesto pertanto, in accoglimento dell’appello, e in riforma dell’impugnata sentenza, l’annullamento dell’atto impugnato in primo grado. Il tutto con vittoria delle spese di lite.

Costituitosi in giudizio, il Comune di Rapallo ha chiesto il rigetto del ricorso, con vittoria delle spese di lite.

All’udienza di smaltimento dell’arretrato del 3.12.2025 – tenutasi con modalità di collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 87 comma 4 bis c.p.a. – l’appello è stato trattenuto in decisione.

2. Con il primo motivo di gravame l’appellante censura la declaratoria di inammissibilità del ricorso emessa dal giudice di prime cure.

Il motivo è fondato.

Il giudice di prime cure ha dichiarato l’inammissibilità del ricorso, sul presupposto che l’atto impugnato avrebbe anche potuto essere omesso, stante la definitività del diniego di condono, la cui legittimità è stata definitivamente accertata da questo Consiglio di Stato con sentenza n. 5912/21.

Nondimeno, rileva il Collegio che l’atto impugnato reitera un ordine di demolizione sulla base di un ampio excursus relativo alle vicende pregresse tra le parti.

Pertanto, esso è stato reso all’esito di una rinnovata valutazione di tutti gli elementi fattuali e normativi rilevanti nel caso di specie, e si qualifica pertanto in termini di actus novum, di conferma in senso proprio della precedente statuizione provvedimentale.

Ne consegue che esso incide in via diretta e immediata sull’interesse fatto valere dall’odierno appellante, determinando una lesione attuale e concreta, che radica pertanto il suo interesse ad agire.

3. Ciò detto in punto di ammissibilità, nel merito l’appello è tuttavia infondato.

4. Con il primo e terzo motivo di gravame, che possono essere esaminai congiuntamente, per comunanza delle relative censure, l’appellante afferma che: “Il provvedimento impugnato è illegittimo poiché dispone una demolizione che, se portata ad esecuzione, pregiudicherebbe irrimediabilmente anche la restante porzione di immobile munita dei necessari titoli autorizzatori e

pienamente conforme alle disposizioni di legge vigenti” (atto di appello, pp. 10-11).

Similmente, l’appellante lamenta che: “L’Amministrazione comunale pretenderebbe di acquisire al patrimonio gratuito i beni e l’area di sedime sulla quale insistono le opere contestate. Sennonché, le opere contestate formano un tutt’uno con quelle legittime le quali, come esposto con il primo motivo di ricorso, subirebbero l’inevitabile compromissione a seguito della demolizione” (atto di appello, p. 16).

Le censure sono infondate.

5. Rileva il Collegio che, per pacifica giurisprudenza di questo Consiglio di Stato: “L’articolo 34 d.P.R. n. 380/2001 ha valore eccezionale e derogatorio e non compete all’amministrazione procedente valutare, prima che venga emesso l’ordine di demolizione dell’abuso, se possa essere applicata la sanzione sostitutiva, piuttosto incombendo sul privato interessato la dimostrazione, in modo rigoroso e nella fase esecutiva, della obiettiva impossibilità di ottemperare all’ordine stesso senza pregiudizio per la parte conforme” (C.d.S, VII, 18.8.2023, n. 7822).

6. Pertanto, ai sensi dell’art. 34 d.P.R. n. 380/01 la possibilità di sostituire la sanzione demolitoria con quella pecuniaria deve essere valutata dall’Amministrazione competente nella fase esecutiva del procedimento, successiva ed autonoma rispetto all’ordine di demolizione: fase esecutiva che costituisce presupposto per l’applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria, nella quale le parti possono dedurre in ordine alla situazione di pericolo di stabilità del fabbricato, con la conseguenza che tale valutazione non rileva ai fini della legittimità dell’originario ordine di demolizione.

Quanto poi alla competenza in merito ai problemi statici conseguenti alla demolizione, l’amministrazione procedente non è tenuta a valutare, prima dell’emissione dell’ordine di demolizione dell’abuso, se essa possa essere applicata, piuttosto incombendo sul privato interessato la dimostrazione, in modo rigoroso e nella fase esecutiva, della obiettiva impossibilità di ottemperare all’ordine stesso, senza pregiudizio per la parte conforme.

7. Per tali considerazioni, il primo motivo di appello è infondato, e va dunque rigettato.

8. Con il secondo motivo di gravame l’appellante lamenta l’illegittimità dell’ordine di demolizione, in ragione della preesistenza degli abusi, asseritamente realizzati in data antecedente il suo acquisto dell’immobile.

L’assunto è infondato, e va dunque disatteso, avendo questo Consiglio di Stato da tempo accertato che: “Ai fini della legittimazione passiva del soggetto destinatario di un ordine di demolizione, l’art. 31, D.P.R. 380/2001, nell’individuare i soggetti colpiti dalle misure repressive nel proprietario e nel responsabile dell’abuso, considera evidentemente quale soggetto passivo della demolizione il soggetto che ha il potere di rimuovere concretamente l’abuso. Tale potere compete indubbiamente al proprietario, anche se non responsabile in via diretta, in quanto il presupposto per l’adozione di un’ordinanza di ripristino non coincide con l’accertamento di responsabilità storiche nella commissione dell’illecito, ma è correlato all’esistenza di una situazione dei luoghi contrastante con quella codificata nella normativa urbanistico-edilizia e all’individuazione di un soggetto il quale abbia la titolarità a eseguire l’ordine ripristinatorio, ossia il proprietario, in virtù del suo diritto dominicale. [.. omissis …] L’ordine demolitorio, quindi, avendo natura reale, è correttamente rivolto al proprietario a prescindere dalla responsabilità dello stesso nella realizzazione dell’illecito, che investe il diverso tema relativo alla sanzione amministrativa o al provvedimento acquisitivo. E, pertanto, il proprietario che non sia colpevole di abuso edilizio commesso da altri, qualora voglia sfuggire all’effetto sanzionatorio di cui all’art. 31 d.p.r. n. 380/2001, dovrà provare di aver intrapreso tutte quelle iniziative utili che, oltre a rendere palese la sua estraneità all’abuso, siano anche idonee a costringere il responsabile dell’attività illecita a ripristinare lo stato dei luoghi” (C.d.S, VII, 21.8.2023, n. 7882).

9. Conclusivamente, l’appello è infondato.

Ne consegue il suo rigetto.

10. Sussistono giusti motivi, legati alla natura delle questioni esaminate, per la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 3 dicembre 2025 – tenutasi con modalità di collegamento da remoto in videoconferenza, ai sensi dell’art. 87 comma 4 bis c.p.a. – con l’intervento dei magistrati:

Daniela Di Carlo, Presidente FF

Silvia Martino, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Alessandro Enrico Basilico, Consigliere

Roberto Michele Palmieri, Consigliere, Estensore

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]]> Sulla formazione del titolo edilizio per silenzio-assenso. https://www.giustamm.it/giurisprudenza/sulla-formazione-del-titolo-edilizio-per-silenzio-assenso/ Thu, 11 Dec 2025 08:35:47 +0000 https://www.giustamm.it/?post_type=cpt_387&p=90159 Sulla formazione del titolo edilizio per silenzio-assenso.

Edilizia ed urbanistica – Titolo edilizio – Rilascio – Silenzio-assenso – Formazione. L’art. 20, comma 8, del TUE prevede che, in caso di inutile decorrenza del termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, se il dirigente o il responsabile del procedimento non hanno opposto un motivato diniego, sulla domanda di permesso

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]]> Sulla formazione del titolo edilizio per silenzio-assenso.

Edilizia ed urbanistica – Titolo edilizio – Rilascio – Silenzio-assenso – Formazione.

L’art. 20, comma 8, del TUE prevede che, in caso di inutile decorrenza del termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, se il dirigente o il responsabile del procedimento non hanno opposto un motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio assenso, salva l’esistenza di vincoli idrogeologici, ambientali, paesaggistici o culturali, per i quali si applicano le disposizioni di cui agli articoli 14 e seguenti della legge n. 241 del 1990. La giurisprudenza amministrativa è ormai orientata da tempo nel senso che, in caso di domanda completa dei documenti previsti, l’avvenuta scadenza dei termini procedimentali determina la formazione del titolo per silenzio assenso, anche in caso di contrasto fra il progetto presentato e la normativa urbanistica ed edilizia. In caso di titolo tacito, pertanto, qualora l’Amministrazione ravvisi il citato contrasto fra il progetto e la normativa, l’unica soluzione è quella dell’intervento in autotutela (ex art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990) sul titolo edilizio formatosi per silenzio assenso.

Pres. Russo – Est. Zucchini

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 207 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
M34 S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Maria Alessandra Bazzani e Francesco Naccari Milana, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Milano, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Antonello Mandarano e Danilo Parvopasso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio fisico presso gli uffici dell’Avvocatura Comunale in Milano, via della Guastalla, 6;

nei confronti

MM S.p.A., non costituita in giudizio;

per l’annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– del provvedimento del Comune di Milano P.G. n. 620036 in data 28.11.2024, trasmesso in pari data e in data 17.01.2025, con cui l’Unità Interventi Diretti Municipi 5-9 dell’omonimo Comune ha respinto la richiesta di permesso di costruire presentata dalla Società in data 2.12.2023 con atti P.G. 620423 e JPE 31783, nonché di ogni atto preordinato, presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, ancorché non conosciuto, tra i quali, in particolare, la “Comunicazione, ai sensi dell’art. 10 bis della Legge n. 241/90, dei motivi ostativi all’accoglimento della richiesta di permesso di costruire” P.G. n. 193535 in data 4.4.2024 e, in parte qua:

– la comunicazione P.G. 433051 in data 9.8.2024 di indizione della conferenza di servizi;

– il verbale della conferenza di servizi decisoria indetta in data 9.8.2024; i pareri resi in tale conferenza, come meglio specificato infra, nonché la relativa lettera di trasmissione a firma del RUP P.G. n. 518884 in data 10.10.2024;

– la “Comunicazione di improcedibilità della proposta progettuale ex art. 249” d.lgs. 152/2006 emessa dall’Area Bonifiche del Comune di Milano con atto P.G. 607845 in data 22.11.2024 e per l’accertamento della formazione del titolo abilitativo per decorso del termine di legge ex art. 20 d.P.R. 380/2001;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da M34 S.R.L. il 23\4\2025:

del provvedimento del Comune di Milano P.G. n. 620036 in data 28.11.2024, trasmesso in pari data e in data 17.01.2025, con cui l’Unità Interventi Diretti Municipi 5-9 dell’omonimo Comune ha respinto la richiesta di permesso di costruire presentata dalla Società in data 2.12.2023 con atti P.G. 620423 e JPE 31783, nonché di ogni atto preordinato, presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, ancorché non conosciuto, tra i quali, in particolare, la “Comunicazione, ai sensi dell’art. 10 bis della Legge n. 241/90, dei motivi ostativi all’accoglimento della richiesta di permesso di costruire” P.G. n. 193535 in data 4.4.2024 e, in parte qua:

– la comunicazione P.G. 433051 in data 9.8.2024 di indizione della conferenza di servizi;

– il verbale della conferenza di servizi decisoria indetta in data 9.8.2024; i pareri resi in tale conferenza, come meglio specificato infra, nonché la relativa lettera di trasmissione a firma del RUP P.G. n. 518884 in data 10.10.2024;

-la “Comunicazione di improcedibilità della proposta progettuale ex art. 249” d.lgs. 152/2006 emessa dall’Area Bonifiche del Comune di Milano con atto P.G. 607845 in data 22.11.2024;

e per l’accertamento della formazione del titolo abilitativo per decorso del termine di legge ex art. 20 d.P.R. 380/2001;

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da M34 S.R.L. il 31\7\2025:

– del provvedimento del Comune di Milano P.G. n. 620036 in data 28.11.2024, trasmesso in pari data e in data 17.01.2025, con cui l’Unità Interventi Diretti Municipi 5-9 dell’omonimo Comune ha respinto la richiesta di permesso di costruire presentata dalla Società in data 2.12.2023 con atti P.G. 620423 e JPE 31783, nonché di ogni atto preordinato, presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, ancorché non conosciuto, tra i quali, in particolare, la “Comunicazione, ai sensi dell’art. 10 bis della Legge n. 241/90, dei motivi ostativi all’accoglimento della richiesta di permesso di costruire” P.G. n. 193535 in data 4.4.2024 e, in parte qua:

– la comunicazione P.G. 433051 in data 9.8.2024 di indizione della conferenza di servizi;

– il verbale della conferenza di servizi decisoria indetta in data 9.8.2024; i pareri resi in tale conferenza, come meglio specificato infra, nonché la relativa lettera di trasmissione a firma del RUP P.G. n. 518884 in data 10.10.2024;

– la “Comunicazione di improcedibilità della proposta progettuale ex art. 249” d.lgs. 152/2006 emessa dall’Area Bonifiche del Comune di Milano con atto P.G. 607845 in data 22.11.2024;

e per l’accertamento della formazione del titolo abilitativo per decorso del termine di legge ex art. 20 d.P.R. 380/2001 (così l’epigrafe del ricorso introduttivo);

nonché per l’annullamento, con il presente atto, del provvedimento prot. 336119 in data 24.06.2025 comunicato in pari data dall’Area Bonifiche del Comune di Milano portante la favorevole conclusione della conferenza di servizi e l’assenso all’attuazione del progetto presentato ai sensi dell’art. 242-bis d.lgs. 152/2006, nella parte in cui si dovesse intendere che la conclusione della conferenza di servizi e l’assenso all’attuazione del predetto progetto conseguano a un procedimento diverso da quello avviato in data 26.09.2022 con atto P.G. 498568, nonché di ogni atto preordinato, presupposto e connesso e, in particolare, in parte qua, dell’indizione della conferenza di servizi in data 16.04.2025, prot. n. 210899.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Milano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2025 il dott. Giovanni Zucchini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società M34 Srl (di seguito, anche solo “società”) è proprietaria di un compendio immobiliare sito a Milano, via Sant’Abbondio s.n.c., già via dei Missaglia n. 34.

Tale compendio rientra fra quelli individuati dal Consiglio Comunale che possiedono i requisiti per essere considerati come patrimonio dismesso con criticità ai sensi dell’art. 40-bis della legge regionale (LR) n. 12 del 2005 sul governo del territorio.

Allo scopo di procedere al recupero dell’immobile secondo le previsioni del citato articolo della LR n. 12 del 2005, la società avviava nel 2022 due procedimenti, uno di carattere ambientale e l’altro di carattere urbanistico-edilizio per ottenere il permesso di costruire (PdC) ai sensi dell’art. 20 del DPR n. 380 del 2001 (Testo Unico dell’edilizia o anche solo “TUE”).

Quanto al procedimento edilizio avviato nel 2022, la società presentava una nuova richiesta di PdC il 2.12.2023, seppure per un progetto in parte identico a quello del 2022.

Al termine di un complesso iter procedimentale, con provvedimento del 28.11.2024 il Comune di Milano respingeva definitivamente la richiesta di PdC.

Contro tale atto di diniego era proposto il ricorso principale in epigrafe, al quale faceva seguito un primo ricorso per motivi aggiunti a sostegno del ricorso introduttivo.

Il procedimento ambientale, invece, seppure anch’esso caratterizzato da un andamento complesso, si concludeva con il provvedimento del 24.6.2025 dell’Area Bonifiche del Comune che dava l’assenso all’attuazione della bonifica sull’area mediante progetto presentato ai sensi dell’art. 242-bis del D.Lgs. n. 152 del 2006 (c.d. codice dell’ambiente).

Tale provvedimento era peraltro impugnato con il secondo ricorso per motivi aggiunti, anche se l’impugnazione era riferita al solo caso in cui si dovesse ritenere che l’assenso al progetto presentato fosse la conseguenza di un procedimento diverso da quello avviato da M34 nel 2022.

Si costituiva in giudizio il Comune di Milano, concludendo per la complessiva infondatezza del gravame.

Alla pubblica udienza del 2.12.2025, presenti i difensori delle parti, la causa era discussa e spedita in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso principale ed il primo atto di motivi aggiunti possono essere trattati congiuntamente, essendo entrambi rivolti contro il provvedimento del Comune di Milano del 28.11.2024 a firma del competente dirigente con il quale è stata respinta in via definitiva la richiesta di permesso di costruire presentata dalla società istante M34 Srl (cfr. il doc. 31 del resistente).

1.1 Nel gravame principale e nei primi motivi aggiunti sono esposti complessivamente cinque mezzi di doglianza e quello da trattare in via prioritaria è il motivo n. 4 (“IV”) del ricorso principale, nel quale la società esponente sostiene che il titolo edilizio da essa richiesto si è in realtà formato per silenzio assenso per decorso dei termini massimi previsti dall’art. 20 del TUE.

La trattazione di tale motivo deve logicamente avvenire in via prioritaria perché lo stesso ha carattere evidentemente assorbente rispetto alle altre doglianze, essendo finalizzato non soltanto all’annullamento del diniego impugnato ma anche all’accertamento della formazione del titolo edilizio chiesto dalla parte ricorrente (cfr. per l’ordine di trattazione dei motivi la nota sentenza dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 2015).

Il citato quarto motivo appare fondato, per le ragioni che seguono.

Come noto, l’art. 20, comma 8, del TUE prevede che, in caso di inutile decorrenza del termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, se il dirigente o il responsabile del procedimento non hanno opposto un motivato diniego, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio assenso, salva l’esistenza di vincoli idrogeologici, ambientali, paesaggistici o culturali, per i quali si applicano le disposizioni di cui agli articoli 14 e seguenti della legge n. 241 del 1990 (analoga disposizione è contenuta nell’art. 38 della legge regionale della Lombardia n. 12 del 2005 sul governo del territorio).

La giurisprudenza amministrativa è ormai orientata da tempo nel senso che, in caso di domanda completa dei documenti previsti, l’avvenuta scadenza dei termini procedimentali determina la formazione del titolo per silenzio assenso, anche in caso di contrasto fra il progetto presentato e la normativa urbanistica ed edilizia.

In caso di titolo tacito, pertanto, qualora l’Amministrazione ravvisi il citato contrasto fra il progetto e la normativa, l’unica soluzione è quella dell’intervento in autotutela (ex art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990) sul titolo edilizio formatosi per silenzio assenso.

Sul punto si vedano la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione VI, n. 5746 del 2022, secondo cui: «Il dispositivo tecnico denominato ‘silenzio-assenso’ risponde ad una valutazione legale tipica in forza della quale l’inerzia ‘equivale’ a provvedimento di accoglimento (tale ricostruzione teorica si lascia preferire rispetto alla tesi ‘attizia’ del silenzio, che appare una fictio non necessaria). Tale equivalenza non significa altro che gli effetti promananti dalla fattispecie sono sottoposti al medesimo regime dell’atto amministrativo. Con il corollario che, ove sussistono i requisiti di formazione del silenzio-assenso, il titolo abilitativo può perfezionarsi anche con riguardo ad una domanda non conforme a legge» e la sentenza del TAR Lombardia, Milano, Sezione IV, n. 518 del 2024, per la quale: «…la conformità dell’intervento alla normativa urbanistica non costituisce condizione necessaria ai fini della formazione del silenzio-assenso. Sostiene questa giurisprudenza che la conformità dell’intervento alla normativa urbanistico edilizia costituisce requisito di validità del titolo tacito formatosi con il silenzio-assenso e non requisito di perfezionamento della fattispecie: il titolo edilizio si forma quindi per il solo decorso del tempo salva la possibilità per l’amministrazione, qualora accerti che l’intervento non sia conforme, di intervenire esercitando il potere di autotutela. Si precisa che, diversamente opinando, la norma che prevede la formazione del silenzio-assenso sarebbe di scarsa utilità per colui che, dopo aver proposto la domanda di rilascio del permesso di costruire, non riceva alcuna risposta dall’amministrazione posto che quest’ultima potrebbe sempre intervenire senza oneri e vincoli procedimentali, disconoscendo in qualunque tempo gli effetti della domanda stessa».

Ancora sull’argomento preme al Collegio evidenziare, per doverosa completezza espositiva, che l’orientamento del legislatore è nel senso di ampliare la possibilità di formazione del titolo edilizio per silenzio assenso e ne è prova l’approvazione della recente legge n. 182 del 2.12.2025 (c.d. legge di semplificazione, sulla Gazzetta Ufficiale n. 281 del 3.12.2025).

Infatti, l’art. 40 della legge citata ha modificato il succitato art. 20, comma 8, del TUE e ha introdotto la seguente formulazione dopo il primo periodo del comma 8: «Qualora l’immobile oggetto della domanda di permesso di costruire sia soggetto a vincoli di assetto idrogeologico, ambientali, paesaggistici o culturali, si applicano le disposizioni di cui agli articoli 14 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241, salva la formazione del silenzio assenso sulla domanda di permesso di costruire nel caso in cui per il medesimo intervento siano stati già acquisiti e siano in corso di validità i relativi provvedimenti formali di autorizzazione, nulla osta o altri atti di assenso, comunque denominati, previsti dalla normativa vigente e rilasciati dall’autorità preposta alla cura dei predetti interessi sugli elaborati progettuali oggetto della domanda di permesso di costruire».

La nuova norma non appare applicabile nella presente fattispecie, ciò nonostante essa rivela l’intendimento del legislatore di semplificare ulteriormente il procedimento di formazione del permesso di costruire attraverso l’istituto del silenzio assenso.

Ciò premesso, nel caso di specie fra il deposito dell’ultima domanda di PdC (2.12.2023) e la richiesta di integrazione (26.1.2024) sono decorsi 55 giorni, fra l’integrazione (31.1.2024) e la comunicazione di motivi ostativi (4.4.2024) 65 giorni e fra le ultime integrazioni documentali (22.6.2024) e l’indizione della conferenza di servizi (9.8.2024) 48 giorni (cfr. il doc. 33 della ricorrente alla voce “Iter della pratica” ed i documenti del resistente con particolare riguardo ai numeri 1, 20, 21, 23, 27 e 28).

A ciò si aggiunga che non esiste prova dell’avvenuta apposizione sul fondo di uno dei vincoli di cui al citato comma 8 dell’art. 20.

Ne conseguono l’avvenuta formazione del titolo per silenzio assenso e quindi l’accoglimento del quarto motivo del gravame principale, con assorbimento delle altre censure esposte nell’atto introduttivo del giudizio e nel primo ricorso per motivi aggiunti e con l’integrale annullamento del diniego di permesso di costruire ivi impugnato.

2. Il secondo ricorso per motivi aggiunti (contenente il motivo n. VI del gravame) è rivolto contro il provvedimento del Comune di Milano del 24.6.2025 dell’Area Bonifiche del Comune (cfr. il doc. 41 della ricorrente ed il doc. 35 del resistente), con il quale è stato assentito il progetto di bonifica dell’area ai sensi dell’art. 242-bisdel c.d. codice dell’ambiente, articolo relativo alla procedura semplificata di bonifica.

L’impugnativa è peraltro proposta in via subordinata, laddove si dovesse ritenere che la conclusione positiva della conferenza di servizi e l’assenso all’attuazione del progetto conseguano ad un procedimento diverso da quello avviato il 26.9.2022 (cfr. il doc. 8 della ricorrente).

La doglianza merita condivisione, nel senso che appare corretto ritenere che l’atto dell’Area Bonifiche costituisce la conclusione del procedimento avviato il 26.9.2022, visto che l’atto medesimo richiama l’avvio del procedimento del 26.9.2022 nelle proprie premesse (si veda la pagina n. 2 del doc. 35 del resistente), né dall’esame dei documenti di causa emergono ragioni per affermare che sarebbe stato avviato un nuovo procedimento.

Il provvedimento oggetto dei secondi motivi aggiunti rappresenta quindi legittimamente la definizione del procedimento di bonifica avviato nel 2022.

3. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie nei sensi e per gli effetti di cui in motivazione.

Condanna il Comune di Milano al pagamento a favore della società M34 S.r.l. delle spese di lite, che liquida in euro 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge (IVA, CPA e spese generali nella misura del 15%) ed onere del contributo unificato come per legge (art. 13 comma 6bis1 del DPR n. 115 del 2002).

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Maria Ada Russo, Presidente

Giovanni Zucchini, Consigliere, Estensore

Stefano Celeste Cozzi, Consigliere

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Edilizia ed urbanistica – Nuova costruzione – Ristrutturazione edilizia – Differenze. L’intervento di nuova costruzione – che se non autorizzato è passibile di demolizione ex art. 31 TUED – consiste in una trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, attuata attraverso opere di rimodellamento della morfologia del terreno, ovvero costruzioni lato

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]]> Sul discrimine tra intervento di nuova costruzione e di ristrutturazione edilizia.

Edilizia ed urbanistica – Nuova costruzione – Ristrutturazione edilizia – Differenze.

L’intervento di nuova costruzione – che se non autorizzato è passibile di demolizione ex art. 31 TUED – consiste in una trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, attuata attraverso opere di rimodellamento della morfologia del terreno, ovvero costruzioni lato sensu intese, che, indipendentemente dai materiali utilizzati e dal grado di amovibilità, presentino un simultaneo carattere di stabilità fisica e di permanenza temporale, dovendosi con ciò intendere qualunque manufatto che sia fisicamente ancorato al suolo (il cui tratto distintivo e qualificante viene, dunque, assunto nell’irreversibilità spazio-temporale dell’intervento) che possono sostanziarsi o nella costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati o nell’ampliamento di quelli esistenti all’esterno della sagoma stabilita. A differenza della ristrutturazione edilizia che, invece, sussiste quando viene modificato un immobile già esistente nel rispetto delle caratteristiche fondamentali dello stesso: tuttavia, laddove il manufatto sia stato totalmente trasformato, con conseguente creazione non solo di un apprezzabile aumento volumetrico (in rapporto al volume complessivo dell’intero fabbricato), ma anche di un disegno sagomale con connotati alquanto diversi da quelli della struttura originaria, l’intervento rientra nella nozione di nuova costruzione.

Pres. Pappalardo – Est. Cavallo

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1759 del 2023, proposto da Salvatore Cirillo e Rosa Guarino, rappresentati e difesi dagli avvocati Vincenzo Pagnano, Michela Angelino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Frattaminore, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

dell’ordinanza di demolizione n°7 del 01.02.2023, prot. n°0001354, emessa dal Comune di Frattaminore, (NA), e notificata il 01.02.2023.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 24 settembre 2025 la dott.ssa Maria Barbara Cavallo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con l’Ordinanza di demolizione n°7 del 01.02.2023, prot. n°0001354, emessa dal Comune di Frattaminore, (NA), e notificata il 01.02.2023, è stata ordinata a Salvatore Cirillo e Rosa Guarino la demolizione delle opere eseguite in totale difformità del P. di C. n°5/1999 e precisamente: “… un ampliamento in aggiunta allo stenditoio esistente per una superficie di mq 17 circa mediante la realizzazione di un muretto con sovrastante invetriata composta da elementi intelaiati in alluminio-vetro, coperta da una struttura lignea con sovrastanti pannelli isotermici coibentati, creando una unica unità immobiliare destinata ad abitazione composta da: cucina tinello, bagno e ripostiglio, per complessivi mq. 52 circa e da una volumetria di circa 100 mc. con altezza interna media intradossale di circa 2.10 mt…”, in Frattaminore (NA) alla Via Turati, P.co Domus Atella, scala A, 6°piano, int. 20, (cfr. doc. A: ordinanza cit.).

I suindicati hanno impugnato tale delibera con ricorso notificato il 28.3.2023.

In fatto espongono:

-di essere proprietari dell’appartamento ubicato al 5°piano della scala A, con annesso sovrastante lastrico solare di copertura al 6°piano, int. 20, parzialmente adibito a stenditoio, lastrico riportato nel NCEU del Comune di Frattaminore, al foglio 1, part.lla 1058, sub 136, Via Turati, Parco Domus Atella;

– che successivamente all’acquisto, i proprietari ampliarono il locale adibito a stenditoio da mq 25,80 a mq 42,79 e non di mq 52 come erroneamente indicato in ordinanza. L’ampliamento fu realizzato in legno e sormontato da pannelli di tipo “sandwich” con falda inclinata, (cfr. doc. 2:

richiesta di P. di C. in sanatoria, all. tav. 1, relazione tecnica illustrativa);

-che il suddetto ampliamento era in parziale difformità ai titoli abilitativi dell’intero fabbricato realizzato da tutti i proprietari dei lastrici sia del parco in cui insiste il cespite dei ricorrenti, che degli altri della zona ma sono stati sanzionati solo alcuni;

-che in data 19.07.2022, i coniugi Cirillo-Guarino, al fine di sanare la difformità, presentavano all’Ente, nelle forme dell’istanza di P. di C., prot. n°10927, la “Richiesta di Fiscalizzazione di opere eseguite in parziale difformità dal titolo edilizio rilasciato ai sensi dell’art. 34, comma 2, DPR Testo

Unico Edilizio”;

-che il Comune, senza neanche pronunciarsi sulla richiamata istanza, con l’impugnato provvedimento ha ingiunto la demolizione delle opere realizzate senza titolo con il ripristino dello status quo ante.

  1. Il ricorso è affidato alle seguenti censure:

I) Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 7 e 8 L. 7 agosto 1990,

II) Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 DPR 2001/380. Omessa applicazione dell’art. 34 o in subordine dell’art. 33 Dpr del 06.06.2001 n°380. Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 L. 241/ 1990: difetto di motivazione. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento dei fatti.

Si contesta che l’intervento eseguito sia in totale difformità rispetto all’immobile (preesistente stenditoio, quest’ultimo legittimamente assentito dal P. di C. n°5 del 1999), in quanto trattasi di intervento eseguito solo in parziale difformità.

Nella relazione tecnica illustrativa, (cfr. doc. 2, Tav. 1) allegata alla istanza di fiscalizzazione, l’ing. Aniello Ferrara ha evidenziato che “Secondo il progetto di variante alla concessione, il terrazzo di copertura con superficie complessiva di 108.00 mq avrebbe dovuto essere occupato per ¼ della superficie da uno stenditoio, ad uso esclusivo del piano sottostante. Dal rilievo effettuato in loco la superficie del locale accessorio è stata ampliata passando da 25,80 mq fino a 47,79 mq lordi. L’ampliamento realizzato in legno e sormontato da pannelli tipo sandwich con falda inclinata è contiguo alla parte esistente ancorandosi saldamente ad essa ed al corpo scala condominiale, quindi alla parte legittima dell’immobile”, sicchè la demolizione non sarebbe possibile senza arrecare danni all’edificio legittimamente realizzato.

II.1.) In via subordinata alla deduzione di cui al capo 2.1, i ricorrenti contestano l’omessa applicazione al caso di specie dell’art. 33 DPR 301/2001, trattandosi, a tutto concedere, di interventi di ristrutturazione edilizia in assenza di permesso di costruire o in totale difformità ex art. 33 DPR 2001/308.

III) L’art. 31 TUED è violato per la mancata e preventiva individuazione dell’area da acquisire.

3.Il Comune non si è costituito.

4. All’udienza pubblica del 24.9.2025, la causa è passata in decisione.

5. La delibera impugnata dà atto che a seguito di sopralluogo in loco sulla proprietà dei ricorrenti è stata riscontrata una totale difformità al permesso di costruire 5/1999, rilasciato per la costruzione di un complesso immobiliare della coop. Domus Atella.

Si tratta di un “ampliamento in aggiunta allo stenditoio esistente per una superficie di circa mq. 17 circa mediante la realizzazione di un muretto con sovrastante invetriata composta da elementi intelaiati in alluminio-vetro, coperta da una struttura lignea con sovrastanti pannelli isotermici coibentati, creando un’unica unità immobiliare destinata ad abitazione composta da: 1) cucina tinello, bagno e ripostiglio, per complessivi mq.52,00 circa, e da una volumetria di circa 100 mc. con altezza interna media intradossale di circa 2,10 mt., riportato nel NCEU al foglio I mappale 1058 sub 135.11 tutto in totale difformità del titolo abilitativo.”

Dal provvedimento risulta quindi che il Comune ha attivato i poteri repressivi di cui all’art. 31 TUED, avendo riscontrato una difformità totale consistente in un ampiamento volumetrico che ha di fatto creato una volumetria non autorizzata che è stata adibita, nei fatti, ad altra area dell’abitazione, come si riscontra anche nelle foto allegate alla richiesta di fiscalizzazione (all. 4).

6. Ciò detto, il ricorso è infondato.

La violazione dell’art. 7 l. 241/90 per quanto riguarda le demolizioni non è sanzionata, come da giurisprudenza granitica del giudice amministrativo (ex plurimis, Consiglio di Stato sez. II, 07/07/2025, n.5827: l’attività di repressione degli abusi edilizi, mediante l’ordinanza di demolizione, avendo natura vincolata, non necessita della previa comunicazione di avvio del procedimento ai soggetti interessati, ai sensi dell’art. 7, l. n. 241 del 1990, considerando che la partecipazione del privato al procedimento comunque non potrebbe determinare alcun esito diverso) (cfr. anche Cons. St., sez. II, 18 febbraio 2024, n. 1298; id., sez. VI, 11 maggio 2022, n. 3707).

Non si vede come la partecipazione al procedimento avrebbe potuto cambiare l’esito della decisione di demolizione, essendosi il Comune determinato in tal senso.

7.Il secondo motivo va respinto, in quanto i ricorrenti non sono riusciti in alcun modo a giustificare l’aumento di volumetria che emerge incontestatamente dalle risultanze documentali da essi stessi depositano e che anzi confermano la qualificazione dell’opera operata dal Comune quale nuova costruzione con aumento di volumetria.

Per giurisprudenza costante, l’intervento di nuova costruzione – che se non autorizzato è passibile di demolizione ex art. 31 TUED – consiste in una trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, attuata attraverso opere di rimodellamento della morfologia del terreno, ovvero costruzioni lato sensu intese, che, indipendentemente dai materiali utilizzati e dal grado di amovibilità, presentino un simultaneo carattere di stabilità fisica e di permanenza temporale, dovendosi con ciò intendere qualunque manufatto che sia fisicamente ancorato al suolo (il cui tratto distintivo e qualificante viene, dunque, assunto nell’irreversibilità spazio-temporale dell’intervento) che possono sostanziarsi o nella costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati o nell’ampliamento di quelli esistenti all’esterno della sagoma stabilita.

A differenza della ristrutturazione edilizia che, invece, sussiste quando viene modificato un immobile già esistente nel rispetto delle caratteristiche fondamentali dello stesso: tuttavia, laddove il manufatto sia stato totalmente trasformato, con conseguente creazione non solo di un apprezzabile aumento volumetrico (in rapporto al volume complessivo dell’intero fabbricato), ma anche di un disegno sagomale con connotati alquanto diversi da quelli della struttura originaria, l’intervento rientra nella nozione di nuova costruzione.

7.1. Orbene, dagli atti depositati in giudizio nonché dalla stessa ordinanza di demolizione emerge che i ricorrenti si sono ancorati al locale stenditoio presente sul terrazzo per realizzarvi ex novo una struttura collegata che è diventata un tutt’uno con l’edificio preesistente, realizzando quindi nuova volumetria.

Come si vede anche dalla fotografie, la struttura nuova è una vera e propria stanza ulteriore, con tetto, infissi, elementi rigidi; ed infatti il tecnico incaricato per presentare la domanda di fiscalizzazione, ha testualmente riferito che “ il ripristino dello stato dei luoghi (per quanto riguarda il locale stenditoio) non può avvenire senza pregiudizio statico per la parte dell’edificio legittimamente autorizzato e/o autorizzabile, in fatti, così come desunto sia in fase di sopralluogo che dagli elaborati tecnici architettonici allegati alla richiesta di fiscalizzazione da inoltrare all’ente, la copertura dell’intero manufatto, presenta uno schema statico di una trave continua su tre appoggi. Dalla scienza delle costruzioni, si dimostra che questo schema statico comporta, a parità di carichi applicati, una diminuzione della caratteristica della sollecitazione di tipo flettente in mezzeria di ogni campata rispetto allo schema statico semplice di trave appoggiata-appoggiata; inoltre, procedendo con la demolizione della copertura, verrebbe meno anche l’efficacia della struttura di concatenamento formata dalle travi, con ulteriore diminuzione della capacità prestazionale della struttura alle azioni orizzontali sismiche, atteso che il territorio comunale di Frattaminore è classificato sismico di II categoria (rischio medio). “

La relazione del tecnico di parte conferma, se mai vi fosse qualche dubbio, la non semplice amovibilità della struttura e quindi la sua natura di stabile edificazione, che, unita alle caratteristiche oggettiva, ha reso legittima l’applicazione dell’art. 31 TUED comma 1, in quanto “ sono interventi eseguiti in totale difformità dal permesso di costruire quelli che comportano la realizzazione di un organismo edilizio integralmente diverso per caratteristiche tipologiche, planovolumetriche o di utilizzazione da quello oggetto del permesso stesso, ovvero l’esecuzione di volumi edilizi oltre i limiti indicati nel progetto e tali da costituire un organismo edilizio o parte di esso con specifica rilevanza ed autonomamente utilizzabile.”

L’opera non è riconducibile alla ristrutturazione edilizia, ma qualora anche lo fosse stata, sarebbe stato comunque necessario il permesso di costruire, nel caso assente.

Non si può assolutamente parlare di parziale difformità al titolo edilizio esistente, in quanto non può paragonarsi il prolungamento di uno stenditoio, con creazione di ulteriore volumetria e di un locale funzionalmente del tutto autonomo, ad una semplice modifica di un manufatto esistente.

Ne consegue che nel caso concreto non sono applicabili né l’art. 33 né l’art. 34, evocati dai ricorrenti sul presupposto di parziali difformità che, invece, non sono riscontrabili.

Per completezza, va ricordato che l’area di sedime va individuata in sede esecutiva e non con la demolizione.

8. In conclusione, il ricorso va respinto.

Nulla spese in quanto il Comune non è costituito.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Nulla spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 24 settembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

Anna Pappalardo, Presidente

Maria Barbara Cavallo, Consigliere, Estensore

Daria Valletta, Primo Referendario

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