LA CORTE COSTITUZIONALE

composta dai signori: Presidente: Marta CARTABIA; Giudici : Aldo CAROSI, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolò ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANÒ, Luca ANTONINI, Stefano PETITTI,
ha pronunciato la seguente

SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli artt. 89-bis e 92, commi 3 e 4, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), promosso dal Tribunale ordinario di Palermo nel procedimento vertente tra R.M. S., in proprio e nella qualità di titolare della ditta S. S. di R.M. S., e la Commissione provinciale per l’artigianato della Provincia di Palermo costituita presso la Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura (CCIAA) di Palermo-Enna, con ordinanza del 10 maggio 2018, iscritta al n. 131 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 39, prima serie speciale, dell’anno 2018.
Visti gli atti di costituzione di R.M. S., in proprio e nella qualità di titolare della ditta S. S. di R.M. S., e della Commissione provinciale per l’artigianato della Provincia di Palermo costituita presso la CCIAA di Palermo-Enna, nonché l’atto di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica del 14 gennaio 2020 il Giudice relatore Giancarlo Coraggio;
uditi gli avvocati Girolamo Rubino per R.M. S. in proprio e nella qualità di titolare della ditta S. S. di R.M. S., e Lillo Fiorello per la Commissione provinciale per l’artigianato della Provincia di Palermo costituita presso la CCIAA di Palermo-Enna, nonché l’avvocato dello Stato Marco Corsini per il Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 29 gennaio 2020.

Ritenuto in fatto
1.− Il Tribunale ordinario di Palermo, con ordinanza del 10 maggio 2018, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale degli artt. 89-bis e 92, commi 3 e 4, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), in riferimento agli artt. 3 e 41 della Costituzione.
2.− Il giudice a quo premette di essere stato adito da R.M. S., in proprio e nella qualità di titolare della ditta S. S. di R.M. S., che ha impugnato, ai sensi dell’art. 7, sesto comma, della legge 8 agosto 1985, n. 443 (Legge-quadro per l’artigianato), la cancellazione dall’albo delle imprese artigiane disposta dalla Commissione provinciale per l’artigianato, dopo che il ricorso proposto in via amministrativa alla Commissione regionale per l’artigianato era rimasto senza esito.
3.− Il provvedimento di cancellazione richiamava gli artt. 67 e 89-bis del d.lgs. n. 159 del 2011, ed era fondato sulla nota della Prefettura di Palermo con la quale veniva comunicato, ai sensi dell’art. 91, comma 7-bis, del d.lgs. n. 159 del 2011, l’adozione, nei confronti della suddetta impresa artigiana, di informazione antimafia interdittiva.
4.− Il rimettente precisa, quindi, di non essere stato chiamato a verificare la sussistenza dei presupposti della informazione antimafia interdittiva, che è devoluta alla giurisdizione amministrativa, ma a sindacarne le conseguenze, e cioè se tale misura integri o meno il presupposto per la cancellazione dall’albo delle imprese artigiane.
Tanto premesso, il Tribunale di Palermo osserva quanto segue.
5.− L’art. 67, comma 1, del d.lgs. n. 159 del 2011 ricollega all’applicazione di una misura di prevenzione personale «con provvedimento definitivo» il divieto di ottenere benefici, erogazioni pubbliche, autorizzazioni, concessioni e iscrizioni di vario genere, comprese «altre iscrizioni o provvedimenti a contenuto autorizzatorio, concessorio, o abilitativo per lo svolgimento di attività imprenditoriali, comunque denominati» (lettera f), nonché, ai sensi del comma 2, la decadenza di diritto da quelli già ottenuti.
L’art. 83, comma 1, del d.lgs. n. 159 del 2011 individua i soggetti pubblici tenuti all’acquisizione della documentazione antimafia, mentre l’art. 84 del medesimo decreto legislativo definisce il contenuto della comunicazione antimafia e della informazione antimafia.
La prima, ai sensi dell’art. 84, comma 2, «consiste nell’attestazione della sussistenza o meno di una delle cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all’articolo 67».
La seconda, ai sensi dell’art. 84, comma 3, «consiste nell’attestazione della sussistenza o meno di una delle cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all’articolo 67, nonché, fatto salvo quanto previsto dall’articolo 91, comma 6, nell’attestazione della sussistenza o meno di eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi delle società o imprese interessate indicati nel comma 4».
L’informazione antimafia è richiesta solo per operazioni che superino certe soglie di valore, ovvero che siano poste in essere in settori sensibili.
A differenza della comunicazione antimafia, che ha una valenza ricognitiva dell’esistenza di cause di revoca, decadenza o divieto tipizzate, l’informazione antimafia è il frutto di una valutazione dell’autorità prefettizia, che, fondandosi su una serie di elementi sintomatici, esprime un motivato giudizio, in chiave preventiva, circa il pericolo di infiltrazione mafiosa all’interno dell’impresa, interdicendole l’inizio o la prosecuzione di attività con l’amministrazione pubblica, o l’ottenimento di qualsiasi sussidio, beneficio economico o sovvenzione, e determinando la revoca di quelli già eventualmente in essere.
In tale contesto, si inserisce l’art. 89-bis del d.lgs. n. 159 del 2011, che stabilisce al comma 1: «Quando in esito alle verifiche di cui all’articolo 88, comma 2, venga accertata la sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa, il prefetto adotta comunque un’informazione antimafia interdittiva e ne dà comunicazione ai soggetti richiedenti di cui all’articolo 83, commi 1 e 2, senza emettere la comunicazione antimafia».
Al successivo comma 2, la suddetta disposizione sancisce: «L’informazione antimafia adottata ai sensi del comma 1 tiene luogo della comunicazione antimafia richiesta».
6.− Assume il rimettente che l’art. 89-bis del d.lgs. n. 159 del 2011 ha esteso al settore delle autorizzazioni, tradizionalmente inciso dalla comunicazione antimafia, gli effetti dell’informazione antimafia, ampliando l’ambito di rilevanza del tentativo di infiltrazione mafiosa.
Tale impostazione, secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato, è coerente con l’impostazione del d.lgs. n. 159 del 2011, e la stessa non può dar luogo a perplessità, allorchè trovi applicazione nel caso in cui non vi sia un rapporto contrattuale con l’amministrazione pubblica, atteso che, anche in ipotesi di attività soggette a mera autorizzazione, l’esistenza di infiltrazioni mafiose inquina l’economia legale, altera il funzionamento della concorrenza e costituisce una minaccia per l’ordine e la sicurezza pubblica.
7.− Tanto premesso, il Tribunale di Palermo afferma di condividere i princìpi espressi dal Consiglio di Stato in ordine alla pervasività e alla profonda lesività dell’infiltrazione mafiosa nell’economia, e alla conseguente necessità di una risposta efficace da parte dello Stato che si estenda a tutto campo, e che dunque ‒elidendo in radice la libertàdi iniziativa economica privata assicurata dall’art. 41 Cost. ‒sostanzialmente elimini dal circuito dell’economia legale, e non solo da quello dei rapporti con la pubblica amministrazione, i soggetti economici infiltrati dalle associazioni mafiose, che, in quanto tali, quella iniziativa esercitano in contrasto con l’utilità sociale, e in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana.
Tuttavia, il rimettente ritiene che una legislazione che affida tale radicale risposta ad un provvedimento amministrativo, quale è l’informazione antimafia, sostanzialmente equiparandola negli effetti ad un provvedimento giurisdizionale definitivo, pone dubbi di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 3 e 41 Cost.
8.− Ad avviso del rimettente è irragionevole ricollegare al rilascio dell’informazione antimafia interdittiva, dunque ad un atto di natura amministrativa, gli stessi effetti ‒e cioèil divieto generalizzato di ottenere tutti i provvedimenti indicati nell’art. 67, comma 1, del d.lgs. n. 159 del 2011, e la decadenza di diritto da tutti quelli eventualmente già ottenuti ‒che il suddetto art. 67 riconnette all’applicazione con provvedimento definitivo di una misura di prevenzione personale, vale a dire alla definitività di un provvedimento di natura giurisdizionale.
Ciò apparirebbe irragionevole anche considerando che:
− l’effetto dell’informazione antimafia interdittiva è immediato ai sensi dell’art. 91, comma 7-bis, del d.lgs. n. 159 del 2011, e non è subordinato alla definitività del provvedimento;
− l’autorità amministrativa non può procedere ad alcuna esclusione delle decadenze e dei divieti, a differenza di quanto può fare il tribunale, in ragione della previsione dell’art. 67, comma 5, del medesimo decreto legislativo, «nel caso in cui per effetto degli stessi verrebbero a mancare i mezzi di sostentamento all’interessato e alla famiglia».
9.− Il rimettente richiama, quindi, la sentenza della Corte costituzionale n. 4 del 2018, che ha affermato che la disposizione di cui all’art. 89-bis del d.lgs. n. 159 del 2011 non esorbitava dalla delega legislativa: «Con questa disposizione il legislatore delegante, prendendo evidentemente le mosse dalla situazione di estrema gravità ravvisabile nel tentativo di infiltrazione mafiosa, ha concesso al legislatore delegato di introdurre ipotesi in cui tale infiltrazione, alla quale corrisponde l’adozione di un’informazione antimafia, giustifichi un impedimento non alla sola attività contrattuale della pubblica amministrazione, ma anche ai diversi contatti che con essa possano realizzarsi nei casi ora indicati dall’art. 67 del d.lgs. n. 159 del 2011».
La Corte costituzionale, inoltre, ha affermato la ragionevolezza della suddetta disposizione atteso che: «La fattispecie delineata dall’art. 89-bis censurato si riconnette a una situazione di particolare pericolo di inquinamento dell’economia legale, perché il tentativo di infiltrazione mafiosa viene riscontrato all’esito di una nuova occasione di contatto con la pubblica amministrazione, che, tenuta a richiedere la comunicazione antimafia in vista di uno dei provvedimenti indicati dall’art. 67 del d.lgs. n. 159 del 2011, si imbatte in una precedente documentazione antimafia interdittiva. Non è perciò manifestamente irragionevole che, secondo l’interpretazione dell’art. 89-bis censurato condivisa dallo stesso rimettente, a fronte di un tentativo di infiltrazione mafiosa, il legislatore […], reagisca attraverso l’inibizione, sia delle attività contrattuali con la pubblica amministrazione, sia di quelle in senso lato autorizzatorie, prevedendo l’adozione di un’informazione antimafia interdittiva che produce gli effetti anche della comunicazione antimafia».
10.− Il giudice a quo afferma, tuttavia, che è irragionevole ricomprendere nella sfera d’incidenza dell’inibitoria, ma soprattutto nella sfera della decadenza, tutti i provvedimenti previsti dall’art. 67 del d.lgs. n. 159 del 2011, senza escludere quelli che sono il presupposto dell’esercizio della attività imprenditoriale privata che non comporti alcun rapporto con la pubblica amministrazione e alcun impatto su beni e interessi pubblici.
Assume il rimettente che travolgere, per effetto dell’informazione antimafia interdittiva, anche i provvedimenti, quale quello in esame, che sono esclusivamente funzionali all’esercizio di una attività imprenditoriale puramente privatistica, significa espungere un soggetto dal circuito dell’economia legale privandolo in radice del diritto, sancito dall’art. 41 Cost., di esercitare l’iniziativa economica e ponendolo in tutto e per tutto nella stessa situazione di colui che risulti destinatario di una misura di prevenzione definitiva adottata in sede giurisdizionale, anzi in una situazione deteriore ove si consideri il contenuto derogatorio dell’art. 67, comma 5, del d.lgs. n. 159 del 2011.
Infine, benché la Corte costituzionale, con la sentenza n. 4 del 2018 abbia affermato che: «[n]aturalmente spetta alla giurisprudenza comune, in sede di interpretazione del quadro normativo, decidere in quali casi e a quali condizioni il legislatore delegato abbia inteso attribuire all’informazione antimafia gli effetti della comunicazione antimafia», il rimettente ritiene di non poter procedere ad un’interpretazione costituzionalmente orientata che valorizzi detta distinzione, anche in ragione della interpretazione della norma da parte della giurisprudenza amministrativa.
11.− Si è costituita nel giudizio incidentale la parte del giudizio a quo, che ha chiesto dichiararsi l’illegittimità costituzionale delle norme censurate.
Dopo aver aderito alla prospettazione del rimettente, la parte privata ha dedotto la violazione di un ulteriore parametro costituzionale e cioè l’art. 117, primo comma, Cost. in relazione all’art. 2 del Protocollo n. 4 alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), adottato a Strasburgo il 16 settembre 1963 e reso esecutivo con il decreto del Presidente della Repubblica 14 aprile 1982, n. 217, in riferimento alle sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo, 23 febbraio 2017, de Tommaso contro Italia, e 28 giugno 2018, G.I.E.M. srl e altri contro Italia.
Ricorda come la prima delle suddette pronunce ha riconosciuto che la disciplina italiana sulle misure di prevenzione non rispetta gli standard di prevedibilità ed accessibilità imposti dal principio di legalità insito nell’art. 2 del Protocollo n. 4 alla CEDU, attinente alla libertà di circolazione, mentre la seconda sentenza richiama il legislatore italiano al rispetto del principio di proporzionalità in materia di misure repressive e/o sanzionatorie.
12.− Anche la Commissione provinciale per l’artigianato della Provincia di Palermo si è costituita nel giudizio incidentale chiedendo che le questioni siano dichiarate inammissibili o comunque non fondate.
Richiama l’attività consultiva e la giurisprudenza del Consiglio di Stato secondo cui le attività soggette al rilascio di autorizzazioni, licenze o segnalazione certificata di inizio attività (SCIA) soggiacciono alla informazione antimafia.
13.− È intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, che ha chiesto dichiararsi inammissibili o non fondate le questioni sollevate dal Tribunale ordinario di Palermo.
14.− In particolare, l’Avvocatura generale ha osservato quanto segue.
Le questioni sarebbero state sollevate in termini del tutto generici, in quanto il rimettente non individua con precisione la specifica disposizione censurata né la pronuncia da adottare per eliminare la denunciata illegittimità costituzionale.
Non sarebbe stata, altresì, chiarita la rilevanza delle questioni.
Con riguardo alla dedotta lesione dell’art. 3 Cost., dall’ordinanza di rimessione non emergerebbero elementi per ritenere violato il principio di uguaglianza.
In relazione all’art. 41 Cost., osserva l’Avvocatura generale dello Stato che il legislatore ha introdotto l’istituto in questione, ritenendo che la salvaguardia dell’interesse pubblico, libero da qualsivoglia inquinamento mafioso, sia prioritaria rispetto alla tutela della libertà di iniziativa economica, come affermato anche dalla giurisprudenza del Consiglio di Stato.
Inoltre, la valutazione del prefetto è di tipo preventivo e non sanzionatorio, ed è volta a contrastare il metodo mafioso che costituisce un danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana.
Considerato in diritto
1.− Il Tribunale ordinario di Palermo, con ordinanza del 10 maggio 2018, ha sollevato questioni di legittimità costituzionale degli artt. 89-bis e 92, commi 3 e 4, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), in riferimento agli artt. 3 e 41 della Costituzione.
Le censure sono svolte rispetto all’art. 89-bis e solo in via conseguenziale nei confronti dell’art. 92, commi 3 e 4.
1.1.− Il rimettente osserva che con le norme censurate si sono estesi gli effetti della informazione antimafia interdittiva agli atti elencati nell’art. 67, comma 1, del d.lgs. n. 159 del 2011 − tradizionalmente incisi dalla comunicazione antimafia interdittiva – e, in particolare, a quelli funzionali all’esercizio di una attività imprenditoriale puramente privatistica, così privando un soggetto del diritto, sancito dall’art. 41 Cost., di esercitare l’iniziativa economica, e ponendolo nella stessa situazione di colui che risulti destinatario di una misura di prevenzione personale applicata con provvedimento definitivo.
Riconosce la pervasività e la lesività dell’infiltrazione mafiosa nell’economia, e la necessità di una risposta efficace e che elimini i soggetti economici infiltrati dalle associazioni mafiose dal circuito dell’economia legale, e non solo da quello dei rapporti con la pubblica amministrazione. Tuttavia, ritiene che una legislazione che affida tale radicale risposta ad un provvedimento amministrativo, quale è l’informazione antimafia prefettizia, ponga dubbi di legittimità costituzionale in riferimento agli artt. 3 e 41 Cost.
Sarebbe infatti irragionevole ricollegare ad un provvedimento di natura amministrativa gli stessi effetti di una misura di prevenzione applicata con un provvedimento di natura giurisdizionale, incidendo sull’esercizio dell’iniziativa economica.
Ciò, anche considerando che:
− l’effetto dell’informazione antimafia interdittiva è immediato ai sensi dell’art. 91, comma 7-bis, del d.lgs. n. 159 del 2011, e non è subordinato alla definitività del provvedimento;
− l’autorità amministrativa non può procedere ad alcuna esclusione delle decadenze e dei divieti, a differenza di quanto può fare il tribunale, in ragione della previsione dell’art. 67, comma 5, del medesimo decreto legislativo, «nel caso in cui per effetto degli stessi verrebbero a mancare i mezzi di sostentamento all’interessato e alla famiglia».
1.2.− Il rimettente ricorda la sentenza di questa Corte n. 4 del 2018, che ha dichiarato non fondate le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 89-bis del d.lgs. n. 159 del 2011, sollevate, in riferimento agli artt. 76, 77, primo comma, e 3 Cost., ma ribadisce che appare una irragionevole lesione della libertà d’impresa ricomprendere nella sfera d’incidenza dell’inibitoria, ma soprattutto della decadenza, che conseguono alla informazione antimafia interdittiva, tutti i provvedimenti previsti dall’art. 67 del medesimo decreto legislativo, senza escludere quelli che sono il presupposto dell’esercizio di una attività imprenditoriale meramente privata.
1.3. Conclude che, benché la Corte costituzionale con la sentenza n. 4 del 2018 abbia affermato che: «[n]aturalmente spetta alla giurisprudenza comune, in sede di interpretazione del quadro normativo, decidere in quali casi e a quali condizioni il legislatore delegato abbia inteso attribuire all’informazione antimafia gli effetti della comunicazione antimafia», non può procedersi ad un’interpretazione costituzionalmente orientata che valorizzi detta distinzione, anche alla luce della lettura della norma data dalla giurisprudenza amministrativa.
2.− In via preliminare, va rilevata l’inammissibilità degli ulteriori profili di censura sollevati dalla parte privata, ricorrente nel giudizio a quo e costituitasi nel presente giudizio incidentale, che ha prospettato la lesione dell’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’art. 2 del Protocollo n. 4 alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), adottato a Strasburgo il 16 settembre 1963 e reso esecutivo con il decreto del Presidente della Repubblica 14 aprile 1982, n. 217, in riferimento alle sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo, 23 febbraio 2017, de Tommaso contro Italia, e 28 giugno 2018, G.I.E.M. srl e altri contro Italia.
Si tratta, infatti, di censure tese ad allargare il thema decidendum, e che non possono essere prese in considerazione (da ultimo, sentenze n. 27 del 2019, n. 14 del 2018, n. 29 del 2017 e n. 96 del 2016).
Sono altresì inammissibili le eccezioni di inammissibilità delle questioni sollevate dalla difesa dello Stato, in quanto non sussistono le dedotte carenze dell’ordinanza di rimessione.
3.− Ai fini dell’esame del merito, va premesso che la normativa in questione incide su un contesto ampiamente noto e studiato (e di cui il giudice a quo è perfettamente consapevole), caratterizzato dalla costante e crescente capacità di penetrazione della criminalità organizzata nell’economia.
3.1.− La Commissione parlamentare di inchiesta sul fenomeno delle mafie e sulle altre associazioni criminali, anche straniere (istituita con legge 19 luglio 2013, n. 87), nella relazione conclusiva del 7 febbraio 2018, ha rilevato che sono vulnerabili anche i mercati privati e in particolare i «settori connotati da elevato numero di piccole imprese, basso sviluppo tecnologico, lavoro non qualificato e basso livello di sindacalizzazione, dove il ricorso a pratiche non propriamente conformi con la legalità formale diviene prassi diffusa» (pag. 22).
Soggiunge la Commissione che «[q]ui le mafie possono offrire diversi tipi di servizi alle imprese, come la protezione, l’elusione della libera concorrenza, il contenimento del conflitto con i lavoratori, l’immissione di liquidità. Tuttavia, nei mercati privati è possibile ravvisare anche le forme più evidenti di imprenditoria mafiosa, quando sono gli stessi boss, famiglie o affiliati ad assumere in vario modo il controllo delle imprese, investendo in attività legali i capitali ricavati da estorsioni e traffici illeciti. Le imprese mafiose rivelano un’elevata capacità di realizzare profitti proprio per la possibilità di avvalersi di mezzi preclusi alle imprese lecite nella regolamentazione della concorrenza, nella gestione della forza lavoro, nei rapporti con lo Stato, nella disponibilità di risorse finanziarie» (pag. 22).
3.2.− Il fenomeno mafioso è stato poi oggetto − specie negli ultimi tempi – di una ricca e sistematica giurisprudenza amministrativa, su cui si è a lungo soffermata la relazione sull’attività della Giustizia amministrativa del Presidente del Consiglio di Stato per l’anno giudiziario 2020 (parte allegata, paragrafo “Attività giurisdizionale”, punto 5.1.).
Ne emerge un quadro preoccupante non solo per le dimensioni ma anche per le caratteristiche del fenomeno, e in particolare – e in primo luogo − per la sua pericolosità (rilevata anche da questa Corte: sentenza n. 4 del 2018). Difatti la forza intimidatoria del vincolo associativo e la mole ingente di capitali provenienti da attività illecite sono inevitabilmente destinate a tradursi in atti e comportamenti che inquinano e falsano il libero e naturale sviluppo dell’attività economica nei settori infiltrati, con grave vulnus, non solo per la concorrenza, ma per la stessa libertà e dignità umana.
Le modalità, poi, di tale azione criminale non sono meno specifiche, perché – si desume sempre dalla giurisprudenza citata nella relazione – esse manifestano una grande “adattabilità alle circostanze”: variano, cioè, in relazione alle situazioni e alle problematiche locali, nonché alle modalità di penetrazione, e mutano in funzione delle stesse.
4.− È alla luce di questi dati che va valutata la scelta di affidare all’autorità amministrativa questa misura, che pure si caratterizza per la sua particolare gravità.
Quello che si chiede alle autorità amministrative non è di colpire pratiche e comportamenti direttamente lesivi degli interessi e dei valori prima ricordati, compito naturale dell’autorità giudiziaria, bensì di prevenire tali evenienze, con un costante monitoraggio del fenomeno, la conoscenza delle sue specifiche manifestazioni, la individuazione e valutazione dei relativi sintomi, la rapidità di intervento.
È in questa prospettiva anticipatoria della difesa della legalità che si colloca il provvedimento in questione, al quale, infatti, viene riconosciuta dalla giurisprudenza natura «cautelare e preventiva» (Consiglio di Stato, adunanza plenaria, sentenza 6 aprile 2018, n. 3), comportando un giudizio prognostico circa probabili sbocchi illegali della infiltrazione mafiosa.
4.1.− Deriva dalla natura stessa dell’informazione antimafia che essa risulti fondata su elementi fattuali più sfumati di quelli che si pretendono in sede giudiziaria, perché sintomatici e indiziari.
Si afferma infatti nella giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, sezione terza, sentenze 30 gennaio 2019, n. 758 e 3 aprile 2019, n. 2211), che l’atto implica una valutazione tecnico-discrezionale dell’autorità prefettizia in ordine al pericolo di infiltrazione mafiosa, capace di condizionare le scelte e gli indirizzi dell’impresa, e se, da una parte, deve considerare una serie di elementi fattuali, taluni dei quali tipizzati dal legislatore (art. 84, comma 4, del d.lgs. n. 159 del 2011: quali i cosiddetti delitti spia), altri, a condotta libera, sono lasciati al prudente e motivato apprezzamento discrezionale dell’autorità amministrativa, che «può» desumere il tentativo di infiltrazione mafiosa, ai sensi dell’art. 91, comma 6, del d.lgs. n. 159 del 2011, da provvedimenti di condanna non definitiva per reati strumentali all’attività delle organizzazioni criminali «unitamente a concreti elementi da cui risulti che l’attività di impresa possa, anche in modo indiretto, agevolare le attività criminose o esserne in qualche modo condizionata» (citato art. 91, comma 6).
5.− Tutto ciò, peraltro, non comporta che nella specie si debba ritenere violato il principio fondamentale di legalità sostanziale, che presiede all’esercizio di ogni attività amministrativa.
5.1.− Al riguardo, la stessa giurisprudenza ha anzitutto precisato (ex plurimis, Consiglio di Stato, sezione terza, sentenze 9 febbraio 2017, n. 565, punto 12) che «l’equilibrata ponderazione dei contrapposti valori costituzionali in gioco, la libertà di impresa, da un lato, e la tutela dei fondamentali beni che presidiano il principio di legalità sostanziale […], richiedano alla prefettura una attenta valutazione di tali elementi, che devono offrire un quadro chiaro, completo e convincente del pericolo di infiltrazione mafiosa».
Tale quadro deve emergere, poi, da una motivazione accurata che nella specie assume una rilevanza affatto particolare (sentenza prima citata) come ha affermato anche questa Corte in un caso affine (sentenza n. 103 del 1993, che ha preso in esame la disciplina dei provvedimenti di scioglimento di consigli comunali e provinciali allorché emergono elementi su collegamenti diretti o indiretti con la criminalità organizzata, o su forme di condizionamento).
5.2.− Infine, queste complesse valutazioni che – come si è rilevato – sono, sì, discrezionali, ma dalla forte componente tecnica, sono soggette ad un vaglio giurisdizionale pieno ed effettivo.
Di fatto è questa la portata delle numerose sentenze amministrative che si sono occupate dell’istituto. Esse non si limitano ad un controllo “estrinseco” (così ancora una volta la relazione citata) e, pur dando il giusto rilievo alla motivazione, procedono ad un esame sostanziale degli elementi raccolti dal prefetto, verificandone la consistenza e la coerenza.
5.3.− Il risultato di questo impegno è la individuazione di un nucleo consolidato (sin dalla sentenza del Consiglio di Stato, sezione terza, 3 maggio 2016, n. 1743, come ricorda la sentenza della terza sezione, 5 settembre 2019, n. 6105) di situazioni indiziarie, che sviluppano e completano le indicazioni legislative, costruendo un sistema di tassatività sostanziale.
Tra queste: i provvedimenti “sfavorevoli” del giudice penale; le sentenze di proscioglimento o di assoluzione, da cui pure emergano valutazioni del giudice competente su fatti che, pur non superando la soglia della punibilità penale, sono però sintomatici della contaminazione mafiosa; la proposta o il provvedimento di applicazione di taluna delle misure di prevenzione previste dallo stesso d.lgs. n. 159 del 2011; i rapporti di parentela, laddove assumano una intensità tale da far ritenere una conduzione familiare e una “regia collettiva” dell’impresa, nel quadro di usuali metodi mafiosi fondati sulla regia “clanica”; i contatti o i rapporti di frequentazione, conoscenza, colleganza, amicizia; le vicende anomale nella formale struttura dell’impresa e nella sua gestione, incluse le situazioni in cui la società compie attività di strumentale pubblico sostegno a iniziative, campagne antimafia, antiusura, antiriciclaggio, allo scopo di mostrare un “volto di legalità” idoneo a stornare sospetti o elementi sostanziosi sintomatici della contaminazione mafiosa; la condivisione di un sistema di illegalità, volto ad ottenere i relativi “benefici”; l’inserimento in un contesto di illegalità o di abusivismo, in assenza di iniziative volte al ripristino della legalità.
Si tratta di puntualizzazioni di cui va apprezzata la rilevanza alla luce di quella giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 24 del 2019) che, anche se relativa a fattispecie diversa, ha valorizzato l’apporto fornito da una giurisprudenza costante e uniforme, al fine di delimitare l’applicazione di disposizioni legislative incidenti su diritti costituzionalmente protetti, pure caratterizzate da una certa genericità.
6.− Il dato normativo, arricchito dell’articolato quadro giurisprudenziale, esclude, dunque, la fondatezza dei dubbi di costituzionalità avanzati dal rimettente in ordine alla ammissibilità, in sé, del ricorso allo strumento amministrativo, e quindi alla legittimità della pur grave limitazione della libertà di impresa che ne deriva.
In particolare, quanto al profilo della ragionevolezza, la risposta amministrativa, non si può ritenere sproporzionata rispetto ai valori in gioco, la cui tutela impone di colpire in anticipo quel fenomeno mafioso, sulla cui gravità e persistenza – malgrado il costante e talvolta eroico impegno delle Forze dell’ordine e della magistratura penale – non è necessario soffermarsi ulteriormente.
In questa valutazione complessiva dell’istituto un ruolo particolarmente rilevante assume il carattere provvisorio della misura.
È questo il senso della disposizione dell’art. 86, comma 2, del d.lgs. n. 159 del 2011, secondo il quale l’informativa antimafia ha una validità limitata di dodici mesi, cosicché alla scadenza del termine occorre procedere alla verifica della persistenza o meno delle circostanze poste a fondamento dell’interdittiva, con l’effetto, in caso di conclusione positiva, della reiscrizione nell’albo delle imprese artigiane, nella specie, e in generale del recupero dell’impresa al mercato. E va sottolineata al riguardo la necessità di un’applicazione puntuale e sostanziale della norma, per scongiurare il rischio della persistenza di una misura non più giustificata e quindi di un danno realmente irreversibile.
7.− Quanto alle altre caratteristiche del provvedimento evidenziate dal rimettente, esse non sono tali da pregiudicarne la costituzionalità.
7.1.− Non anzitutto la sua efficacia immediata, che, all’evidenza, è connaturata ai provvedimenti amministrativi, e a cui comunque si può porre rimedio in sede giurisdizionale con una pressoché immediata sospensione nella fase cautelare.
7.2.− L’altro rilievo attiene alla impossibilità di esercitare in sede amministrativa i poteri previsti nel caso di adozione delle misure di prevenzione dall’art. 67, comma 5, del d.lgs. n. 159 del 2011, e cioè l’esclusione da parte del giudice delle decadenze e dei divieti previsti, nel caso in cui per effetto degli stessi verrebbero a mancare i mezzi di sostentamento all’interessato e alla famiglia.

La differenza, che in parte trova una compensazione nella temporaneità dell’informazione antimafia (ciò che valorizza ulteriormente l’importanza del riesame periodico cui sono chiamate le autorità prefettizie), merita indubbiamente una rimeditazione da parte del legislatore, ma non può essere oggetto di una pronuncia specifica poiché non è dedotta in modo autonomo (non vi è infatti alcun riferimento al caso concreto), e come argomento integrativo e secondario dell’illegittimità dell’informazione interdittiva non ha una incidenza determinante.
8.– Pertanto, le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 89-bis e 92, commi 3 e 4, del d.lgs. n. 159 del 2011, sollevate dal Tribunale ordinario di Palermo, devono essere dichiarate non fondate in riferimento agli indicati parametri costituzionali.
Per Questi Motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 89-bis e 92, commi 3 e 4, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159 (Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136), sollevate, in riferimento agli artt. 3 e 41 della Costituzione, dal Tribunale ordinario di Palermo con l’ordinanza indicata in epigrafe.
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 29 gennaio 2020.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 26 marzo 2020.

SOMMARIO: 1. Premessa. – 2. Il contratto di rendimento energetico (EPC). – 3. I chiarimenti della Corte dei conti in ordine al trattamento contabile del contratto di rendimento energetico (EPC). – 3.1. L’istanza di parere. – 3.2. Il partenariato pubblico-privato (PPP). – 3.3. Il leasing finanziario. – 3.4. La deliberazione. – 4. Considerazioni conclusive.

Bisogna, come pretende la Corte dei Conti (v. 144/2018/VSGO Sezione Regionale Controllo Emilia Romagna): a) inserire gli incarichi di patrocinio legale nel documento unico di programmazione o in altro atto di programmazione (cose da sfera di cristallo!); b) fare un regolamento generale preventivo; c) fare un elenco di professionisti con apposito previo avviso; d) fare una procedura comparativa tra gli iscritti all’elenco; e) acquisire una serie di preventivi e motivare su quello del professionista scelto; f) fare le pubblicazioni richieste dall’art. 15 d.lgs. 33/13 ai fini del pagamento del compenso?

Bisogna, come più o meno nella stessa ottica ma in fondo in termini meno esigenti, si limita a richiedere l’Anac nelle sue Linee guida n. 12 “Affidamento dei servizi legali” approvate dal Consiglio dell’Autorità con delibera n. 907 del 24 ottobre 2018, fare l’elenco dei professionisti pubblicando il relativo avviso e comunque fare un avviso preventivo per ciascun singolo incarico e operare una comparazione tra offerte (non si sa su quali parametri di qualità, di certo ineludibili, non potendosi pensare ad un massimo ribasso economico)?

Oppure ancora, come ritiene modestamente chi scrive, in buona compagnia (come si vedrà), si può affidare l’incarico direttamente (a prescindere dal valore del compenso, sotto o sopra l’importo di euro 40.000) a professionisti di notoria e apprezzata fama, anche locale, e di documentata esperienza e capacità nonché dai risultati generalmente positivi dell’attività legale svolta nel settore specifico del contenzioso che l’ente deve affrontare?

La giustizia amministrativa si sta orientando, peraltro con oscillazioni, in tale ultimo senso, come dimostra, da ultimo, la sentenza 11 luglio 2019 n. 1271 del Tar Salerno, che si basa sulla distinzione tra incarico legale che verta sul singolo contenzioso, nel qual caso l’incarico è conferito direttamente, senza alcuna procedura ad evidenza pubblica in nessuna forma, non trattandosi di appalto ma di contratto di prestazione d’opera (estraneo al codice) e incarico legale che inerisca invece ad una serie di contenziosi, con una collaborazione da espletare per un certo periodo di tempo, nel qual caso si rinverrebbe un vero e proprio rapporto d’appalto soggetto alla normativa del codice dei contratti quantomeno nei limiti di cui al combinato disposto degli artt. 17 e 4 d.lgs. 50/16 sugli appalti esclusi (ma non estranei) al codice.

La recente pronuncia appena ricordata, da un lato, si ricollega alla fondamentale (in materia) pronuncia del Consiglio di Stato n. 2730/12 (invero citata erroneamente dal Tar Salerno, che parla di sentenza del 2015), la quale ha posto la basilare distinzione suddetta (peraltro, non del tutto condivisibile rispetto allo scenario comunitario, come si vedrà subito, sul piano del percorso argomentativo ma senz’altro condivisibile nell’esito finale dell’esenzione da gara dell’incarico per il singolo contenzioso); dall’altro lato, si colloca inconsapevolmente (non risultano citazioni al riguardo) sulla scia dell’indirizzo poco prima espresso dalla Corte di Giustizia con la sentenza 6 giugno 2019 in causa C-264/18. In quest’ultima pronuncia, la Corte era stata adìta, in un’ottica “proconcorrenziale”, da professionisti legali belgi che lamentavano il fatto che l’art. 10, lettera c) e lettera d), i), ii) e v), della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE, escludesse i servizi legali (si vedrà subito se riguardanti anche il singolo contenzioso) dall’applicazione della direttiva medesima, non imponendo l’affidamento degli stessi previa procedura ad evidenza pubblica.

E’ interessante il passaggio nodale attraverso cui si muove la Corte di Giustizia, passaggio utile, a fini interni, anche a risolvere –a nostro modesto avviso- la questione dell’applicabilità in materia di incarichi legali dell’art. 7 d.lgs. 165/01. Afferma la Corte:

“35 … occorre rilevare che l’articolo 10, lettera d), i) e ii), della direttiva 2014/24 non esclude dall’ambito di applicazione di detta direttiva tutti i servizi che possono essere forniti da un avvocato a un’amministrazione aggiudicatrice, ma unicamente la rappresentanza legale del suo cliente nell’ambito di un procedimento dinanzi a un organo internazionale di arbitrato o di conciliazione, dinanzi ai giudici o alle autorità pubbliche di uno Stato membro o di un paese terzo, nonché dinanzi ai giudici o alle istituzioni internazionali, ma anche la consulenza legale fornita nell’ambito della preparazione o dell’eventualità di un siffatto procedimento. Simili prestazioni di servizi fornite da un avvocato si configurano solo nell’ambito di un rapporto intuitu personae tra l’avvocato e il suo cliente, caratterizzato dalla massima riservatezza.

36. Orbene, da un lato, un siffatto rapporto intuitu personae tra l’avvocato e il suo cliente, caratterizzato dalla libera scelta del suo difensore e dalla fiducia che unisce il cliente al suo avvocato, rende difficile la descrizione oggettiva della qualità che si attende dai servizi da prestare.

37 Dall’altro, la riservatezza del rapporto tra avvocato e cliente, il cui oggetto consiste, in particolare nelle circostanze descritte al punto 35 della presente sentenza (, tanto nel salvaguardare il pieno esercizio dei diritti della difesa dei singoli quanto nel tutelare il requisito secondo il quale ogni singolo deve avere la possibilità di rivolgersi con piena libertà al proprio avvocato (v., in tal senso, sentenza del 18 maggio 1982, AM & S Europe/Commissione, 155/79, EU:C:1982:157, punto 18), potrebbe essere minacciata dall’obbligo, incombente sull’amministrazione aggiudicatrice, di precisare le condizioni di attribuzione di un siffatto appalto nonché la pubblicità che deve essere data a tali condizioni.

38 Ne consegue che, alla luce delle loro caratteristiche oggettive, i servizi di cui all’articolo 10, lettera d), i) e ii), della direttiva 2014/24, non sono comparabili agli altri servizi inclusi nell’ambito di applicazione della direttiva medesima. Tenuto conto di tale differenza oggettiva, è altresì senza violare il principio della parità di trattamento che il legislatore dell’Unione ha potuto, nell’ambito del suo potere discrezionale, escludere tali servizi dall’ambito di applicazione di detta direttiva”.

Interessanti, in particolare, ai nostri effetti, la sottolineatura della “non comparabilità” dei servizi legali rispetto agli altri inclusi nell’ambito di applicazione delle direttive e del fatto che la non comparabilità stia nella fiduciarietà del rapporto e l’esigenza di segretezza (affermata dalla Corte in relazione alla pretesa degli avvocati della causa a quo di conseguire incarichi da pubbliche amministrazioni e quindi riferita –la segretezza- anche a queste ultime) nel rapporto tra avvocato e cliente (per l’appunto anche pubblica amministrazione).

Tali elementi (fiduciarietà e segretezza) impediscono di addivenire ad una “descrizione oggettiva della qualità che si attende dai servizi da prestare” e portano alla conclusione che la pubblicità dell’intenzione dell’incarico possa recare danno alla scelta del legale migliore, con la conseguenza che, stando a quanto afferma la Corte europea, una selezione comparativa non solo è difficile ma è da evitare nell’ottica della tutela del diritto di difesa del committente.

Ecco che si rinviene, a questo punto, anche nella giurisprudenza comunitaria, l’indicazione di una inconciliabilità con una selezione comparativa di legali per il singolo contenzioso di una pubblica amministrazione non solo delle procedure comparative proprie del codice dei contratti anche solo nel senso dell’art. 4, d.lgs. 50/16, come in particolare declinato, sulla scorta del favorevole parere del Consiglio di Stato, nelle linee guida dell’Anac n. 12 dell’ottobre 2018, ma anche della procedura comparativa preceduta da pubblicazione dell’avviso dell’affidamento dell’incarico quale prevista dall’art. 7, comma 6 bis, d.lgs. 165/01 (“6-bis. Le amministrazioni pubbliche disciplinano e rendono pubbliche, secondo i propri ordinamenti, procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione”).

L’incarico legale nel singolo caso non può essere preceduto neppure dalla selezione comparativa “leggera” prevista dall’art. 7, d.lgs. 165/01 e ritenuta ad esempio applicabile agli incarichi in questione, in alternativa alle procedure di cui al codice dei contratti, dalla richiamata deliberazione n. 144/18 della sezione regionale dell’Emilia Romagna della Corte dei Conti.

Vi è un altro elemento che, ad avviso di chi scrive, porta ad escludere l’applicabilità dell’art. 7 agli incarichi di patrocinio nel singolo caso (e a maggior ragione, in relazione ad una molteplicità di casi e per una certa durata). L’art. 7, comma 6, lett. a), richiede che gli incarichi regolati dalla norma abbiano un oggetto connotato dai seguenti elementi: “a) l’oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall’ordinamento all’amministrazione conferente, ad obiettivi e progetti specifici e determinati e deve risultare coerente con le esigenze di funzionalita’ dell’amministrazione conferente”.

Orbene, tale descrizione dell’oggetto dell’incarico di cui all’art. 7 fa pensare ad attività rientranti direttamente e immediatamente, in quanto tali nelle competenze dell’amministrazione conferente, intendendosi l’incarico “esterno” come mera modalità dell’esercizio di attività di competenza dell’amministrazione e che sarebbero svolte (salvo l’elemento dell’immedesimazione organica, non compatibile con il rapporto di lavoro autonomo comunque configurato dall’art. 7 in discussione) da personale interno, tanto che la norma è per l’appunto inserita in quello che viene denominato comunemente “testo unico del pubblico impiego” e quindi dell’organizzazione interna dell’amministrazione.

L’attività legale può essere svolta dall’amministrazione, che può munirsi di uffici legali interni, ma ha un’evidente natura meramente strumentale e accessoria e non può certo dirsi che risulti “corrispondere alle competenze attribuite dall’ordinamento all’amministrazione conferente, ad obiettivi e progetti specifici e determinati e deve risultare coerente con le esigenze di funzionalita’ dell’amministrazione conferente”.

Ne consegue che l’incarico singolo deve considerarsi estraneo e non semplicemente escluso dall’ambito del codice degli appalti e concessioni (secondo la nota distinzione, tuttora attuale, introdotta dall’Adunanza Plenaria n. 11 del 2011, ribadita a seguito dell’entrata in vigore del codice dei contratti di cui al d.lgs. 50/16 da TAR Toscana n. 508 dd. 14.3.2018). Deve ritenersi quindi, contro quanto affermato dal Consiglio di Stato e recepito in pieno da Anac con le linee guida 12/2018, che non si applica nei loro confronti l’art. 4 del d.lgs. 50/16, che finisce in realtà, nella visione dell’Anac addirittura per aggravare la rigidità delle procedure di affidamento. Afferma l’Anac nelle linee guida: “l’Autorità aderisce all’impostazione palesata dal Consiglio di Stato nel parere n. 2017 del 3 agosto 2018. L’affidamento dei servizi legali costituisce appalto, con conseguente applicabilità dell’allegato IX e degli articoli 140 e seguenti del Codice dei contratti pubblici, qualora la stazione appaltante affidi la gestione del contenzioso in modo continuativo o periodico al fornitore nell’unità di tempo considerata (di regola il triennio); l’incarico conferito ad hoc costituisce invece un contratto d’opera professionale, consistendo nella trattazione della singola controversia o questione, ed è sottoposto al regime di cui all’articolo 17 (contratti esclusi).”

Non è vero, si può categoricamente affermare alla luce di quanto statuito dalla Corte di Giustizia dell’Unione Europea nella appena esaminata: non è un appalto agli effetti della direttiva 24/14 (come pure della precedente normativa comunitaria) non prestandosi alla relativa disciplina per i menzionati elementi della fiduciarietà necessaria e della segretezza. Non è quindi soggetto nemmeno alla comunicazione del 2006 sui contratti in toto o parzialmente esclusi dall’arbitro di applicazione delle direttive sugli appalti, che pure, analogamente a quanto fa ora l’art. 4 d.lgs 50/16, imbracciato da Anac e Consiglio di Stato per imbrigliare il rapporto contrattuale in questione.

Non appare del tutto condivisibile, peraltro, come accennato sopra, l’argomento usato dal Consiglio di Stato nella storica (sull’argomento) sentenza del 2012, per la quale l’esclusione del contratto di “patrocinio” nel singolo caso dall’applicazione della normativa interna (e quindi comunitaria) derivava dal fatto che il contratto che ha ad oggetto la prestazione della difesa in giudizio sarebbe secondo il diritto interno un contratto d’opera professioonale e non un appalto. Molti dei contratti del diritto interno che non sono appalti (es. somministrazioone, locazioone) sono qualificabili comme appalti agli effetti della normativa comunitaria e quindi agli effetti della normativa dei singoli stati membri attuativa delle direttive comunitarie. Il contratto “di patrocinio”, che sicuramente dal punto di vista dell’inquadramento civilistico interno rientra nel campo del contratto d’opera intellettuale ai sensi di cui all’art. 2229 c.c., non rientrava nell’ambito dell’appalto “comunitario” e del codice dei contratti di cui al d.lgs. 163/06 (ai tempi della sentenza del Consiglio di Stato n. 2730/12) e del codice dei contratti di cui al d.lgs. 50/16, per le sue caratteristiche “ontologiche” di fiduciarietà e segretezza che lo conducono al di fuori delle prestazioni qualificabili come appalto agli effetti della normativa comunitaria, incentrata sulle esigenze prioritarie di tutela della concorrenza (salva la regolazione dei conflitti con altre esigenze che in alcuni casi portano all’esclusione di taluni contratti dall’ambito di applicazione delle direttive, con il problema della estraneità o semplice esclusione del contratto dalla normativa “concorrenziale”) e che implicano, in tutti i casi, l’utilità di procedure di comparazione e confronto concorrenziale. Laddove il confronto sia non solo “difficile” ma addirittura dannoso, come nel caso del patrocinio, deve ritenersi che non si tratti di contratto d’appalto agli effetti della normativa comunitaria e interna attuativa.

Per tale motivo, deve ritenersi che non si applichi al contratto in questione, oltre all’art. 4 d.lgs. 50/16, come invece sostenuto da Anac e da Consiglio di Stato, nemmeno la Comunicazione Interpretativa della Commissione relativa al diritto comunitario applicabile alle aggiudicazioni di appalti non o solo parzialmente disciplinate dalle direttive «appalti pubblici» (2006/C 179/02). Tale comunicazione si occupa dei contratti d’appalto “sotto soglia comunitaria” e dei contratti parzialmente (ex allegato IIB). Deve peraltro ritenersi che essa sia totalmente superata, mancando qualsiasi “attualizzazione” al sistema delle direttive del 2014.

Questo comporta che laddove la citata sentenza della Corte di Giustizia di giugno 2019 esclude il contratto di “rappresentanza legale” nel singolo caso dai servizi comparabili con gli altri servizi sottoposti alle direttive, essa afferma anche che tale contratto non è sottoposto nemmeno ai principi richiamati dalla comunicazione, da considerarsi per l’appunto priva di effetti nell’attuale scenario, mancando nelle direttive del 2014 qualsiasi riferimento e disciplina ai contratti totalmente o parzialmente esclusi dall’applicazione degli stessi.

Il contratto di patrocinio non è dunque un contratto munito di connotati di rilevanza per l’ordinamento comunitaria e quindi è totalmente estraneo a qualsiasi esigenza quantomeno concorrenziale che trovi riconoscimento nel trattato UE o nella normativa comunitaria derivata o ancora e tanto più nella normativa interna di recepimento.

Con riguardo alla “giurisprudenza” della Corte dei Conti, può dirsi testualmente smentita dalla pronuncia della Corte di Giustizia l’affermazione, in particolare della Sezione Emilia Romagna contenuta nella citata pronuncia n. 144/18, secondo cui il fatto che “L’applicazione al singolo patrocinio della disciplina dei principi summenzionati, conferma l’orientamento consolidato di questa Corte in merito all’impossibilità di considerare la scelta dell’avvocato esterno all’ente come connotata da carattere fiduciario”. Il contratto di singolo patrocinio è per contro fiduciario e segreto.

Non si può quindi condividere neanche il corollario per il quale “Anche dopo l’emanazione del nuovo codice dei contratti pubblici, l’ente deve preliminarmente operare una ricognizione interna finalizzata a verificare

l’impossibilità, da parte del personale interno, a svolgere l’incarico (così, da ultima, questa Sezione con la citata deliberazione n. 66/2016). Tale accertamento non implica, secondo la prevalente giurisprudenza contabile, che debbano necessariamente essere assenti idonee professionalità all’interno dell’Ufficio legale; tuttavia, in quest’ultimo caso la pubblica amministrazione ha l’onere di accertare, mediante una rigorosa procedura, l’impossibilità da parte di dette professionalità a svolgere l’incarico, in ragione del loro documentato carico di lavoro”.

L’amministrazione, per la Corte di Giustizia, deve avere la possibilità di affidare senza alcuna analisi preliminare il patrocinio a colui di cui si fida e al quale riferisca con riservatezza le esigenze (ovviamente corrispondenti agli interessi pubblici) perseguiti.

Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto, deliberazione n. 113/2019/PAR (pubblicata il 3.6.2019)

Le modalità di copertura dei disavanzi pregressi e la problematica dei “mutui a pareggio”, a margine di Corte Cost, 12 maggio 2016, n. 107, di Francesca Dimita (Primo Referendario della Corte dei conti)
L’elaborato analizza la sentenza n. 107 del 2016 della Corte costituzionale ed esamina alcune importanti problematiche riscontrabili nell’ambito della finanza pubblica regionale, nel tentativo, tra l’altro, di cogliere le prospettive e i possibili spazi di intervento della Corte dei conti ed, in particolare, delle Sezioni regionali di controllo
SOMMARIO: 1. Le modalità di copertura dei disavanzi pregressi e la problematica dei “mutui a pareggio” – 2. Individuazione delle “fattispecie patologiche” nella legislazione finanziaria delle regioni e ruolo della Corte dei conti, nell’ambito delle funzioni di controllo attribuite alle Sezioni regionali dal D.L. n. 174/2012 – 3. Il caso esaminato dalla Corte Costituzionale.

Sezioni riunite in sede di controllo – Delibera 23 giugno 2016 n. 10
Giudizio di parificazione sul Rendiconto generale dello Stato per l’esercizio finanziario 2015
Il giudizio di regolarità del Rendiconto generale dello Stato – articolato in base alla previsione normativa nelle due componenti, della Decisione in senso proprio e della Relazione – conclude il ciclo annuale dei controlli costituzionalmente affidati alla Corte dei conti, i cui esiti sono istituzionalmente destinati al Parlamento, così da consentire l’adozione delle conseguenti determinazioni con l’approvazione per legge del Rendiconto stesso.
La relazione ha evidenziato che negli ultimi due trienni (2010-2012 e 2013-2015), le esigenze pressanti di risanamento dei conti pubblici hanno dovuto misurarsi anche con un forte rallentamento della crescita economica e del tasso d’inflazione.
Nel triennio 2010-2012 – il periodo del più intenso riaggiustamento dei conti pubblici – nei dati cumulati, la spesa primaria delle Amministrazioni pubbliche è restata sostanzialmente invariata (lo Stato ha addirittura ridotto la propria spesa al netto degli interessi di oltre l’uno per cento l’anno) mentre nel triennio 2013-2015, si è registrata una moderata inversione di tendenza (con una crescita della spesa primaria dell’1,6 per cento medio annuo nel Conto dello Stato e dell’uno per cento per l’intera Amministrazione pubblica).
Anche la spesa corrente primaria del triennio 2013-2015 risulta cresciuta solo marginalmente, mentre la spesa pubblica complessiva (ed anche quella dello Stato) segnerebbe una riduzione cumulata dei livelli assoluti, per effetto della diminuzione degli investimenti in opere e infrastrutture pubbliche.
La Relazione sul Rendiconto generale dello Stato espone risultati e valutazioni che si muovono nel solco della contabilità finanziaria, con riguardo ai principali saldi di bilancio, alle analisi generali sulle tendenze delle entrate e delle spese dello Stato e, infine, alla gestione delle risorse assegnate a ciascun Ministero.
L’esame degli andamenti complessivi di entrate e spese – cui è dedicato il volume I della Relazione – si accompagna alla verifica dei risultati ottenuti con riguardo ai principali provvedimenti e manovre avviati fin dagli anni precedenti e all’approfondimento di aspetti di carattere economico-finanziario, che trasversalmente riguardano tutte le Amministrazioni.
Le analisi relative alle singole Amministrazioni statali – contenute nel volume II – sono centrate sui risultati ottenuti nella gestione per programmi e, in particolare, sul grado di raggiungimento degli obiettivi. Tale impostazione mira non solo a fornire elementi sulla realizzazione e coerenza delle misure attuate che riguardano le Amministrazioni centrali, ma anche ad indicare le aree che appaiono più suscettibili di ulteriori interventi di razionalizzazione. (D.S.)

Sezioni riunite in sede di controllo – Delibera 26 luglio 2016 n. 12
Questione di massima riguardante la deroga all’obbligo di approvvigionarsi tramite le convenzioni Consip o dalle centrali di committenza regionale
La disposizione di cui al comma 510, dell’art. 1 della legge n. 208/2015 (legge di stabilità 2016),   riguardante la trasmissione alla Corte dei conti delle autorizzazioni rilasciate dagli organi di vertice amministrativo di deroga all’obbligo di ricorrere alle convenzioni, di cui all’art. 26 della legge n. 488/1999, stipulate da Consip S.p.A ovvero dalle centrali di committenza regionali, configura una ipotesi di controllo sulla gestione e/o di regolarità finanziario-contabile.
Gli atti di autorizzazione devono essere inviati alle Sezioni regionali di controllo, laddove trattasi di amministrazioni periferiche dello Stato e enti aventi sede nelle regioni, alla Sezione centrale di controllo sulla gestione per quanto riguarda le amministrazioni centrali dello Stato e alla Sezione di controllo sugli enti con riferimento agli enti sottoposti al controllo della Corte dei conti ai sensi della legge 21 marzo 1958 n. 259.
Le modalità concrete di esercizio del controllo sono rimesse ad ogni Sezione in considerazione delle specifiche competenze. (D.S.)

Sezioni riunite in sede di controllo – Delibera 3 ottobre 2016 n. 14
Audizione della Corte dei conti sulla Nota di aggiornamento del Documento di Economia e Finanza 2016 presso le Commissioni bilancio riunite della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica
La Corte dei conti ha rilevato che nel complesso, le modifiche previste con la Nota appaiono dare al quadro macroeconomico tendenziale un profilo di maggiore prudenza almeno per quello che riguarda l’anno in corso e il prossimo. La stessa ha, tuttavia, intravisto potenziali elementi di fragilità del quadro economico che si riflettono sul percorso programmatico di finanza pubblica. Tali elementi vanno ricondotti soprattutto ad un fattore esogeno: un profilo di domanda internazionale che potrebbe essere, specie nel medio periodo, meno favorevole di quanto prefigurato. Il DEF 2016 aveva proposto un impianto di politica di bilancio supportato dalla previsione di una ripresa dell’economia che si mostra oggi assai meno robusta di quanto atteso ed esposta ad ulteriori rischi. Dal punto di vista delle scelte di policy l’impianto del Documento di aprile poggiava da un lato, sulla conferma della volontà di sfruttare appieno i margini di flessibilità offerti dal Patto di stabilità e crescita (e derogare quindi alla regola standard che chiede ai paesi nel braccio preventivo del PSC di migliorare anno dopo anno il loro disavanzo strutturale) e dall’altro, sulla scelta di disattivare gli inasprimenti di pressione fiscale derivanti dagli incrementi di IVA già in legislazione (clausole di salvaguardia) e spingere sensibilmente nella direzione del sostegno della domanda interna. Queste due scelte sono confermate nella Nota di aggiornamento. Ma ciò avviene rinviando sia l’inversione del trend di crescita del rapporto debito/Pil nel 2016 (ora posticipato al 2017), sia il lieve miglioramento del saldo strutturale di bilancio del prossimo esercizio. Oltre alla copertura del mancato aumento dell’IVA, il Governo annuncia l’individuazione di risorse da destinare agli interventi a sostegno della crescita e a misure di carattere sociale e previdenziale prefigurate nella Nota. Ancora una volta sarà proprio la capacità di ridurre il livello delle uscite primarie che potrebbe rivelarsi il fattore chiave nel giudizio che andrà formandosi sulla sostenibilità delle scelte di bilancio prospettate. Infine, la Corte ha sottolineato la necessità che le risorse liberate da un più graduale processo di convergenza verso gli equilibri di bilancio siano destinate ad interventi in grado di incidere sul potenziale di crescita del Paese. Di qui, l’urgenza di rimuovere gli ostacoli che rallentano la realizzazione di una politica di ammodernamento delle infrastrutture con un coerente quadro di responsabilità organizzative, decisionali e finanziarie che riducano le incertezze che oggi condizionano anche l’operatore pubblico. I ristretti margini di manovra che si evidenziano nella Nota, portano a ritenere ancora attuale l’esigenza, già sottolineata dalla Corte in sede di Audizione al DEF 2016 e nel Rapporto di coordinamento 2016, di un attento “processo di riperimetrazione” dell’offerta di servizi pubblici in grado di attivare, con l’ausilio del mercato, un adeguato volume di investimenti. (D.S.)

Sezioni riunite in sede di controllo – Delibera 4 ottobre 2016 n. 15
Relazione quadrimestrale sulla tipologia delle coperture adottate e sulle tecniche di quantificazione degli oneri. Leggi pubblicate nel quadrimestre maggio-agosto 2016 (articolo 17, comma 9, della legge 31 dicembre 2009, n. 196)
La Relazione quadrimestrale sulle leggi di spesa riferite al periodo maggio-agosto 2016, oltre ad esaminare per singolo provvedimento, come di consueto, le problematiche specifiche relative agli aspetti sia di quantificazione degli oneri che di copertura (nella loro conformità o meno alla legge di contabilità), si è soffermata in particolare su alcuni aspetti metodologici, relativi in particolare alla sostenibilità delle clausole di neutralità (di cui si fa largo uso soprattutto per riforme di sistema), alle clausole di monitoraggio (di conseguenza da arricchire e da prevedere su più larga scala con obbligo di riferire al Parlamento), agli effetti sulle previsioni di cassa di alcune coperture (come quella sui residui) ed infine al livello delle Relazioni tecniche di accompagno dei disegni di legge governativi recanti oneri.
In particolare vengono affrontati i problemi metodologici posti anzitutto dalle clausole di neutralità, dalla cui sostenibilità dipende o meno la compiuta attuazione della normativa ovvero, in caso positivo, il rischio che ciò comporti oneri destinati a scaricarsi sulle future previsioni di bilancio, eludendo così di fatto il vincolo di copertura.
Si sottolinea altresì che in caso di coperture extra ordinem il pericolo è che, senza compensazioni ad hoc, si possono realizzare effetti sulla cassa destinati a peggiorare il fabbisogno. E’ il caso ad esempio della copertura su residui ovvero sul trasporto di somme da un esercizio all’altro.
Si mette in luce altresì il fatto che le Relazioni tecniche da allegare obbligatoriamente, da parte del Governo, ai disegni di legge comportanti effetti di natura finanziaria, nonostante qualche progresso in alcuni casi, continuano a rimanere alquanto lacunose in ordine al dato essenziale relativo alla individuazione e alla giustificazione dei parametri in base ai quali si perviene alle quantificazioni rappresentate. (C.F.)

Sezioni riunite in sede di controllo – Delibera 7 novembre 2016 n. 16
Audizione della Corte dei conti sul disegno di legge di bilancio per l’anno 2017
Con la legge di bilancio 2017 trovano una prima applicazione le tre riforme dell’ordinamento contabile intervenute nel 2016 in attuazione sia dell’art. 15 della legge n. 243/2012 sia delle deleghe previste dalla legge di contabilità 196/2009. La conseguenza è una rivisitazione profonda della struttura su cui si cala la decisione di bilancio, in particolar modo per la sezione seconda del relativo disegno di legge, nonché del connesso apparato documentativo.
La preoccupazione di non incidere in senso negativo sulle prospettive del Paese ha spinto il Governo a muovere in direzione di un’ulteriore revisione della strategia di fiscal policy e degli obiettivi di convergenza verso l’equilibrio strutturale di bilancio. Nonostante le modifiche previste con la Nota abbiano dato al quadro macroeconomico tendenziale un profilo di maggiore prudenza, almeno per quello che riguarda l’anno in corso e il prossimo, si era osservato in quella sede, che permanevano potenziali elementi di fragilità che si riflettono sul percorso programmatico di finanza pubblica. Con la legge di bilancio, il Governo conferma sia la scelta di disattivare per il 2017 gli inasprimenti di pressione fiscale derivanti dagli incrementi di Iva già in legislazione (clausole di salvaguardia), sia la volontà di ottenere ulteriori margini di flessibilità, spingendo nella direzione del sostegno della domanda interna. Sul fronte delle coperture emergono taluni elementi di problematicità che inducono a qualche approfondimento. Le maggiori spese sono compensate per meno della metà da tagli di precedenti autorizzazioni. Nel 2018, a fronte di aumenti di spesa superiori ai 15 miliardi solo 4,5 provengono da corrispondenti riduzioni. Nel 2019 il contributo della revisione della spesa si fa più consistente, ma garantisce poco più del 50 per cento delle maggiori uscite, facendo riferimento a rimodulazioni e slittamenti di spesa di cui è utile un attento monitoraggio. Alla luce di un quadro così complesso, la Corte esprime, quindi, l’avviso che il permanere di vincoli stringenti per la finanza pubblica consigli di guardare alla programmazione per il prossimo triennio con particolare attenzione e cautela, accompagnando le misure proposte con scelte volte a ridurre le conseguenze che ne possono derivare per i conti pubblici, specie in un contesto che vedrà un probabile ri-orientamento della intonazione della politica monetaria e, quindi, il venir meno dei suoi positivi riflessi sul servizio del debito. A tal fine sarebbe opportuno, innanzitutto, un attento monitoraggio dell’efficacia delle misure volte al recupero di gettito fiscale. Potrebbe valutarsi la possibilità di un collegamento più stretto tra maturazione delle coperture e attivazione di impegni di spesa, agendo sui tempi di avvio di determinati interventi (e in alcuni casi condizionando le realizzazioni al concretizzarsi dei gettiti attesi). (D.S.)

Deliberazione 3 agosto 2016, n. 10
Commissione Istruttoria per l’Autorizzazione Integrata Ambientale (IPPC) – Provvedimenti di conferimento dell’incarico di componente – Qualificazione giuridica – Atti di alta amministrazione – Esclusione – Motivazione delle scelte – Necessità
La Sezione centrale di controllo di legittimità ha dichiarato che gli atti di nomina a componente della Commissione Istruttoria per l’Autorizzazione Integrata Ambientale (IPPC) – istituita con D.P.R. 14 maggio 2007, n. 90 – non sono configurabili come atti di alta amministrazione e, conseguentemente, che gli stessi sono sottoposti alle regole generali sulla motivazione dell’atto amministrativo, previste dall’art. 3 della legge n. 241 del 1990.
Il Collegio non ha ritenuto di condividere la prospettazione dell’Amministrazione, in considerazione della natura tecnico-consultiva dell’organismo e, di conseguenza, delle funzioni rimesse ai suoi componenti. In particolare, ha osservato che “tali funzioni, pur costituendo imprescindibile supporto alle scelte dell’autorità di vertice, non esprimono quella diretta e fiduciaria collaborazione con l’organo politico atta ad assicurare il raccordo tra la funzione di governo e quella amministrativa, la quale sola comporta che i relativi atti di conferimento di incarico possano configurarsi “di alta amministrazione”.
Il Collegio ha, poi, rilevato che il successivo dispiegarsi del processo di scelta, finalizzato alla individuazione dei componenti, non risultava coerente con i vincoli che la stessa Amministrazione si era imposta con l’avviso pubblico, in ossequio ai principi di parità di trattamento, non discriminazione, ragionevolezza e trasparenza. In particolare, ha osservato come “i provvedimenti adottati a valle dell’iter selettivo non siano supportati da adeguata motivazione, obbligatoria anche nell’esercizio discrezionale di un potere amministrativo che, ampliando la sfera giuridica del destinatario, può comportare la compressione di quella di altri soggetti e che, ai sensi dell’art. 3 della legge n.241/1990, deve riportare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno indotto l’Amministrazione ad adottare la decisione finale, rispetto ad altre soluzioni possibili, in relazione alle risultanze dell’istruttoria”.
La Sezione, di conseguenza, ha ritenuto che “in mancanza dei ripetuti criteri e parametri di valutazione, la motivazione a supporto degli atti di incarico, riferita in schede allegate ai medesimi, non dà conto della dovuta valutazione comparativa tra i soggetti resisi disponibili all’incarico, limitandosi ad affermare il possesso di qualità ritenute adeguate”; pertanto, ha ricusato il visto e la registrazione degli atti di nomina.

Deliberazione 25 agosto 2016, n. 11
Conferimento d’incarico di studio ex art. 7, comma 6, d.lgs. n. 165/2001 – Implementazione nuovo sistema contabile – Armonizzazione e consolidamento conti pubblici nazionali – Presupposti – Mancato ricorso a professionalità interne – Accertamento in concreto – Ricusazione del visto
La Sezione centrale di controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, in tema di conferimento di incarichi esterni, ha affermato che “non può ritenersi sufficiente a integrare i presupposti dell’art. 7, comma 6, d.lgs. n. 165/2001, la circostanza che le risorse presenti nella Struttura siano già impegnate a tempo pieno, mentre, per converso, deve essere dimostrata la carenza delle figure professionali dotate delle competenze necessarie all’espletamento delle funzioni che l’Istituto ha ritenuto di esternalizzare”.
Nel caso di specie, l’Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (INPS) aveva affidato, mediante contratto di collaborazione coordinata e continuativa, alla Prof.ssa I. S., l’incarico di studio della durata di 24 mesi, per l’implementazione in INPS del nuovo sistema contabile e di rappresentazione di bilancio, ai fini dell’armonizzazione e consolidamento dei conti pubblici nazionali.
La Sezione ha ritenuto opportuno richiamare i seguenti principi cui debbono attenersi le Amministrazioni conferenti: a) effettiva rispondenza dell’incarico a obiettivi specifici dell’Amministrazione conferente; b) eccezionalità e temporaneità delle prestazioni che costituiscono l’oggetto della consulenza; c) comprovata mancanza all’interno dell’organizzazione dell’Ente di personale idoneo, sotto il profilo quantitativo o qualitativo, a sopperire alle esigenze che determinano il ricorso all’incarico o alla consulenza; d) attribuzione ad esperti di particolare e comprovata specializzazione, mediante procedura concorsuale disciplinata da un apposito regolamento interno.
La Sezione ha concluso che la ricognizione della natura dell’incarico affidato porta a ritenere che si tratti di attività che, seppur connotata da profili di novità, è da ricondurre ai compiti istituzionali generali dell’Istituto e alle mansioni ordinarie proprie delle qualifiche professionali presenti nel relativo organico, tale, perciò, da poter essere svolta dal personale in servizio.
In sostanza, ha rilevato che “le esigenze che sottendono l’affidamento all’esterno dell’incarico all’esame presentano, dunque, carattere ordinario e evidenziano l’incapacità dell’Amministrazione ad individuare soluzioni idonee, in termini di corretto utilizzo delle professionalità interne, di per sé dotate, secondo quanto espressamente riconosciuto dallo stesso Istituto, di adeguate capacità e competenze professionali”.
Pertanto, la Sezione ha ricusato il visto e la conseguente registrazione dell’atto.

Deliberazione 28 ottobre 2016, n. 13
Delibere CIPE – Collegamento autostradale – Connessione Brescia-Milano BREBEMI – Procedimento di controllo della Corte dei conti – Approvazione delibere CIPE – Integrazione sopravvenuta dei presupposti di legittimità – Ammissibilità – Registrazione parziale
La Sezione centrale di controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato ha riconosciuto che “è conforme a legge una delibera CIPE che, al momento della sua adozione, suscitava perplessità in ordine alla sua legittimità a causa del mancato perfezionamento di un atto aggiuntivo che ne costituiva presupposto e che risultava necessario per superare l’incertezza circa la copertura finanziaria, laddove nelle more del controllo di legittimità della Corte dei conti sia intervenuto il perfezionamento di tale atto”.
La vicenda concerneva la delibera n. 19/2016 del 1° maggio 2016, relativa al “Collegamento autostradale di connessione tra le città di Brescia e Milano – BREBEMI”, con la quale il Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE) aveva approvato il progetto definitivo dell’interconnessione A35-A4, prevedendone modalità e termini di realizzazione.
In sede istruttoria, l’Ufficio aveva rilevato che l’atto aggiuntivo del 10 marzo 2016, al quale la delibera faceva riferimento, non solo non era stato sottoposto al controllo della Corte, ma non si era neppure perfezionato in sede amministrativa, perché il concertante Ministero dell’economia e delle finanze aveva chiesto di apportare modifiche alla sua originaria stesura con motivate argomentazioni, accolte dal Ministero delle infrastrutture, che aveva, a sua volta, provveduto a sottoporre al concerto del MEF una nuova e diversa formulazione dell’atto. Nondimeno, il mancato perfezionamento di tale provvedimento aveva determinato una situazione di incertezza circa la copertura finanziaria, tanto più evidenziata dalla Giunta della Regione Lombardia, con delibera n. 4254 del 30 ottobre 2015, in cui espressamente (art. 2, comma 3, ‘Modalità e tempistiche di erogazione’) era stato puntualizzato, in merito al contributo regionale, che “L’erogazione delle quote successive alla prima è in ogni caso subordinata all’approvazione dello schema di Atto Aggiuntivo n. 3 alla Convenzione Unica e alla sua piena efficacia”.
La stessa Amministrazione aveva chiarito, in sede istruttoria che l’atto aggiuntivo avrebbe consentito di superare le perplessità (sorte a seguito delle modifiche intervenute al cronoprogramma anche con riferimento ai tempi previsti per la messa in esercizio dell’opera) in ordine all’invarianza del Piano economico finanziario. Successivamente con decreto interministeriale MIT-MEF 19 settembre 2016n. 309 era stato approvato il terzo atto aggiuntivo alla convenzione unica, sottoscritto fra le parti il 19 luglio 2016.
A fronte della novità intervenuta, la Sezione ha ritenuto che la delibera all’esame non presentasse più, per il profilo dedotto, quelle perplessità che non ne avevano consentito l’ammissione al visto da parte dell’Ufficio di controllo, in quanto il suo contenuto si presentava ora coerente con il complessivo quadro provvedimentale. In conclusione, la Sezione ha disposto l’ammissione al visto ed alla conseguente registrazione della delibera in esame, con l’esclusione delle espressioni non coerenti con il sopravvenuto atto aggiuntivo del luglio 2016.

Deliberazione 4 novembre 2016, n. 14
Deliberazione CIPE – Finanziamento statale – Servizio ferroviario – Trasporto pubblico urbano di Bologna – Acquisto di materiale rotabile – Opera strategica di preminente interesse nazionale – Esclusione
La Sezione centrale di controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato ha rilevato che la delibera CIPE con la quale era stato previsto l’acquisto di materiale rotabile, da impiegare sulle linee del trasporto pubblico urbano di Bologna, non è conforme alle disposizioni di cui alla legge 21 dicembre 2001, n. 443 (c.d. “Legge Obiettivo”), atteso che detto intervento avrebbe assunto una rilevanza oggettivamente locale, incompatibile con la qualificazione normativa di opera strategica di preminente interesse nazionale.
In sede istruttoria, era emerso che con la delibera del Comitato interministeriale per la programmazione economica (CIPE), n. 20 del 1° maggio 2016, era stato approvato il Progetto integrato della mobilità della città di Bologna, per il completamento del servizio ferroviario metropolitano e per la filoviarizzazione delle linee portanti del trasporto pubblico urbano.
L’Ufficio di controllo aveva espresso perplessità con riguardo alla dubbia possibilità di utilizzare lo strumento normativo di cui alla legge 21 dicembre 2001, n. 443 (c.d. “Legge Obiettivo”) per l’acquisizione di materiale rotabile, seppure nell’ambito di un intervento di più ampia portata. In particolare, l’Ufficio aveva rilevato come l’intervento si caratterizzasse per una dimensione oggettivamente locale e prevalentemente cittadina, che mal si coniugava con il requisito di opera strategica di preminente interesse nazionale, richiesto per l’applicazione delle relative disposizioni (legge n. 443/2001), tanto più che l’art. 13 della legge 1° agosto 2002, n. 166, di modifica alla citata legge n. 443/2001, ha finalizzato le risorse alla “progettazione e realizzazione delle opere strategiche”. In definitiva, l’Ufficio aveva ritenuto che “lo stesso ricorso alle disponibilità finanziarie (…) dello stato di previsione del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti per l’acquisto del materiale rotabile si presenta non conforme a legge, dovendosi, invece, ricercare le fonti di finanziamento in altre voci di spesa più pertinenti, appositamente destinate allo sviluppo del trasporto pubblico locale, considerato anche che è rimasta priva di ragionevoli spiegazioni la scelta di acquistare tale materiale con fondi statali e non con quelli di provenienza regionale, comunale e della stessa società TPER, soggetto aggiudicatore”.
In risposta al rilievo, l’Amministrazione aveva evidenziato che “il progetto che il Ministero (aveva) proposto al CIPE (aveva) per oggetto l’intero sistema trasportistico in cui si articola l’intervento e, in primis, l’infrastruttura in quanto tale, cui il materiale rotabile afferisce. La proposta di finanziamento di quest’ultimo non (era), pertanto, fine a se stessa, ma si (inseriva) nell’ambito di un intervento di più ampia portata, comprensivo di opere infrastrutturali e impiantistiche; la limitazione alla sola parte infrastrutturale avrebbe consentito la realizzabilità del progetto, ma non la sua funzionalità”.
Il Collegio, pur condividendo l’impostazione dell’Amministrazione secondo la quale un’opera debba essere realizzata in tutte le sue componenti per la completa funzionalità, non ha ritenuto conforme a legge che le risorse statali ex lege n. 443/2001, vengano utilizzate – in modo preponderante – per la fornitura di materiale rotabile e imputate sul capitolo 7060, le cui risorse sono destinate alla progettazione e realizzazione di opere strategiche.
Pertanto, la Sezione ha ricusato il visto e la conseguente registrazione della delibera CIPE.

Deliberazione 10 novembre 2016, n. 15
Amministrazioni statali centrali – Ufficio di diretta collaborazione – Incarico di consulenza ex art. 14, comma 2, d.lgs. n. 165/2001 – Estranei all’Amministrazione – Conferimento con provvedimento del Ministro – Sostanziale corrispondenza nel caso di specie tra l’atto di conferimento e contratto accessivo – Ammissibilità
La Sezione centrale di controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato ha dichiarato che “è conforme a legge il decreto di conferimento di un incarico di consulenza nell’ambito degli uffici di diretta collaborazione ove il Ministro abbia sottoscritto non solo il decreto ma anche il contratto ad esso accessivo, laddove la facoltà del Ministro di conferire un simile incarico sia prevista dal regolamento di organizzazione di tali uffici di diretta collaborazione”.
L’Ufficio di controllo aveva dubitato che tali atti potessero essere sottoscritti dal Ministro, in considerazione delle loro caratteristiche che inducevano a ricomprenderli fra gli atti di gestione e che, quindi, avrebbero dovuto essere sottoscritto dal Capo di Gabinetto, quale responsabile del complesso degli uffici di diretta collaborazione all’opera politica del Ministro.
Al riguardo, la Sezione ha ritenuto che non siano in discussione né la perdurante validità del principio di separazione fra attività di indirizzo politico-amministrativo, riservata agli organi di vertice, e attività di gestione amministrativa, di competenza della dirigenza (art. 4, commi 1 e 2, del d. lgs. n.165/2001), né la facoltà del Ministro di conferire, nell’ambito degli uffici di diretta collaborazione incarichi di consulenza ad esperti estranei all’Amministrazione, stante la chiara previsione del relativo Regolamento ministeriale.
Nel merito della questione, il Collegio ha ritenuto che alla regola di carattere generale potesse farsi motivata eccezione allorquando la sua applicazione si presenti incongrua e contraddittoria con la fattispecie che va a disciplinare. Considerato, infatti, che il contratto è l’espressione tipica di una volontà negoziale, nel caso in esame, il Collegio ha osservato che “la contrattualizzazione del rapporto con i consulenti non dimostra contenuti significativamente diversi da quelli già stabiliti nell’atto di conferimento, che già di per sé prevede, oltre ovviamente il soggetto incaricato, anche i principali elementi della prestazione richiesta (oggetto, durata, compenso, copertura finanziaria, ecc.), cosicché al contratto accessivo non resta che completare, con clausole di ordinario uso, la disciplina dello svolgimento dell’incarico”.
In conclusione, secondo il Collegio, nel caso di specie, “sembra mancare lo spazio di una volontà negoziale significativamente diversa e, quindi, l’intervento di un soggetto terzo al rapporto si dimostrerebbe ultroneo”.

Deliberazione 22 luglio 2016, n. 90
Relazione sul risultato del controllo eseguito ai sensi degli articoli 7 e 12 della legge 21 marzo 1958, n. 259 sulla gestione finanziaria di Cassa depositi e prestiti S.p.A. per gli esercizi 2014 e 2015
I risultati conseguiti nel 2014 da CdP Spa evidenziano un utile pari a 2.170 milioni di euro, in diminuzione di circa il 7,6% rispetto al 2013. Il patrimonio, invece, presenta disponibilità liquide pari a 181 miliardi di euro (+23% rispetto al 2013), con un saldo presso il conto corrente di Tesoreria di 147 miliardi.
Al 31 dicembre 2015, l’utile di esercizio di CdP Spa si è attestato a 893 milioni di euro, in diminuzione del 58,8% rispetto alla chiusura dell’anno precedente (risultato, già riferito, di 2.170 milioni di euro).
Il Gruppo Cdp, a sua volta, nel corso del 2014 ha registrato un utile di 2.659 milioni di euro (di cui 1.158 milioni di euro di pertinenza della capogruppo), in flessione del 22.36% rispetto al 2013. Nel 2015, il risultato del Gruppo è invece negativo di 859 milioni rispetto, a causa principalmente della perdita di 8,8 miliardi registrata dal gruppo Eni nello stesso esercizio, gruppo in cui Cdp ha una partecipazione del 25,76%. Sempre nel 21015 è avvenuto il rinnovo totale dei vertici societari e del Consiglio di amministrazione ed è stato approvato il nuovo piano industriale 2016/2020, con lo stanziamento di 117 miliardi di euro per sostenere le imprese, cifra che rappresenta il 73% in più rispetto a quanto stanziato nel quinquennio precedente; il Piano prevede anche il supporto alle aziende in tutte le fasi del loro ciclo di vita, con interventi su venture capital, innovazione e sviluppo,
internazionalizzazione e rilancio.
Più in generale, osserva la Corte dei conti, i risultati del biennio 2014/2015 evidenziano come gli effetti e le ricadute della crisi economica abbiano contribuito ad accelerare la trasformazione della Cdp da cassa semi-pubblica, custode del risparmio postale ed erogatrice dei mutui per gli enti locali, a vero e proprio strumento di politica industriale: nel 2015 si è concluso il Piano industriale triennale avviato nel 2013, che ha appunto confermato il ruolo del gruppo, di fondamentale operatore anticiclico a sostegno dello sviluppo del Paese; in particolare, CdP ha fornito al sistema credito e capitale di rischio per 87 mld.
Nel periodo in riferimento sono, invero, aumentate le richieste di intervento di Cdp in situazioni di particolare criticità economica: sblocco dei crediti verso la PA; finanziamento di infrastrutture; salvataggio di imprese in crisi (Ilva, Parmalat, Montepaschi, Alitalia) o alla ricerca di capitali (Saipem, Fincantieri); interventi in favore degli enti locali (di rilievo il contratto di finanziamento in favore del Comune di Roma per 4,8 miliardi di euro); partecipazione al Fondo nazionale di risoluzione ed al Fondo Atlante.
Interventi, questi, che hanno portato CdP, sempre secondo la Corte, ad operare in alcuni casi ai margini della propria compatibilità statuaria.
Ancora complesso resta, da ultimo, il rapporto con gli enti territoriali, nei confronti dei quali nei periodi considerati si è dato luogo a nuove operazioni di rinegoziazione del debito, aprendo anche, pur se con qualche limitazione, al debito già rinegoziato.

Deliberazione 13 dicembre 2016, n. 123
Relazione sul risultato del controllo eseguito ai sensi degli articoli 7 e 12 della legge 21 marzo 1958, n. 259 sulla gestione finanziaria di ENAV S.p.A. per l’esercizio 2015.
L’esercizio al 31 dicembre 2015 si è chiuso con un utile pari a 49,8 ml, in aumento di 11 ml circa rispetto all’anno 2014 (utile pari a 38,8 ml). Anche il bilancio d’esercizio di Gruppo, in linea con quello della Capogruppo, chiude con un utile netto, di 66,08 milioni, in aumento rispetto all’esercizio precedente (40 ml).
Su tale positivo risultato hanno inciso diversi fattori: l’aumento dei ricavi di terminale del 4,8 per cento; il balance (cioè l’integrazione derivante dalla consuntivazione dei volumi di traffico e dei costi, posti a confronto con i valori preventivati in sede di determinazione tariffaria nel Performance Plan), che ha inciso positivamente sull’ammontare dei ricavi per 17,7 ml; la riduzione dello 0,9 per cento dei costi operativi (pari a 607,4 ml nel 2015, rispetto a 612,6 ml del 2014).
Il patrimonio netto si è attestato a 1.120 ml, con un decremento di 163,7 ml rispetto all’anno precedente; ciò principalmente a seguito della riduzione volontaria del capitale sociale mediante rimborso all’Azionista per 180 ml e del pagamento del dividendo per 36 ml.
L’evento che ha maggiormente caratterizzato le attività della Società nel corso del 2015 è stato il processo di privatizzazione, definitosi il 26 luglio 2016 con l’avvio delle negoziazioni delle azioni di Enav S.p.A. presso il Mercato telematico azionario della Borsa di Milano. Per realizzare tale risultato, la società ha affrontato un impegnativo percorso di rinnovamento con cambiamenti nell’organizzazione, nella corporate governance, nel percorso di sviluppo e ricerca di professionalità.
L’Offerta pubblica si è conclusa con il collocamento di iniziali 230 milioni di azioni pari a circa il 42,5 per cento del capitale sociale, di cui 207 milioni di azioni, pari al 90 per cento dell’offerta globale, riservata ad investitori istituzionali in Italia e all’estero e 23 milioni di azioni, pari al 10 per cento dell’offerta globale di vendita, rivolta al pubblico indistinto e ai dipendenti.
A seguito di tale complesso iter, il 53,373 per cento del capitale sociale, pari a 289.144.385 euro, è attualmente detenuto dal Ministero dell’economia e delle finanze.

Deliberazione 9 gennaio 2017, n. 128
Relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria di Poste italiane S.p.A. per l’esercizio 2015
Il bilancio d’esercizio 2015 di Poste italiane s.p.a. ha chiuso con un utile di 451 ml, superiore di 394 ml al risultato del 2014 (57 ml); alla realizzazione di tale risultato hanno contribuito l’utile di 587 ml realizzato dal patrimonio separato BancoPosta, l’iscrizione in bilancio di dividendi dalle società controllate per 331 ml e la diminuzione del carico fiscale, conseguente alla deducibilità ai fini IRAP del costo del lavoro a tempo indeterminato, introdotta dalla L. 23 dicembre 2014, n. 190, legge di stabilità 2015.
Più in particolare, i ricavi totali si sono attestati a 9.037 ml, in diminuzione dell’1,4 per cento sul precedente esercizio; i costi ammontano a 8.423 ml e sono in calo del 4,1 per cento sul 2014. Il patrimonio netto di Poste italiane s.p.a. al 31 dicembre 2015 ammonta a 7.646 ml e risulta incrementato di 1.141 ml rispetto al precedente esercizio.
L’esercizio 2015 di Poste italiane S.p.A. si caratterizza principalmente per la conclusione del processo che ha portato alla quotazione in borsa delle azioni della società (27 ottobre 2015); inoltre, nel giugno del 2015, allo scopo di rinforzare la funzione del risparmio gestito, è stata acquisita la partecipazione azionaria del 10,32 per cento del capitale sociale di Anima Holding s.p.a., già detenuta da Monte dei Paschi di Siena, per un investimento complessivo di 210,5 ml.
Il Gruppo Poste italiane, che include la capogruppo Poste italiane s.p.a. e le società da essa controllate, ha chiuso l’esercizio 2015 con un utile di 552 ml, più che raddoppiato rispetto al risultato del 2014 (212 ml). I ricavi, pari a 30.739 ml, hanno registrato un incremento del 7,8 per cento rispetto al 2014 (28.512 ml), sostanzialmente riconducibile ai positivi risultati dei servizi assicurativi, che rappresentano il 70 per cento del fatturato del Gruppo, i cui ricavi sono aumentati del 13,7 per cento. Il patrimonio netto del Gruppo, che si sostanzia in 9.658 ml, risulta incrementato di 1.240 ml rispetto all’esercizio 2014.
L’attività negoziale conclusa nell’anno ha generato una spesa pari a 1.269 ml, di cui 1.105 ml per atti soggetti all’applicazione del Codice dei contratti pubblici di cui al D.Lgs. 163/2006. Per quel che riguarda la tipologia degli atti conclusi, la Corte ha rilevato un incremento di spesa per i contratti relativi ai settori di comunicazione, formazione e consulenza, correlato ai numerosi processi propedeutici alla quotazione in Borsa. Viene anche evidenziato come il ricorso a collaborazioni esterne sia rimasto significativo anche successivamente al processo di quotazione; le stesse stime aziendali hanno confermato, anche per l’anno 2016, la permanenza dell’esigenza di avvalersene per la realizzazione di vari progetti di trasformazione aziendale.

Deliberazione 9 gennaio 2017, n. 146
Relazione sul risultato del controllo eseguito ai sensi degli articoli 7 e 12 della legge 21 marzo 1958, n. 259 sulla gestione finanziaria di EXPO 2015 S.p.A. per l’esercizio 2015
La società Expo 2015 S.p.A., che ha curato la progettazione e realizzazione delle opere, nonché la gestione complessiva dell’Esposizione universale “Expo Milano 2015” sul tema “Nutrire il pianeta, energie per la vita”, ha prodotto nell’esercizio 2015 – il settimo di attività della società e quello nel quale l’evento si è svolto – ricavi pari ad oltre 427 milioni di euro, a fronte di oltre 21 milioni e mezzo di titoli di ingresso emessi. Durante il semestre
espositivo (1° maggio – 31 ottobre 2015) sono stati realizzati circa 5.000 eventi, alcuni dei quali, come il World Food Day, hanno visto la partecipazione del Segretario Generale delle Nazioni Unite e del Presidente della Repubblica Italiana; la Carta di Milano, con oltre un milione di firme raccolte, ha poi costituito il protocollo sulla nutrizione finalizzato all’assunzione di responsabilità da parte dei Governi e delle istituzioni internazionali in tema di alimentazione, con l’obiettivo di garantire ai popoli un futuro più equo e sostenibile.
Più in particolare, il totale complessivo dei ricavi introitati dalla società è stato pari a 740 milioni, di cui circa 218 milioni per le sole sponsorizzazioni, comprensivi del totale di vendite di prodotti e prestazioni di servizi. Il patrimonio netto, comprensivo delle perdite portate a nuovo e della perdita di esercizio, è pari a 30,7 milioni di euro, diminuito del 34,43 per cento rispetto al precedente esercizio (46,78 milioni): ciò a causa del mancato contributo finanziario da parte di due soci (per 66 milioni), delle mancate coperture degli oneri connessi all’innalzamento dei livelli di sicurezza (14,1 milioni), nonché delle maggiori spese riguardanti il programma volontari (7,1 milioni) e l’operatività delle aree a parcheggio aggiuntive (15 milioni), per un totale – appunto – di 102,2 milioni di costi
ulteriori, cui la società ha provveduto con risorse proprie.
L’esercizio 2015 si è chiuso con una perdita di 23,8 milioni di euro, sensibilmente inferiore rispetto a quella verificatasi nel 2014, di oltre 45 milioni. Tale risultato, ad avviso della Corte dei conti, riflette le originarie carenze strategiche e le disfunzioni che hanno caratterizzato l’attività sociale ed il suo complesso sistema di governance, con la compresenza di una molteplicità di ambiti decisionali e di soggetti attuatori; hanno inoltre inciso, nello stesso senso, gli effetti distorsivi sulle ordinarie regole della concorrenza, dovuti all’urgenza nella realizzazione dei lavori e dei servizi necessari al sito espositivo. La relazione della Corte fa anche riferimento alle criticità derivanti dalla difficoltosa fase di start-up della società, legata alle numerose modifiche normative intervenute con i decreti attuativi dal 2008 al 2010, circa il riparto dei finanziamenti e delle opere, ed ai rapporti con la società Arexpo.
Dopo la chiusura dell’evento espositivo e dell’esercizio finanziario la Società è stata anticipatamente sciolta e posta in liquidazione il 9 febbraio 2016 dall’Assemblea dei soci, che ha nel contempo autorizzato l’esercizio provvisorio ed ha nominato un Collegio composto da cinque liquidatori, con il compito di predisporre il progetto di liquidazione tenendo conto della conservazione del valore dell’azienda e del sito Expo 2015, realizzando le sinergie auspicate con la società Arexpo S.p.A., proprietaria delle aree.

Deliberazione 9 giugno 2016, n. 52
Relazione sul risultato del controllo eseguito ai sensi degli articoli 2 e 7 della legge 21 marzo 1958, n. 259 sulla gestione finanziaria delle fondazioni lirico-sinfoniche per l’esercizio 2014.
Dall’esame dei conti consuntivi delle 14 Fondazioni lirico-sinfoniche relativi all’esercizio 2014 sono emerse evidenti criticità economico-patrimoniali di carattere strutturale attinenti, in particolare, alla notevole esposizione debitoria di molte di esse per mutui o anticipazioni bancarie e alla erosione del patrimonio netto: oltre alle 8 Fondazioni assoggettate a piano di rientro del debito, altre due – la Fondazione Arena di Verona e il Teatro Lirico di Cagliari – presentano una situazione patrimoniale e di bilancio tale da far pensare che esse possano optare per il ricorso alle procedure di risanamento riaperte dalla legge di stabilità per il 2016. Solo 4 Fondazioni dunque, la Scala di Milano, la Fenice di Venezia, il Regio di Torino e l’Accademia di Santa Cecilia di Roma, sono allo stato al riparo dal rischio di dover seguire la strada dei piani di risanamento.
Le 14 Fondazioni analizzate dalla Corte dei conti non esauriscono il panorama liricosinfonico nazionale, esistendo, oltre ad esse, altri 28 teatri di tradizione, nonché almeno un altro festival permanente (il Rossini Opera Festival di Pesaro): tali istituzioni, osserva la Corte, seppure di importanza (relativamente) minore, andrebbero comunque tenuti presenti per definire l’insieme nelle sue caratteristiche e valutarne l’impatto economicofinanziario e produttivo di tali attività sulla realtà del Paese.
Le 14 Fondazioni in esame, pur con molte caratteristiche comuni, presentano marcate differenze tra di loro, in termini di costi e ricavi da biglietteria ma, soprattutto, per la capacità di attrarre contributi privati e sponsorizzazioni; esse hanno un bacino di utenza molto diversificato, dipendente dal prestigio e dalla capacità di autopromozione della singola istituzione. In alcuni casi l’ambito degli utenti delle produzioni non va oltre una dimensione regionale o locale.
La Corte ha tuttavia posto in rilevo diverse caratteristiche comuni, che ritiene vadano considerate con attenzione:

• le Fondazioni sono soggette a una stessa disciplina di carattere pubblicistico e hanno una governance controllata dallo Stato, che provvede alle assegnazioni di finanziamenti, attraverso il riparto dei fondi FUS, ma anche con assegnazioni mirate a specifiche esigenze; un’attenuazione di questo approccio “centralista” è prevista solo per le Fondazioni cui venga riconosciuta speciale autonomia;
• esse dipendono, con qualche importante eccezione, quasi totalmente (con una percentuale dell’87%) dai contributi pubblici che, per la parte relativa alle Regioni e agli enti locali, sono spesso modesti; inoltre tali contributi sono sovente erogati con ritardo, circostanza questa che costituisce una delle cause principali di una consistente esposizione debitoria;
• una partecipazione dei privati e degli sponsor spesso troppo limitata, conseguenza di una insufficiente efficacia dell’attività di fund-raising da parte di molte Fondazioni e della mancanza di una efficiente politica pubblica di incentivazione dei finanziamenti privati, almeno fino all’introduzione del c.d. Art bonus, previsto dal d.l. n. 83/2014, del quale si attende di poter valutare gli effetti;
• ricavi da biglietteria e abbonamenti spesso modesti – nell’anno di riferimento sono peraltro diminuiti nel complesso dell’8,5 % – e comunque non rapportabili all’importanza della tradizione musicale italiana. Essi sono ritenuti il segno di una insufficiente attenzione alla necessità di promuovere azioni di efficiente promozione, soprattutto nei confronti delle generazioni più giovani;
• costi strutturali eccessivi, soprattutto per quanto concerne le spese per il personale, ma anche in rapporto agli altri costi di produzione e ai costi delle nuove produzioni, non sufficientemente ammortizzati da un adeguato numero di rappresentazioni e certamente comprimibili senza comprometterne la qualità, in genere molto elevata.

La Corte, in ultima analisi, avanza perplessità sulla reale possibilità del sistema liricosinfonico italiano, nelle condizioni date, di sostenere la presenza di 14 Fondazioni e, dunque, se non sia opportuno introdurre correttivi che spingano le stesse, ove le singole situazioni economico-patrimoniali lo suggeriscano, a creare sistemi integrati a livello regionale, o perfino interregionale coinvolgendo anche i teatri di tradizione. Ne potrebbero derivare benefici a livello di riduzione dei costi, di aumento della produzione e di ampliamento dei bacini di utenza.
Con riferimento invece alle tipologie di offerta, evidenzia la Relazione che i principali teatri d’opera italiana hanno sempre privilegiato il modello di produzione “a stagione”, rispetto al modello “di repertorio”, che presenta evidenti economie di scala, puntando su un cast tendenzialmente stabile per tutta la stagione e riproponendo allestimenti già più volte utilizzati; ne consegue però, secondo la Corte, un livello qualitativo inferiore.
Probabilmente un mix sapiente dei due modelli, oltre a una maggior valorizzazione delle produzioni italiane anche a livello internazionale, potrebbe favorire maggiormente la sopravvivenza dei teatri lirici.

Deliberazione 15 dicembre 2016, n. 115
Relazione sul risultato del controllo eseguito ai sensi degli articoli 7 e 12 della legge 21 marzo 1958, n. 259 sulla gestione finanziaria di ANAS S.p.A. per l’esercizio 2015.
Nell’esercizio 2015, per l’ottavo anno consecutivo (dal 2008, quando è stato conseguito per la prima volta l’utile di esercizio) il bilancio di ANAS si è chiuso positivamente, con utile pari a circa 16,7 milioni di euro, peraltro con un lieve peggioramento rispetto al precedente esercizio, che si era chiuso con un utile di 17,6 milioni di euro. E’ stato evidenziato che il risultato è influenzato dal saldo positivo di imposta di 9,7 milioni di euro, conseguente ai benefici fiscali derivanti dal consolidamento
della neocontrollata SITAF S.p.A..
Il capitale investito nella gestione lavori, quale somma dei beni gratuitamente devolvibili, crediti per lavori e fondi in gestione, è pari al 31 dicembre 2015 a 2.626,9 milioni di euro, in aumento rispetto al 31 dicembre 2014 di 252,7 milioni di euro (pari al 10,6%). Sempre nel corso del 2015, il capitale investito di funzionamento è passato da 1.383,9 milioni di euro del 2014 a 1.432,2 milioni di euro; il capitale investito nelle partecipazioni è diminuito invece di 2,6 milioni di euro rispetto al 31 dicembre 2014.
Complessivamente, il capitale investito netto è pari, al 31 dicembre 2015, a 4.236,9 milioni di euro, con un aumento di circa il 7,6% rispetto al 31 dicembre 2014.
L’indebitamento finanziario netto è passato da 1.080,4 milioni nel 2014 a 1.352,5 milioni di euro nel 2015, per effetto principalmente dell’incremento netto dei debiti verso le banche, resosi a sua volta necessario per far fronte ai notevoli ritardi nell’ottenimento delle risorse finanziarie dovute da parte dello Stato.
I ricavi legati all’esercizio della rete sono stati pari, per il 2015, a 625,4 milioni di euro, in diminuzione rispetto all’esercizio precedente di 6 milioni di euro. Tale diminuzione, secondo l’Ente, è dovuta principalmente all’effetto dell’applicazione della legge n. 164 del 2014, che ha modificato la disciplina degli accessi sulle strade affidate in gestione ad ANAS, con effetti economicamente negativi. Il totale dei ricavi per l’esercizio 2015 ammonta a 750,8 milioni di euro, dato inferiore del 2,6% rispetto ai 770,8 milioni di euro dell’esercizio 2014.
Il patrimonio netto consolidato è passato da 2.934,8 milioni di euro a 3.132 milioni di euro, con un incremento di 197,2 milioni di euro (+6,72%).
Al 31 dicembre 2015 ANAS ha 5.956 dipendenti, in diminuzione rispetto ai 6.163 dipendenti presenti al 31 dicembre 2014. Nel 2015 è comunque stato avviato un piano per incentivare l’esodo del personale, piano che al momento ha portato alla cessazione dal servizio di 122 dipendenti.
Agli inizi del 2015 è divenuto operativo il piano triennale di prevenzione della corruzione, elaborato nel corso del 2014. Tuttavia, nella seconda metà dell’anno sono emersi, a seguito di indagini penali, due presunti gravi episodi di corruzione, rispettivamente in un’unità territoriale e in un’unità centrale dell’Azienda. Alla luce di tali recenti accadimenti, la Corte ha ritenuto opportuno che ANAS approfondisca tali eventi e completi in breve tempo la verifica dell’adeguatezza dei presidi anticorruzione esistenti e dei controlli sulle procedure, specie quelle degli appalti.
Sono attualmente pendenti contenziosi con richieste complessive ammontanti a circa 7.800 milioni di euro (di cui circa 5.800 milioni di euro di contenziosi lavori), nonché riserve iscritte in fase di esecuzione dei lavori di circa 5.700 milioni, per un totale complessivo di circa 13.500 milioni di euro. Al fine di deflazionare le controversie, la società ha deliberato un piano straordinario di componimento del contenzioso giudiziale e stragiudiziale pendente, con una speciale procedura di valutazione, che, secondo l’Ente, dovrebbe garantire la trasparenza e la convenienza economica delle scelte.

Deliberazione 5 dicembre 2016, n. 28
Valutazione, alla luce del nuovo vincolo del pareggio di bilancio, della vigenza, per i Comuni, del principio di neutralità dei fondi comunitari rispetto ai vincoli di finanza pubblica. La Sezione delle Autonomie stabilisce un principio basato sulla stretta interpretazione delle norme applicabili. 
La Sezione delle Autonomie ha esaminato la questione di massima concernente la valutazione, alla luce del nuovo vincolo del pareggio di bilancio, della vigenza, per i Comuni, del principio di neutralità – sedimentatosi nell’ambito della legislazione sul Patto di stabilità – dei fondi comunitari rispetto ai vincoli di finanza pubblica e, precisamente, la possibilità di operare un’opzione ermeneutica che faccia salva, in via generale, la sterilizzazione contabile (in entrata e in uscita) delle risorse di provenienza comunitaria (in specie: fondi POR FESR SICILIA 2007-2013) ovvero limiti la rilevanza alla sola quota di derivazione non comunitaria (pari al 25 per cento per i fondi del programma c.d. JESSICA nella Regione siciliana).
Attraverso un’attenta analisi dell’evoluzione del quadro normativo di riferimento, la Sezione delle Autonomie ha considerato che dall’anno 2016, tutti gli enti territoriali di cui all’articolo 9 della l. 243/2012 (regioni, comuni, province, città metropolitane e province autonome di Trento e di Bolzano), devono concorrere alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica nel rispetto delle novellate regole che costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica, di stretta interpretazione.
Alla luce di tali considerazioni, la Sezione ha affermato che l’attuale normazione non consente esclusioni dal saldo di finanza pubblica di entrate o di spese diverse da quelle previste espressamente dallo stesso legislatore. Ciò in quanto ogni esclusione e/o correttivo richiede uno specifico intervento legislativo che si faccia carico di rinvenire adeguate risorse compensative a salvaguardia degli equilibri complessivi di finanza pubblica. Conseguentemente la Sezione è pervenuta alla conclusione che, per il 2016, le esclusioni di entrata e di spesa dalle entrate finali e dalle spese finali, in termini di competenza, valide per il rispetto dell’obiettivo di saldo di finanza pubblica, determinato per ciascun ente, sono esclusivamente quelle previste dai commi 20, 441, 683, 713, 716 e 750, dell’articolo 1 della legge di stabilità 2016, tra cui non sono menzionate le risorse comunitarie prese in esame. Tale conclusione appare rafforzata dall’esame del prospetto richiesto dal comma 712 dell’art. 1 della richiamata legge di stabilità (ai fini delle previsioni di competenza triennali rilevanti in sede di rendiconto, approvato dal Consiglio con delibera di variazione da allegare al bilancio di previsione per la verifica del suddetto saldo di competenza), prospetto che reca solo le ipotesi di esclusione individuate ai commi sopra richiamati.
Conclusivamente, la Sezione delle Autonomie ha enunciato il seguente principio interpretativo:
Nel rinnovato quadro normativo, in assenza di una norma espressa, le risorse provenienti direttamente o indirettamente dall’Unione europea (in specie: fondi POR FESR 2007-2013 e fondi del programma c.d. JESSICA) e le relative spese, di parte corrente e in conto capitale, sostenute dai comuni, non possono ritenersi neutre ai fini del rispetto dell’obiettivo di saldo di finanza pubblica.

Deliberazione 25 ottobre 2016, n. 30
Interpretazione art. 188 del TUEL: ripiano del disavanzo di amministrazione nell’ipotesi di scioglimento degli organi elettivi dell’ente locale – Ripiano da attuare entro il termine del mandato dell’organo straordinario di amministrazione, o entro quello della consiliatura degli organi sostituiti? La Sezione delle Autonomia individua un termine diverso
La questione di massima concerne l’individuazione dei termini entro i quali possa essere effettuato il ripiano del disavanzo accertato nel rendiconto di un Comune, nel caso di scioglimento degli organi elettivi dell’ente e di piano di rientro adottato dal Commissario straordinario nominato dal Prefetto. Si tratta di stabilire se il rientro debba essere effettuato entro il termine, generalmente breve, del mandato dell’organo straordinario prefettizio, ovvero se possa essere attuato entro il termine di durata della consiliatura degli organi sostituiti, in attuazione dell’art. 188 del Tuel. Detta norma prevede che “Il disavanzo di amministrazione può anche essere ripianato negli esercizi successivi considerati nel bilancio di previsione, in ogni caso non oltre la durata della consiliatura, contestualmente all’adozione di una delibera consiliare avente ad oggetto il piano di rientro dal disavanzo nel quale siano individuati i provvedimenti necessari a ripristinare il pareggio”.
La Sezione delle Autonomie ha indagato il potere del commissario prefettizio nell’adozione dei provvedimenti di ripiano del disavanzo, individuandone fondamento e finalità nella disciplina del pareggio di bilancio, della costruzione, conservazione e salvaguardia degli equilibri funzionali al pareggio, considerati come principi di ordine pubblico normativo. Di conseguenza, le misure legislative poste in attuazione del suddetti principi sono considerate “essenziali ed indisponibili da parte di chi è tenuto ad applicarle”. Nella ricostruzione coordinata della vigente normativa, la Sezione ha individuato nel bilancio di previsione, nella sua estensione obbligatoria minima triennale, il termine di attuazione del piano di rientro. “La circostanza che gli esercizi successivi” a quello in corso “superino la consiliatura ovvero l’incarico commissariale in corso e coincidano con il mandato elettivo di una nuova amministrazione, non costituisce impedimento giuridico-contabile all’adozione del ripiano pluriennale che costituisce precipuo obbligo gestionale”.
In particolare, la Sezione delle Autonomie ha fissato i seguenti principi:

• l’obbligo di provvedere a ripianare il disavanzo di amministrazione di cui all’art. 188 del TUEL, nei termini e secondo le modalità ivi disciplinate, rileva a prescindere dall’organo titolare dei poteri da esercitare per il raggiungimento di tale scopo.
• ove l’applicazione del disavanzo all’esercizio in corso risulti non sostenibile da un punto di vista finanziario, lo stesso deve essere distribuito negli esercizi successivi considerati nel bilancio di previsione avuto riguardo solo alla sua estensione minima obbligatoria triennale e salvaguardando le compatibilità economico-finanziarie del processo di programmazione.
• La circostanza che gli esercizi successivi superino la consiliatura in corso e coincidano con il periodo di mandato elettivo di una nuova amministrazione non costituisce impedimento giuridico-contabile all’adozione del ripiano pluriennale che deve essere obbligatoriamente adottato.

Deliberazione 20 dicembre 2016, n. 36
Esame del piano di riequilibrio finanziario pluriennale: interpretazione art. 243-quater, comma 7, del TUEL – Riscontro contabile o sostanziale?
La questione di massima sollevata dalla Sezione di controllo Siciliana concerne l’interpretazione dell’art. 243-quater del Tuel, commi 3 e 7, in materia di potere di vigilanza delle Sezioni regionali di controllo sullo stato di esecuzione dei piani di riequilibrio finanziario pluriennale e di accertamento del “grave e reiterato mancato rispetto degli obiettivi intermedi”, la cui esistenza costituisce presupposto normativo per l’attivazione della procedura di dissesto c.d. “guidato”.
La Sezione remittente ha prospettato una duplice antitetica lettura della norma: una interpretazione strettamente letterale che connette il potere di attivare la procedura per la dichiarazione di dissesto ad un riscontro meramente contabile sulla base delle periodiche relazioni del Collegio dei revisori (scostamenti tra originarie previsioni del piano e valori successivamente accertati), contrapposta ad una interpretazione sostanziale che guarda al risanamento dell’ente quale obiettivo finale programmato ed assegna alla Corte un sindacato esteso alla complessiva situazione economico finanziaria dell’ente interessato, e quindi alla tenuta degli equilibri di bilancio, al buon andamento ed alla ordinaria funzionalità dell’ente. La Sezione remittente ha evidenziato come l’attività istruttoria riguardo al piano di riequilibrio abbia reso evidente una sottovalutazione dell’effettiva consistenza delle passività da ripianare.
La Sezione delle Autonomie, conclusivamente, ha stabilito che:

• l’esame dello stato di attuazione dei piani di riequilibrio, attribuito alle Sezioni regionali di controllo, è diretto all’analisi della situazione complessiva dell’ente mediante una valutazione di ogni elemento sopravvenuto.
• L’obiettivo primario della procedura di riequilibrio finanziario deve individuarsi nell’attuazione di un percorso graduale di risanamento dell’ente diretto a superare gli squilibri strutturali di bilancio.
• L’eventuale aggravamento del quadro complessivo della situazione finanziaria dell’ente preclude la realizzazione del percorso di risanamento, obiettivo primario della procedura di riequilibrio finanziario.
• Detti principi sono applicabili anche alla procedura del c.d. “dissesto guidato” assegnata alle Sezioni regionali di controllo.

Deliberazione 29 dicembre 2016, n. 38
Modalità di calcolo delle spese di viaggio sostenute da un consigliere comunale residente fuori dal territorio dell’ente – Distinzione tra missione autorizzata e viaggio necessario per l’esercizio della funzione elettiva*
La Sezione delle Autonomie ha esaminato la questione di massima concernente le modalità di calcolo del rimborso delle spese di viaggio sostenute da un consigliere comunale residente fuori dal territorio dell’ente ed ha ancorato la soluzione alle diversità di natura e funzione assunte dal rimborso nelle due fattispecie considerate nell’art. 84 del d.lgs. 267/2000, comma 1° (spese di viaggio per missione autorizzata dal presidente del consiglio) e comma 3 (spese di viaggio sostenute per partecipare alle sedute consiliari e per assicurare la presenza necessaria per lo svolgimento delle proprie funzioni elettive).
La Sezione, nel caso disciplinato dal co. 3, ha stabilito che il viaggio non comporta una spesa per missione, ma costituisce un onere finalizzato all’effettivo esercizio costituzionalmente tutelato della funzione. Ai fini del rimborso, ha affermato i seguenti principi:

• L’uso del mezzo di trasporto personale è da ritenersi “necessitato” soltanto se finalizzato all’effettivo e obbligatorio svolgimento di funzioni proprie o delegate e quando ne sia accertata la convenienza economica.
• Ricorrendo tali presupposti, il rimborso può essere regolamentato dall’ente anche secondo le modalità previste dall’art. 77-bis, comma 13, del d.l. 112/2008, cioè, per ogni chilometro, in misura pari a un quinto del costo di un litro di benzina.

 

Sezione di controllo per la Regione siciliana, Parere 5 settembre 2016, n. 164
Accordo conclusivo della negoziazione assistita – Inapplicabilità della disciplina dei debiti fuori bilancio –Tassatività delle ipotesi previste dall’art. 194 TUEL
La Sezione siciliana afferma che l’accordo concluso a seguito di negoziazione assistita in virtù del decreto legge n. 132 del 2014, al pari di ogni altro accordo transattivo, non essendo riconducibile alle ipotesi tassative di cui all’art. 194 del TUEL, non può costituire il titolo per il riconoscimento di un debito fuori bilancio; pertanto, gli oneri scaturenti dallo stesso devono essere contabilizzati secondo le ordinarie procedure di spesa.
Invero, il Collegio osserva che l’art. 3 del decreto legge n. 132 del 2014 subordina la procedibilità della domanda giudiziale in determinate materie al previo esperimento della procedura di negoziazione assistita, nell’ambito della quale le parti si impegnano a cooperare in buona fede e con lealtà per risolvere in via amichevole la controversia tramite l’assistenza di avvocati. Tale negoziazione può quindi portare alla conclusione di un accordo che compone la controversia fra le parti e che –ai sensi dell’art. 5, comma 1, del decreto legge sopra citato- ha l’efficacia di titolo esecutivo. L’accordo in questione, essendo rimesso alla disponibilità delle parti che consensualmente decidono di comporre e regolare i rispettivi interessi senza rimettersi alla decisione di un terzo, può essere ricondotto funzionalmente al contratto di transazione che consente  al debitore di concordare e, quindi, di prevedere i tempi e i modi della prestazione; tutto ciò esclude l’applicazione della disposizioni sui  debiti fuori bilancio.  (F.A.C.)

Sezione regionale di controllo per la Puglia, Parere 15 settembre 2016, n. 152
Debiti fuori bilancio – Effetti del riconoscimento – Inderogabilità dell’art. 194 TUEL
La Sezione pugliese esclude la possibilità per un ente locale di approvare in Consiglio comunale una delibera di riconoscimento del debito fuori bilancio, derivante da sentenza di condanna, che non provveda al ripiano del debito bensì all’accantonamento delle somme che si rendano disponibili nei bilancio dei tre esercizi successivi, al fine di disporre di un tempo maggiore per raggiungere un accordo col creditore.
Il Collegio osserva che non è consentito discostarsi dalla stretta interpretazione dell’art. 193, comma 2, lett. b,) del TUEL (nella formulazione vigente), ai sensi del quale i provvedimenti per il ripiano di eventuali debiti di cui all’art. 194 TUEL sono assunti dall’organo consiliare contestualmente all’accertamento negativo del permanere degli equilibri di bilancio. L’art. 194, primo comma, TUEL, a sua volta, rappresenta un’eccezione ai principi riguardanti la necessità del preventivo impegno formale e della copertura finanziaria delle spese. Nel caso di sentenze esecutive e di pignoramenti, dunque, sussiste l’obbligo di procedere con tempestività alla convocazione del Consiglio comunale per il riconoscimento del debito e al suo ripiano, in modo da impedire il maturare di interessi, rivalutazione monetaria ed ulteriori spese legali.  (F.A.C.)

Sezione di controllo per la Regione siciliana, Parere 23 novembre 2016, n. 238
Aggio esattoriale – Modalità di contabilizzazione dei compensi per la riscossione – Inammissibilità della compensazione
La Sezione siciliana afferma che anche nel nuovo sistema di contabilità armonizzata l’impegno di spesa per la remunerazione del servizio di riscossione (aggi o compensi) deve essere assunto contestualmente all’affidamento del servizio, con l’individuazione dell’idonea copertura finanziaria sull’apposito capitolo di bilancio. Tale impegno, dunque, non può essere assunto successivamente attraverso la regolazione contabile degli aggi trattenuti dall’agente della riscossione all’atto del versamento, in modo tale che il pagamento degli aggi possa determinare la contabilizzazione di minori entrate tributarie o extratributarie.
Il Collegio osserva che l’art. 56 del decreto legislativo n. 118 del 2011 e il principio contabile applicato n. 1 impongono di rilevare ogni transazione, intendendosi per tale ogni evento o azione che determina la creazione, trasformazione, scambio o estinzione di valori economici, patrimoniali e finanziari. Pertanto, nell’ambito della rilevazione contabile delle obbligazioni nascenti da un contratto di servizio vanno tenute nettamente distinte e correttamente codificate le transazioni elementari relative alle obbligazioni passive e attive, agli incassi e ai pagamenti, ancorché riferite a un medesimo rapporto contrattuale.
In definitiva, va esclusa la possibilità prospettata dall’ente di compiere una compensazione tra l’operazione di pagamento dell’aggio e quella di riscossione o versamento; ciò violerebbe non solo i principi contabili che prescrivono la registrazione di tutte le transazioni elementari (attive e passive) ma, soprattutto, il principio dell’integrità del bilancio, che impone di iscrivere tutte le entrate al lordo delle spese di riscossione. (F.A.C.)

Sezione regionale di controllo per il Veneto, Parere 29 novembre 2016, n. 375
Avvocato – Liquidazione parcella – Mancata richiesta preventivo di spesa – Conseguenze
Il Comune istante chiede alla Sezione regionale di controllo per il Veneto se l’assunzione dell’impegno di spesa costituisca un limite rispetto all’obbligazione civilistica sorta per effetto del conferimento dell’incarico al professionista e, in caso di risposta negativa, quale sia la procedura corretta da seguire sotto il profilo contabile ai fini della liquidazione dell’importo eccedente la previsione. Per quanto attiene al primo profilo, la Sezione – dopo aver ricordato che la necessità di un preventivo di massima che indichi la misura del compenso, oltre ad essere oggetto di specifica previsione da parte della normativa che ha abrogato le tariffe professionali (art. 9, D.L. n. 1/2012, convertito dalla L. n. 27/2012) e che attualmente disciplina i compensi, tra l’altro, degli avvocati, viene espressamente contemplata dal Principio contabile applicato concernente la contabilità finanziaria (All. n. 4/2 al D.lgs. n. 118/2011,  paragrafo 5.2, lett. g) – rileva che la carenza iniziale nella stima del costo della prestazione non può influire sulla esistenza ed entità dell’obbligazione sorta per effetto dell’espletamento dell’incarico. Con la conseguenza, per quanto attiene al secondo profilo, che l’alternativa è il riconoscimento del debito, secondo la procedura disciplinata dall’art. 194 TUEL, ovvero, nell’ipotesi di non riconoscibilità del rapporto obbligatorio per la accertata assenza dei presupposti ivi previsti, l’imputazione diretta del rapporto medesimo all’amministratore, funzionario o dipendente che abbiano consentito l’acquisizione della prestazione in assenza dell’impegno e della necessaria copertura (art. 191, 4° comma, TUEL). (G.G.)

Sezione regionale di controllo per la Liguria, Parere 21 dicembre 2016, n. 105
Debiti fuori bilancio – Riconoscimento – Presupposti – Ordinanze di assegnazione dei crediti emesse dal giudice dell’esecuzione civile
Nella deliberazione in rassegna, la Sezione ligure affronta il profilo della riconoscibilità, ai sensi dell’art. 194, comma 1, TUEL, della legittimità del debito fuori bilancio derivante da un’ordinanza di assegnazione dei crediti emessa dal giudice dell’esecuzione civile. Non ritenendo condivisibile la tesi del comune istante, la Sezione regionale ricorda che tale ordinanza, emessa ai sensi dell’articolo 553, primo comma, c.p.c., è dotata di efficacia esecutiva al pari di una sentenza di condanna di primo grado, con la conseguenza che, senza alcun dubbio, costituisce titolo idoneo per consentire il riconoscimento di obbligazioni fuori bilancio ex articolo 194 TUEL. A questo fine, infatti, è sufficiente l’esistenza di un provvedimento giurisdizionale idoneo ad instaurare un processo esecutivo, non essendo assolutamente necessario un titolo giudiziale inoppugnabile.  (G.G.)

Sezione regionale di controllo per la Lombardia, Parere 21 dicembre 2016, n. 402
Comune – Possibilità di richiedere anticipazione di tesoreria – Propria Azienda speciale

Nel parere in esame, la Sezione regionale di controllo per la Lombardia ha avuto modo di precisare come un Comune non possa ricevere dalla propria azienda speciale un finanziamento a breve termine avente le stesse caratteristiche e le stesse finalità dell’anticipazione di tesoreria, anche agli effetti della sottrazione dai vincoli relativi alle operazioni costituenti indebitamento. Ciò in quanto ogni forma di finanziamento che il Comune riceva dall’azienda speciale, come da qualsiasi altro soggetto al di fuori del rapporto di tesoreria, o di altri specifici rapporti regolati dalla legge, non può che essere ricondotta all’esercizio del credito e, quindi, secondo l’insegnamento della Corte costituzionale, alla categoria dell’indebitamento, con il conseguente obbligo di destinazione esclusiva a spese di investimento sancito dall’art. 119 della Costituzione. (G.G.)

Sezione regionale di controllo per la Basilicata, Parere 14 settembre 2016, n. 40
Cessione dei crediti di un ente locale – Presupposti – Effetti contabili
La Sezione lucana esclude che un Comune possa cedere il credito futuro rappresentato dalle somme che dovrebbe percepire come royalties ai sensi dell’art. 19 del decreto legislativo n. 625 del 1996 da parte di una società petrolifera per lo sfruttamento del giacimento ricadente nel territorio comunale.
Il Collegio osserva che, in effetti, l’art. 8 del decreto legge n. 79 del 1997 – sia pure con deroghe rispetto al regime civilistico- ammette la cedibilità dei crediti della Pubblica Amministrazione, siano essi di fonte contrattuale o di fonte legale. In virtù di tale norma, il prezzo base della cessione, che deve essere effettuata con forma scritta e a titolo definitivo pro soluto, viene determinato tenendo conto, fra l’altro, della natura dei crediti e della possibilità della loro realizzazione. Dall’art. 8 del decreto legge n. 79 del 1997  e dall’art. 76 della legge n. 342 del 2000, inoltre, si desume che il “servizio” del cessionario non solo deve essere svolto da soggetto idoneo, scelto previa gara, ma che la convenzione, che necessariamente regola i rapporti con l’Ente cedente, è la fonte contrattuale che deve disciplinare il servizio.
Ciò premesso, il Collegio evidenzia che la cessione del credito non rappresenta un sistema alternativo alla riscossione ordinaria quanto, piuttosto, costituisce per l’ente locale la possibilità di realizzare con rapidità entrate che altrimenti sono di dubbia od onerosa esigibilità. Il previo esperimento delle ordinarie procedure previste per il pagamento da parte dei terzi debitori –richiesto dall’art. 8, comma 1, decreto legge n. 79 del 1997- è condizione di procedibilità della cessione nel senso che, prima ancora che esigibile (oltre che certo e liquido), il credito da cedere deve essere stato accertato come entrata dell’ente, ai sensi degli artt. 178 e segg. del TUEL.
Poiché è indubbio che con la cessione l’ente realizza un incasso inferiore al valore nominale del credito in ragione di un prezzo che terrà conto, tra l’altro, della natura del credito e della sua possibile realizzazione, il credito ceduto deve normalmente rientrare tra quelli di dubbia o difficile esazione, così potendosi giustificare la perdita di valore che si concretizza con la cessione. La minore entrata può infatti giustificarsi solo in quanto l’ente abbia effettivamente esperito tutte le azioni per la riscossione nella misura piena ovvero se il debitore accertato non sia nelle condizioni di poter adempiere.
In conclusione, si devono ritenere cedibili i soli crediti per royalties, purché già accertati e quantificati. Ove la cessione comporti la riscossione di un prezzo inferiore al valore pieno (nominale) del credito spettante, l’ente dovrà giustificare adeguatamente le ragioni che hanno imposto tale rimedio, fermi restando gli eventuali vincoli di destinazione sulle somme riscosse a titolo di prezzo.   (F.A.C.)

Sezione regionale di controllo per la Campania, Parere 11 ottobre 2016, n. 328
Contratto atipico di concessione – Presupposti – Effetti contabili
La Sezione campana ha fornito chiarimenti sulla rappresentazione contabile del contratto -qualificato “concessione”- del servizio di ripristino delle condizioni di sicurezza e viabilità delle sedi stradali di proprietà della provincia, in caso di sinistri o altri eventi dannosi, mediante pulitura, riparazione e riarredo dei luoghi sinistrati. Per tale contratto non si prevede alcun onere economico per l’ente concedente, poiché la remunerazione del servizio si basa sul trasferimento al concessionario del diritto al risarcimento dovuto dalle compagnie assicuratrici dei soggetti che hanno danneggiato la sede stradale.
Ad avviso del Collegio, la fattispecie descritta si riferisce ad un contratto atipico che presenta i connotati del contratto normativo, con elementi in parte riconducibili all’appalto e in parte al mandato. Si qualificano “normativi” i contratti con cui le parti, in previsione di rapporti futuri, ne determinano preventivamente la disciplina. La tipologia di contratto in questione non prevede – in contropartita – alcun esborso finanziario per il “concedente”, sicché la sua stipulazione non ha immediate ricadute finanziarie né determina creazione, trasformazione, scambio, trasferimento o estinzione di valori economici, patrimoniali e finanziari (debiti e crediti). La vicenda traslativa del credito non consiste in una cessione di un credito (futuro) ma nella regolamentazione preventiva di una surrogazione del credito.
Ciò premesso, la Sezione osserva che nel nuovo sistema contabile armonizzato, nei conti d’ordine, suddivisi nella consueta triplice classificazione, si registrano rischi, impegni, beni di terzi, che corrispondono ad accadimenti che potrebbero produrre effetti sul patrimonio dell’ente in tempi successivi a quelli della loro manifestazione.
Alla luce di tali caratteristiche la rilevazione contabile del contratto in questione potrà avvenire mediante accensione e poi iscrizione in partita doppia dei valori di rischio ed indennizzo, intestati al soggetto e ai beni interessati (F.A.C.)

Sezione regionale di controllo per il Lazio, Parere 20 settembre 2016, n. 102
Indennità di funzione degli amministratori locali – Meccanismi di calcolo dell’indennità – Limiti di spesa
La Sezione laziale si pronuncia sulle modalità di calcolo dell’indennità di funzione degli amministratori locali (Sindaco, Assessori e Consiglieri comunali) alla luce dell’art.1, comma 136, della legge n. 56 del 2014, che, al fine di poter procedere all’aumento del numero dei Consiglieri e degli Assessori consentito dal precedente comma 135, richiede la previa individuazione di un tetto massimo retributivo, in modo da assicurare comunque “l’invarianza della relativa spesa in rapporto alla legislazione vigente”.
Il Collegio chiarisce che, per garantire l’invarianza di spesa, si deve far riferimento all’astratto meccanismo di determinazione dell’indennità stabilito dalla normativa in connessione con la classe demografica di appartenenza del Comune (Tab. A del D.M. n.119/2000), con applicazione dell’abbattimento del 10% di cui all’art.1, comma 54, della legge n. 266 del 2005; non bisogna quindi tener conto della misura dell’indennità già concretamente erogata ai precedenti amministratori. Il limite dell’invarianza della spesa non va infatti agganciato alla “spesa storica” ma va riferito all’Ente nel suo complesso e non al singolo amministratore e alle sue scelte (quali, ad esempio, la rinuncia all’indennità totale o parziale per mancata richiesta di aspettativa). In particolare, per ciò che attiene al rispetto del vincolo di invarianza della spesa in esame, non assume alcuna rilevanza la rinuncia operata dagli amministratori ai diritti economici connessi al loro status, poiché tale rinuncia potrà esplicare i propri effetti abdicativi esclusivamente nei confronti del soggetto che ne ha disposto.  (F.A.C.)

Sezione regionale di controllo per la Basilicata, Parere 14 settembre 2016, n. 37
Spese legali sostenute dagli amministratori locali – Presupposti per il rimborso – Clausola di invarianza finanziaria
La Sezione lucana fornisce chiarimenti in merito all’interpretazione dell’art. 7-bis, comma 1, del decreto legge n. 78 del 2015, che ha novellato il comma 5 dell’art. 86 del TUEL, prevedendo che gli enti locali senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica possono assicurare i propri amministratori contro i rischi conseguenti all’espletamento del loro mandato e che il rimborso delle spese legali per gli amministratori locali è ammissibile, senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, nel limite massimo dei parametri stabiliti dal decreto di cui all’articolo 13, comma 6, della legge n. 247 del 2002, nel caso di conclusione del procedimento con sentenza di assoluzione o di emanazione di un provvedimento di archiviazione.
Il Collegio precisa che la clausola di invarianza finanziaria va interpretata nel senso che la discrezionalità accordata agli amministratori di prevedere il pagamento di premi assicurativi o il rimborso delle spese legali sopportate, nei casi ammessi dalla norma, deve accompagnarsi alla previsione della spesa in bilancio e deve trovare effettiva copertura nelle entrate attese, garantendo il mantenimento degli equilibri tra il complesso delle entrate e delle spese della parte corrente del bilancio finanziario triennale.
Va sottolineato che la previsione di bilancio costituisce sia il presupposto che il limite della spesa complessivamente ammessa; la norma, dunque, vuole impedire che si possano avanzare pretese di rimborso oltre i limiti di previsione e di copertura di quanto iscritto in bilancio. La necessità della previa programmazione della spesa in bilancio, unitamente alla necessità che vengano previamente determinati i criteri oggettivi di rimborso, a tutela e a garanzia dell’imparzialità, porta ed escludere la rimborsabilità delle spese che gli amministratori, attuali o passati, possono aver sostenuto per vicende giudiziarie già concluse, anche solo con riferimento allo stadio processuale definito, pur se non definitivo (F.A.C.)

Sezione regionale di controllo per il Molise, Parere 1 dicembre 2016, n. 167
Enti locali – Principi della separazione tra politica e amministrazione – Deroghe
La Sezione molisana fornisce chiarimenti in ordine all’ambito di applicazione art. 53, comma 23, della legge n. 388 del 2000, come modificato dall’art. 29, comma 4, della legge n. 448 del 2001, che prevede che gli enti locali con popolazione inferiore a cinquemila abitanti -anche al fine di operare un contenimento della spesa- possono adottare disposizioni regolamentari organizzative, attribuendo ai componenti dell’organo esecutivo la responsabilità degli uffici e dei servizi ed il potere di emanare atti anche di natura tecnica gestionale.
Il Collegio osserva che tale norma è speciale e derogatoria sia rispetto al principio di separazione tra politica e amministrazione sancito dall’art. 107 del TUEL, sia rispetto all’art. 84 del decreto legislativo n. 163 del 2006 sulla composizione delle commissioni di gara. La disposizione in questione ha il fine di favorire il contenimento della spesa negli enti minori e di consentire soluzioni di ordine pratico ad eventuali problemi organizzativi nelle realtà di modeste dimensioni demografiche.
Pertanto, proprio in considerazione della natura speciale della norma, il principio da essa stabilito, che deroga espressamente alla separazione tra politica e amministrazione, risulta insuscettibile di abrogazione tacita o implicita da parte di una norma generale sopravvenuta. Di conseguenza, l’art.53, comma 23, della legge 388 del 2000, configurandosi quale norma speciale, prevale sulla disciplina di portata generale in materia di inconferibilità e incompatibilità introdotta successivamente ad opera del decreto legislativo n. 39 del 2013.  (F.A.C.)

Sezione regionale di controllo per la Liguria, Parere 25 ottobre 2016, n. 90
Società pubbliche – Costi – Necessità controllo – Sussistenza
La Sezione regionale di controllo per la Liguria, nel rispondere a diversi quesiti in merito alla determinazione dei compensi dei vertici di una società pubblica, ricorda come l’esigenza del controllo sui costi di funzionamento delle società partecipate da enti locali era stata fatta propria dal legislatore già con il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, che, novellando il d.lgs. n. 267 del 2000, aveva prescritto agli enti locali l’attivazione di nuove forme di controllo interno, fra cui, per quanto interessa in questa sede, quello sulle società partecipate. L’art. 147-quater del d.lgs. n. 267 del 2000 impone, infatti, la definizione di un sistema di controlli sulle società non quotate, partecipate dall’ente locale, finalizzato a rilevare, fra gli altri, “la situazione contabile, gestionale e organizzativa della società” ed “il rispetto delle norme di legge sui vincoli di finanza pubblica”. Trattasi di un obbligo presidiato da specifica sanzione, anche di carattere pecuniario, comminabile, in base all’art. 148 del d.lgs. n. 267 del 2000, dalla Sezione giurisdizionale della Corte dei conti in caso di “rilevata assenza o inadeguatezza degli strumenti e delle metodologie” di controllo interno. Pertanto, anche prima dell’entrata in vigore del nuovo testo unico sulle società pubbliche, l’esigenza di controllo sui costi sostenuti dalle società partecipate dagli enti locali trovava fonte, oltre che nei principi generali di economicità ed efficienza, che debbono presidiare la gestione di un soggetto, anche societario, operante con fondi pubblici, nel richiamato sistema normativo. Quest’ultimo, inoltre, costituisce strumento di presidio anche per l’effettiva adozione, da parte dell’ente locale socio, dei provvedimenti di carattere generale, tesi al contenimento dei costi di funzionamento di società controllate (potenzialmente afferenti, fra gli altri, ai rimborsi agli amministratori per spese documentate), prescritti dall’art. 19, comma 5, del nuovo testo unico d.lgs. n. 175 del 2016. (G.G.)

Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna, Parere 8 novembre 2016, n. 106
Enti locali – Gruppi consiliari – Contributo per spese di funzionamento – Utilizzo
Nella deliberazione n.106/2016, la Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna evidenzia preliminarmente come la disciplina relativa ai gruppi consiliari regionali (DPCM 21 dicembre 2012) non sia direttamente applicabile ai gruppi consiliari degli enti locali. Alla luce, però, dell’elaborazione pretoria formatasi su tale disciplina, i cui principi possono trovare applicazione anche al caso in esame, la Sezione regionale ritiene che i gruppi consiliari degli enti locali possano sostenere esclusivamente spese riconducibili alla loro attività. Pertanto, rimane precluso l’utilizzo delle dotazioni finanziarie a essi attribuite, in favore dei partiti e dei movimenti politici dei quali fanno parte; per la medesima ragione, i fondi in argomento non possono essere utilizzati per erogare contributi ad associazioni, o comunque ad enti e organismi senza scopo di lucro, né per operare elargizioni economiche in favore di studenti che svolgano attività di studio correlate all’attività istituzionale del Comune, come nel caso di borse di studio per tesi di laurea aventi a oggetto detta attività. (G.G.)

Sezione regionale di controllo per la Lombardia, Parere 21 dicembre 2016, n. 396
Regione – Gruppo consiliare – Monopersonale – Limiti
Alla luce del disposto dell’art. 2 del decreto-legge n. 174 del 2012, la Sezione regionale di controllo per la Lombardia ha ricordato preliminarmente che tale disciplina non vieta, sempre e comunque, il finanziamento a gruppi consiliari monopersonali, ma lo permette nel caso in cui l’esito delle elezioni  produca l’attribuzione di un solo seggio ad una certa lista, che decide, all’avvio della legislatura, di costituirsi in gruppo autonomo. La ratio alla base di tale previsione, ovvero garantire agibilità politica al gruppo monopersonale nel caso in cui la sua costituzione sia conforme all’esito delle elezioni, sembra ricorrere – secondo la Sezione – anche nel caso in cui la creazione successiva sia frutto di eventi oggettivamente indipendenti dalla volontà del candidato subentrate, costituente un nuovo gruppo, in quanto, nella prospettiva di quest’ultimo, la legislatura inizia in quel momento. Con la conseguenza che, nel caso di costituzione di un nuovo gruppo, che trae origine dal subentro di altro consigliere, in precedenza non eletto, per cause indipendenti dalla sua volontà ed essendo il consigliere subentrante, in particolare, risultato conseguire il seggio sulla base dei risultati elettorali di una lista diversa rispetto a quella del consigliere dimessosi, tale fattispecie sembra, pertanto, riconducibile ad un‘interpretazione estensiva dell’art. 2, comma 1, lett. g) del decreto-legge n. 174 del 2012, con conseguente possibilità di finanziare un gruppo consiliare costituito in corso di legislatura da parte di un consigliere che subentra ad altro per ragioni indipendenti dalla sua volontà. (G.G.)

Sezione regionale di controllo per la Puglia, Parere 15 settembre 2016, n. 149
Spese di personale – Programmazione – Aggiornamento del DUP
La Sezione si sofferma sull’obbligo di procedere nel corso dell’anno ad una variazione della programmazione triennale del fabbisogno di personale nonché alla variazione del bilancio 2016-2018 e all’aggiornamento del DUP 2016-2018, qualora la procedura di assunzione di nuovo personale non sia stata prevista.
Il Collegio, invero, osserva che -nella predisposizione del Documento unico di programmazione (DUP) da parte degli enti locali- il legislatore riserva particolare attenzione alla programmazione del personale sia nella sezione strategica che in quella operativa. In particolare, nell’ambito della sezione strategica del DUP, è inserita anche l’analisi della disponibilità e gestione delle risorse umane con riferimento alla struttura organizzativa dell’ente in tutte le sue articolazioni ed alla sua evoluzione nel tempo anche in termini di spesa. Parimenti, nella redazione della sezione operativa deve esservi l’indicazione della programmazione del fabbisogno di personale a livello triennale ed annuale.
Pertanto, i principi di programmazione del fabbisogno di personale, già previsti dall’art. 39 della Legge n. 449 del 1997 e richiamati dall’art. 6 del decreto legislativo n. 165 del 2001 e dall’art. 91 TUEL, appaiono maggiormente rafforzati dalle indicazioni imposte agli enti locali con l’elaborazione del documento unico di programmazione.
E’ quindi compatibile con eventuali nuove attività o esigenze finanziarie sorte in corso di esercizio l’eventuale aggiornamento del DUP da predisporsi, nel rispetto della normativa vigente, mediante il ricorso alla nota di aggiornamento che deve essere presentata al Consiglio entro il termine del 15 novembre dell’esercizio in corso (F.A.C.)

Sezione regionale di controllo per il Piemonte, Parere 9 novembre 2016, n. 133
Unione di comuni – Rispetto dei limiti di spesa – Applicazione
Nella pronuncia in rassegna la Sezione regionale di controllo per il Piemonte ricorda come, fermi restando i vincoli normativi imposti ai singoli comuni ed all’Unione dagli stessi composta (che saranno, a seconda delle circostanze, quelli previsti dall’art. 1, comma 557 e ss., legge 296/2006, o dal successivo comma 562), ciascun comune, nonché la stessa Unione, devono procedere alla verifica del rispetto di tali limiti mediante il criterio del “ribaltamento” della quota di spesa di personale dell’Unione a ciascuno riferibile. Ogni comune partecipante all’Unione, quindi, al fine di rendere correttamente le certificazioni e attestazioni relative al rispetto dei parametri di spesa per il personale previsto dalla vigente normativa, dovrà conteggiare, sulla base di idonei criteri, la quota parte di spesa di personale dell’unione che sia riferibile allo stesso. (G.G.)

Sezione regionale di controllo per l’Abruzzo, Parere 21 dicembre 2016, n. 252
Società partecipate – Ampliamento dei servizi – Inderogabilità dei limiti alle assunzioni

La Sezione esclude la possibilità di derogare all’obbligo di contenimento delle assunzioni di personale nelle società partecipate, di cui all’articolo 19 del decreto legislativo n. 175 del 2016 (Testo unico in materia di società partecipate), nel caso in cui le stesse siano tenute a svolgere nuovi ed ulteriori servizi.
Invero, il Collegio osserva che sulla questione concernente la possibilità di una deroga ai vincoli assunzionali in capo alle società partecipate dagli enti locali, chiamate ad ampliare la gamma dei servizi alla collettività, vi erano due difformi orientamenti sull’interpretazione dell’articolo 4, comma 12-bis, del decreto legge 14 aprile 2014; un primo indirizzo negava tale possibilità, facendo prevalere le esigenze di contenimento della spesa; l’altro indirizzo, invece, ammetteva una certa deroga ai limiti alle assunzioni, valorizzando l’inciso della disposizione, che consentiva di tener conto del settore di operatività della società.
Ciò premesso, il Collegio rileva che, se è vero che il pregresso articolo 4, comma 12-bis, del decreto legge n. 66 del 2014 è confluito nell’attuale articolo 19, comma 5, del decreto legislativo n. 175 del 2016, tale riformulazione non è stata integrale ovvero totalmente sovrapponibile alla precedente, poiché è stato espunto dal vigente enunciato normativo -allorquando contempla i vincoli e i divieti in materia di personale delle società partecipate- proprio l’inciso che, nella precedente espressione, consentiva di considerare il settore di operatività del soggetto societario ai fini di eventuali deroghe ai vincoli in materia di assunzione di personale. Oltretutto, l’art. 25 del medesimo decreto legislativo n. 175 del 2016 ha ulteriormente limitato la possibilità di nuove assunzioni.
In conclusione, gli articoli 19 e 25, decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175, precludono agli enti locali, in sede di adozione degli atti di indirizzo, di derogare all’obbligo di contenimento delle assunzioni di personale nelle società partecipate anche nel caso in cui le stesse siano tenute a svolgere nuovi ed ulteriori servizi. (F.A.C.)

Sezione regionale di controllo per la Lombardia, Parere 6 settembre 2016, n. 225
“Baratto amministrativo” – Limiti
A seguito della richiesta di parere avanzata dal comune di Casalpusterlengo, la Sezione regionale di controllo per la Lombardia ha modo di fissare degli importanti principi in merito al cd. “baratto amministrativo”, disciplinato dall’art. 24 del d.l. n. 12 settembre 2014, n. 133, convertito dalla legge 11 novembre 2014, n. 1644 e in relazione ad altri aspetti dall’art. 190 del D. Lgs. n. 50 del 2016. In primo luogo si rileva come tale disciplina non può riguardare spettanze tributarie già dovute all’amministrazione comunale (da intendersi quali entrate fiscali proprie, o derivate, il cui gettito è destinato a beneficio dell’ente locale), in quanto la riduzione delle imposte non si può applicare su debiti pregressi confluiti nella massa dei residui attivi accertati dall’Ente locale e dovendovi essere una stretta correlazione tra la tipologia di prestazione lavorativa da svolgere ed il tributo da ridurre o da esentare. In secondo luogo si mette in luce come il baratto amministrativo sia utilizzabile nei soli casi nei quali l’Ente locale ha preliminarmente disciplinato l’istituto, i casi concreti di attuazione, la tipologia di crediti ai quali applicarlo, la natura e l’individuazione dei lavori e servizi, nonché le modalità di individuazione dei soggetti che possono avvalersi dell’istituto. Con la conseguenza che deve escludersi che il singolo cittadino, anche se insolvente incolpevole, possa proporre l’effettuazione di interventi che non rientrino nella programmazione dell’Ente locale, potendosi effettuare unicamente le attività già previste e finanziate in bilancio, con successiva regolarizzazione contabile. Infine si evidenzia come il baratto amministrativo, così come disciplinato dalla recente legislazione, opera su un piano diverso dagli istituti del codice civile della datio in solutum e della transazione. Mentre a quest’ultime l’ente locale può fare riferimento, con le limitazioni e le cautele richieste dalle regole della contabilità pubblica e dai principi di organizzazione dell’attività amministrativa risultanti dall’art. 97 della Costituzione, non appare di contro ipotizzabile un “baratto transattivo”, non esistendo alcuna specifica indicazione normativa che lo preveda e indichi la regolamentazione legislativa. (G.G.)

Sezioni riunite in speciale composizione – Sentenza 15 settembre 2016, n. 20
Controllo delle spese dei gruppi consiliari – Linee guida Conferenza permanente Stato-Regioni – Modello di contabilità di riferimento – Obbligo
In materia di controllo delle spese dei gruppi consiliari la Sezioni Riunite hanno osservato:

1. Le linee guida deliberate dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, recepite con decreto del Presidente del Consiglio del ministri 21 dicembre 2012 (“Recepimento delle linee guida sul rendiconto di esercizio annuale approvato dai gruppi consiliari dei consigli regionali, ai sensi dell’articolo 1, comma 9, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, della legge 7 dicembre 2012, n.213”), sono il modello di contabilità di riferimento per i Gruppi consiliari regionali il cui rispetto da parte del rendiconto costituisce un obbligo cogente per il Gruppo consiliare e la non conformità delle scritture contabili a tale modello comporta una violazione di legge, per la portata prescrittiva dell’art. 1, comma 9, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, della legge 7 dicembre 2012, n.213;
2. la non conformità delle scritture contabili a disposizione del Gruppo consiliare regionale alle linee guida deliberate dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano determina l’impossibilità di riscostruire sulla base di elementi incontrovertibili e cronologicamente registrati la corretta rilevazione dei fatti di gestione, la tracciabilità dei pagamenti effettuati e, in sostanza, la regolarità della singola spesa;
3. non costituisce alcun travalicamento del modello di controllo individuato dal legislatore la verifica della pertinenza della spesa alle esigenze istituzionali del Gruppo consiliare regionale, secondo quanto affermato dalla Corte Costituzionale (sent. n. 263/2014), per la quale il controllo di regolarità, pur documentale ed esterno, non può non ricomprendere la verifica dell’attinenza delle spese alle funzioni istituzionali svolte dai gruppi medesimi, secondo il generale principio contabile, costantemente seguito dalla Corte dei conti in sede di verifica della regolarità dei rendiconti, della loro coerenza con le finalità previste dalla legge;
4. il modello di una contabilità “regolare” non si esaurisce con la conservazione e produzione  in sede di controllo delle singole scritture che fotografano singole fasi della gestione perché il Gruppo consiliare regionale deve obbligatoriamente dotarsi di strumenti contabili  idonei, in quanto conformi a legge, a rappresentare la gestione complessiva nella quale le singole scritture si inseriscono, acquistando certezza, tramite l’iscrizione nei documenti di contabilità generale, e riscontrabilità, tramite la corrispondenza delle partite del rendiconto;
5. la finalità delle scritture di contabilità generale previste dalle Linee guida deliberate dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano è quella di precostituire elementi oggettivi e incontrovertibili nei quali la singola operazione contabile si inserisce documentalmente e cronologicamente, onde assicurare la trasparenza, la rintracciabilità ed il riscontro della stessa; e, pertanto, la mancanza di un registro cronologico, oltre che a rilevare quale irregolarità del sistema di gestione contabile a disposizione del Gruppo consiliare regionale, impedisce un tale riscontro per la singola operazione, per la quale la verifica deve essere condotta in base alla sola documentazione contabile esistente;
6. in materia di spese per la gestione di siti web non sono rendicontabili le spese per servizi di consulenza di social media marketing, promozione e aggiornamento di siti web, qualora non risulti provata la loro riferibilità alle attività istituzionali del Gruppo consiliare regionale;
7. relativamente al profilo dell’attività di comunicazione istituzionale, la spesa può ritenersi correlata ad una attività istituzionale del Gruppo consiliare regionale solo quando ad essa corrisponda un’effettiva e concreta attività di divulgazione al pubblico, o a un numero idoneo di destinatari, di notizie relative all’attività istituzionale del Gruppo, anche in persona del singolo consigliere, e non quando sia correlata ad un mero progetto di diffusione dell’informazione.

Il controllo sui piani di riequilibrio dei bilanci degli enti locali
Sezioni Riunite in speciale composizione  –  Sentenza 7 dicembre 2016, n. 26
Ruolo Procura generale della Corte dei conti – Portatrice dell’interesse generale – Fondo anticipazione di liquidità – Risultato di amministrazione – Fondo crediti di dubbia esigibilità (FCDE) – Garanzia dei residui attivi incerti *
La Procura generale interviene nei giudizi innanzi alle SS.RR in speciale composizione come portatrice dell’interesse generale, a tutela del rispetto dell’ordinamento con particolare riferimento alla norme che disciplinano la gestione economico-finanziaria pubblica e assicurano i complessivi equilibri di sistema e, pertanto, in tale contesto assume la posizione di parte processuale piena ed autonoma non assimilabile alla mera rappresentanza e/o difesa delle deliberazioni impugnate emesse dalle Sezioni territoriali del controllo.
Il fondo anticipazione di liquidità ha lo scopo di sterilizzare il risultato di amministrazione a seguito di una erogazione destinata ad incidere solo sulla liquidità dell’ente locale, diversamente dal Fondo crediti di dubbia esigibilità (FCDE) che è a garanzia dei residui attivi incerti.
Il trasferimento delle risorse del Fondo anticipazione liquidità nel Fondo crediti di dubbia esigibilità (FCDE) non si traduce automaticamente in una surrettizia riduzione del disavanzo, dato che, in ogni caso, il Comune è tenuto ad accantonare adeguate risorse per far fronte all’ipotesi di parziale/totale cancellazione dei residui attivi.

 

Sezioni Riunite in sede giurisdizionale – Sentenza 15 settembre 2016, n. 19
Giudizio di conto Estinzione – Presupposti*
Ai fini del decorso del quinquennio previsto dall’articolo 2 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, in materia di estinzione del giudizio sul conto, non è necessario che sia data comunicazione al Procuratore Regionale dell’avvenuto deposito del conto giudiziale di cui all’articolo 27 del Regolamento di procedura per i giudizi dinanzi alla Corte dei conti, approvato con regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038, e di cui all’articolo 3 della legge 8 ottobre 1984, n. 658.

Sezioni Riunite in sede giurisdizionale – Sentenza 22 settembre 2016, n. 22
Imposta di soggiorno – Riscossione e versamento – Agenti contabili – Conto giudiziale – Obbligatorietà*
I soggetti operanti presso le strutture ricettive, ove incaricati – sulla base dei regolamenti comunali previsti dall’art. 4, comma 3, del D. lgs n. 23/2011 – della riscossione e poi del riversamento nelle casse comunali dell’imposta di soggiorno corrisposta da coloro che alloggiano in dette strutture, assumono la funzione di agenti contabili, tenuti conseguentemente alla resa del conto giudiziale della gestione svolta.
In mancanza della regolamentazione statale è rimessa alla specifica regolamentazione locale sia l’individuazione del soggetto onerato della resa del conto, sia la definizione della tipologia del conto richiesto.

Sezione Seconda Centrale Giurisdizionale d’Appello – Sentenza 14 novembre 2016, n. 1148
Dirigente senza laurea – Art. 15-septies del d.lgs. n.502/1992, come modificato dall’art.13 del d.lgs. n.229/1999 – Azienda sanitaria – Incarico dirigenziale a tempo determinato – Diploma di laura – Insussistente – Possesso attestato – Falsità – Responsabilità amministrativa
Sussiste la responsabilità amministrativa di una dirigente per essersi illecitamente avvalsa della documentazione (certificato rilasciato dall’Università, curriculum vitae) non rispondente al vero attestante il possesso del titolo di laurea al fine di ottenere gli incarichi dirigenziali, in tal modo approfittando dell’errore delle aziende sanitarie conferenti consistente nel ritenere che ne fosse in possesso.

I Giudici d’appello hanno confermato la responsabilità amministrativa – riconoscendo un danno pari ad euro 548.356,94 – a carico una dirigente a tempo determinato che ha prestato servizio in diverse ASL di Roma, attestando falsamente di essere in possesso del diploma di laurea.
E’ chiaro il disposto normativo recato dall’art. 15-septies del d.lgs. n.502/1992, come modificato dall’art.13 del d.lgs. n.229/1999, richiamato espressamente nelle premesse delle deliberazioni autorizzative degli incarichi, recante una disciplina speciale per le aziende sanitarie in materia di contratti a tempo determinato che così dispone (nel testo in vigore ratione temporis), secondo cui: “I direttori generali possono conferire incarichi per l’espletamento di funzioni di particolare rilevanza e di interesse strategico mediante la stipula di contratti a tempo determinato e con rapporto di lavoro esclusivo, entro il limite del due per cento della dotazione organica della dirigenza, a laureati di particolare e comprovata qualificazione professionale che abbiano svolto attività in organismi ed enti pubblici o privati o aziende pubbliche o private con esperienza acquisita per almeno un quinquennio in funzioni dirigenziali apicali o che abbiano conseguito una particolare specializzazione professionale, culturale e scientifica desumibile dalla formazione universitaria e post universitaria, da pubblicazioni scientifiche o da concrete esperienze di lavoro e che non godano del trattamento di quiescenza”(comma 1);”Le aziende unita’ sanitarie e le aziende ospedaliere possono stipulare, oltre a quelli previsti dal comma precedente, contratti a tempo determinato, in numero non superiore al cinque per cento della dotazione organica della dirigenza sanitaria, ad esclusione della dirigenza medica, nonche’ della dirigenza professionale, tecnica ed amministrativa, per l’attribuzione di incarichi di natura dirigenziale, relativi a profili diversi da quello medico, ad esperti di provata competenza che non godano del trattamento di quiescenza e che siano in possesso del diploma di laurea e di specifici requisiti coerenti con le esigenze che determinano il conferimento dell’incarico”(comma 2).
Detta disposizione prevede espressamente che il soggetto esterno all’azienda destinatario dell’incarico debba essere “laureato” (comma 1) e “in possesso del diploma di laurea” (comma 2) di talchè è assolutamente destituita di fondamento la tesi dell’appellante la quale sostiene che, in quanto incarico “a progetto”, non costituirebbe requisito indefettibile il possesso del titolo di studio magistrale, essendo comunque richiesto anche dal comma 1 per quelli di alta specializzazione.

Sezione Seconda Centrale Giurisdizionale d’Appello – Sentenza 28 ottobre 2016, n. 1102
Cooperazione dell’Italia con i Paesi in via di sviluppo. Corresponsione di contributi erogati dal Ministero degli Affari Esteri – L. n. 49/1997 – Cooperazione dell’Italia con i Paesi in via di sviluppo – Corresponsione di contributi erogati dal Ministero degli Affari Esteri – Organismo internazionale – Obbligo di costruire un ospedale – Inadempimento – Revoca del finanziamento – Mancata restituzione – Danno erariale
Sussiste la responsabilità amministrativa per mancato utilizzo del contributo erogato dal Ministero degli Affari Esteri ad un organismo internazionale per la costruzione di un ospedale a Tirana.
Il mancato utilizzo del contributo erogato dal Ministero degli Affari Esteri per la costruzione di un ospedale a Tirana (mai iniziata), nonché la mancata restituzione di tale contributo dopo la revoca del finanziamento da parte dello stesso Ministero ha portato a una condanna di ingente valore – 10 milioni di euro oltre accessori – nei confronti dell’International Management Group (I.M.G.).
Le somme versate dal Ministero all’organismo internazionale non sono mere elargizioni con carattere di liberalità (circostanza che escluderebbe la sussistenza di un rapporto di servizio tra I.M.G. e la pubblica amministrazione ).

Si rammenta che tali contribuzioni si inquadrano nella disciplina recata dalla legge n. 49 del 1987 sulla «cooperazione dell’Italia con i Paesi in via di sviluppo», a norma della quale:

• «la  cooperazione  allo  sviluppo è parte integrante della politica estera dell’Italia e persegue obiettivi di solidarietà tra i popoli e di piena realizzazione dei diritti fondamentali dell’uomo …» (art. 1, comma 1);
• «essa è finalizzata al soddisfacimento dei bisogni primari e in primo luogo alla salvaguardia della vita umana, alla autosufficienza alimentare, alla valorizzazione delle risorse umane, alla conservazione del patrimonio ambientale, all’attuazione e al consolidamento dei processi di sviluppo endogeno e alla crescita economica, sociale e culturale dei paesi in via di sviluppo …» (art. 1, comma 2);
• «essa comprende le iniziative pubbliche e private, impostate e attuate nei modi previsti dalla presente legge e collocate prioritariamente nell’ambito di programmi plurisettoriali concordati in appositi incontri intergovernativi con i paesi beneficiari su base pluriennale e secondo criteri di concentrazione geografica» (art. 1, comma 3);
• «l’attività di cooperazione allo sviluppo è finanziata a titolo gratuito e con crediti a condizioni particolarmente agevolate …» (art. 2, comma 1);
• «gli stanziamenti destinati alla realizzazione di tale attività sono determinati su base triennale con legge finanziaria. Annualmente viene allegata allo stato di previsione della spesa del Ministero degli affari esteri una relazione previsionale e programmatica del Ministro contenente fra l’altro le proposte e le motivazioni per la ripartizione delle risorse finanziarie, la scelta delle priorità delle aree geografiche e dei singoli Paesi, nonchè dei diversi settori nel cui ambito dovrà essere attuata la cooperazione allo sviluppo e la indicazione degli strumenti di intervento. Il Parlamento discute la relazione previsionale e programmatica …» (art. 2, comma 2);
• «nell’attività di cooperazione rientrano: … b) la partecipazione, anche finanziaria, all’attività e al capitale di organismi, banche e fondi internazionali, impegnati nella cooperazione con i Paesi in via di sviluppo …» (art. 2, comma 3).

Dalle disposizioni richiamate e dal complesso delle altre norme recate dalla legge n. 49 del 1987 risulta chiaramente che i fondi destinati alla cooperazione allo sviluppo – gestiti dal Ministero degli Affari Esteri, tramite la propria organizzazione – hanno finalità pubbliche e sono utilizzati nell’ambito di una programmazione periodica degli interventi, la cui realizzazione può essere rimessa direttamente al Paese destinatario del contributo, ovvero – come è avvenuto nel caso all’esame – affidata per l’esecuzione del programma ad organismi internazionali.
Pertanto, non v’è dubbio che in ipotesi quale quella di specie si instauri un rapporto di servizio tra l’organizzazione internazionale destinataria del contributo e l’amministrazione pubblica concedente; e, invero, in questa ipotesi – come in ogni altra ipotesi di concessione di contributi pubblici – il soggetto che ha ricevuto il finanziamento è chiamato a partecipare alla realizzazione del programma imposto dalla pubblica amministrazione, adoperandosi con i propri mezzi e con la propria attività affinché i fondi pubblici siano utilizzati in conformità allo scopo per il quale sono stati concessi.

Sezione Prima Centrale Giurisdizionale d’Appello – Sentenza 19 settembre 2016, n. 356
Responsabilità dell’insegnante di educazione fisica per danni conseguenti a un incidente occorso ad un alunno – Danno indiretto – Responsabilità dell’insegnate di educazione fisica – Incidente accaduto durante l’ora di lezione – Invalidità permanente – Obbligo di vigilanza – Colpa grave – Mancata adozione nel programma di insegnamento di educazione fisica delle regole di comportamento preventivo – Responsabilità concorrente della PA  
Sussiste la responsabilità amministrativa del docente di educazione fisica che, omettendo di posizionarsi vicino all’alunno che esegue un esercizio fisico, non si mette nelle condizioni di scongiurare ovvero ridurre le conseguenze di un incidente invalidante. Ne risponde, altresì, la p.a. che non ha emanato nel programma di insegnamento di educazione fisica precise regole di comportamento agli insegnanti volte a rendere il più sicure possibili le lezioni programmate

Vicenda assai delicata è quella scrutinata dalla Sezione Prima d’Appello relativa al danno indiretto occorso al Ministero dell’Istruzione per effetto del pagamento del risarcimento del danno in esecuzione del giudicato civile, che aveva accertato la responsabilità del Ministero e dell’insegnante per le conseguenze invalidanti accusate da un‘allieva a seguito di un sinistro accaduto nell’ora di educazione fisica.
In particolare, una studentessa di un liceo romano, nell’effettuare un esercizio consistente in rincorsa, battuta sulla pedana e atterraggio su tappeto, si infortunava riportando la lussazione bilaterale della 4^ e 5^ vertebra cervicale, con conseguente irreversibile tetraplegia e paralisi degli sfinteri ed una invalidità del 95%.
I  giudici d’appello hanno accertato che dalla relazione del consulente tecnico – chiamato ad esprimersi anche sullo specifico aspetto della sussistenza, nella condotta dell’insegnante preposta, degli estremi di colpa inescusabile – emerge incontestabilmente che la modalità di esecuzione degli esercizi nella fase finale della lezione era stata rimessa alla libera determinazione delle studentesse, e che al momento dell’effettuazione del salto da parte della studentessa, l’insegnante era intenta a parlare con qualcuno e comunque non era vicina al tappeto ed alla pedana di battuta, ma a circa quattro metri di distanza, “abbastanza lontana, comunque, tanto da non poter fare assistenza diretta agli esercizi effettuati dalle studentesse”.
Tale condotta, imposta all’appellante dal dovere di vigilanza che grava sugli insegnanti ed in particolare sui docenti di educazione fisica “era l’unica che, astrattamente, avrebbe potuto evitare l’evento” poiché, specie di fronte ad eventuali errori di esecuzione della ragazza, in particolare nella fase della battuta sulla pedana, la docente sarebbe potuta intervenire a bloccarla con una manovra di emergenza o, comunque, avrebbe potuto incidere sulle modalità di impatto riducendo le conseguenze dannose dell’evento.
Tale condotta omissiva si sostanzia, pertanto, nella violazione dei fondamentali doveri di sorveglianza e di controllo che la stessa era tenuta ad osservare. Senza contare che si trattava della prima lezione di educazione fisica dell’anno scolastico, che gli esercizi si erano protratti per circa due ore, con presumibile affaticamento delle alunne, che l’appellante non conosceva il grado di preparazione atletica della ragazza e perciò avrebbe dovuto scegliere un esercizio meno impegnativo (si legge nella C.T.U. che gli esercizi effettuati in quel giorno non erano mai stati eseguiti da quella classe nel corso dei precedenti anni) e che la presenza dell’insegnante sul luogo del salto era tanto più doverosa in considerazione che si era lasciata l’esecuzione dell’esercizio alla libera scelta della ragazza.
I giudici, pertanto, hanno accertato la sussistenza della colpa grave dell’insegnante ma, nel determinare il danno hanno tenuto conto del concorso di deficienze del modulo organizzativo della P.A danneggiata, che non ha emanato nel programma di insegnamento di educazione fisica precise regole di comportamento agli insegnanti volte a rendere il più sicure possibili le lezioni programmate.

Sezione Giurisdizionale per la regione Abruzzo – Sentenza 16 dicembre 2016, n. 80
Personale medico – Rapporto di lavoro in regime di esclusiva – Violazione – Responsabilità penale – Reato di peculato – Sussistenza – Responsabilità amministrativa – Sussistenza – Danno erariale –  Indennità di esclusiva – Danno all’immagine 
Il medico che viola il rapporto di lavoro in regime di esclusiva, prestando le visite private (al di fuori degli orari e dei giorni comunicati, anche durante le assenze dal lavoro per ferie, malattia e ai sensi della legge 104/92) in regime di intramoenia allargata senza versare il 50% dell’onorario – condotta valutata dal giudice penale a titolo di peculato – risponde del danno erariale pari all’indennità di esclusiva indebitamente percepita e del danno all’immagine.

Danno patrimoniale diretto (euro 149.000,00) e danno all’immagine (euro 10.000,00) riconosciuti a carico di un medico che aveva patteggiato in sede penale la pena per l’imputazione del reato di peculato.
Il sanitario, durante il periodo in cui era autorizzato a eseguire in regime di A.L.P.I. “allargata” visite pediatriche presso il proprio
studio privato, ometteva il rilascio delle prescritte ricevute, con conseguente danno erariale per ciò che attiene alle “indennità di esclusività del rapporto di lavoro” che l’ASL di Teramo gli aveva erogato nel periodo dal 2002 al 2012. Risultava che costui aveva omesso il rilascio delle prescritte ricevute per la maggior parte delle visite effettuate per un ammontare quantificato in via prudenziale in € 30.800,00, con conseguente danno erariale nei confronti della ASL di Teramo che inusitatamente gli aveva corrisposto le indennità di esclusività e i premi di produzione e non aveva percepito — entro ogni mese successivo alle attività — il 50% delle somme riscosse dal professionista in regime di A.L.P.I. allargata (senza tacere la mancata tassazione ai fini IRPEF).
Buona parte delle visite erano effettuate in violazione del regolamento aziendale della ASL di Teramo, previsto per lo svolgimento della A.L.P.I. allargata, e delle relative convenzioni stipulate tra l’azienda e il medico. In particolare: le attività (oltre il 30%) erano svolte in modo “continuativo”, senza rispettare le giornate prestabilite; le visite erano svolte anche durante le giornate in cui questi non era autorizzato a svolgere attività libero-professionale, ossia di giovedì, sabato e domenica ovvero quando era assente dal servizio perché usufruiva di giorni di ferie o di permessi retribuiti ex lege n. 104/1992, riconosciuti per accudire una persona handicappata. Durante gli stessi anni il medico aveva assunto presso la Asl degli incarichi che ne favorivano la carriera, ma che avrebbero imposto la rinuncia all’attività libero-professionale in regime di A.L.P.I., come stabilito dall’art. 15-quinquies del D.Igs. 30.12.1992, n. 502, commi 5 e 8: “gli incarichi di direzione di struttura, semplice o complessa, implicano il rapporto di lavoro esclusivo”: “il rapporto di lavoro esclusivo costituisce titolo di preferenza per gli incarichi didattici e di ricerca e per i comandi e i corsi …”
La ratio del rapporto di esclusiva e delle norme ad esso strumentali, in una con l’opzione per l’esercizio della libera professione intramuraria, è individuata nel perseguimento dell’obiettivo di promuovere e qualificare il servizio pubblico nonché di favorire lo sviluppo di un regime di concorrenza con il privato nell’erogazione dei servizi, al fine del miglioramento della qualità delle prestazioni che contengono l’inequivocabile affermazione dell’esclusività del rapporto di lavoro e l’imposizione del divieto, per il personale sanitario, di svolgere attività professionale privata, incompatibile con gli interessi della struttura sanitaria di appartenenza (Corte dei conti, Sezione I giurisdizionale centrale, n. 477 del 2010).
La relativa indennità si distingue poiché dovuta a remunerazione della esclusività del rapporto di lavoro, aggiuntivamente alla retribuzione, in conseguenza dell’opzione per l’attività intramuraria, a favore dei medici ospedalieri (Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 7298 del 2010).
Secondo la giurisprudenza contabile consolidata, con il protratto espletamento dell’attività libero professionale in spregio a regole conformanti il regime intramurario viene meno l’esclusività del rapporto di lavoro e, con essa, il titolo per percepire gli emolumenti alla medesima legati: dovendosi qualificare l’attività, per le modalità con le quali in concreto è stata esercitata, come extramuraria e sussistendo un impedimento legale per colui che a tale ultimo regime risulti assoggettato ad intrattenere con l’Azienda sanitaria un rapporto di lavoro con il carattere della esclusività, a quel medesimo soggetto risulta automaticamente preclusa la possibilità di beneficiare dei vantaggi che il rapporto di lavoro con quella caratteristica assicura (Sezione giurisdizionale per la Regione Abruzzo, n. 71 del 2016; Sezione III giurisdizionale centrale, n. 415 del 2015).

Sezione Giurisdizionale per la Toscana – Sentenza 29 settembre 2016, n. 255
Mala gestio di risorse pubbliche – Costruzione di un’opera rimasta inutilizzata – Ente locale – Amministratori – Costruzione di un edificio – Mancata ultimazione dei lavori – Mancato utilizzo – Eccessivi costi sostenuti –  Danno erariale
Sussiste la responsabilità amministrativa degli amministratori di un comune per mala gestio di risorse pubbliche per la costruzione di un edificio a costi eccessivi rispetto a quelli ipotizzati, rimasto, poi, inutilizzato.

Particolarmente sintomatica di mala gestio è un’ipotesi di danno erariale relativa agli eccessivi costi sostenuti dall’amministrazione comunale di Filattiera (MS) per la costruzione di un edificio in località Logarghena, all’interno del perimetro del Parco Nazionale dell’Appennino Tosco- Emiliano.
L’opera non era stata completata, poiché, in particolare, mancavano i pavimenti, i rivestimenti, gli infissi, le tinteggiature, gli impianti tecnologici, molti servizi igienici, nonché tutte le altre opere non previste nel progetto quali i collegamenti fognari esterni, gli impianti di depurazione, le sistemazioni dei marciapiedi e delle tegole e dei tubi di esalazione, la fornitura e posa in opera dei pluviali, le pavimentazioni esterne sul lato ovest, l’impianto cucina, la caldaia i collegamenti idraulici per il gas.
A causa del mancato completamento l’opera, dopo sei anni, si trovava in stato di totale abbandono, come aveva evidenziato una relazione del Corpo Forestale dello Stato.
Erano state accertate innumerevoli altre irregolarità e illegittimità delle procedure di acquisizione e di appalto, relative, ad esempio, all’incongruo prezzo di acquisto dei terreni (8 milioni di lire ad ettaro, anziché 4 milioni di lire come risulta dal BUR Toscana n.31/98), l’inopportunità della nomina di due direttori dei lavori, la mancata chiarezza in ordine al calcolo della durata dei lavori dei singoli lotti e delle proroghe.
Come ha rilevato il Giudice, l’uso delle risorse pubbliche deve avere una utilitas anche se non immediata ma differita nel tempo e, comunque, valutabile sotto il profilo della buona amministrazione.
Nel caso di specie le somme utilizzate non hanno portato alla realizzazione di alcun progetto fruibile dalla cittadinanza e, questo, prescindendo sia dalla individuazione delle somme economiche realmente disponibili che della tipologia degli interventi dapprima decisi e successivamente modificati.
Secondo il Giudice, la mancata ponderazione delle reali “possibilità” per l’Amministrazione comunale di poter realizzare nel territorio la “Ristrutturazione e recupero di strutture di interesse turistico e culturale in località Logarghena” nonché l’adozione di varianti di lavori rilevatesi poi controproducenti, sono sicuramente indice di condotta gravemente colposa, sindacabile in termini di danno erariale.

Sezione Giurisdizionale per la Campania – Sentenza 20 dicembre 2016, n. 675
Costi della politica – Fondo erogato a forfait ai consiglieri regionali della Regione Campania – Legge R. Campania n.18/2000  – Spese dei consiglieri regionali – Contributo aggiuntivo per il pagamento ei collaboratori ovvero per beni e servizi  – Autocertificazione – Non sufficiente – Obbligo di rendicontazione – Responsabilità amministrativa
Sussiste l’obbligo di rendicontazione per il contributo riconosciuto a forfait a favore dei consiglieri della Regione Campania per spese dei contratti di collaborazione personale e fornitura beni e servizi, non essendo sufficiente la semplice esibizione di autocertificazione.

La Seziona Campania ha condannato i Consiglieri Regionali per spese effettuate nell’ambito delle cd. “attività istituzionali dei titolari del diritto di iniziativa legislativa”. Si rammenta che, con legge regionale n.18 del 2000, è stata riconosciuta, in aggiunta a tutte le altre voci di rimborso per spese sostenute dai gruppi e/o dai singoli consiglieri, un’ulteriore erogazione pari a complessivi euro 2.582,33 mensili per ogni consigliere regionale (art. 40).
Tale contributo aggiuntivo (recte, fondo) è stato espressamente finalizzato alla stipula di contratti privatistici a termine, per la collaborazione, per fornitura di beni e servizi specifici occorrenti e per l’assistenza ai Consiglieri non previsti tra quelli di cui alla L. R. 5 agosto 1972, n. 6 e successive modifiche ed integrazioni. La Guardia di Finanza aveva appurato che ciascuno dei 64 Consiglieri Regionali ha ricevuto, per il titolo di cui sopra, la somma di euro 30. 987,40 per l’anno 2011 ed euro 28.405,09 per l’anno 2012, in aggiunta all’ordinario trattamento indennitario.
Le indagini esperite avevano accertato che le erogazioni avvenivano sulla scorta di una generica autocertificazione, resa dai convenuti ai sensi del D.P.R. 445/2000, con la quale i singoli Consiglieri Regionali, sotto propria responsabilità, attestavano di aver sostenuto le spese di cui all’art. 33, primo comma della L.R. 11/08/2001 n. 10. Sono stati invitati a fornire i giustificativi delle spese dichiarate 15 consiglieri ma di questi soltanto uno aveva presentato corposa documentazione, indicando le spese sostenute attinenti ai rimborsi in questione. Gli altri 14 si sono, al contrario, rifiutati di esibire prove a supporto dell’autocertificazione, adducendo sostanzialmente l’assenza di un obbligo di rendicontazione e la natura forfetaria del rimborso.
Ha osservato il Giudice che le risorse di cui all’art. 40 l. r. 18/2000, oltre ad essere pubbliche, hanno vincolo di destinazione. Esse, infatti, come si desume dalla stessa denominazione del Fondo, sono inserite nel bilancio regionale al fine di supportare, in favore dei singoli consiglieri, le attività di assistenza all’iniziativa legislativa e sicuramente a partire dal 2001 (quando il terzo comma dell’art. 40 è stato sostituito dall’articolo 33, comma 1, della legge regionale 11 agosto 2001, n. 10), fino al 2012 (quando questa singola disposizione è stata abrogata dall’articolo 52, comma 16, lettera b. della legge regionale 27 gennaio 2012, n. 1) tali risorse erano finalizzate all’acquisizione di beni e servizi, annoverandosi tra questi ultimi anche quelle prestazioni d’opera necessarie all’assistenza del singolo consigliere regionale.
Non v’è alcun spazio interpretativo consentito dal tenore letterale della norma e dall’interpretazione sistematica del suo contenuto che possa consentire di sovrapporre il rimborso in esame con l’indennità di cui gode il singolo consigliere né le somme rimborsate possono tradursi in un emolumento fisso e continuativo, riconosciuto a prescindere dalla prova della spesa effettivamente sostenuta.
Non può essere accolta la tesi  che il “forfait” rappresenti una somma fissa e aggiuntiva da attribuire al singolo consigliere in modo “automatico”. Se il legislatore avesse voluto realizzare questo effetto, avrebbe dovuto indicare almeno un parametro per quantificare, in modo predeterminato e costante, la somma da rimborsare: tale non è quello previsto dal quinto comma dell’art. 40 che fissa il tetto massimo di quota proporzionale attribuibile a ciascun Gruppo consiliare in ragione del numero degli iscritti eletti (5. La ripartizione del fondo avviene sulla base del numero dei Consiglieri iscritti a ciascun Gruppo o forza politica) e nulla dice sul se e quanto spetti al singolo Consigliere. Dalla ripartizione ai sensi del quinto comma in esame, discende un importo posto a disposizione del singolo Consigliere, un “gruzzoletto” che rappresenta, dunque, il tetto massimo del rimborso che può attribuirsi ai singoli soltanto previa richiesta e previa esibizione dell’autocertificazione. Dunque si tratta di una spesa erogata non “a prescindere” da qualsivoglia precondizione ma strettamente dipendente dall’impulso del singolo Consigliere richiedente e a patto che questi si assuma la responsabilità di quanto autocertificato.
Il “forfait” doveva esprimere il solo quantum debeatur, rimesso all’indicazione dello stesso richiedente (sicché la misura del rimborso non è verificabile a priori attraverso il controllo delle singole voci di spesa e della relativa sommatoria), caricando il singolo consigliere dell’onere di provare in ogni momento che la spesa rimborsata era stata “effettivamente sostenuta”. Si può concludere che il rimborso a forfait, lungi dall’introdurre una deroga al principio di rendicontazione, ne costituisce espressione, sub specie di “onere di documentazione”, che altro non è se non una rendicontazione postuma.

Sezione Giurisdizionale per la Basilicata – Sentenza 27 giugno 2016, n. 29
Enti locali – personale – Stipendi – Autoliquidazione dei somme maggiorate – Trasmissione di documentazione non ufficiale – Danno erariale –Responsabilità principale del percettore – Responsabilità sussidiaria dei superiori per omesso controllo e vigilanza – Responsabilità del Tesoriere
Rispondono, in via principale, il percettore e, in via sussidiaria, i suoi superiori e il tesoriere per il danno prodotto a seguito di autoliquidazione di stipendio da parte di un dipendente di una Provincia, che riusciva ad aggirare i controlli, trasmettendo al Tesoriere documentazione falsificata (c.d. busta gialla e poi anche il c.d. flusso informatico) priva di sottoscrizione e degli elementi idonei a documentare la provenienza dell’ordine di pagamento dalla Provincia

Per un decennio un dipendente della provincia di Matera si è autoliquidato uno stipendio di oltre cinquemila euro al mese a fronte di una somma spettante pari a poco meno di mille euro.
I Giudici hanno condannato in via principale costui al risarcimento del danno pari alle somme indebitamente percepite, riconoscendo una responsabilità sussidiaria a carico dei suoi superiori (per omesso controllo e vigilanza) e delle banche a cui era stato conferito il servizio tesoreria.
Il Segretario Generale e Dirigente Responsabile Servizio Personale della Provincia di Matera, e Presidente della Provincia venivano a conoscenza di taluni accreditamenti sul conto corrente bancario personale di un dipendente di gran lunga superiori allo stipendio spettante a tale dipendente.
Il dirigente responsabile del servizio personale procedeva a verificare, presso l’Ufficio Area Finanziaria della Provincia di Matera, che il totale delle retribuzioni elencate nella documentazione allegata ai mandati di pagamento degli stipendi del mese di maggio corrispondesse al totale riportato sul documento “netti in busta”. Da tale controllo apparentemente non emergeva alcuna anomalia, in quanto i predetti importi corrispondevano.
Invece, dalla somma aritmetica di tutti gli stipendi del mese di maggio risultava che il relativo totale lordo ed il relativo totale netto erano rispettivamente gonfiati di € 5.500,00, cioè della stessa maggiore somma trasferita dalla Tesoreria Provinciale sul conto bancario del dipendente.
Emergeva un presunto danno erariale per indebite erogazioni di denaro a favore del dipendente nel periodo 2004-2014  pari ad € 282.670,00 come risulta dalla relazione del Segretario Generale e dai controlli espletati dai revisori dei conti.
I Giudici hanno accertalo che gli indebiti pagamenti, per  circa  un decennio, al dipendente di stipendi maggiorati sono stati pertanto disposti dagli istituti bancari che hanno svolto il servizio di Tesoreria, non sulla base della documentazione “ufficiale” proveniente dalla Provincia, ma sulla base della documentazione formata e trasmessa da costui (c.d. busta gialla e poi anche il c.d. flusso informatico) priva di sottoscrizione e degli elementi idonei a documentare la provenienza dell’ordine di pagamento dalla Provincia.
I Tesorieri hanno pertanto disatteso le prescrizioni recate dall’art. 185 del D. lgs n. 267/2000 – che individua gli elementi essenziali del mandato di pagamento, tra i quali naturalmente la regolare sottoscrizione – ribadite dalle distinte convenzioni intervenute tra la Provincia e gli istituti bancari (convenzione del 11/5/2004 con la Banca Popolare dell’Emilia Romagna, convenzione del 21/7/2006 con Unicredit Banca e convenzione del 30/1/2009 con il Monte dei Paschi di Siena).
In particolare le predette convenzioni, dopo aver individuato negli artt. 8 e seguenti gli elementi essenziali del mandato di pagamento, agli artt. 11 precisano che “ … il Tesoriere è responsabile. a) della esatta osservanza delle modalità di pagamento prescritte dalla provincia sui mandati stessi; b)  della autenticità delle firme di cui al precedente art. 8 al quale intento saranno inviati al Tesoriere gli autografi dei Funzionari ivi indicati…..”.

OSSERVATORIO SULL’ATTIVITÀ DELLA CORTE DEI CONTI
(1° gennaio – 30 aprile 2016)

 

L’ATTIVITA’ AUSILIARIA DELLA CORTE DEI CONTI AL PARLAMENTO
(a cura di Donatella Scandurra)

Deliberazione 22 marzo 2016, n. 2
Rapporto 2016 sul coordinamento della finanza pubblica

Con il Rapporto sul coordinamento della finanza pubblica la Corte rende al Parlamento e al Governo, la propria valutazione sugli strumenti di coordinamento della finanza pubblica e sul contributo dei diversi livelli di governo agli obiettivi complessivi. L’esame degli strumenti è preceduto da una analisi degli andamenti macroeconomici e da una valutazione delle prospettive della finanza pubblica nel triennio anche alla luce dei risultati di consuntivo dell’esercizio appena concluso.
Il Rapporto tiene conto dell’avvio di importanti riforme su un ampio spettro di temi determinanti per la crescita del Paese e sugli stessi meccanismi che regolano le relazioni tra i diversi livelli di governo nonché della necessità di mantenere i saldi di finanza pubblica su un percorso di rientro del debito e di riduzione della pressione fiscale secondo gli impegni assunti in sede comunitaria.  Il Rapporto vuole offrire alla discussione di politica economica elementi di valutazione sulla composizione del bilancio, sulle dinamiche sottostanti i grandi aggregati di spesa ed entrata, sulle istituzioni che presiedono al coordinamento della finanza pubblica sul territorio nazionale.
L’analisi che la Corte svolge nel Rapporto, proprio per il ruolo che l’Istituzione ha nel quadro dei meccanismi di controllo della finanza pubblica, alimentandosi delle esperienze delle sue diverse articolazioni, mira a mettere a disposizione del Parlamento e del Governo uno strumento di valutazione e di analisi degli andamenti della finanza pubblica per le scelte da adottare, nella fase che porta alla programmazione annuale e all’aggiornamento del programma di stabilità.

Audizione 19 aprile 2016, n. 3
Audizione della Corte dei conti sul Documento di Economia e Finanza 2016

Le considerazioni della Corte dei conti sono dedicate principalmente all’esame dei quadri tendenziali e programmatici del Documento di Economia e Finanza (Def), al fine di evidenziare gli aspetti che appaiono suscettibili di approfondimenti o di chiarimenti e di sottolineare quelli che sottendono punti critici per la gestione della politica di bilancio.
Il contesto macroeconomico in cui si situa il Def presenta elementi positivi, cui si associa però un allargamento dell’area dei rischi. Rispetto ad un anno fa, la ripresa dell’economia italiana si è effettivamente concretizzata e la disoccupazione ha cominciato a ridursi, così che nella media dell’anno la crescita del Pil è risultata sostanzialmente in linea con le previsioni. Tuttavia, tale crescita ha registrato ritmi via via decrescenti, con un effetto di trascinamento per il 2016 assai contenuto. Anche nel confronto con l’UEM e gli altri maggiori Paesi dell’area, che hanno peraltro mostrato una maggiore tenuta nei mesi finali del 2015, l’Italia ha continuato a caratterizzarsi per un andamento meno dinamico.
Con il Def 2016 il Governo riconferma la strategia seguita in questi anni, volta a conciliare la stabilizzazione del ciclo con l’esigenza di rientro dal debito. Di qui la conferma della necessità di portare avanti le riforme dirette ad aggredire i punti di debolezza strutturale dell’economia italiana.  Con la legge di stabilità per il 2016 si è puntato a potenziare i segnali di ripresa riconducibili ad una crescita della domanda interna, concentrando l’utilizzo delle limitate risorse disponibili (al netto di quelle necessarie a disinnescare le clausole di salvaguardia) sul rafforzamento della domanda delle famiglie e sulla riduzione degli oneri che gravano sul mondo delle imprese dando, per questa via, impulso alla ripresa dell’occupazione. In tema di investimenti infrastrutturali, si è mirato a interromperne il progressivo calo, orientando le risorse su quelli su cui è possibile (e necessario) attivare il concorso europeo e percorrendo interessanti processi di attrazione di investimenti dall’estero. Una scelta di politica economica che porta ad utilizzare al massimo gli spazi di flessibilità disponibili e che nelle intenzioni del Governo dovrebbe dare (come è anche ribadito nel Piano Nazionale delle Riforme 2016) rilevanti ritorni in termini di crescita e occupazione.  Per il 2017 il Def prefigura un ulteriore allentamento della correzione di bilancio. Il rischio principale insito in questa scelta risiede nell’eventualità che le aspettative ripresa dell’inflazione formulate dal Governo possano rivelarsi frustrate, nonostante l’accentuazione delle politiche monetarie espansive decise dalla BCE.
Nel Rapporto la Corte rileva la necessità di accompagnare le riforme già avviate con interventi in grado di rimuovere rigidità che limitano l’operare degli strumenti di gestione della finanza pubblica. La prospettiva di una riduzione della pressione fiscale su famiglie e imprese ripropone la necessità di una revisione strutturale dell’intero sistema tributario e un deciso impegno in tre direzioni: un ampliamento della base imponibile, una rivisitazione degli obiettivi redistributivi assegnati al sistema di prelievo e, non ultimo, la ricerca di un effettivo coordinamento della leva fiscale fra livelli di governo. In questa direzione va la revisione del sistema delle agevolazioni da inserire nella prossima manovra finanziaria, incidendo su un sistema che ha assunto dimensioni poderose e che riduce il gettito potenziale di quasi un terzo.  In conclusione, in base alle analisi svolte, la Corte ritiene che potrebbe essere opportuno cogliere l’occasione offerta dall’attuale fase economica e dalla necessità di evitare l’operare delle clausole di salvaguardia per rivedere la struttura impositiva indiretta. Ciò, non per modificare il livello delle aliquote, ma per rivedere la distribuzione della base imponibile tra le diverse fasce (oggi particolarmente concentrato su quelle agevolate), eventualmente accompagnando tale intervento con misure dirette ad evitare effetti indesiderati sulle categorie più deboli.

Rassegna delle principali deliberazioni della Sezione centrale di controllo di legittimità della Corte dei conti
(a cura di Antonio Attanasio)

Deliberazione 26 gennaio 2016, n. 1
Incarico dirigenziale – Efficacia – Irretroattività

Con deliberazione n. SCCLEG/1/2016/PREV, in data 14 gennaio 2016 (dep. 26 gennaio 2016), la Sezione centrale di controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato ha affermato il principio secondo cui il decreto di conferimento di un incarico dirigenziale, per la sua natura giuridica, non può esplicare effetti retroattivi.
Nel caso di specie, l’interessato – Segretario comunale – aveva preso servizio, in posizione di comando, presso il Ministero dell’Ambiente, per le indifferibili esigenze del relativo Ufficio legislativo, in applicazione dell’art. 56 del dPR n. 3 del 1957; nondimeno, la formalizzazione del predetto comando era intervenuta dopo un notevole lasso di tempo (circa tre mesi), con apposito decreto direttoriale, successivamente registrato dal competente Ufficio centrale di Bilancio.
L’Amministrazione aveva rappresentato di aver proceduto alla formalizzazione dell’incarico dirigenziale, solo dopo l’avvenuta registrazione del provvedimento di comando, precisando tuttavia che il dirigente aveva, nelle more, svolto effettivamente le funzioni dirigenziali.
Il Collegio ha ritenuto che non fosse possibile prendere atto, nel caso di specie, dello svolgimento in via di fatto di attività dirigenziali, stante la disciplina dettata dall’art. 19 del D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, in materia di conferimento di incarichi dirigenziali, la quale richiede che l’assegnazione degli incarichi ai dirigenti debba precedere l’inizio dell’attività che è loro demandata (cfr. Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, n. 9/2006/P).
Pertanto, la Sezione ha ricusato il visto e la registrazione dell’atto.

Deliberazione 5 febbraio 2016, n. 2
Incarico dirigenziale – Livello non generale – Procedure concorsuali – Conferimento

Con deliberazione n. SCCLEG/2/2016/PREV, in data 28 gennaio 2016 (dep. 5 febbraio 2016), la Sezione centrale di controllo di legittimità ha ribadito l’indefettibilità della regola dell’interpello per il conferimento degli incarichi dirigenziali di livello non generale, anche nel caso in cui l’interessato sia un dirigente “perdente posto”.
Nella fattispecie in esame, il conferimento di un incarico dirigenziale di seconda fascia, presso un Dipartimento ministeriale, era avvenuto in assenza della prescritta procedura selettiva, atteso che il posto ove il dirigente incaricato prestava l’attività lavorativa, era stato soppresso.
L’Amministrazione aveva giustificato il proprio operato, evidenziando l’urgenza di provvedere al ricollocamento del dirigente, onde evitare che quest’ultimo rimanesse privo di incarico.
Il Collegio ha, preliminarmente, rilevato che l’incarico in esame era stato attribuito senza ricorrere al procedimento previsto dal comma 1-bis dell’art. 19 del D.lgs. n. 165 del 2001.
In proposito, ha rammentato che “la procedura concorsuale introdotta dal citato comma 1 bis è tesa al duplice scopo di contemperare, sia l’interesse dell’Amministrazione ad attribuire il posto al più idoneo in ossequio al principio del buon andamento, sia ad assicurare la parità di trattamento e le legittime aspirazioni degli interessati” (Sez. centr. contr. legittimità, delibere nn. 21/2010/PREV., 3/2013/PREV. 25/2014/PREV).
Svolta tale premessa, il Collegio ha ritenuto che “nel caso in esame non può non rilevarsi come l’urgenza nel provvedere non possa essere invocata, laddove la soppressione dell’incarico del dott. omissis era nota all’Amministrazione fin dal 27 luglio 2015 e, conseguentemente, vi sarebbe stato tutto il tempo per espletare le prescritte procedure”.
Peraltro, il Collegio ha anche rilevato che l’incarico in questione risultava attribuito in violazione delle direttive emanate dalla stessa Amministrazione, secondo le quali sarebbe stato necessario effettuare una completa ricognizione di tutti gli interpelli andati deserti e, solo a seguito di tale operazione, procedere alla nomina dei “perdenti-posto” su uno di quelli residuali.
Pertanto, la Sezione ha ricusato il visto e la registrazione dell’atto.

Deliberazione 11 febbraio 2016, n. 3
Risorse revocate – Compimento di opere pubbliche di competenza statale – Assegnazione – Procedimento

Con deliberazione n. SCCLEG/3/2016/PREV, in data 14 gennaio 2016, (dep. 11 febbraio 2016), la Sezione centrale di controllo di legittimità ha elaborato alcune rilevanti regole procedurali per l’assegnazione di risorse derivanti dal cd. Fondo Revoche ad interventi in materia di opere pubbliche.
La fattispecie esaminata riguardava una delibera CIPE con la quale era stato assegnato, al Soggetto aggiudicatore “Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. – RFI”, per il completamento della copertura finanziaria per “Interventi ferroviari per lo sviluppo del porto di Trieste e potenziamento della stazione di Campo Marzio”, l’importo di 22 milioni di euro, a valere sulle risorse di cui all’art. 13, comma 4, del decreto-legge 23 dicembre 2013, n. 145, convertito dalla legge 21 febbraio 2014, n. 9.
In esito ad una accurata ricostruzione del quadro normativo, la Sezione ha affermato il principio secondo cui “l’utilizzazione di risorse revocate, ai sensi dell’art.13, comma 1 del D.L. 23 dicembre 2013, n.145 ed affluite al “Fondo revoche” istituito dall’art.32, comma 6 del D.L. 6 luglio 2011, convertito dalla legge 15 luglio 2011, n.111, è riservata agli interventi, ai sensi del comma 4 del cennato D.L. 145/2013, “immediatamente cantierabili”.
A tal proposito, il Collegio ha precisato che “l’immediata cantierabilità costituisce, da un lato, il contraltare delle carenze riscontrate per opere infrastrutturali per le quali, ad almeno due anni dall’assegnazione delle risorse, non sia stato ancora pubblicato il bando di gara, alle quali consegue la revoca dell’assegnazione e, dall’altro, essa costituisce il requisito fondamentale per la nuova assegnazione”.
Ne consegue che, ai fini dell’assegnazione delle risorse di cui al comma 4 dell’art. 13 del D.L. n. 145 del 2013, devono sussistere i due requisiti della “immediata cantierabilità” e della “rilevanza strategica” dell’opera.
Inoltre, il Collegio ha rilevato, nel caso di specie, un ulteriore vizio procedimentale, considerato che “la rilevanza delle opere, finanziata per almeno il 50 per cento a carico dello Stato e di ammontare superiore a 25 milioni di euro, implica obbligatoriamente il parere del Consiglio Superiore dei lavori pubblici, di cui all’art.127 del D.lgs. 163/2006 e successive modificazioni”.
Per tali ragioni, la Sezione ha ricusato il visto e la registrazione della delibera.

ATTIVITA’ DI CONTROLLO SUGLI ENTI PUBBLICI
(a cura di Donatella Scandurra)

Determinazione 29 gennaio 2016, n. 1
Relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria di Eni S.p.A – Es. 2014

La gestione di ENI nel 2014 risente degli effetti di uno scenario caratterizzato dal trend negativo dei prezzi degli idrocarburi; trend che si è confermato, rafforzandosi, nel 2015 ed è tuttora in corso.
Nel sistema di governance, – articolato secondo il modello tradizionale, con la responsabilità della gestione al Consiglio di Amministrazione, le funzioni di vigilanza al Collegio Sindacale e quelle di revisione legale dei conti alla Società di revisione – tra gli elementi di novità per il 2014 va notata l’attribuzione alla Presidente di un ruolo di maggior rilievo nei controlli interni, con la intestazione alla medesima della titolarità della proposta di nomina del Direttore della funzione Internal Audit e la gestione del relativo rapporto per conto del Consiglio.
Per quanto riguarda i principali profili gestori per l’esercizio 2014, portati all’esame dell’assemblea degli azionisti del 13 maggio 2015, l’utile netto di Eni spa risulta di 4.455 milioni di euro, in aumento, rispetto al 2013, di € 41milioni (+ 0,9 per cento); il patrimonio netto è stato di 40.529 milioni di euro (in lieve decremento rispetto al 2013, esercizio nel quale era stato pari a 40.743 milioni di euro).
L’utile netto di Gruppo di competenza degli azionisti Eni è stato di 1,29 miliardi di euro, con una contrazione di 3,86 miliardi rispetto al 2013, pari al 75 per cento, mentre l’utile operativo è stato di 7,91 miliardi con un calo del 10,9 per cento.
Le variazioni sono dovute principalmente alla flessione delle quotazioni degli idrocarburi che ha ridotto i ricavi del settore Exploration & Production. Il minore risultato dell’upstream è stato in parte compensato dalla migliorata performance dei settori mid-downstream. Complessivamente la gestione industriale (esclusi gli oneri straordinari) ha registrato una flessione dell’utile operativo pari a 1,1 miliardi di euro dovuta per 2,6 miliardi allo scenario negativo del prezzo degli idrocarburi, parzialmente compensata per 1,5 miliardi da recuperi di efficienza, ottimizzazioni e rinegoziazioni dei contratti nei business mid-downstream.
L’utile netto adjusted di Gruppo di competenza degli azionisti Eni è stato di 3,70 miliardi, con una riduzione di 723 milioni rispetto al 2013, pari al 16,3 per cento, dovuta principalmente alla contrazione del risultato dell’upstream.
Il patrimonio del Gruppo si è sostanziato in 62.209 milioni di euro con un aumento di 1.160 milioni rispetto al 2013.
Il flusso di cassa netto da attività operativa è stato il più elevato degli ultimi sei anni, con un valore di 15,1 miliardi di euro che ha beneficiato della riduzione del capitale circolante nei settori E&P e G&P, in particolare per il recupero degli anticipi finanziari corrisposti per effetto della clausola take-or-pay dei contratti gas long term, e in Saipem.
Il dividendo è stato di 1,12 euro per azione (€ 1,10 nel 2013) di cui € 0,56 distribuiti come acconto nel settembre 2014.
Il costo del lavoro Eni è in diminuzione, essendo passato da 1,19 miliardi a 1,07 miliardi per il 2014, con un numero medio dei dipendenti pari a 12.701 unità (12.176 nel 2013).

Determinazione 15 marzo 2016, n. 20
Relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria di SACE S.p.A – Servizi assicurativi del commercio estero – Es. 2014

La SACE s.p.a. – Servizi assicurativi del commercio estero, deriva dalla trasformazione in società per azioni del preesistente Ente pubblico economico denominato “Istituto per i Servizi Assicurativi del Commercio Estero (SACE)“, ai sensi dell’art. 6 del decreto legge del 30 settembre 2003 n. 269,
convertito dalla legge 24 novembre 2003 n. 326.
La trasformazione, decorrente dal 1° gennaio 2004, ha determinato la successione della nuova società in tutti i rapporti attivi e passivi, nonché nei diritti e obblighi dell’Istituto in essere alla data della trasformazione, in modo da assicurare la continuità delle attività precedentemente svolte.
SACE s.p.a. svolge le funzioni di cui all’art. 2, commi 1 e 2, del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.143, modificato ed integrato dalle disposizioni recate dal d.l. 14 marzo 2005 n.35, convertito in l. 14 maggio 2005 n. 80, e dall’art. 1, comma 1335, della legge 27 dicembre 2006 n. 296.
In base al delineato quadro normativo, per sintesi riportato nello statuto sociale, SACE s.p.a. ha per oggetto l’assicurazione, la riassicurazione, la coassicurazione e la garanzia dei rischi di carattere politico, catastrofico, economico, commerciale e di cambio, nonché dei rischi a questi complementari, ai quali sono esposti, direttamente o indirettamente, gli operatori nazionali e le società a questi collegate o da questi controllate,  anche estere, nella loro attività con l’estero o di internazionalizzazione dell’economia italiana.
La Società ha, inoltre, per oggetto il rilascio, a condizioni di mercato e nel rispetto della normativa comunitaria, di garanzie e coperture assicurative per imprese estere relativamente ad operazioni che siano di rilievo strategico per l’economia italiana sotto i profili dell’internazionalizzazione, della sicurezza economica e dell’attivazione di processi produttivi e occupazionali in Italia.
Le garanzie e le assicurazioni possono essere rilasciate anche a banche nazionali (o estere ovvero ad operatori finanziari italiani ed esteri) per crediti destinati al finanziamento delle suddette attività.
La Società, inoltre, può concludere accordi di riassicurazione e coassicurazione con imprese ed enti anche esteri nonché contratti di copertura del rischio assicurativo con primari operatori del settore.
In buona sostanza, la missione di SACE s.p.a. ricomprende ogni attività connessa o strumentale al progresso e al consolidamento della internazionalizzazione dell’economia italiana e dei suoi operatori.
Completano il quadro normativo le seguenti disposizioni:

Va, infine, richiamato l’art. 23 bis del d.l. 6 luglio 2012 n. 95, convertito con l. 7 agosto 2012 n. 135 che, nell’ambito del processo di dismissione e razionalizzazione delle partecipazioni societarie dello
Stato, ha attribuito a Cassa depositi e prestiti s.p.a. l’opzione di acquisto delle partecipazioni azionarie detenute dallo Stato in SACE s.p.a., incidendo in modo determinante sull’assetto organizzativo della Società.
Nel corso del 2014, è intervenuto il decreto legge 24 giugno 2014 n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014 n. 116 che ha previsto un’estensione delle garanzie a favore di SACE s.p.a..
In particolare, l’art. 32 prevede che la garanzia statale per i c.d. rischi non di mercato possa operare anche in favore di SACE, a copertura di eventuali perdite eccedenti determinate soglie, nell’ambito di operazioni in settori strategici per l’economia italiana. La suddetta disposizione ha previsto la stipula di una convenzione con il MEF per lo svolgimento dell’attività assicurativa per rischi non di mercato.
Nel corso dell’anno, con la legge di approvazione del bilancio (l. 23 dicembre 2014 n. 191), sono stati definiti i limiti globali degli impegni assumibili da SACE per il successivo anno finanziario entro i quali è operante la garanzia dello Stato con riferimento agli impegni di durata inferiore e superiore a ventiquattro mesi.

Determinazione 4 maggio 2016, n. 36
Relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria di EXPO S.p.A – Es. 2014

L’esercizio 2014 – il sesto di attività della Società – si è chiuso con una perdita di € 45.261.580, sensibilmente maggiore rispetto a quella verificatasi nel 2013, che era pari ad € 7.423.607. Essa è dovuta sia al particolare modello economico-finanziario del progetto Expo Milano 2015, che prevede la distribuzione degli investimenti e dei costi lungo tutto l’arco temporale di esistenza dell’Ente stesso e la concentrazione di gran parte dei ricavi in prossimità dell’evento, sia al peggioramento del saldo tra costi e ricavi. Il patrimonio netto, comprensivo delle perdite portate a nuovo e della perdita di esercizio, è pari a 46,78 mln di euro, diminuito del 23,3 per cento rispetto al precedente esercizio (61 mln di euro). Alla diminuzione del patrimonio netto del 2014, concorre anche il mancato versamento del Socio Provincia di Milano a titolo di riserve straordinarie per gli esercizi 2009 e 2012.  In conseguenza del modello economico finanziario di società di scopo, il bilancio della Società nei primi due esercizi ha presentato un disavanzo (€ 8,4 milioni nel 2009, € 10,4 milioni nel 2010), peraltro diminuito progressivamente nel successivo biennio 2011-2012 (€ 4,1 milioni nel 2011 ed € 2,3 milioni nel 2012) e aumentato nel 2013 (€ 7,4 milioni) e soprattutto nel 2014 (45,3 milioni), per la crescita dell’attività con l’approssimarsi dell’evento. Peraltro, le ragioni di tale disavanzo possono individuarsi anche nella concomitanza di altri fattori, riconducibili in parte a scelte effettuate originariamente (ritardi nel processo di acquisizione delle aree da parte della società Arexpo S.p.A., con inevitabili ripercussioni nella consegna delle aree, e sensibili varianti nell’esecuzione delle opere) e in parte al verificarsi di eventi imprevisti (tra cui mancata contribuzione di due Soci locali, maggiori costi dovuti per l’innalzamento dei livelli di sicurezza del sito, dichiarato sensibile). Anche alcune vicende giudiziarie intervenute nel corso del 2014 hanno comportato ulteriori rallentamenti. Sotto il profilo contabile, l’aumento delle passività nello stato patrimoniale (+163,93 per cento rispetto al 2013), è significativo di come gli investimenti siano pervenuti nel 2014 ad una fase avanzata con l’approssimarsi dell’evento.
La consistenza delle disponibilità finanziarie a fine anno (348,84 milioni di euro) è sintomatica dei ritardi cui la Società ha dovuto far fronte in conseguenza della consegna frazionata dei terreni che, incidendo sul cronoprogramma delle opere, hanno causato lo slittamento temporale di diversi investimenti, rispetto a quanto programmato.  Gli investimenti si attestano comunque nel 2014 su 676,9 mln di euro, a fronte di 285,4 mln del 2013. La gestione 2014 della Società è stata caratterizzata, dunque, da un lato, dalla progressione delle principali attività prodromiche all’apertura dell’esposizione (con avanzamento della maggior parte delle opere, degli affidamenti di servizi – specie attraverso contratti di sponsorizzazione – e dell’attività di promozione e comunicazione) e, dall’altro, dalle criticità legate al persistente mancato contributo, come già detto, della Città metropolitana/Provincia di Milano, cui si aggiunge quello, pur di rilievo, della Camera di commercio di Milano. In ragione, poi, delle già riferite vicende giudiziarie relative ad ipotesi corruttive, che hanno coinvolto soggetti che ricoprivano ruoli di rilievo nella gestione della Società, alcune importanti attività (direzione lavori e connesse attività) sono state affidate alla società Italferr S.p.A., partecipata da Ferrovie dello Stato Italiane.  E’ da aggiungere, sempre nell’ambito dell’attività di contrasto alla corruzione, come, ai sensi della legge n. 114/2014 citata, due imprese affidatarie di lavori siano state raggiunte da decreti prefettizi di commissariamento e nomina di amministratori straordinari.  Quanto al regime derogatorio già previsto, nell’ambito della disciplina dei “grandi eventi”, dalle ordinanze presidenziali del 2007 e del 201033, confermate dal Legislatore con l. n. 71 del 2013 e con D.P.C.M. 6 maggio 2013, esso è stato ulteriormente esteso con d.l. 28 marzo 2014, n. 47, convertito con modificazioni nella l. n. 114 del 2014.  Va poi detto come  l’originaria decisione di far acquisire la proprietà dell’area ad una società pubblico-privata (Arexpo S.p.A.),34 lasciando ad Expo 2015 S.p.A. il mero diritto di superficie e regolando i reciproci rapporti tramite un Accordo Quadro, non sembra, ad oggi, aver ancora prodotto le sinergie indispensabili al migliore utilizzo, anche in prospettiva, degli investimenti effettuati, soprattutto per le inevitabili implicazioni di carattere amministrativo che hanno rallentato il processo di acquisizione delle aree.  Quanto agli affidamenti, non poche sono le criticità insite nel sistema derogatorio previsto dalla legge, ricollegabili, nel caso dell’Expo, alla particolare natura dell’evento espositivo ed agli obblighi internazionali assunti dal Governo italiano in relazione alle scadenze obbligatoriamente fissate dal BIE. Per quanto riguarda le disposizioni dell’art. 54 del d.l. n. 78 del 2010 – che contempla la necessaria autorizzazione del Consiglio di Amministrazione in materia di assunzioni e in materia di consulenze – la Società ha motivato i casi in cui ciò non è avvenuto, rispettivamente, con riferimento al regime giuridico delle assunzioni (trasformazione di contratti da tempo determinato a tempo indeterminato, il che costituirebbe non una nuova assunzione ma una mera trasformazione della durata del rapporto di lavoro) e, per quanto riguarda alcune consulenze, con riferimento alla loro classificazione giuridica (sostanzialmente riconducibile alla categoria dell’appalto di servizi e non delle consulenze in senso proprio).
Dal 1° maggio al 31 ottobre 2015 si è svolta l’Esposizione Universale “Expo Milano 2015 – Nutrire il Pianeta, Energia per la Vita”, con un numero di biglietti venduti superiore ai 21 milioni. Con la realizzazione dell’evento espositivo la Società è stata anticipatamente sciolta e posta in liquidazione il 9 febbraio 2016 dall’Assemblea dei soci, che ha autorizzato l’esercizio provvisorio ed ha nominato un Collegio composto da cinque liquidatori, A questi è stato affidato il compito di predisporre il progetto di liquidazione entro 90 giorni, che deve tenere conto: (i) della conservazione del valore dell’azienda e del sito Expo 2015, ivi compresa l’attività derivante dagli impegni già assunti – o in fase di perfezionamento – comunque compresi nel Piano delle Attività 2016, già precedentemente approvato dal Consiglio di Amministrazione; (ii) della realizzazione di eventuali sinergie e collaborazioni tra Expo e Arexpo S.p.A., anche con riferimento alla fase convenzionalmente denominata “Fast Post Expo”. I dati del pre-consuntivo 2015, presentato all’Assemblea dei soci in data 9 febbraio 2016, espongono ricavi per 736,1 milioni di euro (di cui 373,8 milioni dovuti alla vendita di 21,48 milioni di titoli di ingresso e 223,9 milioni in sponsorizzazioni); i costi sono pari a 721,2 milioni (di cui 311,2 milioni per la gestione del semestre espositivo).  Sempre dai dati del pre-consuntivo risultano crediti per ricavi relativi a titoli di ingresso pari, al netto delle commissioni, a 19,9 milioni e per diritti di visibilità pari a 51,4 milioni; al riguardo, sono stati accantonati fondi rischi pari, rispettivamente, a 6 milioni e a 14 milioni. Tali importi sono comunque al netto di partite in sospeso, afferenti, tra l’altro, ai mancati contributi da parte della Camera di commercio di Milano e della Città metropolitana/Provincia di Milano. Permangono dunque fattori di rischio e incertezza da riferire in via principale: – alla stabilità dell’equilibrio economico-finanziario, subordinato al completo adempimento contributivo da parte di tutti i Soci; – al possibile emergere di contenziosi, sia collegati a vario titolo al processo di dismissione del personale, sia connessi alle vicende giudiziarie in corso; – ad eventuali passività potenziali, nell’ambito della sottoscrizione di diversi atti transattivi con le imprese.
L’ingresso del Governo nella compagine societaria di Arexpo S.p.A., nonché il dichiarato impegno della Regione Lombardia e del Comune di Milano in tal senso, evidenziano la volontà di perseguire la valorizzazione dell’area del sito espositivo, già prefigurata dalla Società.

L’ATTIVITÀ DELLA SEZIONE DELLE AUTONOMIE
(a cura del Pres. Aggiunto Onorario Giuseppe Salvatore Larosa)

Deliberazione 22 febbraio 2016, n. 7
Referto al Parlamento – Relazione sulla gestione finanziaria delle Regioni, esercizio 2014

La Corte dei conti, cui è affidata la verifica degli equilibri di bilancio degli Enti territoriali, ha più volte sottolineato la difficoltà di ricostruire un quadro complessivo e omogeneo della finanza regionale per le difformità dei vari ordinamenti contabili regionali.
I dati utilizzati per il referto sono stati raccolti attraverso il sistema in formativo Con.Te. (Contabilità Territoriale) alimentato dagli uffici e dai revisori regionali, nonché con acquisizioni dirette presso le amministrazioni.
Con riferimento al 2014, solo tre Regioni hanno effettuato la sperimentazione contabile sulla base della riforma introdotta per l’armonizzazione dei bilanci, per cui permangono le evidenziate difficoltà di rappresentazione omogenea degli aggregati contabili.
Dai risultati rilevati emerge che il saldo complessivo della gestione di competenza del 2014 è negativo per 10 miliardi.
Il consolidato nazionale della gestione di competenza mostra, nella gestione corrente 2014, al netto dei trasferimenti tra Regioni, un disavanzo di 2 miliardi. La gestione corrente di cassa presenta nel 2014 un risultato positivo di 4,9 miliardi.
La gestione in conto capitale di competenza evidenzia nel 2014 un risultato negativo di 7,6 miliardi che è valutato positivamente dalla Sezione in quanto la gestione straordinaria delle Regioni non ha generato liquidità libera, consumabile per spesa corrente.
I risultati del 2014 della gestione di cassa del conto capitale (+101 milioni) sono influenzati dalle anticipazioni di liquidità concesse dallo Stato.
Le contabilità speciali (partite di giro) mostrano nel 2014 un disavanzo di 6,3 miliardi che, pur legato all’asincronia tra riscossioni e pagamenti, richiede attente valutazioni in quanto nel quadriennio 2011-2014 il saldo complessivo ha mostrato un risultato negativo di oltre 26 miliardi di euro, che contrasta con la teorica neutralità di tali partite sulla gestione.
Le entrate di competenza del 2014 del comparto Regioni e Province Autonome denotano, rispetto all’eccezionale incremento di risorse verificatosi nel 2013, una perdita contenuta entro il 5 per cento. Le cause della flessione vanno cercate sia nella caduta delle basi imponibili che sostengono il gettito tributario, sia nella gestione del conto capitale, avendo le Regioni rinunciato ai trasferimenti statali previsti per il finanziamento degli investimenti pur di non ridurre ulteriormente la spesa corrente, al fine di rispettare i vincoli del patto di stabilità interno e di contribuire al miglioramento del saldo netto da finanziare.
L’eccezionale iniezione di liquidità effettuata dallo Stato nel biennio 1913-1914, con circa 20 miliardi di anticipazioni di cassa destinati al pagamento di debiti pregressi delle Regioni e del sistema sanitario regionale, non ha raggiunto il risultato del riassetto della gestione finanziaria delle Regioni in squilibrio strutturale, le quali dovranno pur trovare coperture finanziarie per il rimborso delle anticipazioni di liquidità ricevute e dei relativi oneri per interessi.
Riguardo alla gestione di competenza le Regioni stanno progressivamente allineando i propri risultati ai principi dell’equilibrio di bilancio introdotti nel 2012.
Quanto ai residui attivi, le Regioni a Statuto Ordinario – RSO – hanno dimostrato una maggiore capacità di riscossione rispetto a quelle a Statuto speciale – RSS – mentre i residui passivi sono rimasti sostanzialmente stabili in entrambi i comparti.
L’analisi della Sezione introduce forti elementi di dubbio riguardo alla tesi che riconduce le difficoltà di cassa delle Regioni ai ritardi dei trasferimenti correnti, provenienti dallo Stato, e attribuisce invece la responsabilità di tali difficoltà principalmente al lento smaltimento dei residui attivi propri delle Regioni, dal momento che i residui di maggiore consistenza ed anzianità riguardano entrate in conto capitale, entrate tributarie ed extra-tributarie.
Riguardo alla spesa regionale, la Sezione evidenzia che gli istituti peculiari dell’armonizzazione contabile sono stati applicati negli esercizi 2013 e 2014 solo dalle Regioni che hanno aderito alla sperimentazione. Le stesse Regioni hanno effettuato il riaccertamento straordinario dei residui attivi e passivi e adottato, per la fase dell’impegno, i criteri della competenza finanziaria potenziata e del fondo pluriennale vincolato, provvedendo alla netta separazione della gestione dei residui da quella di competenza.
Nelle more delle piena operatività di tali principi per tutte le Regioni, le analisi sulla spesa tengono conto dei pregressi principi contabili.
La comparazione degli stanziamenti iniziali con quelli definitivi di bilancio conferma la tendenza delle Regioni a sottostimare le proprie esigenze di spesa. Lo scostamento tra le risorse previste e quelle definitivamente stanziate è più marcato per la spesa di conto capitale, mentre in termini assoluti è maggiormente apprezzabile per la spesa corrente.
Dall’analisi del ciclo di spesa dell’esercizio 2014 risultano, per la gestione di competenza, non ancora evidenti gli effetti delle normative volte a contrastare il ritardo nei pagamenti (con la preventiva verifica della compatibilità dei pagamenti con gli stanziamenti di bilancio) e a contenere la formazione dei residui. I residui finali aumentano rispetto a quelli accertati ad inizio esercizio 2014 (+13,82 per cento).
L’andamento della spesa complessiva nel quadriennio 2011-14 mostra per gli impegni una crescita del 6,93 per cento.
A livello pro-capite l’area settentrionale, nella quale risiede il 50 per cento della popolazione nazionale, spende per ciascun abitante 2.285 euro e rimane al di sotto della media nazionale (2.425 euro).
La spesa in conto capitale cresce in maniera consistente (+27,13 per cento nel quadriennio) nelle RSO, diversamente da quanto si registra nelle RSS. Aumentano generalmente i pagamenti nelle RSO e diminuiscono nelle RSS (ad accezione delle Regioni Siciliana e Trentino Alto Adige).
I residui passivi mostrano una sostanziale stabilità nel quadriennio ed una notevole crescita rispetto al precedente esercizio 2013. Ciò rende evidente che non sono state pienamente osservate le disposizioni tendenti a contrarre la formazione dei residui.
In talune Regioni aderenti alla sperimentazione sono stati riscontrati pagamenti in conto competenza per importi al di sotto della media nazionale, mentre l’applicazione del principio della competenza potenziata avrebbe dovuto migliorare il risultato.
Nell’esercizio 2014 il limite quantitativo all’indebitamento è stato oltrepassato dalla Regione Piemonte, mentre sei Regioni, nel medesimo esercizio, non hanno fatto ricorso all’indebitamento, come risulta dalle relazioni delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti allegate ai giudizi di parificazione dei rendiconti di quelle Regioni. Le risorse finanziarie assegnate alle Regioni a titolo di anticipazione di liquidità sono espressamente escluse dal calcolo dei limiti di indebitamento.
Le emissioni obbligazionarie sono assoggettate ai vincoli dell’indebitamento e particolarmente al divieto di emettere prestiti o altre passività che prevedano il rimborso del capitale in unica soluzione.
Le operazioni di ristrutturazione del debito regionale avviate in base aa normative del 2014 risultano in fase di attuazione per sei Regioni e per 5,6 miliardi di euro.
Il nuovo sistema normativo sull’armonizzazione contabile riguarda anche la finanza derivata per la quale persistono adempimenti e divieti legislativi. In particolare vanno rilevati i flussi finanziari conseguenti all’esistenza di contratti derivati, le sottoscrizioni di derivati da ammortamento di debiti che presentato unica scadenza, le estinzioni anticipate di contratti derivati e, per queste, è posto il divieto di destinare a spesa corrente gli eventuali valori positivi conseguenti all’estinzione.
Le Sezioni regionali, in sede di parificazione, hanno prestato particolare attenzione ai contratti derivati rilevando criticità nella redazione della prescritta nota informativa, il persistere di flussi negativi, la conclusione di accordi transattivi, la pendenza di procedimenti giudiziali diretti a far accertare le responsabilità degli Istituti di credito.
Dall’analisi dei dati emerge che nel 2014 l’indebitamento complessivo regionale, incluso il debito con oneri a carico dello Stato, è pari a 66,97 miliardi di euro, con un incremento del 25,50 per cento nel quadriennio 2011-2014. Si nota, inoltre, un incremento dell’indebitamento complessivo per la sanità, da 23,81 miliardi di euro del 2013 a 30,66 miliardi di euro del 2014.

Deliberazione 22 febbraio 2016, n. 8
Referto al Parlamento – Relazione sulla gestione finanziaria degli Enti locali, esercizio 2014.

Il Referto sulla gestione degli Enti Locali nel 2014 è preceduto da un’ampia sintesi e proietta l’attività degli Enti nei tempi prossimi all’approvazione della Relazione, esaminando le novità legislative e gli effetti delle principali sentenze della Corte Costituzionale intervenute.
La legge di stabilità per il 2016, con le norme in materia di tributi locali e di finanziamento degli enti territoriali, consolida l’impianto centralistico del sistema di finanziamento – risultato peraltro privo di efficaci strumenti di coordinamento tra prelievo centrale e locale – e si allontana dai criteri posti dalla riforma del federalismo fiscale municipale.
L’approssimarsi dell’avvio a regime della disciplina dell’armonizzazione contabile ha posto in evidenza la necessità di una maggiore graduazione delle modalità di attuazione, essendosi molti enti presentati all’appuntamento con l’armonizzazione in condizioni strutturali degli equilibri reali di bilancio non coincidenti con le risultanze contabili. Ne è prova la revisione, con la legge di stabilità 2016, dei criteri di pareggio di bilancio e delle condizioni strutturali di equilibrio delle gestioni.
I tagli alle risorse operati fino al 2014 hanno spinto gli Enti, per garantire i principali servizi, ad azionare la leva fiscale con conseguente aumento della pressione fiscale complessiva.
Il referto delinea il processo di riforma delle Province, non completato pur dopo la sentenza della Consulta n. 50/2015, che ha eliminato i dubbi sulla legittimità costituzionale di alcune norme, soprattutto in materia di riordino delle funzioni non fondamentali. La legge di stabilità 2016 detta disposizioni per fronteggiare i due problemi principali emergenti dall’attuazione della riforma: la grave crisi di liquidità delle Province e il trasferimento del personale soprannumerario.
La revisione della spesa degli enti locali, che attribuisce alla Corte dei conti l’analisi della qualità ed efficienza della spesa, è in attesa del potenziamento delle procedure di definizione dei fabbisogni standard, che costituiscono il rapporto ideale tra risorse e risultati.
L’operazione “sblocca debiti”, avviata con il d.l. 35/2013 con anticipazioni di liquidità e concessioni di spazi finanziari, ha alleggerito il peso dei debiti sulla gestione di cassa, recuperando il livello di solvibilità delle gestioni locali.
Riguardo ai Comuni, sono stati monitorati 5.825 enti suddivisi in 7 fasce demografiche, esclusi quelli che hanno aderito alla sperimentazione, analizzati separatamente.
Le entrate correnti dei Comuni confermano l’incremento degli accertamenti delle entrate tributarie: + 18 per cento tra il 2014 e 2011. Nel rapporto di composizione le tributarie pesano quasi sempre più del 60 per cento del totale delle entrate correnti. Il rapporto pro-capite delle medesime entrate è passato, nel quadriennio, da 163 euro pro-capite del 2011 a 261 del 2014.
Il gettito della tassa sulla casa nell’esercizio 2014 è cresciuto del 20 per cento rispetto al 2011.
Gli accertamenti della tassa per la raccolta e smaltimento dei rifiuti crescono costantemente nel quadriennio fin quasi al raddoppio, essendo passati da 5 mld di euro nel 2011 a circa 10 mld nel 2014.
L’imposta di soggiorno, pur nella contenuta misura dei valori assoluti, mostra un costante aumento dalla istituzione in poi e registra valori significativi nelle aree settentrionali e particolarmente bassi nelle isole, in contrasto con l’asserita vocazione turistica del territorio.
Tra le entrate extra-tributarie, quelle da sanzioni amministrative per violazioni al codice della strada, pur rimanendo consistenti, mostrano tendenziale diminuzione.
Quanto alla riscossione, è stato prorogato fino al 31 dicembre 2015 e dalla legge di stabilità 2016 per altri sei mesi, il termine oltre il quale i Comuni non possono avvalersi per la riscossione della società Equitalia e sue partecipate.
Tra le risorse per investimenti, quelle per entrate proprie da alienazioni di beni patrimoniali, mostrano nel 2014 un decremento dello 0,3 per cento rispetto al 2013, mentre negli esercizi precedenti il calo era stato significativo (-22 per cento nel 20122 rispetto al 2011 e -30,9 per cento nel 2013 rispetto al 2012).
Arretrano del 23,5 per cento i trasferimenti da altri soggetti, costituiti prevalentemente da entrate per oneri di urbanizzazione, sintomo di persistenti difficoltà nella ripresa dell’attività edilizia.
Le spese dei 5.825 comuni monitorati mostrano una generale tendenza alla contrazione sia per gli stanziamenti definitivi di competenza (-3,4 per cento nel quadriennio), che per gli impegni (-5,1 per cento), mentre restano pressoché invariati i pagamenti totali (-0,06 per cento).
La riduzione evidenziata, nell’articolazione per titoli, appare imputabile alle spese in conto capitale che, nel quadriennio, evidenziano riduzioni significative (-32,9 per cento di pagamenti totali e -24,2 per cento di impegni), che sono da porre in relazione all’allentamento delle regole del Patto di stabilità interno, disposto nel 2014, che ha determinato nell’anno, rispetto al precedente, una lieve riduzione della descritta contrazione. In realtà, non si è verificato l’auspicato ed atteso incremento delle spese per investimenti.
La spesa corrente mostra una contrazione nel confronto fra gli ultimi due esercizi (-5 per cento negli stanziamenti, -3,6 per cento negli impegni e -1,6 per cento nei pagamenti di competenza), mentre appare in incremento nel confronto con il 2011 (+6,8 per cento negli stanziamenti, +2,6 per cento negli impegni e +2,9 per cento nei pagamenti di competenza).
Il referto dedica una particolare analisi ai Comuni che hanno aderito alla sperimentazione (art. 78 d.lgs. 118/2011). Il campione monitorato (295 Comuni che rappresentano il 15 per cento della popolazione nazionale) ha evidenziato andamenti differenti rispetto a quelli degli Enti non sperimentatori.
Un approfondimento ha riguardato la gestione dei residui, che ha confermato quanto evidenziato nel precedente referto riguardante il rendiconto 2013.
Le Province (monitorate in numero di 76) negli ultimi esercizi 2014-2015 mostrano un deterioramento del livello di autosufficienza finanziaria rispetto alle spese finali, che si era mantenuto a livelli abbastanza costanti fino al 2013, intorno al 58 per cento, per la riduzione della spesa finale che aveva assorbito la contrazione delle risorse. Il finanziamento dei bilanci provinciali è stato assicurato principalmente dal gettito, costantemente decrescente, dell’imposta provinciale di trascrizione e dell’imposta sui contratti per l’assicurazione della responsabilità civile correlata alla circolazione degli autoveicoli.
La spesa delle Province mostra, nella competenza e nel quadriennio, andamenti in contrazione per stanziamenti definitivi (-25.9 per cento), impegni (-21 per cento) e pagamenti (-14,5 per cento). La contrazione è confermata, con valori più contenuti, nel confronto con l’esercizio precedente.
Il referto riguarda anche le Unioni e le Fusioni di Comuni e dall’analisi emerge che solo il 30 per cento dei Comuni con meno di 5.000 abitanti ha aderito al modello normativo di gestione associata obbligatoria delle funzioni fondamentali.
Agli andamenti ed agli equilibri finanziari complessivi della gestione 2011-2014 di Comuni e Provincie sono dedicate particolari analisi. Emerge che i Comuni mostrano situazioni di squilibrio finanziario, soprattutto in termini di cassa, nel Sud e Isole; le Province, invece, mostrano un diffuso e generalizzato stato di malessere finanziario, anche attraverso il dato numerico delle gestioni in equilibrio, risultate di 39 nel 2014 a fronte di 50 nell’anno precedente.
L’analisi dei conti del patrimonio dei Comuni esaminati nel periodo 2011-2014 ha evidenziato una crescita del patrimonio netto per tutti gli Enti, ad eccezione dei Comuni del Lazio e della Calabria.
Per tutti i Comuni nel 2014 il valore del patrimonio netto supera quello dei debiti (ad eccezione della Calabria).
I debiti fuori bilancio di Comuni e Province, riconosciuti nel 2014, ammontano a 909,6 milioni di euro (erano 834,9 milioni nel 2013).
Gli Enti che nel 2013 stavano attuando un piano di riequilibrio finanziario pluriennale (2 Province e 41 Comuni) hanno censito debiti fuori bilancio per 448,55 milioni di euro e nel 2014 per 215,66 milioni.
Gli enti in dissesto sono 98 (fra i quali due amministrazioni provinciali), in maggior numero presenti nel Sud. Ventidue amministrazioni hanno registrato un doppio dissesto.
Nel quadriennio 2012-2015 hanno fatto ricorso alla procedura di riequilibrio pluriennale 63 amministrazioni nel 2013, 13 nel 2014 e 25 nel 2015 (fino al 20 ottobre).
L’esame della gestione chiusa nel 2014, secondo i criteri ordinari, ha riguardato, per il 2013, 105 Province (su 107) e 7.436 Comuni (su 8.092) e, per il 2014, 92 Province e 6.429 Comuni.
Per l’esercizio 2013 è emerso che 147 Comuni hanno chiuso il rendiconto con disavanzo di amministrazione (194 nel 2012 su 7.756 rendiconti trasmessi) e 149 Comuni, pur presentando a chiusura del medesimo esercizio 2013 un avanzo di amministrazione, mostrano fondi vincolati, fondi di finanziamento spese in conto capitale, fondi di ammortamento e debiti fuori bilancio non ripianati nell’esercizio, di importo superiore all’avanzo dichiarato.
L’importo totale dei disavanzi dei 147 Comuni è di 1.097,982 milioni di euro (372,227 milioni di euro nel 2012). L’ammontare complessivo dello squilibrio (determinato dal disavanzo più i fondi non reintegrati ed i debiti fuori bilancio riconosciuti e non riconosciuti) è di 1.723,402 milioni di euro (1.806,862 nel 2012).
Napoli e Catania i Comuni con disavanzo di amministrazione di particolare rilievo.
Delle 105 Province campionate, quattro chiudono l’esercizio 2013 con disavanzo di amministrazione.
Per l’esercizio 2014, dei 6.429 Comuni considerati, 81 hanno chiuso il consuntivo in disavanzo di amministrazione e 246 Comuni, pur presentando a chiusura del medesimo esercizio 2014 un avanzo di amministrazione, mostrano fondi vincolati, fondi di finanziamento spese in conto capitale, fondi di ammortamento e debiti fuori bilancio non ripianati nell’esercizio, di importo superiore all’avanzo dichiarato
Delle 92 Province campionate, cinque chiudono l’esercizio 2014 con un disavanzo di amministrazione.

(a cura di Giovanni Guida)

Sezione regionale di controllo per la Liguria, Deliberazione 24 febbraio 2016, n. 13
Controllo sulla gestione finanziaria degli enti locali ex art. 148 TUEL – Riaccertamento straordinario dei residui – Sulla possibilità di rieffettuare il riaccertamento straordinario

Come già messo in luce dalla magistratura contabile (Sez. delle Autonomie n. 4/2015/INPR) il d.lgs. n. 118/2011 modificato e integrato dal d.lgs n. 126/2014 prevede che il riaccertamento straordinario dei residui sia effettuato con riferimento alla data del 1° gennaio 2015, contestualmente all’approvazione del rendiconto 2014. L’operazione è straordinaria, non frazionabile e non ripetibile in considerazione delle finalità che sono quelle di adeguare l’ammontare unitario e complessivo dei residui attivi e passivi al nuovo principio della competenza finanziaria cosiddetta potenziata, con decorrenza dal 1° gennaio dell’anno in corso. L’adeguamento opera sui residui attivi e passivi determinati alla data del 31 dicembre 2014 e contenuti nel relativo rendiconto, che è costruito e approvato sulla base dell’ordinamento contabile e finanziario previgente. Tale rendiconto deve subire alla data del 1° gennaio 2015 una rivisitazione complessiva che, in applicazione del nuovo principio della competenza finanziaria potenziata, mira a garantire il superamento di tutte le criticità contenute nella rappresentazione contabile derivante dall’ applicazione dell’ordinamento vigente nel 2014. Per quanto attiene, in particolare, ai residui attivi, devono essere individuati quelli che:

L’operazione di riaccertamento è finalizzata a garantire che siano registrate e imputate obbligazioni giuridiche attive perfezionate ed esigibili negli anni di rispettiva imputazione, venendosi così a verificare un inizio di un nuovo modo di rappresentare la programmazione, gestione e rendicontazione delle entrate pubbliche. Ad analoghe finalità è diretta la correlata operazione di riaccertamento dei residui passivi, al cui esito l’ente è tenuto ad ottenere che siano registrate e imputate obbligazioni giuridiche passive perfezionate, ed esigibili, negli anni di rispettiva imputazione: va superata definitivamente l’impossibilità, insita nell’ordinamento contabile precedente, di evidenziare nel rendiconto le effettive situazioni debitorie degli enti, per quanto riguarda sia la spesa corrente, sia la spesa in conto capitale.
In entrambi i casi, dunque, deve farsi riferimento alla “scadenza” delle obbligazioni, senza tenere in considerazione l’eventuale esistenza di specifici collegamenti di destinazione tra singole poste di entrata e di uscita.
In questo quadro disciplinatorio si inserisce la deliberazione della Sezione ligure in rassegna che accerta quale grave irregolarità contabile la reimputazione, al termine dell’operazione di riaccertamento straordinario, di tutti i residui, attivi e passivi, di parte corrente e in conto capitale, al solo esercizio 2015. All’accertamento, segue l’obbligo per l’Ente di “procedere al più presto – e comunque non oltre la data di approvazione del bilancio consuntivo 2015 – a porre nuovamente in essere, in misura questa volta corretta, il riaccertamento straordinario con la corretta allocazione dei residui attivi e passivi negli esercizi di effettiva scadenza dei sottostanti crediti e debiti”.

L’art. 1, comma 510, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità 2016) prevede che “le amministrazioni pubbliche obbligate ad approvvigionarsi attraverso le convenzioni di cui all’articolo 26 della legge 23 dicembre 1999, n. 488, stipulate da Consip S.p.A. ovvero dalle centrali di committenza regionali, possono procedere ad acquisti esclusivamente a seguito di apposita autorizzazione specificamente motivata resa dall’organo di vertice amministrativo e trasmessa al competente ufficio della Corte dei conti, qualora il bene o il servizio oggetto di convenzione non sia idoneo al soddisfacimento dello specifico fabbisogno dell’amministrazione per mancanza di caratteristiche essenziali”.
In riferimento a tale recente intervento normativo, la Sezione ligure osserva preliminarmente come lo stesso si collochi nell’alveo di una tendenza normativa che ha assegnato agli uffici di controllo della Corte dei conti, ed in particolare alle Sezioni regionali di controllo, competenze sempre più pregnanti in ordine alle verifiche di legalità e di regolarità su atti di spesa e bilanci pubblici, comunque incidenti sui profili di sana gestione finanziaria, con la finalità non solo di un pieno rispetto dei principi dettati dall’art. 97 Cost., ma anche, e soprattutto, delle esigenze del coordinamento della finanza pubblica.
Radicata la competenza in capo alle Sezioni regionali di controllo della Corte, la delibera in rassegna osserva, in merito alla natura del controllo esercitabile, che non possa essere limitato ai meri parametri dell’efficienza, dell’efficacia e dell’economicità, tipici del controllo sulla gestione, ma debba estendersi, naturalmente, anche ai profili di legalità e di regolarità dell’azione amministrativa.

Sezione regionale di controllo per la Toscana, Deliberazione 24 marzo 2016, n. 31
Relazione sulla finanza locale in Toscana

La deliberazione in rassegna si segnala in quanto la correlata relazione fornisce un quadro aggiornato dello stato di salute finanziaria, contabile, gestionale degli enti territoriali così come emergono da un’attività incessante di controllo esterno, attuata su tutti gli enti ormai da un decennio, ovvero dalla istituzione del controllo- monitoraggio con la legge finanziaria per il 2006 (l. 266/2005).
La delibera si segnala, altresì, perché mette a disposizione una “mappatura” delle criticità finanziarie riscontrate in modo da fornire elementi per la prevenzione e la soluzione dei problemi. Costituisce, senza dubbio, un passo importante verso la individuazione di indicatori di criticità finanziaria e gestionale la cui elaborazione e condivisione con il pubblico rappresenta la grande scommessa della normativa più recente in materia di finanza locale, sia con l’armonizzazione dei principi contabili, sia con l’evoluzione avviata con il d.l. n. 174/2012.

Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna, Deliberazione 11 aprile 2016, n. 32
SOCIETA’ PARTECIPATE – Esame dei piani di razionalizzazione
Esame dei piani di razionalizzazione delle partecipazioni predisposti dagli enti aventi sede in Emilia-Romagna (Regione, enti locali, camere di commercio, università e istituti di istruzione universitaria pubblici, autorità portuali).

Con la pronuncia in rassegna la Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna illustra i risultati dell’esame dei piani di razionalizzazione delle partecipazioni societarie predisposti nel 2015 dagli enti che hanno sede in Emilia- Romagna sulla base di quanto previsto dall’art. 1, commi 611 e 612, della legge n. 190 del 2014. Merita, in particolare, di essere evidenziato che la deliberazione ha riscontrato la presenza di diverse criticità, sia a monte, nell’impostazione da parte degli Enti dei piani stessi, che, a valle, nella motivazione della scelta di mantenere la partecipazione, che non di rado è risultata carente o assente, facendosi eventualmente ricorso ad espressioni perentorie e non argomentate circa il collegamento con le finalità istituzionali dell’ente e con l’indispensabilità del mantenimento.
Ciò rischia di frustrare le finalità perseguite dal Legislatore, con l’art. 1, comma 611, della legge n. 190/2014, che, come noto, prevede  un obbligo di dismissione esteso a tutte quelle società che, pur essendo coerenti con i fini istituzionali dell’ente, non sono, invece, indispensabili al perseguimento dei fini propri e tipici dello stesso. Ne discende che, fatta salva la residuale ipotesi in cui risulti attestata, sotto la diretta responsabilità dell’organo di vertice, la necessità di una partecipazione finalizzata all’indispensabile fruizione dei servizi erogati dal soggetto societario, le altre partecipazioni non appaiono coerenti con il requisito della indispensabilità.

Sezione regionale di controllo per la Lombardia, Deliberazione 17 marzo 2016, n. 87
SOCIETA’ PARTECIPATE – Esame dei piani di razionalizzazione
Sull’obbligo motivazionale incombente sugli Enti tenuti alla predisposizione del Piano di razionalizzazione ai sensi dell’art. 1, commi 611 e 612, della legge n. 190 del 2014

La Deliberazione in esame affronta il profilo dell’obbligo di motivazione, che, come già ricordato nella nota relativa alla delibera n. 32/2016 della Sezione regionale di controllo per l’Emilia-Romagna (cfr. supra in questa rassegna) deve connotare il piano di razionalizzazione, ai sensi dell’art. 1, commi 611 e 612, della legge n. 190 del 2014.
La fattispecie esaminata dalla Sezione lombarda attiene, in particolare, al processo di razionalizzazione involgente una società già posta in liquidazione antecedentemente all’entrata in vigore della disciplina in esame, ma il cui esito non risulta ancora definito. Tenuto conto delle criticità che possono derivare da un eccessivo protrarsi della fase liquidatoria, la Sezione ritiene che la situazione imponga un particolare onere motivazionale gravante sui comuni soci, in relazione alle iniziative idonee al conseguimento del fine legislativamente definito.

Sezione Regionale di Controllo per l’Emilia-Romagna, Parere 23 marzo 2016, n. 27
BARATTO AMMINISTRATIVO
Sulla possibilità per l’Ente locale di consentire l’adempimento di debiti relativi ad entrate comunali corrispondenti a residui attivi di bilancio mediante l’effettuazione di un’attività sostitutiva del pagamento in base al disposto dell’art. 24 del decreto-legge n. 133/2014.

Come noto, l’art. 24 del decreto-legge n. 133/2014 ha disciplinato l’istituto del cd. “baratto amministrativo”, finalizzato a consentire alle comunità di cittadini di partecipare alla gestione dei servizi relativi alla cura e alla valorizzazione del territorio, consentendo a quest’ultimi di diventare soggetti attivi nella cura dei beni comuni con il vantaggio per l’amministrazione locale di beneficiare di risorse, competenze ed esperienze di cui si fanno portatori i soggetti privati.
Sulla base del principio di rango costituzionale dell’indisponibilità dell’obbligazione tributaria e dei suoi corollari, che devono operare nella materia in analisi, la Sezione regionale di controllo ha modo di precisare preliminarmente che non appare ammissibile che  l’adempimento di tributi locali, anche di esercizi finanziari passati confluiti nella massa dei residui attivi dell’ente medesimo, possa avvenire attraverso una sorta di datio in solutum ex art. 1197 c.c. da parte del cittadino debitore che, invece di effettuare il pagamento del tributo dovuto, ponga in essere una delle attività previste dalla norma e relative alla cura e/o valorizzazione del territorio comunale. Con la conseguenza che “tale ipotesi non solo non rientrerebbe nell’ambito di applicazione della norma in quanto difetterebbe il requisito dell’inerenza tra agevolazione tributaria e tipologia di attività svolta dai soggetti amministrati, elementi che, peraltro, devono essere preventivamente individuati nell’atto regolamentare del Comune, ma potrebbe determinare effetti pregiudizievoli sugli equilibri di bilancio considerato che i debiti tributari del cittadino sono iscritti tra i residui attivi dell’ente”.

Sezione regionale di controllo per la Liguria, Parere 23 marzo 2016, n. 27
CONTRATTI A TEMPO DETERMINATO – Personale in quiescenza
Sui limiti per il conferimento di un contratto di diritto privato ai sensi dell’art. 90 del TUEL di un incarico di supporto al sindaco a personale in quiescenza.

Il quesito posto dal comune di Lavagna si incentra sulla possibilità di conferire a personale in quiescenza un incarico di staff per supportare il Sindaco nell’esercizio delle funzioni di indirizzo e controllo politico amministrativo il quale non comporti l’esercizio di funzioni gestionali, direttive o dirigenziali. La Sezione preliminarmente ricorda il contenuto dell’art. 9, comma 9, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito dalla legge 7 agosto 2012 n. 135, che dispone che “è fatto divieto alle pubbliche amministrazioni di cui all’articolo 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001, nonché alle pubbliche amministrazioni inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come individuate dall’Istituto nazionale di statistica (ISTAT) ai sensi dell’art. 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 … di attribuire incarichi di studio e di consulenza a soggetti già lavoratori privati o pubblici collocati in quiescenza. Alle suddette amministrazioni è, altresì, fatto divieto di conferire ai medesimi soggetti incarichi dirigenziali o direttivi o cariche in organi di governo delle amministrazioni di cui al primo periodo e degli enti e società da esse controllate”. Dopo aver esaminato il contenuto delle circolari emanate in subiecta materia dal Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione, la Sezione evidenzia come la norma richiamata, finalizzata ad agevolare il ricambio e il ringiovanimento del personale dirigenziale nelle amministrazioni, non contenga un divieto generale di stipulare contratti con personale in quiescenza, essendo preclusi i soli contratti aventi ad oggetto l’espletamento di funzioni direttive, dirigenziali, di studio o di consulenza.

Sezione regionale di controllo per la Lombardia, Parere 22 febbraio 2016, n. 59
AFFIDAMENTO DEL SERVIZIO DISTRIBUZIONE DI GAS NATURALE – Trattamento contabile anticipi da concessionari uscenti per gara gas ed oneri di gara
Sulle corrette modalità di contabilizzazione del corrispettivo una tantum per la copertura degli oneri di gara, ai sensi dell’art. 8 comma 1 del D.M. 226/2011

Un Comune lombardo, dopo aver premesso di essere  soggetto Capofila-Stazione appaltante per l’affidamento del servizio di distribuzione del gas naturale del proprio ATEM territoriale, ha chiesto alla Sezione regionale di controllo per la Lombardia di conoscere le modalità attraverso le quali procedere alla corretta contabilizzazione del corrispettivo una tantum per la copertura degli oneri di gara gravante sul gestore uscente , ai sensi dell’art. 8 comma 1 del D.M. 226/2011, che è volto a dotare in anticipo le stazioni appaltanti delle necessarie risorse finanziarie affinché possano esperire le procedure di gara senza oneri per la finanza pubblica.
Dopo aver ricostruito il quadro normativo di riferimento, la Sezione ricorda preliminarmente come la Magistratura contabile ha già chiarito che la contabilizzazione del corrispettivo una tantum in entrata e degli oneri di gara in uscita non debbano transitare per il servizio conto terzi.
Alla stregua dei nuovi principi contabili e del principio applicato della contabilità finanziaria rafforzata (all. 4.2. del d.lgs. n. 118/11), si ritiene che possono prospettarsi due soluzioni a seconda che l’ente locale, al momento dell’accertamento dell’entrata de qua, possa impegnare o meno le spese per l’indizione e per l’espletamento della gara. Nel primo caso, lo strumento più idoneo per procedere alla contabilizzazione delle partite finanziarie oggetto del presente parere va individuato nel fondo pluriennale vincolato perché esso garantisce la copertura di spese impegnate negli esercizi successivi a quello in corso (oneri della gara) ed evidenzia la distanza temporale intercorrente tra l’acquisizione dell’anticipo corrisposto dal gestore uscente e l’effettivo impiego di detta risorsa per la predisposizione e lo svolgimento della gara avente ad oggetto l’affidamento del servizio di distribuzione del gas. Nel secondo caso, invece, qualora l’ente possa procedere all’accertamento dell’entrata (corrispettivo una tantum) ma non possa contestualmente procedere all’impegno delle spese (oneri per l’indizione e lo svolgimento della gara), l’entrata dovrà essere vincolata ai futuri impegni mediante l’apposizione di specifico vincolo sull’avanzo di amministrazione.

Sezione regionale di controllo per la Lombardia, Parere 1 marzo 2016, n. 64
SOCIETA’ PARTECIPATE – Indennità di risultato
Sulla possibilità di riconoscere in favore degli organi amministrativi di una società partecipata  un’indennità di risultato nella misura stabilita dall’art. 1, commi 725 e seguenti della Legge n. 296/2006, nel caso di produzione di risultati economici positivi.

Il quesito posto dal Comune di Milano alla Sezione regionale di controllo per la Lombardia origina dalla peculiare natura della “società di progetto” prospettata nella richiesta di parere, che potrebbe consentire il riconoscimento in favore degli organi amministrativi della suddetta società di un’indennità di risultato nella misura stabilita dall’art. 1, commi 725 e seguenti della Legge n. 296/2006, nel caso di produzione di risultati economici positivi da parte della stessa rappresentati dal mantenimento dell’equilibrio finanziario del PEF del progetto di realizzazione dell’opera.
La Sezione, dopo aver precisato che lo scopo lucrativo e il raggiungimento di un equilibrio finanziario della gestione teso al contenimento dei costi rispetto ai ricavi e alla remunerazione del capitale investito dai soci finanziatori pubblici o privati, sono caratteri che rientrano nella nozione di società di progetto, al pari di ogni comune società di capitali, ricorda, altresì, che, trattandosi di  organismo societario a carattere misto con prevalente partecipazione pubblica, trova applicazione il combinato disposto dell’art.1 commi 725 e 728 della legge n.296/2006. Tali disposizioni consentono l’elevazione dei tetti ai compensi determinati a norme del comma 725 in proporzione alla partecipazione di soggetti diversi dagli enti locali e nella misura legalmente determinata a seconda delle fattispecie ivi considerate. L’elevazione proporzionale dei compensi indicata nel comma 728 concerne la sola retribuzione fissa legata ad una frazione delle indennità spettanti al sindaco dell’amministrazione di riferimento, restando ferma la possibilità di prevedere indennità di risultato solo nel caso di produzione di utili e in misura comunque non superiore al doppio del compenso onnicomprensivo di cui al primo periodo del comma 725. Dalla disciplina ora richiamata si evince che il requisito per la determinazione dell’indennità di risultato dell’amministratore è testualmente connesso alla produzione di utili, da intendersi quale mera differenza di segno positivo derivante dalla somma algebrica di costi e ricavi che si realizza al termine di ogni esercizio sociale, con la conseguenza che non possa non fornirsi una risposta negativa al quesito posto dal Comune istante.

Sezione regionale di controllo per la Lombardia, Parere 4 marzo 2016, n. 71
SOCIETA’ IN HOUSE – Compenso amministratori
Sulla rilevanza di una fusione per incorporazione di una partecipata in altro organismo, sempre controllato dall’Ente locale, in relazione alla commisurazione del compenso in base al disposto dell’art. 1, commi 725 e seguenti della Legge n. 296/2006.

Il Comune di Milano ha domandato l’avviso della Sezione lombarda in ordine alla determinazione del compenso dei componenti del Consiglio di amministrazione di una società a partecipazione pubblica risultante dalla fusione per incorporazione di una partecipata in altro organismo, sempre controllato dall’Ente locale. La richiesta di parere si fonda, in particolare, sul possibile impatto sul quadro normativo vigente di uno dei criteri di delega contenuti nell’art. 18 della legge 7 agosto 2015, n. 124, recante “Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione dell’amministrazione pubblica”.  La lettera e) del co. 1 del richiamato articolo prevede, infatti, quale criterio che deve essere seguito nell’attuazione della delega la “razionalizzazione dei criteri pubblicistici per gli acquisti e il reclutamento del personale, per i vincoli  alle  assunzioni  e  le politiche retributive, finalizzati al contenimento dei costi, tenendo conto delle distinzioni di cui alla lettera a) e introducendo criteri di valutazione oggettivi, rapportati al valore  anche  economico  dei risultati; previsione che i risultati economici positivi  o  negativi ottenuti assumano rilievo ai fini del  compenso  economico  variabile degli amministratori in considerazione dell’obiettivo  di  migliorare la qualità del servizio offerto ai cittadini e  tenuto  conto  della congruità della tariffa e del costo del servizio”.
La Sezione lombarda non ritiene condivisibile la prospettazione fornita dal Comune istante, in quanto il riportato criterio di delega non consente di trarre conclusioni in ordine a quali saranno le disposizioni che verranno definitivamente inserite nel decreto legislativo in corso di approvazione in ordine alla determinazione del compenso degli amministratori delle società partecipate da Amministrazioni locali. Ne deriva che il quesito posto non può che essere affrontato in base alla legislazione vigente, che, preordinata a garantire il coordinamento della finanza pubblica, non può ammettere eccezioni che non siano stabilite da specifiche disposizioni di legge, che nel vigente quadro normativo, non è dato ravvisare con riferimento alle aumentate competenze della società partecipata dall’ente pubblico.

Sezione regionale di controllo per la Lombardia, Parere 17 marzo 2016, n. 85
ALIENAZIONI IMMOBILIARI – Destinazione dei proventi
Sulla destinazione prevista del comma 5 dell’art. 7 del D.L. 19 giugno 2015, n. 78 delle somme derivanti dall’alienazione del patrimonio immobiliare.

Il Comune di Vailate formula una richiesta di parere in materia di corretta applicazione del comma 5 dell’art. 7 del D.L. 19 giugno 2015, n. 78 ed, in particolare, sulla destinazione ivi prevista del 10 per cento delle somme derivanti dall’alienazione del patrimonio immobiliare. In particolare il quesito verte sulla possibilità di destinare ad un intervento di ristrutturazione di un immobile da adibire a Municipio il 10 per cento delle somme incassate nell’anno 2015 derivanti dalla alienazione del patrimonio, invece di destinarlo alla riduzione dell’indebitamento ed evitando l’accensione di un nuovo prestito.
La Sezione lombarda, pur non potendo che prendere atto delle concrete criticità rappresentate dall’Ente istante, ovvero che la destinazione del 10 per cento delle somme incassate alla riduzione dell’indebitamento comporterebbe delle spese aggiuntive dovute all’indennizzo per anticipata estinzione, che risulterebbero particolarmente elevate, non garantendo il rispetto di una efficiente gestione del bilancio dell’ente, non può che fornire risposta negativa al quesito, in quanto già la lettera del comma 5 dell’art. 7 del D.L. 19 giugno 2015, n. 78 non appare lasciare margine ad alcuna discrezionalità dell’Ente nella valutazione della destinazione dei proventi delle alienazioni immobiliari: il 10 per cento di tali proventi è destinato all’estinzione anticipata dei mutui, la restante quota alla copertura di spese di investimento.

Sezione regionale di controllo per il Veneto, Parere 6 aprile 2016, n. 254
SANZIONI VIOLAZIONE CODICE DELLA STRADA – Destinazione
Sulla possibilità di derogare alla destinazione prevista dall’art. 208, commi 4 e 5 bis, del vigente Codice della Strada.

Un Comune veneto ha posto un quesito inerente la possibilità di destinare la quota prevista dall’art. 208, commi 4 e 5 bis, del vigente Codice della Strada ad altre finalità connesse al miglioramento della sicurezza stradale, ovvero alla manutenzione delle strade di proprietà dell’ente derogando alle aliquote di destinazione già fissate dal legislatore nazionale.
La Sezione veneta, dopo aver ricostruito il quadro disciplinatorio di riferimento e la sua evoluzione, conclude ritenendo che la chiara formulazione della norma non sembra lasciare spazio a “spostamenti” di risorse tra i vari impieghi, laddove si traducano nell’inosservanza delle misure minime per ciascuno indicate. Con la conseguenza che risultano ineludibili i vincoli di destinazione fissati ex lege, a cui non può non riconoscersi natura precettiva ed imperativa, con la conseguenza che la loro violazione concretizza un’irregolarità contabile ed un comportamento non conforme alla sana gestione finanziaria.

Rassegna delle attività delle Sezioni regionali di controllo centrali e meridionali
(a cura di Francesco Antonino Cancilla)

Sezione regionale di controllo per la Basilicata, Parere 2 marzo 2016, n. 6
CREDITI – PIANI DI RATEIZZAZIONE
Possibilità per l’amministrazione di convenire un piano di rateizzazione con un suo debitore – Presupposti e condizioni

La Sezione, rispondendo al quesito di un Comune, rileva che non si rinvengono nell’ordinamento disposizioni che precludano all’ente locale, creditore di una somma di danaro, di convenire con il debitore un piano di rateizzazione dei pagamenti. La convenzione in questione  non potrà ridurre l’importo del credito o fondare la “causa debendi” in un titolo diverso ma  si limiterà a modulare nel tempo i pagamenti, definendo data, modalità di riscossione e importo di ciascuno. La concessione del beneficio del termine per adempiere dovrà, necessariamente, essere assistita da idonee garanzie a tutela della realizzazione del credito. Il Collegio ritiene che una garanzia adeguata sia la fideiussione bancaria, rilasciata da istituto di credito sottoposto alla vigilanza della Banca d’Italia. Sono ammesse nei confronti degli Enti pubblici anche le garanzie emesse da compagnie di assicurazione. Tuttavia, in questo caso, si raccomanda particolare cautela nella scelta della compagnia garante, non essendo sufficiente l’iscrizione in determinati registri, dovendosi, invece, per ragioni di pronta realizzazione del credito, operare un’opportuna selezione, orientata anche alla accessibilità alla tutela giudiziaria apprestata dall’ordinamento italiano.
Nel caso l’ente si trovasse a gestire un piano di riequilibrio pluriennale, non si intravedono particolari problemi di natura contabile che possano interferire nella modulabilità del termine di riscossione del credito. Qualora il credito fosse già stato inserito nel piano, e dunque già accertata l’entrata, si tratterà di verificare se i termini previsti per la sua realizzazione (riscossione) coincidano con quelli della rateizzazione concordata. Qualora così non fosse, la Sezione afferma che, senza dover apportare modifiche al piano, sia possibile imputare le riscossioni agli esercizi convenuti in sede di elaborazione dei bilanci pluriennali. Nel caso in cui il credito non fosse stato considerato nel piano, se ne dovrà accertare l’importo e imputare le riscossioni agli esercizi di scadenza delle singole rate, secondo i criteri di contabilità vigenti.
L’arco temporale di rateizzazione del credito, soprattutto laddove è in esecuzione un piano di riequilibrio pluriennale, infine, dovrà tener conto del bilanciamento delle esigenze del debitore con le ragioni del più celere raggiungimento dell’obiettivo di risanamento, che è l’interesse primario della collettività amministrata.

ENTI LOCALI – AMMINISTRATORI
Amministratori di comuni – gettone di presenza ex art.82 TUEL – Applicazione del comma 18, dell’art. 16 del decreto legge n. 138 del 2011 – Invarianza della spesa

La Sezione risponde al quesito di un Comune in tema di emolumenti degli amministratori locali con specifico riferimento sia al diritto dei consiglieri comunali al gettone di presenza sia al calcolo del vincolo di invarianza della spesa introdotto dal comma 136, dell’art. 1 dalla legge 7 aprile 2014, n. 56, in combinato disposto con il comma 135 del medesimo articolo.
Innanzitutto, il Collegio rileva che con l’entrata in vigore delle modifiche introdotte dalla legge n.56/2014 e, in particolare, con l’abrogazione dei commi da 1 a 13 dell’art. 16 del decreto legge 138/2011, così come modificato dal decreto legge n. 95 del 2012, il comma 18 dell’art. 16  (relativo alla disapplicazione del gettone di presenza ex art. 82 TUEL nei confronti dei consiglieri dei comuni con popolazione inferiore a 1.000 abitanti) è stato implicitamente abrogato per due ragioni; in primo luogo, poiché si tratta di disposizione condizionata  -nella decorrenza della propria efficacia precettiva- a una disposizione (il comma 9) oggi abrogata; in secondo luogo, perché -con l’abrogazione dell’istituto dell’Unione Speciale e, quindi, del peculiare statuto economico dei relativi amministratori– è venuta meno la sua stessa ratio fondante.
La Corte, inoltre, evidenzia che il “vincolo di invarianza” della spesa, da garantire ai sensi del comma 136, dell’art. 1 della legge n. 56 del 2014, costituisce il presupposto necessario per procedere alla “riespansione” del numero di amministratori introdotta dal comma 135 dell’art. 1 dell’articolo in questione. Il vincolo di invarianza si presenta: a)- “unico”, non sussistendo limiti sul “tipo” di onere  (purché connesso allo status di amministratore locale) né sull’importo di ciascuna voce di spesa sostenuta, purché nel rispetto dei vincoli e delle prescrizioni vigenti per ciascuna voce e a condizione che il risultato finale -dato dalla somma delle varie voci di spesa- sia corrispondente al tetto di spesa “invariato”; b)- riferito all’Ente, nel suo complesso, come entità distinta dagli organi e dai relativi membri; pertanto, non rileveranno, ai fini della sua determinazione, le vicende soggettive del singolo amministratore (ad esempio la rinuncia parziale o totale all’indennità) né la composizione degli organi dell’Ente (per esempio l’assenza originaria di assessori per i comuni con popolazione sino a mille abitati); c)- composto da voci di spesa “eterogenee” tra loro (indennità di funzione/gettoni di presenza, rimborso spese di viaggio ovvero per la partecipazione ad associazione rappresentative, etc.).
Vista l’unicità del vincolo di invarianza, sarà dunque possibile effettuare al suo interno tutte le ripartizioni, decurtazioni e/o aumenti consentiti dalle prescrizioni e dai vincoli della normativa vigente per ciascuna voce di costo.
L’ente potrà quindi utilizzare, per la parte corrispondente, l’economia di spesa derivante dall’eventuale rinuncia all’indennità di funzione spettante ad uno degli amministratori, applicando, nei limiti consentiti dalla normativa vigente, il tandundem a favore di altre voci di costo dell’aggregato in esame.
La rideterminazione dei suddetti oneri -anche in considerazione della natura eterogenea delle voci di spesa- dovrà essere effettuata, avendo riguardo ai parametri di calcolo “in astratto” e ai vincoli, anche finanziari, propri di ciascuna voce di costo, sia per le spese di natura fissa (come le indennità di funzione) che quelle di natura variabile, come i gettoni di presenza o le spese di viaggio.

Sezione regionale di controllo per la Campania, Parere 18 febbraio 2016, n. 10
ENTI LOCALI – FUNZIONI FONDAMENTALI
Funzioni fondamentali degli enti locali – Gestione dei servizi sociali – Esercizio associato delle funzioni fondamentali in materia sociale  – Soppressione dei consorzi di funzioni – Interpretazione dell’art. 19 del decreto legge n. 95 del 2012

La Sezione, rispondendo al quesito di un Sindaco in merito alle norme sulla composizione del  consiglio di amministrazione di un consorzio per la gestione associata dei servizi sociali, evidenzia che tale tipo di consorzio non è più ammesso dalla normativa regionale e nazionale. Il Collegio, infatti, osserva che la materia dell’esercizio associato di funzioni fondamentali da parte degli enti locali è stata oggetto di numerosi interventi normativi; in particolare, l’art. 19 del decreto legge n. 95 del 2012 convertito con modificazioni dalla L. 7 agosto 2012, n. 135, prevede che i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, ovvero fino a 3.000 abitanti se appartengono o sono appartenuti a comunità montane, esercitano obbligatoriamente in forma associata, mediante unione di comuni o convenzione, le funzioni fondamentali dei comuni; inoltre, la regione, nelle materie di cui all’articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, individua la dimensione territoriale ottimale e omogenea per area geografica per lo svolgimento in forma obbligatoriamente associata da parte  dei comuni delle funzioni fondamentali  secondo i principi di efficacia, economicità, di  efficienza  e di riduzione delle spese e attraverso le forme  associative    sopra indicate (unioni o convenzioni).
Per l’esercizio associato delle funzioni fondamentali i comuni devono costituire tra di loro “unioni” o si avvalgano di apposite “convenzioni”. Tra le funzioni fondamentali rientrano anche la progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali e l’erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall’articolo 118, quarto comma, della Costituzione.
Di conseguenza, un consorzio per la gestione dei servizi socio assistenziali dei comuni non potrà che essere destinato a soppressione, poiché il Comune dovrà scegliere tra l’unione o una convenzione per l’esercizio delle funzioni fondamentali.
Anche il legislatore regionale (vds. legge regionale della Campania n. 11 del 2007, come modificata dalla legge regionale n. 15 del 6 luglio 2012) si è conformato alla normativa nazionale.
La Sezione, peraltro, sottolinea il “favor” del legislatore statale nei confronti delle unioni di comuni e delle convenzioni, considerato che la riduzione degli enti intermedi fra il comune e la comunità di amministrati trova la sua ragion d’essere sia nella prospettata diminuzione dei trasferimenti erariali sia nell’arretramento dell’azione della pubblica amministrazione in vista di una razionalizzazione dei costi degli apparati.
La richiesta di parere viene comunque scrutinata sotto il profilo dei principi applicabili in materia di riduzione dei costi riconducibili ai consorzi ancora ammessi dall’ordinamento statale e regionale (consorzi per l’esercizio associato di servizi e bacini imbriferi montani (BIM) costituiti ai sensi dell’articolo 1, della legge 27 dicembre 1953, n. 959).  La Sezione  rileva che testualmente non si applicherebbero ai consorzi le norme dell’art. 4, commi 4 e 5 del decreto legge n. 95/2012, concernenti la riduzione dei componenti dei consigli di amministrazione delle società controllate da amministrazioni pubbliche; tuttavia, in osservanza dei principi di efficacia, efficienza ed economicità, nonché per ragioni di snellezza operativa, sarebbe comunque auspicabile la riduzione del numero dei componenti dei consigli di amministrazione dei consorzi, ai quali si applica comunque l’articolo 5, comma 7, del decreto legge n. 78 del 2010, che vieta l’attribuzione di compensi o gettoni (F.A.C.).

Sezione regionale di controllo per la Puglia, Parere 17 marzo 2016, n. 75
ENTI LOCALI – FUNZIONI FONDAMENTALI
Funzioni fondamentali – Esercizio associato di funzioni mediante convenzioni – Violazione del patto di stabilità- Divieto di nuove assunzioni

La Sezione chiarisce i presupposti in presenza dei quali, nel caso di mancata osservanza del patto di stabilità interno, sia legittimo avvalersi, ai sensi dell’art. 30 del TUEL, di una gestione associata di un servizio con un altro comune unificando i due uffici e fruendo dell’attività dell’altro ente individuato quale capo convenzione.
Il Collegio richiama il proprio orientamento con il quale si è sottolineato che le convenzioni tra enti locali, disciplinate dall’art. 30 del TUEL, costituiscono forme associative peculiari espressione di “un’amministrazione per consenso” ed aventi la finalità di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi. La stipulazione delle convenzioni deve essere, quindi, diretta a garantire la razionalizzazione dei servizi degli Enti partecipanti ed il conseguimento di una maggiore efficienza. Ai sensi del comma 4 dell’art. 30 del TUEL, le convenzioni possono prevedere anche la costituzione di uffici comuni che operano con personale distaccato dagli enti partecipanti, ai quali si affida l’esercizio delle funzioni pubbliche in luogo degli enti partecipanti all’accordo, ovvero la delega di funzioni da parte degli enti partecipanti all’accordo a favore di uno di essi, che opera in luogo e per conto degli enti deleganti.
Tanto premesso, la Corte osserva che l’art. 1, comma 707, della Legge 28/12/2015 n. 208 (legge stabilità 2016) conferma l’applicazione delle sanzioni conseguenti al mancato rispetto del patto di stabilità interno relativo all’anno 2015 previste dall’articolo 31 della Legge 12/11/2011 n. 183 e, tra queste, il divieto, posto dal comma 26, lett. d) della predetta norma, di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto.
Ad avviso del Collegio, considerata l’ampia formulazione della disciplina normativa che esclude espressamente la possibilità di assumere personale “a qualsiasi titolo” e con “qualsivoglia tipologia contrattuale”, deve ritenersi che, per gli enti locali che non hanno rispettato il patto di stabilità interno, il legittimo ricorso a forme di convenzione previste dall’art. 30 del TUEL deve necessariamente tener conto del conseguente regime sanzionatorio applicabile a tali enti, al fine di evitare eventuali elusioni o violazioni delle disposizioni normative sanzionatorie. Pertanto, l’adesione alla convenzione non dovrà comportare alcun aggravio per spesa del personale per il Comune che, nell’esercizio precedente, non ha osservato il patto di stabilità interno.
Di conseguenza, nel caso di mancato rispetto del patto di stabilità interno, deve accogliersi un’interpretazione estensiva del concetto di “assunzione di personale” non riconducibile soltanto alla nozione di costituzione di un rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione inadempiente, ma estesa al più generale divieto di incremento della spesa di personale derivata dall’utilizzo in concreto, a qualunque titolo, di altro lavoratore. In sintesi, quando un ente locale che ha violato il patto di stabilità interno ricorre allo strumento della convenzione per la gestione associata di servizi e/o funzioni non può comunque derogare al divieto di assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsiasi tipologia contrattuale. Oltretutto, la convenzione per la gestione associata di servizi e/o funzioni non implica necessariamente il ricorso a “nuovo personale”, bensì potrebbe anche essere attuata, dando vita ad una semplice forma associativa con la creazione di uffici comuni che operano con il personale distaccato dagli enti partecipanti (cfr. Sezione Lombardia, deliberazione n. 293/2012/PAR).

Sezione regionale di controllo per la Campania, Parere 22 aprile 2016, n. 103
IMPOSTA DI SOGGIORNO
Imposta di soggiorno – Variazione – Interpretazione dell’art. 1, comma 26, della legge n. 208 del 2015 – Blocco dell’aumento dell’imposizione fiscale

La  Sezione  si pronuncia sull’interpretazione dell’art. 1, comma 26, della legge di stabilità per il 2016 (L. 208/2015) che ha disposto il blocco, limitatamente al 2016, del potere degli enti territoriali di deliberare aumenti dei tributi e delle addizionali; precisa che la suddetta disposizione si applica anche all’imposta di soggiorno istituita ai sensi dell’art. 4 del d.lgs. 23/2011 e che, quindi, non è possibile deliberare aumenti delle tariffe determinate nell’esercizio 2015. Il Collegio condivide l’orientamento espresso dalla Sezione regionale di controllo per l’Abruzzo nella deliberazione n. 35/2016/PAR, ove si è evidenziato che la ratio della norma citata è quella di mantenere invariato, nel 2016, il livello complessivo di pressione tributaria, attraverso un congelamento generalizzato dei tributi degli enti territoriali rispetto alle aliquote in vigore nel 2015; tale risultato è ottenuto rendendo inefficaci eventuali leggi regionali o deliberazioni degli enti locali, nella parte in cui prevedono variazioni in aumento. Alla luce dell’obiettivo perseguito dal legislatore, il comma 26 dell’art. 1 della legge di stabilità 2016 deve necessariamente essere letto in via estensiva, sicché il blocco va ritenuto applicabile a tutte le forme di variazione in aumento dei tributi a livello locale, sia che le stesse si configurino come incremento di aliquote di tributi già esistenti nel 2015, sia che consistano nell’istituzione di nuove fonti impositive. Entrambe le predette opzioni fiscali (variazione in aumento delle aliquote e previsione di nuovi tributi) influiscono, infatti, sulla pressione tributaria. Lo stesso legislatore si è preoccupato di menzionare esplicitamente le fattispecie escluse dal predetto blocco. Non è invece contemplata alcuna esclusione con riferimento all’imposta di soggiorno che deve quindi ritenersi rientrante nella sospensione degli aumenti. Inoltre, appare irrilevante, ai fini delle valutazioni in merito al perimetro applicativo del blocco, la circostanza che l’imposta di soggiorno, gravando nei confronti di coloro che alloggiano nelle strutture ricettive, non incida sui residenti del Comune; l’obiettivo di contenimento della pressione fiscale risulta infatti indifferente rispetto alla residenza.

Sezione regionale di controllo per la Calabria, Parere 10 febbraio 2016, n. 6
INCARICHI A SOGGETTI ESTERNI
Incarichi a titolo gratuito a soggetti esterni all’amministrazione – Presupposti e condizioni – Pubblicità

La Sezione si pronuncia sul quesito di un Comune relativo alla possibilità di costituire uno staff tecnico che dovrà redigere un piano urbanistico, ricorrendo ad apporti professionali esterni alla propria pianta organica prestati a titolo gratuito.
La Sezione osserva che la disposizione generale che consente alle pubbliche amministrazioni (ivi compresi gli enti locali) l’affidamento di incarichi a soggetti esterni è contenuta nell’articolo 7, comma 6, del decreto legislativo del 30 marzo 2001 n. 165; a tal proposito, sono richiamati i presupposti individuati dalla giurisprudenza per la legittimità degli affidamenti in questione.
Il Collegio, peraltro, rileva che il corrispettivo costituisce un elemento ritenuto non essenziale, ma naturale  nel senso che il contratto d’opera si presume oneroso. Al libero professionista, infatti, è consentita la prestazione gratuita per i motivi più vari, che possono consistere nella cd. “affectio“, nella “benevolentia“, come anche in considerazioni di ordine sociale o di convenienza. La gratuità delle prestazioni professionali o la rinuncia al compenso non trovano alcun ostacolo allorché siano fondate su specifici presupposti causali.
La decisione di far ricorso a collaborazioni di tipo gratuito deve nondimeno accompagnarsi all’indizione di una procedura selettiva tra i professionisti interessati ad offrire gratuitamente la propria prestazione d’opera. La procedura comparativa fra più offerte di incarico gratuito è necessaria per garantire lo svolgimento di una gara di progettazione a parità di condizioni fra i professionisti, perché la selezione deve avvenire su altri elementi di valutazione, diversi da quello della congruità economica delle offerte. La procedura comparativa per l’affidamento di incarichi anche a titolo gratuito, da parte delle pubbliche amministrazioni, è posta a tutela del principio europeo di tutela della libertà di concorrenza; si tratta di principio di portata generale che vale per tutti i contratti della P.A, ivi compresi quelli a titolo gratuito, nei quali, in ogni caso, è presente un’utilità contendibile sul mercato. Non va trascurato l’indiretto vantaggio, anche economico, discendente dall’aver conseguito quello specifico incarico professionale, concorrerà ad accrescere il prestigio professionale e la notorietà da parte del progettista candidato.
La Sezione, pertanto, ritiene che l’Amministrazione comunale possa procedere all’indizione di un bando pubblico per il conferimento di incarico gratuito di redazione del piano urbanistico, con la previsione del mero rimborso delle spese sostenute. Tuttavia, il bando dovrà integrare tutti gli elementi necessari per l’esatta individuazione del contenuto della prestazione richiesta, onde consentire la valutazione oggettiva degli elaborati tecnici che vengano così prodotti, senza pretesa di corrispettivo, dai tecnici interessati a prestare appunto gratuitamente la propria opera professionale. La gratuità, nondimeno, non sarà suscettibile di diventare elemento potenzialmente discriminante e spendibile in successive comparazioni con altri professionisti, in altrettante procedure di gara indette da committenti pubblici e privati.

Sezione regionale di controllo per la Puglia, Parere 12 gennaio 2016, n. 1
MUTUI – DEBITI FUORI BILANCIO
Limiti alla possibilità di sottoscrivere un contratto di mutuo con la Cassa Depositi e Prestiti a seguito del riconoscimento di un debito fuori bilancio ai sensi dell’art. 194, comma 1, lett. a) e d) del TUEL – Nozione di investimento

La Sezione si è pronunciata sui limiti alla possibilità di sottoscrivere un contratto di mutuo con la Cassa Depositi e Prestiti a seguito del riconoscimento di un debito fuori bilancio ai sensi dell’art. 194, comma 1, lett. a) e d) del TUEL quale indennizzo da corrispondere ex art. 42 bis del D.P.R. n. 327/2001 ai proprietari di terreni interessati da un procedimento di espropriazione.
Il Collegio evidenzia che la Corte Costituzionale, con la sentenza del 29/12/2004 n. 425, ha precisato che la nozione di spesa di investimento non può essere determinata a priori in modo univoco, ma va desunta dai principi della scienza economica e dalle regole di contabilità e dalle definizioni di «spese di investimento» e di «indebitamento» offerte dal legislatore statale, che derivano da scelte di politica economica e finanziaria effettuate in stretta correlazione con i vincoli di carattere sovranazionale. Le Sezioni Riunite, con deliberazione n. 25/CONTR/2011, hanno peraltro chiarito che l’elencazione prevista dall’art. 3, comma 18, della citata L. 350/2003, ha carattere tassativo e considera tutti i casi in cui dalla spesa assunta dall’ente deriva un aumento di valore del patrimonio immobiliare o mobiliare; deve perciò trattarsi di un aumento della “ricchezza” dell’ente stesso, che si ripercuote non solo sull’esercizio corrente, ma anche su quelli futuri, proprio per giustificare il perdurare, nel tempo, degli effetti dell’indebitamento.
Tutto ciò implica che le fattispecie riconducibili all’acquisizione di aree, espropri e servitù onerose devono intendersi circoscritte alle fisiologiche attività di acquisizione di aree che non comportino maggiori oneri come, invece, avviene nelle fattispecie risarcitorie.
Ad avviso della Sezione, dunque, non possono qualificarsi operazioni di investimento ai sensi dell’art. 119, comma 6, della Costituzione quegli interventi che non determinano alcun incremento patrimoniale dell’Ente, che assume debito, ma anzi ne comportano un depauperamento come avviene nelle ipotesi di risarcimento del danno e di eventuali maggiori oneri a carico dell’Ente. Possono qualificarsi di investimento le spese che concorrono “fisiologicamente” a determinare il costo dell’opera e non anche quelle che “patologicamente” si possono aggiungere in conseguenza di attività o comportamenti illeciti commessi dall’Amministrazione, da cui scaturisca l’obbligo di risarcimento del danno.
Il Collegio ribadisce, quindi, che la tipologia di investimento definita dall’art. 3, comma 18, lett. e) della L. n. 350/2003 in materia di acquisizione di aree, espropri e servitù onerose non può estendersi sino a ricomprendere ogni eventuale ulteriore onere o costo aggiuntivo determinatosi in seguito anche ad eventuali pronunce dell’Autorità giudiziaria. Di conseguenza, alla luce della legislazione vigente, deve ritenersi consentito il ricorso all’indebitamento esclusivamente per le spese riferite alle indennità di esproprio, mentre deve escludersi la possibilità di finanziare mediante indebitamento ulteriori oneri quali eventuali spese legali, spese per consulenze tecniche di ufficio, fattispecie di risarcimento del danno o eventuali interessi maturati.
La Sezione, infine, sottolinea che, ai sensi dell’art. 243 bis, comma 9, lett. d), TUEL per gli enti sottoposti a procedura di riequilibrio finanziario, che hanno fatto ricorso al fondo di rotazione, sussiste il blocco dell’indebitamento, fatto salvo quanto previsto dal comma 8, lett. g), per l’assunzione di mutui per la copertura di debiti fuori bilancio riferiti a spese di investimento.

Sezione regionale di controllo per la Puglia, Parere 2 marzo 2016, n. 59
PERSONALE
Spese per il personale – Limiti – Interpretazione dell’art. 4 del decreto legge n. 16 del 2014 – Vincoli finanziari alla contrattazione integrativa – Recupero delle somme – Applicazione nei confronti degli enti in dissesto

La Sezione risponde a due quesiti riferiti alla disciplina, prevista dall’art. 4 del decreto legge n.16 del 2014 (convertito con legge n. 68/2014), relativa alle misure conseguenti al mancato rispetto di vincoli finanziari posti alla contrattazione integrativa e all’utilizzo dei relativi fondi. In particolare, il Comune istante ha chiesto come si possa coordinare la disciplina in oggetto con quella prevista per gli enti dissestati e se siano ostative eventuali sentenze, passate in giudicato, emesse da giudici ordinari.
Il Collegio osserva che con l’art.4 del D.L. n.16/2014 il legislatore ha disposto che: “le regioni e gli enti locali che non hanno rispettato i vincoli finanziari posti alla contrattazione collettiva integrativa sono obbligati a recuperare integralmente, a valere sulle risorse finanziarie a questa destinate, rispettivamente al personale dirigenziale e non dirigenziale, le somme indebitamente erogate mediante il graduale riassorbimento delle stesse, con quote annuali e per un numero massimo di annualità corrispondente a quelle in cui si è verificato il superamento di tali vincoli”. Tale disciplina ha carattere eccezionale, poiché introduce una sorta di sanatoria per le fattispecie di illegittima costituzione dei fondi della contrattazione integrativa; inoltre, a causa della natura eccezionale della disposizione, la stessa non può che essere interpretata restrittivamente, con conseguente esclusione anche di un eventuale ampliamento in via analogica del campo di applicazione. La normativa menzionata non incide in alcun modo sulla procedibilità della azione erariale.
Ciò premesso, il Collegio osserva che l’art.4 del decreto legge n.16/2014 presenta indubbi caratteri di novità e specialità. Pertanto, con riferimento alla prima questione posta dall’ente, la Sezione afferma che la disciplina in argomento, in assenza di espresse condizioni ostative (nei limiti e alle condizioni dalla stessa previsti) è applicabile anche nei confronti degli enti che hanno dichiarato il dissesto finanziario. Per ciò che attiene alle dotazioni organiche, in virtù dell’espresso riferimento operato dal primo comma della norma in esame all’art.263, comma 2, del TUEL, le misure di razionalizzazione organizzativa devono garantire il rispetto dei limiti previsti per gli enti in situazione di dissesto. Nel caso in cui l’ente interessato già rispetti i suddetti limiti, il Collegio ritiene che non deve essere posto in essere alcun ulteriore adeguamento.
Per quanto riguarda la seconda questione posta dall’ente, relativa alla applicabilità della sanatoria in argomento in presenza di eventuali sentenze, passate in giudicato, emesse dalla Magistratura ordinaria, il Collegio osserva che l’art.4 del D.L. n.16/2014 prevede la necessità di rispettare varie condizioni per poter beneficiare della relativa disciplina di favore. Il comma 3, in particolare, tra le varie condizioni richieste, fa espresso riferimento all’assenza di un “riconoscimento giudiziale della responsabilità erariale”. In sostanza, non sono sanabili gli atti per i quali, tra l’altro, sia stata già riconosciuta dalla Corte dei conti la responsabilità erariale. Visto il tenore letterale della norma in esame, nessuna rilevanza può essere pertanto riconosciuta, in tale contesto, a sentenze pronunciate da giudici diversi dalla Corte dei conti. La natura della norma esclude in radice ogni ipotesi di interpretazione estensiva o di applicazione analogica.
La Sezione, infine, rammenta che l’art.1, comma 132, della legge n. 311/2004 (legge finanziaria 2005), come integrato dall’art.41, comma 6, del decreto legge n.207/2008 (convertito in legge n.14/2009), prevede il divieto per le amministrazioni pubbliche di adottare provvedimenti per l’estensione di decisioni giurisdizionali in materia di personale aventi forza di giudicato o comunque divenute esecutive.

Sezione di controllo per la Regione siciliana, Parere 28 aprile 2016, n. 81
PERSONALE
Personale – Assorbimento del personale di IPAB estinta – Limiti e presupposti – Necessità del pubblico concorso

Il Collegio si pronuncia sull’interpretazione dell’art. 34, comma 2, della legge regionale della Sicilia n. 22 del 1986, secondo cui l’estinzione di una IPAB comporta  l’assorbimento del suo personale dipendente da parte del Comune, ove si trova l’IPAB.
Riprendendo l’interpretazione fornita dalla Sezione delle Autonomie nella deliberazione n. 4/2016/QMIG,  il Collegio rileva che il tenore letterale della norma depone nel senso di una successione del Comune in universum ius con il conseguente assorbimento automatico del personale dipendente dell’estinta IPAB. Ciò, tuttavia, deve avvenire senza pregiudizio dei vincoli di finanza pubblica e dei principi costituzionali che disciplinano l’accesso ai pubblici uffici.
Riguardo ai predetti vincoli, le norme statali di coordinamento della finanza pubblica pongono stringenti limiti all’autonomia delle Regioni e degli enti locali. L’interpretazione di norme di leggi regionali approvate in epoca nella quale le esigenze di coordinamento della finanza pubblica non erano ancora particolarmente avvertite deve essere, quindi, necessariamente orientata all’applicazione bilanciata di principi costituzionali equiordinati.
Pertanto, a seguito dell’immissione nei ruoli comunali del personale appartenente all’ente soppresso prevista dalla legge regionale, da una parte, si produce un effetto derogatorio dei vincoli assunzionali nell’esercizio finanziario interessato dal trasferimento dei dipendenti, dall’altra, tuttavia si pone la necessità di rispettare le disposizioni relative ai limiti di spesa per gli anni a venire e, dunque, non si può procedere da parte dell’ente locale ad ulteriori assunzioni discrezionali, né è consentito disattendere l’obbligo di riduzione delle spese di personale.
Con riguardo ai predetti limiti di spesa, viene rammentata la previsione da ultimo indicata dalla legge di stabilità per il 2016, nei termini stringenti di cui all’art 1, comma 228, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, a mente del quale Regioni ed enti locali “possono procedere, per gli anni 2016, 2017 e 2018, ad assunzioni di personale a tempo indeterminato di qualifica non dirigenziale nel limite di un contingente di personale corrispondente, per ciascuno dei predetti anni, ad una spesa pari al 25 per cento di quella relativa al medesimo personale cessato nell’anno precedente”.
L’assorbimento di personale dell’estinta IPAB, oltre a dover rispettare i vincoli di finanza pubblica, deve essere conforme ai principi costituzionali che disciplinano l’assunzione nei pubblici uffici. E’ consolidato l’orientamento secondo il quale il rapporto di pubblico impiego di ruolo dipende, nel suo momento genetico, dall’espletamento di un pubblico concorso, come prescritto dall’art. 97 Cost.
Il Collegio quindi estende all’ipotesi in esame l’orientamento delle Sezioni riunite in sede di controllo, che con la delibera n. 4/2012, pur riguardante la reinternalizzazione di un servizio per scelta discrezionale, hanno stabilito che, in caso di trasferimento all’ente locale di personale assunto direttamente dalla società affidataria di servizi, non possa derogarsi al principio costituzionale del pubblico concorso di cui è espressione anche l’art. 35 del decreto legislativo n. 165 del 2001; tale procedura non è fungibile con sistemi selettivi limitati ai soli soggetti da stabilizzare e solo in parte idonei ad offrire le migliori garanzie di selezione dei più capaci in funzione dell’efficienza della stessa pubblica amministrazione. In sintesi, l’assorbimento del personale è quindi subordinato al fatto che lo stesso sia stato assunto dall’IPAB a seguito di concorso.

Sezione regionale di controllo per la Puglia, Parere 2 marzo 2016, n. 63
PIANI DI RIEQUILIBRIO
Efficacia della revoca della delibera di ricorso al piano di riequilibrio pluriennale previsto dall’art. 243 bis del D.Lgs. n. 267/2000 – Possibilità della revoca sino alla scadenza del termine perentorio fissato dal citato art. 243-bis, comma 5 del TUEL.

La Sezione si pronuncia sui termini per l’assunzione della revoca della deliberazione di ricorso alla procedura di riequilibrio ex art. 243 bis del D.Lgs n. 267/2000. In particolare, il comune chiede di conoscere se la perentorietà del termine di 90 giorni, di cui al suindicato art. 243-bis del TUEL, debba considerarsi vincolante anche nell’ipotesi in cui l’ente decida di revocare la delibera di ricorso al piano di riequilibrio pluriennale, avendone valutato successivamente il venir meno dei presupposti.
Il Collegio osserva che l’istituto della revoca del piano di riequilibrio pluriennale è stato oggetto di trattazione da parte della Sezione delle Autonomie, la quale ha considerato che: “…la facoltà di revocare l’istanza di ricorso alla procedura, in linea generale ammissibile in assenza di contraria previsione, dovrebbe comunque essere esercitata non oltre i  giorni previsti dalla norma per la presentazione del piano …” (cfr. delibera n. 16/SEZAUT/2012/INPR). Nella delibera n. 22/2013/QMIG, la Sezione delle Autonomie ha pure evidenziato che: “…la scadenza del termine perentorio di cui all’art. 243-bis, comma 5 produce ipso iure gli effetti di cui all’art. 243-quater, comma 7, del TUEL connessi alla mancata presentazione del piano – qualora non penda la procedura ex art. 6, comma 2, del D.Lgs. 149/2011 temporaneamente sospesa – effetti del tutto sottratti alla disponibilità dell’ente che, al verificarsi della fattispecie ipotizzata, non può revocare la delibera di approvazione del piano di riequilibrio, né adottare alcun atto se non quelli preordinati alla dichiarazione di dissesto secondo la disciplina di cui al già richiamato art. 6, comma 2 del D.Lgs 149/2011…”.
Alla luce dei principi esegetici elaborati dalla giurisprudenza della Sezione delle Autonomie, la Sezione pugliese afferma che l’ente, che ha fatto ricorso alla procedura di riequilibrio, può adottare, nell’esercizio del proprio potere di autotutela, un provvedimento di revoca fino alla scadenza del termine perentorio fissato dal citato art. 243-bis, comma 5 del TUEL. Tale atto dovrà essere reso pubblico affinché produca la cessazione dell’effetto sospensivo delle procedure esecutive (art. 243-bis comma 4 cit.) e dovrà essere comunicato alla Sezione regionale di controllo. Lo spirare del termine perentorio, senza che sia intervenuta la revoca o presentato il piano, comporta l’obbligo per l’ente di dichiarare il dissesto. Tutto ciò peraltro è stato ribadito dalla deliberazione n. 1/2016/QMIG. L’esito del dissesto, peraltro, è sottratto alla disponibilità dell’ente sia nell’ipotesi appena descritta, sia nella altre tre ipotesi contemplate dall’art. 243-quater, comma 7 del TUEL (diniego di approvazione del piano da parte della Sezione regionale di controllo della Corte; mancato rispetto degli obiettivi intermedi fissati dal piano; mancato raggiungimento del riequilibrio).

Sezione di controllo per la Regione siciliana, Parere 28 gennaio 2016, n. 30
PIANI DI RIEQUILIBRIO
Piani di riequilibrio – Riformulazione e rimodulazione dei piani –  Non assimilabilità tra le fattispecie contemplate dai commi 714 e 715 della legge n. 208 del 2015 (legge di stabilità per l’anno 2016) e la fattispecie disciplinata dall’art. 243 bis, comma 5, del TUEL

La Sezione dà chiarimenti sulla corretta applicazione delle norme contenute nell’articolo 1, commi 714 e 715, della legge di stabilità per l’anno 2016 (legge 28 dicembre 2015 n. 208), evidenziandone la non assimilabilità alla fattispecie disciplinata dall’articolo 243 bis, comma 5, del Tuel.
Innanzitutto, l’articolo 243 bis, comma 5, del TUEL fa espresso riferimento alla presenza di una deliberazione del consiglio comunale avente ad oggetto il piano di riequilibrio finanziario pluriennale rispetto alla quale non risulti ancora intervenuto il successivo provvedimento di approvazione o diniego da parte della Corte dei conti. Inoltre, la predetta fattispecie riguarda in via esclusiva le ipotesi nelle quali dopo l’approvazione consiliare del piano sia subentrata una nuova amministrazione; pertanto, prima ancora che il piano sia sottoposto al giudizio della Corte dei conti, si è ritenuto opportuno concedere la facoltà di rimodularlo in modo da assicurare la possibilità ai nuovi amministratori di operare le modifiche ritenute necessarie e funzionali in coerenza con gli indirizzi politici e amministrativi perseguiti dalla nuova amministrazione dell’ente. La facoltà di rimodulazione del piano di riequilibrio risulta condizionata temporalmente con l’individuazione del termine di 60 giorni decorrenti dalla sottoscrizione della relazione di inizio mandato, di cui all’articolo 4 bis, comma 2, del decreto legislativo n. 149 del 2011.
Per contro, la diversa previsione contenuta nell’articolo 1, comma 714, risulta applicabile, sotto il profilo soggettivo, a tutti gli enti locali che, nel corso degli anni 2013 e 2014, abbiano presentato il piano di riequilibrio ovvero ne abbiano ottenuto l’approvazione nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 243 bis del TUEL. I predetti enti hanno la facoltà -entro il termine di sei mesi   dall’entrata in vigore della legge n. 208 del 2015 (e pertanto entro il 1° luglio 2016)- di riformulare o rimodulare il piano di riequilibrio (già presentato o approvato) coerentemente all’arco temporale dei trenta anni previsto per il ripiano del disavanzo emerso a seguito del riaccertamento straordinario di cui all’articolo 3 del decreto legislativo n. 118 del 2011. Gli enti locali interessati, pertanto, rispettando le indicazioni e le modalità stabilite dal decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 2 aprile 2015, dovranno adottare un’apposita deliberazione consiliare, corredata dal parere del collegio dei revisori, individuando l’importo annuale del recupero costante che risulterà necessario per il ripiano complessivo del disavanzo come precedentemente accertato.
Il comma 714 chiarisce che la facoltà di rimodulazione o di riformulazione può avvenire nel rispetto della durata massima già stabilita dall’articolo 243 bis, comma 5, del Tuel (cioè dieci anni), mentre sarà possibile suddividere il disavanzo conseguente al riaccertamento straordinario dei residui in trenta anni.
Invero, le disposizioni introdotte dai commi 714 e 715 consentono di coordinare la disciplina relativa al piano di riequilibrio finanziario pluriennale con le norme appositamente dettate dal legislatore per attuare il nuovo ordinamento degli enti a seguito dell’armonizzazione dei sistemi contabili.
Il Collegio nondimeno ribadisce che i commi 714 e 715 permettono di riformulare o rimodulare il piano già approvato o presentato soltanto per realizzare il ripiano del disavanzo scaturito dal riaccertamento straordinario dei residui nei termini e con le modalità stabilite sia dall’articolo 3 del decreto legislativo n.118 del 2011 sia dal decreto ministeriale 2 aprile 2015, lasciando impregiudicati i vincoli normativi e gli impegni già assunti da ciascun ente al momento dell’approvazione del piano.

Sezione regionale di controllo per la Campania, Parere 29 aprile 2016, n. 108
SERVIZI PUBBLICI – SERVIZIO IDRICO
Affidamento dei servizi idrici – Applicazione dell’art. 149 bis del decreto legislativo n. 152 del 2006 (Codice dell’Ambiente) – Presupposti dell’affidamento in house

La Sezione, rispondendo al quesito di un ente, afferma che nel settore dei servizi idrici prevale la disciplina speciale del vigente art. 149-bis del Codice dell’ambiente (d. lgs 152/2006) per cui l’affidamento in house può intervenire solo in favore di società interamente pubbliche.
Invero, la Corte osserva che è stato recentemente emanato il  D.lgs n. 50/2016 recante l’attuazione delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE sull’aggiudicazione dei contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure d’appalto degli enti erogatori nei settori speciali dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali, nonché sul riordino della disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture; esso costituisce il nuovo “codice” dei contratti pubblici. Ai sensi dell’art. 5, lett. c) del citato decreto legislativo, concernente i settori “ordinari” e quelli “speciali”, le condizioni per l’in house sussistono se «nella persona giuridica controllata non vi è alcuna partecipazione diretta di capitali privati, ad eccezione di forme di partecipazione di capitali privati previste da norme di legge e che avvengano con modalità che non comportino controllo o potere di veto né l’esercizio di un’influenza determinante sulla persona giuridica controllata». Tuttavia, l’art. 5, che costituisce norma generale della materia, ha lasciato inalterata la previsione speciale del Codice dell’Ambiente (D.lgs. n. 152/2006), che continua ad ammettere la deroga alla regola generale dell’evidenza pubblica (con la possibilità di affidamenti in house), limitatamente ai soli casi di società interamente pubbliche, in possesso dei requisiti prescritti dall’ordinamento europeo per la gestione in house, comunque partecipate dagli enti locali ricadenti nell’ambito territoriale ottimale. Né la predetta scelta del Legislatore nazionale potrebbe trovar deroga nella normativa regionale, che non può prevedere casi di affidamento in house ulteriori rispetto a quelli ammessi dal Legislatore statale. Infatti, la materia della concorrenza è una competenza esclusiva dello Stato (art. 117, comma 2, lett. e), nel cui ambito ricade la disciplina dei contratti pubblici e la regolamentazione dell’affidamento in house.
Il Collegio aggiunge che la scelta legislativa di consentire l’affidamento in house ai soli soggetti a integrale partecipazione pubblica, oltre che essere in perfetta linea col pregresso acquis communautaire, non può ritenersi superabile attraverso un’applicazione diretta dell’art. 28, lett. c) della direttiva 2014/25/Ue sulle procedure nei settori dell’acqua, dell’energia, dei trasporti e dei servizi postali (c.d. settori speciali o esclusi). Tale ultima norma non può ritenersi sul punto “self-executing” e pertanto non può legittimare la disapplicazione della regola interna. In particolare, tale disposizione europea, analogamente all’art. 12 della direttiva 2014/23/Ue (direttiva appalti nei settori ordinari) e all’art. 17 della direttiva 2014/25/Ue (direttiva concessioni), consente ai Legislatori nazionali di ammettere l’affidamento in house in presenza di organismi in cui vi sia una partecipazione diretta di capitali privati, purché tale partecipazione non comporti  controllo o potere di veto o  non vi sia un’influenza determinante sulla persona giuridica controllata; in ogni caso, tale forme di partecipazione  devono essere prescritte dalle disposizioni legislative nazionali, in conformità dei trattati.
Il Collegio sottolinea che tali norme europee, che aprono alla possibilità di partecipazione del capitale privato in organismi in house, non presentano carattere “incondizionato”, in considerazione della possibilità del Legislatore di optare per standard di concorrenza più elevati. La giurisprudenza costituzionale ha peraltro riconosciuto che la concorrenza costituisce un principio immanente al nostro ordinamento interno, ivi radicato già prima della sua espressa menzione nel testo della carta costituzionale con la riforma del 2001. In questo senso, legittimamente, il Legislatore interno ha mantenuto nel settore dei servizi idrici uno standard per l’in house diverso e più rigoroso di quello delineato dalle direttive europee. L’art. 28 della direttiva, poiché ha carattere derogatorio rispetto al pregresso acquis comunitario, che precludeva l’affidamento in house in presenza della partecipazione di privati, va quindi sottoposto a un’interpretazione rigorosa. In ogni caso, in ordine ai servizi idrici, il Collegio rileva che non vi è una disposizione di diritto interno che “disponga”, in modo obbligatorio, la partecipazione del capitale privato ad organismi di gestione del servizio idrico.

Sezione di controllo per la Regione siciliana, Parere 22 marzo 2016, n. 74
SPESE – DESTINAZIONE DEI PROVENTI PER SANZIONI PER VIOLAZIONI DEL CODICE DELLA STRADA
Interpretazione del comma 4, lett. b) dell’art. 208 del Codice della Strada – Destinazione dei proventi delle sanzioni pecuniarie per violazioni delle disposizioni del Codice della Strada – Spese per le forniture di divise per il personale della Polizia municipale comprese tra quelle per “mezzi e attrezzature” richiamate nella citata disposizione                                                                       

La Sezione si è pronunciata in ordine alla corretta esegesi del comma 4, lett. b) dell’art. 208 del Codice della Strada, relativo alla destinazione dei proventi delle sanzioni pecuniarie per violazioni delle disposizioni del Codice; ha pertanto chiarito che nel concetto di “mezzi e attrezzature” richiamato nella suddetta disposizione possono essere ricomprese o anche le forniture di divise per il personale della Polizia municipale o il vestiario in dotazione agli ausiliari del traffico.
Il Collegio osserva che  l’art. 208 comma 4 lett. b), ha previsto che la quota spettante agli enti, in misura non inferiore ad un quarto di detti proventi (1/4 del 50 per cento) sia destinata “…al potenziamento delle attività di controllo e di accertamento delle violazioni in materia di circolazione stradale anche attraverso l’acquisto di automezzi, mezzi ed attrezzature dei Corpi e dei servizi di polizia provinciale e di polizia municipale..”.
La legge individua con esattezza la specifica destinazione delle risorse, limitandosi ad esemplificare talune categorie di spesa che si pongono in stretta correlazione con gli scopi predeterminati in sede legislativa. L’utilizzo vincolato dei proventi, infatti, è direttamente connesso con l’acquisto (in piena proprietà o nella disponibilità) di automezzi, mezzi ed attrezzature dei Corpi di polizia locale (provinciale e municipale).
Non v’è dubbio che il riferimento agli automezzi e ai mezzi riguardi le dotazioni di beni del reparto o del Corpo considerato nel suo insieme. Tuttavia, l’uso del termine “attrezzature” induce a ritenere ammissibili anche quelle spese sostenute per incrementare i dispositivi individuali in dotazione al singolo agente o ufficiale che presta il servizio di Polizia locale.
Il Collegio, quindi, aderisce a un’interpretazione evolutiva, secondo cui possono rientrare nella nozione di “attrezzature”: divise, armi di reparto o individuali corredati da cartucce, blocchi verbali, prontuario, testi normativi, dotazioni obbligatorie e facoltative dei veicoli, apparecchiature informatiche portatili. Il concetto di “attrezzatura”, infatti, comprende tutto ciò che costituisce “dotazione strumentale” dei vigili urbani che, proprio in forza del potenziamento del servizio per il miglioramento della circolazione stradale, è sottoposto –ragionevolmente e logicamente- ad una maggiore usura nel tempo oltre che ad un incremento del fabbisogno. Viene peraltro evidenziato che la norma mira ad evitare che le entrate derivanti dall’accertamento delle violazioni del C.d.S, da qualificarsi come “straordinarie” (in quanto l’entità non è correlata a previsioni normative che assicurino flussi costanti di risorse ma alla propensione alla trasgressione da parte degli utenti) finiscano per finanziare spese correnti ripetitive che devono gravare, invece, sulle entrate correnti del bilancio dell’ente.

Sezione di controllo per la Regione siciliana, Parere 2 febbraio 2016, n. 49
TRIBUTI – TARI (TASSA RIFIUTI)

Il Collegio evidenzia che l’art. 1, comma 683, della Legge n. 147/2013, prevede che il Consiglio comunale debba approvare le tariffe Tari entro il termine fissato dalle norme statali per l’approvazione del bilancio di previsione, in conformità al Piano finanziario del servizio di gestione dei rifiuti urbani.
Tale termine, nel 2015, in considerazione delle peculiari difficoltà nel recepimento dei principi in materia di armonizzazione contabile, è stato differito solo per gli enti locali della Regione siciliana, al 30 settembre 2015.
Nella fattispecie in esame, il Consiglio comunale avrebbe dovuto approvare entro il 30 settembre 2015 il piano economico finanziario e le correlate tariffe della TARI – con obbligo di copertura integrale dei costi del servizio – nel più generale contesto della manovra di bilancio, rispetto alla quale tali adempimenti risultano propedeutici.
Pertanto, con riferimento alla tariffa, va innanzitutto esclusa l’ultrattività della deroga introdotta dal comma 12-quinquiesdecies dell’art. 10 del D.L. 31 dicembre 2014, n. 192, limitata al solo 2014, anno di prima introduzione della TARI.
Si riespande il principio generale stabilito dall’art. 1, comma 169, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, che considera prorogate di anno in anno le tariffe previgenti nell’ipotesi di mancata approvazione, da parte degli enti locali, delle tariffe e delle aliquote relative ai tributi di loro competenza entro il termine di approvazione del bilancio di previsione.
Resta ferma la possibilità, per l’organo consiliare, di deliberare l’aumento tariffario nel corrente anno, posto che l’art. 1, comma 26, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità 2016) ha espressamente escluso la TARI dal blocco.

LE SEZIONI RIUNITE DELLA CORTE DEI CONTI IN SPECIALE COMPOSIZIONE
(a cura di Donatella Scandurra)

• Ricorso avverso deliberazione Sezione regionale – Gravi irregolarità – Misure correttive – Persistenza gravi criticità – Art. 1, comma 166, L. n. 266/2005 e art. 148 bis TUEL
• Programmi di spesa – Effetto preclusivo – Specifiche criticità – Interdizione programmi di spesa – Servizi obbligatori – Esclusione
• Termine di trenta giorni posto a carico delle Sezioni regionali – Natura non perentoria – Nullità atti giuridici – Tassatività – Principio carattere generale

• Ricorso avverso l’inserimento nell’elenco ISTAT di una Federazione italiana sportiva – Giudizio ad istanza di parte – Materie di “contabilità pubblica” – Giurisdizione esclusiva – Corte dei conti
• Capacità di autodeterminarsi –  Risorse proprie – Sentenza SSRR n. 46/2015/RIS – Conferma 

 

 

In sede di risoluzione di questione di massima, deferita per contrasto giurisprudenziale di tipo orizzontale, venutosi a creare tra le Sezioni di secondo grado, le Sezioni riunite della Corte dei conti in sede giurisdizionale hanno statuito che la sentenza che dichiara la dipendenza dell’infermità da causa di servizio di guerra senza provvedere sugli accessori del credito pensionistico, non forma giudicato implicito negativo sulla spettanza di detti accessori, anche qualora tale sentenza sia stata depositata dopo l’introduzione dell’appello nella materia pensionistica.
Le Sezioni riunite hanno rilevato che la sentenza ha accertato, nei limiti della domanda, solo un presupposto del diritto pensionistico, subordinando di regola il conferimento della pensione all’accertamento degli ulteriori requisiti da parte dell’Amministrazione. Di tal che, risulta palese che il diritto a pensione è sorto e si è perfezionato solo successivamente alla esecuzione della sentenza, dovendo l’Amministrazione adottare ulteriori adempimenti istruttori per la verifica della sussistenza dei residuali presupposti normativi, solo in presenza dei quali il trattamento pensionistico di guerra può essere riconosciuto. In tali casi deve escludersi il formarsi di alcuna decisione implicita sugli accessori, idonea a costituire giudicato in applicazione degli artt. 324 c.p.c. e 2909 c.c., atteso che dalla sentenza non sorge automaticamente il diritto alla liquidazione del credito pensionistico, essendosi il giudice limitato – in piena conformità alla domanda di parte – ad accertare la sola sussistenza di un presupposto normativo del diritto a pensione di guerra, impregiudicato il potere discrezionale dell’Amministrazione di riconoscere o meno il diritto al credito principale dopo avere accertato la presenza degli ulteriori presupposti normativi. La questione circa la spettanza degli accessori, ove non si pronunci il giudice, non costituisce né giudicato implicito negativo né positivo. Il giudicato implicito si forma sulle questioni e sugli accertamenti che costituiscono “il presupposto logico indispensabile di una questione o di un accertamento sul quale si sia formato un giudicato esplicito”.
La questione degli accessori non costituisce un presupposto indispensabile della pronuncia del giudice riguardante la sussistenza delle condizioni per ottenere il riconoscimento del diritto a pensione. Il diritto agli accessori costituisce possibile oggetto di differente domanda della quale il giudice deve occuparsi solo a fronte di una richiesta dell’interessato o di un espresso obbligo di legge.

In sede di risoluzione di questione di massima, deferita per contrasto giurisprudenziale di tipo orizzontale, le Sezioni riunite della Corte dei conti in sede giurisdizionale hanno statuito che il giudice d’appello, qualora il giudice di primo grado abbia dichiarato la prescrizione per l’azione di responsabilità amministrativa, in ipotesi di accoglimento del gravame del pubblico ministero, in applicazione dell’art. 105 del R.D. 1038 del 1933, rimette gli atti al primo giudice per la prosecuzione del giudizio sul merito.
Il Collegio ha ritenuto prevalenti le ragioni sistematico ricostruttive che fanno preferire l’interpretazione della norma che colloca la prescrizione nell’ambito operativo di riferimento dell’art. 105, comma 1, del R.D. 1038 del 1933, in ragione della specificità dell’effetto devolutivo dell’appello contabile, che modifica l’effetto devolutivo dell’appello civile complessivamente disegnato dagli articoli artt.187, comma 2 e 3, 276, 279, n. 2, 342, 345, 346, 353, 354 c.p.c., prevedendo che “quando in prima istanza la competente sezione giurisdizionale si sia pronunciata soltanto su questioni di carattere pregiudiziale, su queste esclusivamente si pronunciano in appello le sezioni riunite”, con conseguente rinvio al primo giudice.
In tale prospettiva, i contenuti giuridici della locuzione ‘questioni di carattere pregiudiziale’ di cui all’art. 105 del R.D. 1038 del 1933, non essendo sovrapponibili alle ipotesi di cui agli artt. 353 e 354 del c.p.c. (in tal senso, v.: SSRR n. 23/1998/QM), devono essere ricostruiti in armonia con la struttura del processo contabile. Al riguardo il Collegio ha osservato che alla stregua del sistema di progressione logica nella decisioni delle questioni delineato dagli artt. 276 e 279 c.p.c., applicabili al giudizio contabile, ‘il collegio decide gradatamente le questioni pregiudiziali proposte dalle parti o rilevabili d’ufficio e quindi il merito della causa’ (art. 276, comma 2, c.p.c.): fra le prime la precedenza è accordata ordinariamente alle questioni relative alla giurisdizione ed alla competenza, poi alle pregiudiziali di rito ed alle preliminari di merito; infine al merito in senso stretto (cfr. art. 279, comma 1, nn. 1, 2 e 3). La decisione sulla eccezione di prescrizione, non attingendo al merito della causa, si colloca tra le questioni pregiudiziali la cui soluzione, ai sensi dei ricordati artt. 187, comma 2 e 3, 276, comma 2, e 279, comma 1, nn. 1 e 2 c.p.c. è idonea da sola a risolvere il giudizio.

 

I Giudici di seconde cure hanno ribaltato il giudizio di condanna del primo grado di un funzionario che, nella sua qualità di titolare di una unità organizzativa in seno all’Agenzia spaziale italiana, era stato condannato per aver prodotto il danno connesso ad una indebita autorizzazione allo svolgimento di funzioni superiori rispetto a quelle della posizione di impiego rivestite da parte di un ingegnere in servizio presso l’Agenzia.
Nella specie il suddetto ingegnere, tecnologo di terzo livello, avrebbe avuto incarichi superiori propri del tecnologo di secondo livello, e tale indebita preposizione avrebbe comportato un danno indiretto per l’Agenzia pari all’importo liquidato dal giudice del lavoro in favore del dipendente per l’avvenuto impiego dello stesso in mansioni di livello superiore.
Secondo i giudici d’appello, deve guardarsi al procedimento di assegnazione delle funzioni così come disciplinato dal Regolamento interno all’Agenzia.
In particolare, l’articolo 18 (unità organizzative e funzioni dei dirigenti) al primo comma, stabilisce che l’affidamento degli incarichi di responsabilità delle unità è deliberato dal Consiglio di amministrazione su proposta del presidente, sentito il direttore generale congiuntamente al responsabile di settore tecnico per le unità a quest’ultimo afferenti. Il successivo articolo 19 (responsabile di programma) al terzo comma, dispone invece che la nomina dei responsabili di programma nell’ambito di un’unità organizzativa è effettuata dal direttore generale, su proposta del competente responsabile di settore tecnico, sentito il responsabile di unità, di norma, nell’ambito del personale di profilo tecnologo anche assunto al progetto e/o a tempo determinato.
La Sezione ha subito individuato l’art. 19 cit. quale norma applicabile nella specie e, pertanto, ha desunto che nella logica regolamentare la decisione finale spetta sicuramente all’organo di vertice, il quale, di tutta evidenza, necessita di un avviso “tecnico” assicurato dal responsabile di volta in volta evocato dalle norme.
Di qui l’assoluzione del titolare dell’unità organizzativa.

La sezione territoriale, respinta con ordinanza l’istanza di nullità degli atti istruttori processuali ex art. 17, comma 30 ter, del Dl n. 78 del 2009, aveva condannato l’appellante al pagamento di euro 100.000,00 a titolo di risarcimento del danno all’immagine subito dal Ministero dell’istruzione a causa delle condotte poste in essere dall’appellante medesimo quale insegnante elementare e commesse su minori a lui affidati, costituenti il reato di cui all’art. 609 quater n. 2 c.p., per le quali vi era stata condanna definitiva nel 2007.
L’appellante aveva impugnato la sentenza di prime cure deducendo la violazione dell’art. 17, comma 30 ter, del Dl n. 78 del 2009 in quanto la condanna penale che aveva dato luogo alla condanna erariale non aveva riguardato reati di pubblici ufficiali contro pubblica amministrazione. Aveva, inoltre, eccepito l’insussistenza del danno all’immagine per mancanza di prove e contestato l’ingiustificato mancato utilizzo del potere riduttivo, concludendo per l’accoglimento dei motivi d’appello e la riforma della sentenza.
I primi Giudici hanno accertato la sussistenza il giudicato interno formatosi sulla eccezione di nullità ex art. 17, comma 30 ter, del Dl n. 78 del 2009 in ragione della mancata tempestiva impugnazione dell’ordinanza n. 35 del 13.05 – 31.05.2010.
Come chiarito da SSRR n. 13/2011/QM, il provvedimento che definisce la quaestio nullitatis ex art. 17, comma 30 ter, del Dl n. 78 del 2009 ha carattere decisorio e, pertanto, va autonomamente impugnato nei termini previsti per la proposizione dei gravami.

Sussiste la giurisdizione della Corte dei conti nei confronti di danno erariale prodotto dalla società concessionaria Tributi Italia spa.
I giudici hanno osservato che le procedure di amministrazione straordinaria delle grandi imprese in crisi e la vertenza di responsabilità amministrativa hanno diversi petitum e causa petendi, per cui possono coesistere.
La prima, infatti, deriva dalla necessità di assicurare la par condicio creditorum e di procedere ad una graduazione dei crediti attraverso la procedura di ammissione allo stato passivo (verifica dei crediti) e della conseguente attribuzione della qualifica di creditore ipotecario, privilegiato e chirografario al fine di ripartire equamente, con la falcidia fallimentare, il patrimonio residuo del fallito (piano di riparto). La seconda mira all’accertamento dell’an e del quantum del danno, nelle sue varie componenti, e ha una natura mista (risarcitoria e sanzionatoria) potendo, il giudice contabile, esercitare anche il potere di riduzione dell’addebito.
E ciò è stato chiaramente enunciato dalla Suprema Corte di Cassazione che, dirimendo un caso analogo alla specie, ha statuito la spettanza a questa Corte della giurisdizione sulla domanda risarcitoria per i danni arrecati ad un ente locale da una società concessionaria del servizio di riscossione dei tributi locali, sottolineando un duplice profilo. Da un lato, infatti, la gestione e la riscossione delle imposte hanno natura di servizio pubblico, dall’altro l’obbligazione, gravante sulla concessionaria, di riversare all’ente le somme incassate ha natura pubblicistica e il rapporto tra ente e concessionaria ha natura di rapporto di servizio.
Infatti la società concessionaria, anche formalmente privata, si inserisce nell’iter procedimentale dell’ente locale, come compartecipe dell’attività pubblicistica (cfr. Cass. SS.UU. n. 26280/2009; Corte dei conti, Sezione I giurisdizionale di Appello, n. 669 e 670/2014; Sez. Giur. Piemonte, n. 6/2013; Sez. Sardegna, n. 15/2011 e giurisprudenza in esse richiamata).
Né di ostacolo a tale prospettazione può essere la pendenza, come nella specie, di procedure concorsuali ai sensi del D. lgs. n. 270/1999, avendo, come detto, le concorrenti giurisdizioni finalità diverse e componendosi tale duplicità nella fase esecutiva (Cass. SS.UU. n. 12371/2008).
Pertanto, secondo i giudici, non ha colto nel segno la censura dell’appellante, per la quale l’accertamento della fondatezza della pretesa creditoria del Comune, compiuta in sede di ammissione del credito al passivo, escluderebbe, di per sé, la giurisdizione contabile, come pure l’eventuale procedura di riparto dell’eventuale attivo tra la massa creditoria.

 

Con la sentenza, in conformità al prevalente orientamento della Corte (ex multis Sezioni Riunite, Sentenza nr. 5/QM/2001, I Sezione Giurisdizionale Centrale, Sentenza nr. 283 del 2008, Sezione Giurisdizionale Sicilia, Sentenze nr. 1707 del 2008 e nr. 2583 del 2013, Sezione Giurisdizionale Friuli Venezia Giulia, Sentenza nr. 11 del 2014, Sezione Giurisdizionale Piemonte, Ordinanza nr. 45 del 2010, Sentenze nr. 94 del 2011, nr. 142 del 2012, nr. 124 del 2014 e nr. 188 del 2015), è stato ribadito il principio secondo cui il Giudice contabile ha l’obbligo, nel decidere sulla responsabilità dei soggetti convenuti in giudizio, di tenere conto anche in astratto degli eventuali concorsi causali, nella produzione del nocumento erariale, di altri dipendenti o agenti pubblici, ovvero di soggetti privati non sottoposti alla giurisdizione di questa Corte, pur se non direttamente evocati nella controversia dall’Ufficio Requirente o non convenibili, come nel caso di difetto di colpa grave o di prescrizione dell’azione, a tal fine provvedendo alla riduzione dell’addebito in favore delle parti in causa, nei limiti delle quote corrispondenti all’effettiva rilevanza causale della loro condotta singolarmente considerata. Nell’ambito di qualsiasi Organo collegiale l’attività di ciascuno dei componenti svolta in modo congiunto si fonde nella volontà comune manifestata verso l’esterno mediante l’adozione della deliberazione, mentre il contegno di ogni membro mantiene, sul piano squisitamente interno, la sua autonoma rilevanza anche ai fini delle responsabilità individuali, tra cui quella gestoria rimessa alla giurisdizione di questa Corte, alla luce del fondamentale postulato della parziarietà dell’obbligazione risarcitoria (ex multis Sezioni Riunite, Sentenza nr. 15/QM/1999); si può ben affermare senza possibilità di smentita, che proprio la figura dell’Organo collegiale offre plasticamente ed in modo preclare la proiezione concreta dell’applicazione del citato principio della parziarietà, non rispondendo quindi al menzionato criterio primario l’addebito dell’intero pregiudizio al solo Presidente, in quanto tutti i componenti, eccetto coloro che si astengono o manifestano formalmente il proprio dissenso, concorrono sempre e comunque all’emissione della deliberazione sul versante del nesso eziologico.

Come le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno chiarito sin dall’Ordinanza nr. 20434 del 2009, la Corte dei Conti ha giurisdizione anche per l’azione di danno erariale proposta nei confronti non già della società privata a favore della quale il finanziamento sia stato erogato, ma direttamente di chi,  nella veste di persona fisica che ha agito per conto dell’Ente, avvalendosi fraudolentemente dello schermo societario creato per esigenze meramente strumentali, abbia distratto le somme oggetto della sovvenzione, così frustrando gli scopi perseguiti dalla Pubblica Amministrazione erogatrice; in altri termini, e con maggiore ampiezza esplicativa, l’instaurazione di siffatto legame che giustifica la cognizione della Magistratura contabile è correlata, infatti, non solo alla riferibilità alla società beneficiaria del contributo degli effetti degli atti posti in essere dai suoi organi, ma anche all’attività stessa di chi, disponendo degli importi corrisposti in modo diverso da quello preventivato o realizzando i presupposti per la loro illegittima percezione, abbia provocato lo svilimento del fine di interesse generale perseguito dall’Amministrazione. Tale asserzione è stata successivamente ribadita in altre numerose pronunce della Suprema Corte, che hanno concordemente propugnato l’indirizzo secondo cui, essendo rinvenibile il dato fondante della responsabilità nella distrazione di fondi pubblici, è consequenziale che ne rispondano in via solidale sia il soggetto al quale il finanziamento sia stato materialmente erogato, ossia la società commerciale privata, sia tutti i soggetti persone fisiche, legati in maniera organica alla compagine destinataria della sovvenzione, che li hanno distratti per averne avuto la concreta disponibilità ovvero hanno sviluppato le condizioni necessarie per il loro indebito incameramento (ex multis SS.UU. nnrr. 5019 del 2010, 10062 del 2011 e 295 del 2013), non senza rilevare, peraltro, quale ulteriore fattore dirimente, che l’amministratore assume indubbiamente la qualificazione di agente contabile di fatto avendo il maneggio delle risorse pubbliche gestite, integralmente asservite alla effettiva realizzazione del programma o del progetto individuato dall’Ente pubblico che rappresenta il rigido vincolo di scopo sotteso alla contribuzione. In definitiva, la normativa di settore concernente l’istituto della responsabilità amministrativa e contabile dei dipendenti e degli agenti pubblici mira a garantire il risarcimento del danno erariale, il quale, intaccando il patrimonio di soggetti pubblici e recando pregiudizio, di conseguenza, all’intera comunità dei cittadini, deve trovare necessariamente ristoro nel superiore interesse della collettività; ma se questo è l’obiettivo precipuo del legislatore, soggiunge il consolidato orientamento sostenuto dalla Corte di legittimità, appare certamente più aderente al sistema l’interpretazione che aumenta il numero degli obbligati e non quella che li diminuisce, tenendo indenni per di più proprio coloro, persone fisiche collegate in modo organico alla società, che avendo cagionato materialmente il danno, spesso con gravi condotte penalmente rilevanti, dovrebbero essere i primi a rispondere, in ogni sede, delle conseguenze esiziali del loro illecito operato (ex multis Corte di Cassazione, SS.UU., nnrr. 23332 del 2009, 30786 del 2011 e 19891 del 2014).

Diversamente dalla condotta e, quindi, dall’elemento soggettivo costitutivo della responsabilità amministrativa, che va valutato ex ante (Corte dei Conti, Sez. II d’App., sent. n. 43 del 15.1.2016; Sez. II d’App., sent. n. 750 del 10.12.2013; Sez. III d’App., sent. n.364 del 18.5.2012), al fine di verificare, nel caso di attività discrezionale, se la scelta operata corrisponda a criteri di legalità, logicità, ragionevolezza, efficienza, efficacia ed economicità (Corte dei Conti, Sez. I d’App., sent. n. 568 del 22.7.2013), la sussistenza del danno e dei suoi requisiti, va valutata ex post (Corte dei Conti, Sez. I d’App., sent. 568 del 22.7.2013) e, quindi, “il fatto dannoso va identificato, salvo circostanziate eccezioni, nel momento in cui l’erario subisce l’effettivo nocumento” (Corte dei Conti, Sez. I d’App., sent. n. 609 del 16.12.2015).
Affinché assuma rilievo, quale elemento costitutivo della fattispecie di responsabilità erariale, il pregiudizio economico deve peraltro essere certo, attuale e concreto (cfr., tra le numerosissime, SS.RR. sent. n. 14/QM/2011 e sent. n. 3/QM/2003; Sez. Sicilia, sent. 142/2014, Sez. App. Sicilia, sent. n. 11/2013; Sez. III d’App., sent. n. 140/2013 e sent. n. 150/2012; Sez. I d’App., sent. n. 58/2012; Sez. Lazio, sent. n. 758/2013; Sez. Calabria, sent. n. 272/2013; Sez. Lombardia, sent. n. 525/2008).
Il danno è «certo», allorché il depauperamento patrimoniale si sia verificato effettivamente in tutti i suoi elementi e, cioè, quando vi siano state condotte che abbiano generato per l’Amministrazione una situazione patrimoniale deteriore; è «attuale», quando sussista al momento della proposizione della domanda e della decisione; è «concreto» quando la perdita non sia semplicemente ipotetica.
L’ipotesi dannosa, pertanto, può essere rilevata e valutata solo al consolidamento degli oneri effettivi che il contratto abbia determinato in capo all’Ente contraente, verificando se vi sia stato, in concreto, un nocumento patrimoniale.

La disciplina di cui al comma 3 della legge n. 20 del 1994, nella parte in cui impone un obbligo di tempestiva denuncia dei responsabili di un danno erariale, non può trovare applicazione nel caso dei vertici dell’Amministrazione, in quanto ciò significherebbe sancire un obbligo di autodenuncia, principio, questo, che non alberga neppure in ambito penale.
Ad avviso dei giudici contabili lombardi, infatti, l’ordinamento giuridico unitariamente inteso non può certo individuare nella persona che si ritiene essere responsabile di una violazione un obbligo di autodenuncia.
La ratio sottesa a tutte le norme di tale natura è un’altra: quella di indurre i soggetti a ciò preposti ad una sollecita azione di controllo e monitoraggio la cui misura ultima, qualora vi fossero gli estremi, è proprio la denuncia di condotte ritenute pregiudizievoli (nel caso di specie per l’Erario), ma non di certo di quella propria.
Di qui la conclusione nel senso che non possa ricavarsi ad oggi nel nostro ordinamento un obbligo di autodenuncia, ma piuttosto la possibilità di autodenunciarsi sulla base di un bilanciamento degli interessi in campo.

Le funzioni di Direttore Generale, indicate al comma 1 dell’art. 108 del D.Lgs. 267/2000, riportano ad una figura organizzativa che può rendersi necessaria in Enti di grandi dimensioni, nei quali l’efficiente attuazione degli indirizzi ed obiettivi degli Organi di governo può anche richiedere che tra il livello politico ed il livello gestionale vi sia un soggetto manageriale capace di tradurre gli input politici in fatti gestionali di una organizzazione amministrativa vasta e complessa (vedasi, a conferma, la successiva soppressione della figura del Direttore Generale nei Comuni con popolazione inferiore ai 100.000 abitanti; art. 2, c. 186, lett. ‘d’, L. n. 191/2009).
L’esigenza di tale figura direttoriale ovvero dell’esercizio delle relative funzioni, si riduce ovviamente con il ridursi delle dimensioni dell’Ente e dell’apparato amministrativo; si attenua negli Enti di minore grandezza e pressoché si annulla negli Enti di piccolissima dimensione (nel caso di specie, il comune constava di un organico di una decina di unità, con tre posizioni organizzative).
In tali Enti l’esigenza dell’attribuzione al Segretario Comunale (anche) delle funzioni di Direttore Generale, non può pertanto che derivare da particolarissime circostanze, di assoluta eccezionalità. E’ del resto evidente che, mancando tali presupposti, il conferimento al Segretario anche delle funzioni di Direttore Generale si traduce, nella sostanza, in una pura e semplice attribuzione al Segretario di un illegittimo incremento salariale.

Con riferimento alla responsabilità medica, l’art. 3, primo comma, legge n. 189/2012 ha introdotto nell’ordinamento Giuridico un’esimente che vale solamente nell’ambito della responsabilità penale e unicamente per le fattispecie colpose (tra le altre quelle previste dagli artt. 589 e 590 c.p.), maggiormente frequenti nella professione sanitaria.
In questo senso spetta al medico cui sia attribuita una responsabilità penale colposa allegare le linee guida alle quali la sua condotta si sarebbe conformata, al fine di consentire al giudice nel processo penale di verificare la correttezza e l’accreditamento presso la comunità scientifica delle pratiche mediche indicate dalla difesa, e l’effettiva conformità ad esse della condotta tenuta dal medico nel caso di specie (Cass. Pen., 18.12.2014, n. 21243).
La funzione delle linee guida, quindi, si manifesta sul piano meramente difensivo, nel senso che esse possono costituire un valido argomento per far attivare, sempre nel caso di un procedimento penale, l’esimente di cui all’art. 3, primo comma, legge n. 189/2012.
Detta esimente può dunque operare solamente sul piano della responsabilità penale, ed è invocabile unicamente dal sanitario cui sia imputato un reato colposo conseguente all’esercizio della professione medica (come, ad esempio, il reato di lesioni colpose di cui all’art. 590 c.p.) onde contrastare la pretesa punitiva del P.M. ordinario.
Inoltre spetta alla parte che le allega dimostrare che le linee guida di cui si chiede la valutazione e l’applicazione alla fattispecie concreta siano accreditate presso la comunità scientifica, e, nel caso in cui sia il pubblico ministero contabile ad allegarle al fascicolo del procedimento, questi deve necessariamente dimostrare, già in citazione, che le guidelines che ritiene siano state violate appartengano effettivamente alla categoria di quelle accreditate presso la comunità scientifica, che siano provenienti da fonti autorevoli, che siano conformi alle regole della migliore scienza medica e che non siano ispirate ad esclusiva logica commerciale (Cass. Pen., Sez. IV, 11.07.2012, n. 35922).
Pertanto, l’esimente di cui all’art. 3, primo comma, legge 189/2012, non può essere invocata a contrariis per affermare una responsabilità non solo di contenuto diverso da quello penalistico, ma per confermarne positivamente l’esistenza, da parte della pubblica accusa, laddove detta esimente non possa operare.
In altri termini il P.M. contabile non può invocare l’esistenza della responsabilità amministrativa utilizzando, unicamente, detta norma per affermare positivamente la sussistenza della colpa grave per la sola presunta violazione di linee guida, quando invece lo scopo della norma è creare un’esimente in favore del medico laddove lo stesso ritenga di aver seguito le migliori regole della scienza medica, per contrastare la pretesa accusatoria.
Ne consegue che nel caso della responsabilità amministrativa per danno sanitario va dimostrata la colpa grave del convenuto nel caso specifico, e pertanto vanno indicati gli elementi di prova in base ai quali, sul caso concreto, l’accusa ritiene che vi sia stata violazione delle buone pratiche mediche.

 

In modo molto chiaro la Sezione giurisdizionale per il Lazio ha accertato la colpa grave del Direttore di Ragioneria dell’ottavo Centro di Rifornimenti e Mantenimento del Ministero della Difesa per la mancata tempestiva restituzione dei buoni pasto Il danno erariale è stato quantificato in misura pari al valore dei buoni stessi, in quanto la ditta fornitrice ha ricevuto i buoni in restituzione oltre il termine previsto.
Il Giudice ha accertato proprio la responsabilità dell’alto dirigente in quanto era il suo ufficio a dover spedire i ticket al mittente e ne era consapevole, tanto che aveva scaricato da internet all’inizio del 2013 il pro memoria della società emittente relativo alle modalità di restituzione.
Anche ammettendo che costui avesse incaricato un funzionario di preparare il pacco dei buoni, data l’importanza della restituzione ed il valore degli stessi, la circostanza che non abbia controllato l’avvenuta restituzione se non due giorni prima della scadenza è imputabile alla sua condotta omissiva, connotata dall’elemento soggettivo della colpa grave.
In tale contesto il Collegio ha qualificato la condotta del convenuto come connotata da “inammissibile trascuratezza e negligenza dei propri doveri, coniugata alla prevedibilità delle conseguenze dannose del comportamento” (Sez. giur. Calabria, sent. n. 763/2005) che la giurisprudenza di questa Corte definisce quale colpa grave.
Come ha precisato la Cassazione, “il secondo comma dell’art. 1176 c.c., prescrive un criterio più rigoroso di accertamento della colpa: infatti, il pubblico dipendente o amministratore non è un comune uomo della strada da cui possa attendersi un comportamento da semplice “buon padre di famiglia”, bensì una condotta spiccatamente professionale, parametrata ad imprescindibili canoni di preparazione, di correttezza, di rispetto della legge, di efficienza, di tempestività, di efficacia, in una parola, di buona amministrazione, come solennemente sancito nell’art. 97 dalla Costituzione (Cassazione civ., Sez. III, 6 ottobre 2015 n. 19883).
Ne deriva, a parere di questo Collegio, che nel caso di specie questi avrebbe dovuto predisporre almeno uno scadenzario degli adempimenti dell’ufficio, date le conseguenze della mancata o ritardata restituzione dei buoni, che appunto avrebbe determinato una perdita secca, pari al valore degli stessi.

Si ripropone un’ipotesi di danno che non mostra alcun cedimento nella casistica della responsabilità amministrativo-contabile.
Si tratta del danno patrimoniale derivante dall’omesso riversamento nella casse erariali, da parte del titolare di una ricevitoria dei proventi del gioco del lotto delle giocate relativi (nella specie, per un importo di € 143.973,07).
Nella specie, l’amministrazione finanziaria, avvedendosi del fatto, aveva disposto anche l’interruzione del funzionamento dei terminali del lotto ubicati nella ricevitoria intimando al contempo, al predetto ricevitore, l’immediato pagamento del dovuto.
La disciplina è molto chiara in tema di adempimenti dovuti del ricevitore. L’art. 30, d.p.r. n. 303/90, come modificato dal d.p.r. n. 560/96, prevede l’obbligo  per ogni ricevitore del lotto di versare, su apposito conto corrente acceso in favore della s.p.a. Lottomatica – in qualità di concessionaria esclusiva, per mezzo di apposita convenzione stipulata con l’amministrazione finanziaria, ai sensi dell’art. 1, d.p.r. n. 303/90, della gestione del gioco del lotto – il giovedì di ogni settimana contabile successiva alla estrazione del sabato, i proventi della settimana precedente, al netto delle vincite e dell’aggio spettante, sulla base delle risultanze dell’estratto conto della settimana stessa;
Era stato accertato che il concessionario non aveva provveduto, a ben un anno e mezzo di distanza dalla scadenza del termine per provvedere, ad accreditare, sul conto corrente bancario dedicato, gli importi che ne occupa, nonostante i numerosi solleciti ricevuti, ovvero a giustificare in qualche modo la gravissima omissione.
Il Giudice ha accertato la responsabilità del concessionario a titolo di dolo condannandolo al versamento dell’importo non versato, oltre accessori, tenendo conto anche del fatto che a questi doveva attribuirsi della qualifica di agente contabile di diritto e/o di fatto, ex art. 178, r.d. n. 827/24, con conseguente assoggettamento alla particolare e rigorosa disciplina prevista dal successivo art. 194.
La responsabilità contabile, infatti, è ispirata ai principi della responsabilità civile contrattuale, per cui il debitore che non esegue esattamente la prestazione dovuta è tenuto al risarcimento del danno, se non prova che l’inadempimento o il ritardo è stato determinato da impossibilità della prestazione derivante da causa a lui non imputabile (art. 1218 cod.civ.).
Orbene, il Giudice, in assenza di elementi di diverso segno – la cui allegazione gravava sull’agente contabile-  ha reputato acquisiti sufficienti elementi di  responsabilità del sequestrando per la mancata entrata in favore dell’Erario.

Interessante appare la sentenza in oggetto per aver affrontato un argomento molto dibattuto nelle aule: la rilevanza della difformità tra i contenuti dell’invito a dedurre e la citazione.
Come noto, la consolidata giurisprudenza di questa Corte (ex multis, Sezioni Riunite n.7/QM/98, n.14/QM/98, n.1/QM/2005, n.1/QM/2007; Sez. II Appello n. 189/2005) ha affermato che l’invito a dedurre è un atto  preprocessuale che assolve ad una duplice funzione, istruttoria – diretta ad assicurare la massima completezza all’attività d’indagine della Procura Regionale sia sotto il profilo del fatto che di quello giuridico onde pervenire ad un più ponderato esercizio del potere-dovere di azione di cui è titolare l’organo requirente – ma nel contempo anche di garanzia, ovvero di consentire all’indagato di esporre le proprie difese, al fine di ottenere la definizione della fase preprocessuale in tempi ragionevolmente brevi e comunque certi (salvo proroghe da parte del giudice).
E’ principio altrettanto pacifico che il rapporto tra l’invito e la citazione non deve – anzi non può – essere di totale corrispondenza, stante proprio la predetta funzione dell’invito a seguito del quale possono emergere elementi probatori ulteriori rispetto a quelli già acquisiti prima della sua emissione che possono anche consentire alla Procura di individuare altri presunti responsabili e/o escludere i soggetti già invitati o di meglio definire la fattispecie dannosa. Nel contempo, avendo anche una funzione di garanzia, l’invito a dedurre deve però contenere comunque un’ipotesi accusatoria, sia pure in termini provvisori in quanto suscettibili di ulteriori “aggiustamenti”, sufficientemente individuabile con chiarezza, in termini di nucleo essenziale della causa petendi e del petitum tipizzanti la fattispecie dannosa, onde consentire all’invitato di “dedurre” ovvero di esporre le argomentazioni, sia in fatto che in diritto, che egli ritenga utili al fine dell’archiviazione della vertenza aperta nei suoi confronti.
Pertanto, si è affermato che i limiti alla predetta corrispondenza vanno individuati nel riferimento al “quadro generale” della fattispecie dannosa, quadro che “deve essere rispettato nella sua essenza tipica di modo che la citazione stessa sia pur sempre ricollegabile alla fattispecie contestata”, con la conseguenza che l’inammissibilità della citazione può ravvisarsi soltanto allorquando il contenuto “decampi totalmente anche dal nucleo essenziale della causa petendi e petitum tipicizzanti la fattispecie dannosa ipotizzata nell’invito di modo che non possa più ad essa ricondursi ed in essa riconoscersi”. (Sez. riun.n.7/QM/98).
Sul punto, è stato anche affermato che “ne deriva pertanto che il procuratore regionale, che già dispone degli elementi essenziali della fattispecie, nei suoi aspetti oggettivi e soggettivi, avendo un “danno” da comunicare “al presunto responsabile”, non può poi esimersi dal formulare nell’atto di invito a dedurre la ipotesi di imputazione (che potrebbe muovere all’indagato con l’atto di citazione), la quale a questo punto del procedimento assumerà le sembianze di una provvisoria (essendo solo ipotizzata) azione e, qualunque sia il modo in cui verrà espressa, conterrà quegli elementi che definiscono il petitum e la causa petendi, se non come aspetti strutturali di una figura giuridica ben determinata come la citazione a giudizio, certamente come elementi descrittivi di un ipotetico futuro addebito per danno erariale” (Sez. II Appello, sent. n. 189/2005).
Nella specie era stato eccepito che nell’invio a dedurre non era contenuta alcuna menzione di un’ordinanza ingiunzione e di una nota dell’Agea ed ancora che nell’invito a dedurre il danno si assume subito dall’AGEA mentre nell’atto di citazione se ne chiede il risarcimento a favore della predetta Agenzia e/o a favore della Regione Puglia: per il collegio ciò non è rilevante posto che alcuna discordanza tra i due atti è dato riscontrare per ciò che concerne il nucleo fondamentale degli stessi che riguarda l’oggetto e le ragioni della domanda risarcitoria.
Inoltre, secondo pacifica giurisprudenza contabile, persino la mancata od errata indicazione dell’Amministrazione danneggiata, “non costituisce un vizio di forma sostanziale” che incide sulla validità della citazione, qualora dal testo della stessa citazione o da tutti gli altri riferimenti in essa contenuti, si rilevi inequivocabilmente il destinatario del risarcimento (Sez. Molise n. 484/1997), in quanto è compito del Giudice individuarlo in concreto (Sez. II centrale n. 52/A/2007, Sez. Umbria n. 122/2009).

La sentenza della sezione calabrese merita di essere richiamata perché è espressione di un orientamento minoritario in tema di incidenza del giudicato penale assolutorio sul giudizio contabile.
Secondo il Collegio, deve essere esclusa l’efficacia vincolante alle sentenze assolutorie, rese in sede penale, non potendo trovare applicazione  l’art. 652 del c.p.p. nel giudizio giuscontabilistico. Il Giudice mostra di non voler fare distinzioni tra sentenze pronunciate a seguito di dibattimento e le altre.
Tale Sezione ha dichiarato di condividere quella parte della giurisprudenza che esclude l’applicazione dell’art. 652 c.p.p. nel giudizio amministrativo-contabile, atteso che il Pubblico Ministero erariale non può costituirsi quale parte civile nel giudizio penale (cfr Corte conti, Sez. riun n. 911/1993, Sez. riun. 754/1992, il principio è stato peraltro ripreso in Corte conti Sez. I, n. 331/2000, Sez. riun. n. 5/1998 ecc).
Il predetto orientamento si fonda su due diversi profili: il primo attiene alla diversa natura della responsabilità civile fatta valere dal danneggiato in sede penale o in sede civile rispetto alla responsabilità contabile, la seconda tiene in considerazione l’esclusiva titolarità dell’azione amministrativo-contabile in capo al procuratore generale.
La peculiare natura della responsabilità contabile rispetto a quella penale e la conseguente diversa prospettiva che caratterizza il giudizio penale da quello amministrativo, esclude la possibilità di decisioni contrastanti.

Per i fatti scrutinati dal giudice contabile il responsabile era stato condannato in sede penale per il reato di peculato continuato con sentenza emessa ai sensi dell’art. 444 c.p.p. e, che non assume – secondo il Collegio – nel giudizio contabile l’efficacia vincolante riconosciuta alla sentenza emessa a seguito di dibattimento dall’art.651 c.p.p. (cfr. art.445 c.p.p.). Ha, tuttavia, un particolare valore probatorio, affermato sia dalla giurisprudenza della Suprema Corte che dalla giurisprudenza contabile, che può essere superato solo dando prova delle ragioni che avrebbero portato l’imputato ad ammettere una sua insussistente responsabilità ed il giudice penale a prestare fede a tale ammissione (cfr., Cass., Sez. Lav., 5 maggio 2005, n. 9358; Id., 30 settembre 2005, n. 19251; Corte conti, Sez. I Centrale, 18 marzo 2003, n. 103/A).
Sotto tale profilo, nella sentenza penale era contenuta l’ammissione di responsabilità e ciò è bastato al Giudice per condannare il convenuto anche in sede contabile.