SENTENZA
sul ricorso per l’ottemperanza numero di registro generale 803 del 2019, proposto dalla signora Giulia B., rappresentata e difesa dagli avvocati Paola Conticiani e Fabio Massimo Ventura, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
il Comune di Fondi, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Patrizia Ferraro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
nei confronti
la signora Livia Rosaria C., rappresentata e difesa dall’avvocato Marcello Greco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
per l’ottemperanza
al giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato, Sezione IV, n. 4575 del 2 ottobre 2017, resa tra le parti, concernente l’annullamento di un permesso di costruire in sanatoria.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Fondi e della signora Livia Rosaria C.;
Visto l’art. 114 cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 12 dicembre 2019 il consigliere Nicola D’Angelo e uditi, per la ricorrente, l’avvocato Paola Conticiani, per il Comune resistente, l’avvocato Patrizia Ferraro e, per l’intimata, l’avvocato Marcello Greco;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. La signora Giulia B., in qualità  di proprietaria di un fondo confinante, ha impugnato al T.a.r. per il Lazio, Sezione staccata di Latina, il permesso di costruire in sanatoria n. 600 del 14 luglio 2005 – rilasciato dal Comune di Fondi, ai sensi dell’art. 32 della legge n. 47 del 1985, a favore della signora Livia Rosaria C. – relativo ad un complesso edilizio costituito da tre corpi di fabbrica ubicati lungo la Via Flacca, nonchè il relativo nulla-osta ambientale n. 820 del 26 ottobre 2004 (rilasciato dal medesimo Comune ai sensi dell’art. 1, commi 5 e 6, della legge regionale n. 59 del 1995).
2. Il T.a.r. di Latina, con la sentenza n. 645 del 7 luglio 2009, ha accolto il ricorso ritenendo fondate le censura mosse al permesso in sanatoria (i fabbricati sarebbero stati realizzati in epoca successiva a quella indicata nell’istanza di condono ed il nulla-osta ambientale rilasciato dal Comune non sarebbe stato preceduto, come prescritto dalla legge regionale del Lazio n. 59 del 1995, dal parere di un tecnico non dipendente dal Comune ed in possesso degli specifici requisiti).
3. Il Consiglio di Stato, con la sentenza indicata in epigrafe, ha poi respinto l’appello proposto dalla signora C..
3.1. In particolare, nella sentenza di cui con il presente ricorso si chiede l’ottemperanza, il giudice di appello, dopo avere respinto le eccezioni di irricevibilità  e di inammissibilità  del ricorso di primo grado, ha condiviso le conclusioni del Tar, rilevando “marcati profili di illogicità  e contraddittorietà ” nella condotta procedimentale del Comune.
3.2. Dopo la presentazione dell’istanza di sanatoria da parte della signora C. il 1° aprile 1986, l’Amministrazione comunale non avrebbe infatti assunto iniziative istruttorie volte alla verifica della correttezza dei dati esposti (solo nel 1996 il Comune ha emanato un’ordinanza di sospensione dei lavori e nel 1998 disposto la demolizione in danno. Nel 2001 ha poi inviato all’interessata la comunicazione di avvio del procedimento di reiezione dell’istanza di sanatoria con riferimento all’edificio “A”, senza tuttavia dar seguito ad ulteriori provvedimenti).
3.3. La sentenza del Consiglio di Stato, condividendo i rilievi del T.a.r. anche in ordine all’illegittimità  del relativo nulla osta paesaggistico, ha infine evidenziato la necessità  che il Comune si esprimesse di nuovo sull’istanza della signora Canestaro con “una puntuale indicazione dei motivi a sostegno della decisione, con precipuo riferimento alle risultanze dell’istruttoria“.
4. Ciò premesso, la signora B. ha proposto il presente ricorso per l’ottemperanza della predetta sentenza del Consiglio di Stato, nonchè per la declaratoria di nullità  della nota del dirigente del Settore IV, Pianificazione Urbanistica e Territoriale, del Comune di Fondi prot. n. 68148 del 19 novembre 2018 che assume elusiva del giudicato.
4.1. In sostanza, la ricorrente ritiene che tale nota – con la quale il Comune, dopo aver ripercorso l’intera vicenda di cui è causa, ha avviato il procedimento di definizione del condono, con applicazione dell’oblazione, ai sensi dell’art. 34 della legge n. 47/1985, e contestuale richiesta di acquisizione della prescritta autorizzazione paesaggistica – costituisca una evidente elusione delle statuizioni giurisdizionali.
4.2. Secondo la ricorrente, la rinnovata valutazione dell’istanza di sanatoria operata dall’Amministrazione sarebbe in contrasto con tutte quelle circostanze che sono state accertate in sede giurisdizionale e che sono state indicate come ostative al rilascio del titolo edilizio (circostanze che richiama anche con riferimento alla documentazione fotografica e catastale prodotta nelle precedenti fasi di giudizio).
5. Il Comune di Fondi si è costituito il 10 aprile 2019, eccependo in via preliminare l’inammissibilità  del ricorso.
Evidenzia in proposito che, nel caso di specie, la sentenza del Consiglio di Stato di cui si chiede l’ottemperanza ha confermato la precedente decisione del giudice di primo grado. Pertanto, ai sensi dell’art. 113, comma 1, c.p.a., il ricorso per l’ottemperanza andava proposto al T.a.r..
Ulteriore profilo di inammissibilità  sarebbe inoltre individuabile, secondo l’Amministrazione, nella circostanza che la sentenza di cui si chiede l’ottemperanza non conterrebbe un dispositivo di condanna, ma solo di rigetto dell’appello. Il ricorso proposto, tuttavia, ha per oggetto essenzialmente la citata nota prot. n. 68148 del 19 novembre 2018 di natura infra procedimentale e comunque non direttamente lesiva delle posizioni giuridiche della ricorrente.
6. La signora C. si è costituita in giudizio il 3 aprile 2019, eccependo anch’essa l’inammissibilità  del ricorso per gli stessi motivi evocati dal Comune.
7. La ricorrente ha depositato, da ultimo, il 29 novembre 2019, una memoria di replica.
8. La causa è stata trattenuta in decisione nella camera di consiglio del 12 dicembre 2019.
9. Il ricorso è inammissibile.
10. La sentenza del Consiglio di Stato n. 4575 del 2017, di cui si chiede l’ottemperanza, ha nella sostanza confermato la sentenza del T.a.r. di Latina n. 645 del 2009, con motivazione che ha avuto lo stesso contenuto dispositivo e conformativo dei provvedimenti di primo grado.
10.1. In questo contesto, il giudizio di ottemperanza andava dunque proposto, ai sensi dell’113, comma 1, c.p.a., al T.a.r. (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, ordinanza 22 maggio 2019, n. 3300 e sentenza 1° febbraio 2017, n. 409).
10.2. Ciò in quanto il criterio di regolazione della competenza previsto dal citato art. 113 è comunque “ispirato al principio secondo cui il giudice che ha emesso la sentenza è naturaliter il pìù idoneo ad assicurare l’interpretazione della portata effettiva e la conseguente esecuzione satisfattoria del decisum” (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 6 maggio 2013, n. 9).
10.3. Pìù in generale, la competenza va comunque individuata con riguardo all’indice testuale esplicito contenuto nel dispositivo della sentenza di secondo grado, con la conseguenza che, come nel caso di specie, qualora ci sia un’identità  di contenuto tra provvedimento di primo e secondo grado, seppure con arricchimento della motivazione, la competenza sarà  del T.a.r. “indipendentemente dal percorso argomentativo contenuto nella decisione di secondo grado, cui è connaturale uno sviluppo non meramente ripetitivo della sentenza di primo grado” (cfr. ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 24 novembre 2017, n. 5489).
12. Anche l’ulteriore profilo di inammissibilità  del ricorso è fondato.
La nota del dirigente del Settore IV, Pianificazione Urbanistica e Territoriale, del Comune di Fondi, prot. n. 68148 del 19 novembre 2018 – che la ricorrente ritiene essere stata posta in essere in elusione della sentenza di cui si chiede l’ottemperanza – ha infatti natura infra procedimentale e dunque non lesiva (la nota, dopo una rassegna dei principali aspetti che hanno caratterizzato la controversia, enuncia una serie di iniziative che il Comune intende intraprendere al fine di definire la pratica di condono senza tuttavia determinarsi in via definitiva).
12.1. La stessa nota, d’altra parte, non può ritenersi incoerente con le indicazioni conformative dettate dalla pìù volte menzionata sentenza n. 4577 del 2017 (che espressamente afferma che è impregiudicata ogni soluzione), essendo conforme all’indicazione ivi contenuta in ordine alla necessità  di una accurata e coerente istruttoria sull’effettivo quadro fattuale e giuridico, al fine di adottare una decisione finale sulla istanza di condono priva di quei caratteri di contraddittorietà  stigmatizzati dal giudicato.
13. Per le ragioni sopra esposte, il ricorso va dichiarato inammissibile.
14. Le spese di giudizio sono poste a carico della ricorrente nella misura indicata nel dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), dichiara inammissibile il ricorso.
Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di giudizio nella misura di euro 4000,00(quattromila/00) in favore del Comune resistente e di euro 4000,00(quattromila/00) in favore della parte intimata, oltre agli altri oneri previsti per legge (I.V.A., C.P.A. e rimborso spese generali al 15%).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 740 del 2019, proposto da G. s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Giacomo Tarantini, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Francesco Paolo Di Modugno, in Bari alla via Magg. Domenico Turitto n. 3 e con domicilio digitale come da P.E.C. iscritta al registro generale degli indirizzi elettronici (ReGIndE);
contro
Comune di Trani, non costituito in giudizio;

per la declaratoria di illegittimità  ed il conseguente annullamento
– del silenzio-inadempimento formatosi sul procedimento amministrativo avviato dalla P.A. in seguito all’istanza del 13.3.2018, reiterata con altra del 3.7.2018, con la quale la società  G. s.r.l., chiedeva motivatamente di procedere all’eliminazione del vincolo ostativo imposto dal P.U.G. (art. 4.09.08 delle N.T.A.), con avvio di un procedimento, ai sensi dell’art. 11 della legge n. 241 del 1990, per il recupero dell’immobile di pregio di cui è proprietaria nel comune di Trani;
– nonchè per la declaratoria dell’obbligo per la P.A. di concludere, entro e non oltre giorni novanta, il procedimento de quo, con l’adozione di un provvedimento finale espresso e motivato, con eventuale nomina di un Commissario ad acta per il caso di persistente inerzia dell’amministrazione resistente;
– e per il consequenziale accertamento del vantato diritto della ricorrente, con la condanna del Comune di Trani ad ottenere la conclusione del procedimento.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2019 il dott. Lorenzo Ieva e udito l’avv. Emanuele Tomasicchio, su delega dell’avv. Giacomo Tarantini;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1.- La G. s.r.l., società  proprietaria di un immobile di pregio nel comune di Trani, ha impugnato il silenzio-inadempimento (o rifiuto) manifestato dall’Amministrazione comunale, nel corso dell’instaurato procedimento per il recupero di detto immobile, interessato da una singolare vicenda edilizia, che attualmente giace in stato di incompiutezza ed attesa di provvedimenti di recupero.
La valutazione dell’impugnato silenzio richiede la riassunzione della complessa vicenda.
2.- In fatto, la società  ricorrente è proprietaria del compendio immobiliare denominato “Villa Turrisana”, ubicato in Trani, alla omonima contrada, nella zona sud della città , consistente in una villa padronale risalente ai primi del Novecento, con attiguo suolo pertinenziale, a poche centinaia di metri dal mare.
2.1.- La G. s.r.l., attraverso un importante investimento economico, decise di avviare l’intervento di recupero della villa, oramai decadente e in conclamato stato di degrado e abbandono.
In data 5 ottobre 2009, dopo i necessari approfondimenti tecnici, la società  ricorrente presentava una richiesta di premesso di costruire (pratica edilizia n. 87/2009), avente ad oggetto l’adeguamento funzionale, strutturale, dimensionale agli standard richiesti per struttura ricettiva di categoria quattro stelle, con aumento di volumetria nei limiti del 20% dell’esistente, come dalle vigenti disposizioni delle N.T.A. del Regolamento edilizio del P.U.G.
Il Comune di Trani, all’esito dell’istruttoria, determinava l’importo degli oneri di urbanizzazione, richiedendone il pagamento, poi avvenuto per somma cospicua, emanava indi parere favorevole su tutto l’intervento, inoltre rilasciava l’autorizzazione paesaggistica.
La G. s.r.l., su sollecitazione dell’U.T.C., presentava una modifica progettuale, con la quale rinunciava all’aumento di volumetria, lasciando inalterato ogni altro elaborato tecnico, come presentato e, in data 6 settembre 2010, otteneva il permesso di costruire n. 61/2010.
2.2.- Il rilasciato permesso di costruire poneva la prescrizione dell’adeguamento della struttura alla normativa vigente per le costruzioni in zona sismica. La G. s.r.l. provvedeva ad eseguire il deposito del progetto strutturale, con la dichiarazione d’inizio dei lavori.
Tuttavia, in data 15 settembre 2011, a lavori avviati, decorsi ben dieci mesi, il personale del Comune, anche di polizia edilizia, effettuava un sopralluogo e notificava il giorno dopo un’ordinanza di sospensione. In data 4 ottobre 2011, il Comune emanava l’ordinanza di demolizione n. 19/2011, con la quale ingiungeva alla G. s.r.l. l’abbattimento, entro il termine di 90 giorni, delle opere ritenute difformi dal permesso edilizio rilasciato, ovvero i pilastri in cemento armato della struttura intelaiata, realizzata all’interno del fabbricato per esigenze antisismiche.
2.3.- Seguiva un giudizio penale, in ordine alle presunte difformità  rispetto al progetto assentito (realizzato ai fini dell’adeguamento antisismico) dal quale poi tutti gli imputati venivano assolti con formula piena, perchè il fatto non sussiste (Tribunale di Trani, sez. pen., sentenza 19 settembre 2016 n. 1947, passata in giudicato).
2.4.- In data 19.12.2011, la G. s.r.l. presentava l’istanza per conseguire la sanatoria, dal punto di vista amministrativo-edilizio, dei pilastri in cemento armato e delle opere accessorie in funzione antisismica.
Il Comune di Trani, con il provvedimento del 27 gennaio 2012 n. 2759, rigettava l’istanza di sanatoria. Il provvedimento veniva impugnato innanzi al T.A.R. Puglia, che rigettava il ricorso con sentenza del 16 aprile 2014 n. 510, in quanto l’intervento autorizzato violava l’art. 4.09 delle N.T.A. del P.U.G.
Ugualmente, il Consiglio di Stato, adito in appello, rigettava il ricorso, con sentenza del 16 gennaio 2017 n. 96, in quanto l’intervento edilizio, pur regolarmente autorizzato dagli uffici tecnici del Comune, si poneva comunque in contrasto con l’art. 4.09.08 delle N.T.A. del P.U.G.
2.5.- Onde rimediare all’impasse creatosi, la società  ricorrente, con istanza del 13.3.2018, richiedeva al Comune di Trani: 1) di avviare un procedimento di riesame per consentire il recupero dell’intelaiatura in cemento armato, realizzata nel rispetto delle norme antisismiche, che oramai regge l’intero immobile e non può essere in alcun modo rimossa; 2) di avviare un procedimento per la modifica, anche parziale con riferimento alla “Villa Turrisana”, del vincolo di cui agli art. 4.09 e 4.09.8 delle N.T.A. del P.U.G., al fine di consentire, ai sensi dell’art. 38 d.P.R. 380 del 2001, la presentazione di un progetto di recupero della struttura per come si presenta attualmente.
2.6.- Stante il silenzio del Comune di Trani, con altra istanza del 3.7.2018, la G. s.r.l. reiterava la precedente e, nel contempo, invitava il Comune ad avviare un procedimento amministrativo per la conclusione, ai sensi dell’art. 11 della legge n. 241 del 1990, di un accordo sostitutivo del provvedimento per dipanare ogni questione, recuperando l’immobile “Villa Turrisana”.
2.7.- A questo punto, in data 26.8.2018, il Comune di Trani si risolveva ad avviare il procedimento richiesto e, all’uopo, richiedeva all’Ufficio legale un parere, che veniva rilasciato in senso favorevole alla conclusione di un accordo sostitutivo di provvedimento, volto a superare, in modo concordato, tutte le limitazioni, che impediscano il recupero dell’immobile, ed evitare in tal modo la perdita del bene, che presenta peraltro pregio architettonico.
Indi, la Giunta comunale, con la delibera del 30.11.2018 n. 202, adottava un atto di indirizzo di variante al P.U.G., esprimendo l’opportunità  di modificare il disposto di cui all’art. 4.09.08 delle NTA del P.U.G., alla stregua delle criticità  evidenziate.
2.8.- L’iter del procedimento iniziato, con premesse positive, acquisite in fase istruttoria, si è perಠarrestato e non è mai giunto ad una fase conclusiva-decisoria, dacchè il ricorso oggetto di disamina davanti a questo Collegio.
3.- Tanto premesso in fatto, la G. s.r.l. ha impugnato, con unico articolato motivo, il silenzio dell’Amministrazione comunale, deducendo la violazione di legge (art. 2 e 2-bis, nonchè dei principi generali della legge n. 241 del 1990 in materia di giusto procedimento e di silenzio ed obbligo di provvedere con un provvedimento espresso sulle richieste del privato), nonchè la violazione degli artt. 42 e 97 della Costituzione, la violazione dell’art. 12, comma 3 della legge regionale n. 20/2001 e delle N.T.A. del P.U.G. del Comune di Trani.
Il Comune di Trani non si è costituito.
3.1.- In diritto, va in primis ricordato che l’azione avverso il silenzio-inadempimento (o silenzio-rifiuto), ai sensi del combinato disposto di cui all’art. 31, commi 1, 2 e 3, e all’art. 117 del codice del processo amministrativo, prevede la presenza di due requisiti fondamentali: 1) la sussistenza di un obbligo concreto a provvedere da parte della P.A.; 2) l’inerzia qualificata della P.A. a fronte di una valida istanza.
Questi due elementi qualificano dunque in modo essenziale l’azione proponibile avverso il silenzio dell’amministrazione.
Il silenzio viene a configurarsi come mero comportamento omissivo, carente di qualsivoglia elemento volitivo della pubblica amministrazione, improduttivo di alcun effetto sostanziale, che contravviene all’obbligo strumentale di concludere il procedimento in forma espressa (art. 2 della legge n. 241 del 1990).
In particolare, si ritiene necessaria l’esistenza di un specifico obbligo posto alla pubblica amministrazione di provvedere, a fronte di un’istanza presentata, e che un simile dovere debba essere stabilito da una specifica norma di legge, oppure possa anche scaturire da un specifico dovere di agire, qualificato dalla fattispecie concreta, che richieda un intervento dell’amministrazione.
L’obbligo di provvedere può derivare, dunque, oltrechè da una espressa norma di legge o di regolamento, anche da un atto o accordo, mediante il quale la pubblica amministrazione abbia posto un vincolo alla conclusione di un procedimento, sicchè l’esercizio del potere discrezionale viene a trovarsi in stretta connessione con la situazione giuridica attiva del richiedente.
Il ricorso avverso il silenzio (artt. 31 e 117 del codice del processo amministrativo) si connota allora come processo declaratorio diretto ad accertare la violazione dell’obbligo dell’amministrazione a provvedere, a fronte di un’istanza del privato, configurandosi una fattispecie di silenzio-inadempimento censurabile tutte le volte in cui la P.A. contravvenga ad un preciso obbligo di provvedere, derivante da una norma di legge, di regolamento o da un atto amministrativo, ovvero dai principi informatori dell’azione amministrativa, quando, in particolari fattispecie, ragioni di giustizia e di equità  impongano l’adozione di un provvedimento (T.A.R. Puglia, sez. Lecce, sez. I, 7 febbraio 2019 n. 181).
Seppure è vero che non possa aversi silenzio-inadempimento con riguardo a un’istanza volta a modificare un atto regolamentare o amministrativo generale, qual è la pianificazione urbanistica ed edilizia (Cons. St., sez. IV, 2 settembre 2019 n. 6048), è perಠanche vero che, nel caso di specie, l’Amministrazione comunale di Trani ha originato, mediante il rilascio del permesso di costruire – ontologicamente legittimo o meno che sia non importa in questa sede – che ha dato avvio a importanti lavori di ristrutturazione, successivamente impediti.
È dunque lo stesso Comune che ha generato una “situazione” edilizia, rispetto alla quale va protetto l’interesse legittimo della G. s.r.l. a veder definito il regime proprietario dell’immobile in questione, il cui stato d’indefinita inutilizzabilità  e, quindi, di abbandono determina un degrado territoriale, causato dall’Ente locale. Ciò comporta ancor pìù la necessità  in capo allo stesso di dover provvedere a “riparare” la situazione venutasi a determinare.
Proprio in ambito di pianificazione urbanistica, la giurisprudenza (T.A.R. Lazio, sez. Latina, sez. I, 19 settembre 2019 n. 537), ha, da ultimo, chiarito che, sebbene l’ordinamento non tuteli in modo diretto le aspettative di singoli all’ottenimento di atti ampliativi della sfera giuridica e satisfattivi, sussiste pur sempre l’obbligo del comune di concludere il procedimento finalizzato all’adozione da parte del consiglio comunale della proposta di variante urbanistica.
Questo perchè il diritto di proprietà  è il diritto, costituzionalmente riconosciuto (art. 42), di poter godere e disporre delle cose in modo pieno ed esclusivo, entro i limiti (negativi) e con l’osservanza degli obblighi (positivi) stabiliti dall’ordinamento giuridico (art. 832 del codice civile).
Ma, tanto comporta che i limiti e gli obblighi siano conosciuti e definiti, senza l’interferenza di azioni o di omissioni amministrative, che causino danni.
Per di pìù, nella complessa vicenda di “Villa Turrisana”, v’è un permesso di costruire, che non è stato oggetto di alcuna specifica impugnativa, ha superato il “vaglio” della giustizia penale, è stato rilasciato dal Comune di Trani, non è interessato da alcun procedimento di secondo grado.
Difatti, il Comune di Trani, in un primo tempo, ha avviato doverosamente, sull’istanza motivata del privato, il richiesto procedimento volto al recupero dell’immobile, ma poi inspiegabilmente ha arrestato il procedimento, senza fornire alcuna spiegazione.
Nè detto Comune, contravvenendo a elementari principi di legalità , imparzialità  e buon andamento dell’amministrazione (art. 97 della Costituzione, art. 1 della legge 7 agosto 1990 n. 241), si è periziato di fornire indicazioni o chiarimenti, una volta proposto il ricorso davanti a questo Tribunale avverso il silenzio-inadempimento. Non si è costituito, rimanendo silente.
Pertanto, vi sono ambedue i requisiti dell’obbligo a provvedere e dell’inerzia, a fronte di una motivata istanza, idonei a censurare il silenzio serbato dal Comune di Trani come illegittimo.
3.2.- Nella fattispecie concreta, il procedimento volto a poter concludere un accordo sostitutivo, ai sensi dell’art. 11 della legge 7 agosto 1990 n. 241, per il superamento della situazione di impasse in cui l’immobile “Villa Turrisana” si è venuto a trovare è iniziato e ha trovato premesse positive, indi si è inspiegabilmente arrestato.
Difatti, lo strumento dell’accordo, ai sensi dell’art. 11 della legge 7 agosto 1990 n. 241, si appalesa quale modulo adatto a comporre gli interessi pubblici e privati coinvolti, in modo tale da evitare ulteriori dispersioni di risorse economiche pubbliche e private, che indi permettano un migliore utilizzo del territorio, a tutto vantaggio della comunità  della città  di Trani.
Dovrà  poi essere l’Amministrazione comunale, nella responsabilità  che gli è propria, ad adottare gli atti propedeutici e esecutivi correlati, che occorrono nel caso di specie, salva la possibilità  in seguito che emerga l’esigenza di un intervento sostitutivo.
4.- In conclusione, per i sopramenzionati motivi, il ricorso è fondato e merita accoglimento, con declaratoria dell’obbligo di provvedere, data la complessità  della fattispecie, onde consentire la massima ponderazione degli interessi coinvolti, entro novanta giorni (art. 117, comma 2, del codice del processo amministrativo) dalla comunicazione a cura della Segreteria, o, se antecedente, dalla notificazione a istanza della parte interessata della presente sentenza. Talchè le istanze di conclusione di un accordo tra il Comune di Trani e la G. s.r.l. possano consentire di superare l’impasse normativo edilizio comunale, che ostacola il recupero della “Villa Turrisana”, ponendo termine ad ogni questione, anche di valenza risarcitoria, che possa porsi.
5.- Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo. Il contributo unificato va rifuso in applicazione dell’art. 13, comma 6-bis, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115.
P.Q.M.
il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione II, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, dichiara l’obbligo del Comune di Trani di concludere, entro il termine di novanta giorni, il procedimento iniziato volto alla conclusione di un accordo, ai sensi dell’art. 11 della legge 7 agosto 1990 n. 241, con la ricorrente G. s.r.l.
Condanna il Comune di Trani al pagamento in favore della società  ricorrente al pagamento delle spese del giudizio, che si liquidano in € 2,000,00, oltre accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità  amministrativa.
Ordina che la presente sentenza sia comunicata dalla Segretaria al Comune di Trani (BT).

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 115 del 2019, proposto dalla Alitalia – Società  Aerea Italiana S.p.A. in A.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Aristide Police, e Filippo Degni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Domenico Pitruzzella in Palermo, via Nunzio Morello, 40
contro
Ryanair Dac, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giannalberto Mazzei, Arcangelo Pecchia e Matteo Castioni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Giannalberto Mazzei in Roma, via G. Cuboni, 12; Ges.A.P. Società  di Gestione dell’Aeroporto di Palermo S.p.A. non costituita in giudizio

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza) n. 2739/2018

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della Ryanair Dac;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2019 il Pres. Claudio Contessa e uditi per le parti gli avvocati Aristide Police e Giannalberto Mazzei;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue

FATTO
Con ricorso proposto dinanzi al T.A.R. della Sicilia e recante il n. 1856/2018 la Ryanair DAC (d’ora innanzi: ‘la Ryanair‘ o: ‘la società  appellata‘) ha chiesto l’accertamento del proprio diritto ad accedere ad alcuni atti in possesso della società  di gestione dell’aeroporto di Palermo – Ges.A.P. e concernenti i rapporti con il vettore aereo Alitalia – Società  Aerea Italiana s.p.a. (d’ora in poi: ‘l’Alitalia‘ o ‘la società  appellante‘).
L’accesso a tali atti era stato chiesto da Ryanair con atto in data 3 agosto 2018 al quale la Ges.A.P. non aveva dato favorevole riscontro.
La domanda ostensiva aveva ad oggetto, in particolare:
(i) “ogni contratto sottoscritto tra [la Ges.A.P.] e Alitalia e/o Cityliner a partire dall’1 gennaio 2017 avente ad oggetto l’erogazione di servizi aeroportuali, nonchè ogni contratto avente il medesimo oggetto già in vigore tra le medesime parti alla data dell’1 gennaio 2017“;
(ii) “ogni contratto di marketing, co -marketing, comunicazione e promozione commerciale sottoscritto tra [la Ges.A.P.] e Alitalia e/o Cityliner a partire dall’1 gennaio 2017, nonchè ogni contratto avente il medesimo oggetto già in vigore tra le medesime parti alla data dell’1 gennaio 2017“;
(iii) “ogni contratto avente ad oggetto incentivi all’apertura di nuove rotte o alla riattivazione di rotte precedentemente dismesse, sottoscritto tra [la Ges.A.P.] Alitalia e/o Cityliner a partire dall’1 gennaio 2017, nonchè ogni contratto avente il medesimo oggetto già in vigore tra le medesime parti alla data dell’1 gennaio 2017“.
Con la sentenza in epigrafe il Tribunale amministrativo della Sicilia ha accolto il ricorso e ha conseguentemente ordinato alla Ges.A.P. l’esibizione e il rilascio di copia degli atti richiesti in data 3 agosto 2018, sia pure con la fissazione di alcune cautele al fine di impedire la cognizione di (eventuali) informazioni commerciali sensibili.
In particolare il Tribunale amministrativo ha chiarito che, nel consentire il richiesto accesso agli atti, la Ges.A.P. potrà  oscurare il contenuto di informazioni commerciali sensibili “a seguito di una puntuale e rigorosa ricognizione“.
La sentenza in questione è stata impugnata in appello da Alitalia la quale ne ha chiesto la riforma articolando i seguenti motivi:
I) Error in iudicando – Irragionevolezza ed illogicità  della motivazione nella parte n cui è stata indebitamente estesa la disciplina dell’accesso contenuta nella l. 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i. ad atti e documenti estranei all’attività  di pubblico servizio svolta da Ges.A.P.
II) Error in iudicando – Irragionevolezza ed illogicità  della motivazione nella parte in cui è stata data distorta applicazione del concetto di necessaria pertinenza degli atti oggetto dell’accesso rispetto all’interesse posto a fondamento dell’istanza.
Si è costituita in giudizio la Ryanair la quale ha concluso nel senso dell’irricevibilità , inammissibilità  e/o dell’infondatezza dell’appello.
Alla camera di consiglio del 14 novembre 2019 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
DIRITTO
1. Giunge alla decisione del Collegio il ricorso in appello proposto da Alitalia – Società  Aerea Italiana s.p.a. in amministrazione straordinaria avverso la sentenza del T.A.R. della Sicilia con cui è stato accolto il ricorso proposto dalla società  aerea Ryanair DAC e, per l’effetto, è stato ordinato alla società  di gestione dell’aeroporto di Palermo Ges.A.P. di consentire l’esibizione e il rilascio di copia degli atti e dei documenti richiesti in data 3 agosto 2018.
2. Con il primo motivo di appello Alitalia lamenta che il primo Giudice, pur muovendo dal richiamo di condivisibili princìpi in tema di estensione del diritto di accesso agli atti amministrativi, sia pervenuto a conclusioni erronee, per avere ammesso in modo indistinto l’accesso a tutti gli atti richiesti da Ryanair e senza distinguere – come invece sarebbe stato necessario – fra: i) atti inerenti l’esercizio di attività  c.d. ‘aviation’ (che sono funzionali al corretto funzionamento dello scalo e in relazione ai quali l’accesso è pienamente giustificato) e ii) atti inerenti l’attività  c.d. ‘non-aviation‘, di natura commerciale (in relazione ai quali non vi sarebbero ragioni per consentire il richiesto accesso agli atti).
Vero è che, ai sensi dell’articolo 22, comma 1, lettera e) della l. 241 del 1990, anche i soggetti di diritto privato come Ges.A.P. sono sottoposti – entro alcuni limiti – all’applicazione della normativa sull’accesso, ma è anche vero che tale sottoposizione è limitata “alla loro attività  di pubblico interesse disciplinata dal diritto nazionale o comunitario“.
Sotto tale aspetto il T.A.R. avrebbe omesso di considerare che, in base al richiamato paradigma normativo, l’accesso agli atti di Ges.A.P. sarebbe consentito unicamente in relazione alle procedure ad evidenza pubblica, nonchè alle attività  c.d. ‘aviation’ e di mera assistenza a terra poste in essere ai sensi del decreto legislativo 13 gennaio 1999, n. 18 (‘Attuazione della direttiva 96/67/CE relativa al libero accesso al mercato dei servizi di assistenza a terra negli aeroporti della Comunità ‘), mentre non sarebbe consentito in relazione a contratti di natura puramente commerciale quali quelli cui si riferiva la richiesta di accesso all’origine dei fatti di causa.
Nella tesi dell’appellante il primo Giudice, nell’ammettere in modo pressochè indistinto la richiesta stensione documentale, avrebbe erroneamente ampliato il campo applicativo del diritto di accesso, per come delineato da consolidati orientamenti giurisprudenziali.
In particolare, risulterebbe nel caso di specie travisato il nucleo dell’orientamento secondo cui, in relazione all’attività  dei soggetti privati gestori di pubblici servizi, il diritto di accesso risulta limitato alle sole attività  di rilievo pubblicistico, con espressa esclusione delle attività  estranee al servizio pubblico e aventi carattere eminentemente commerciale (vengono richiamate al riguardo le decisioni dell’Adunanza plenaria numm. 22 del 1999 e 14 del 2016).
Nè potrebbe essere richiamata in senso contrario – prosegue l’appellante Alitalia – la decisione di questo Consiglio di giustizia amministrativa n. 458 del 2016, resa fra le stesse parti in diverso contenzioso in materia di accesso.
Vero è, infatti, che in quel caso questo Giudice di appello aveva aderito alle conclusioni formulate da Alitalia (in quel caso parte richiedente l’accesso), ma è anche vero che tale decisione si collocava in un ben diverso quadro fattuale nel cui ambito veniva in rilievo l’erogazione in favore di Ryanair di incentivi in via esclusiva – a valere su risorse pubbliche – volti ad indurre tale operatore ad operare su un determinato scalo aeroportuale.
Ben diverso sarebbe il caso – che qui rileva – della richiesta di accesso ai contratti di subconcessione di aree o spazi nello scalo le quali non solo configurano contratti attivi – e non passivi – per l’amministrazione ma, per di pìù, “risultano estranei all’ambito dei servizi e delle incentivazioni, appartenendo a settori esposti alla concorrenza (&)“.
Con il secondo motivo di appello Alitalia lamenta che, nell’ammettere in modo indistinto la richiesta ostensione documentale, il primo Giudice avrebbe travalicato il consueto limite della strumentalità  fra la conoscenza degli atti oggetto di accesso e la tutela di “una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso” (in tal senso l’art. 22, comma 1, lett. b) della l. 241 del 1990).
Ed infatti, nel formulare la propria richiesta di accesso Ryanair aveva espressamente richiamato l’interesse a “verificare se le condizioni contrattuali concesse ad Alitalia determin[assero] o meno un ingiustificato vantaggio a favore di tale società “, in particolare in relazione all’attivazione di nuove rotte.
Ma il punto (che sarebbe stato disatteso dal T.A.R.) è che i documenti il cui accesso era stato concreto richiesto da Ryanair nulla avrebbero a che vedere con l’erogazione di incentivi finalizzati all’attivazione di nuove rotte, incentrandosi – e in modo inammissibile – su aspetti meramente commerciali dell’attività  del vettore.
Ed infatti, nessuno dei tre contratti stipulati fra Alitalia e Ges.A.P. (aventi ad oggetto rispettivamente: i) subconcessioni di scalo e nucleo tecnico; ii) utilizzo della sala Vip lounge; iii) incremento dell’utilizzo dei cc.dd. ‘loading bridges‘) sarebbe connesso – neppure in modo indiretto all’attivazione di nuove rotte.
In definitiva il Tribunale amministrativo avrebbe erroneamente accolto un ricorso inammissibilmente volto a consentire un controllo generalizzato sull’attività  di diritto privato del gestore aeroportuale e – in ogni caso – finalizzato all’accesso ad atti la cui conoscenza non era in alcun modo connessa alla tutela di posizioni giuridicamente meritevoli di tutela.
3. I due motivi dinanzi sinteticamente richiamati sono infondati (sia pure, con le precisazioni che si forniranno infra, sub 9.1).
3.1. La questione relativa al contenuto e ai limiti del diritto di accesso ai contratti stipulati fra i vettori aerei e gli operatori di gestione aeroportuale ha dato luogo in tempi recenti a un cospicuo filone contenzioso i cui esiti risultano essenziali anche ai fini della definizione della presente vicenda.
Tale filone contenzioso (che spesso è scaturito da vicende che vedevano contrapposte le parti odiernamente in lite) può qui essere quindi richiamato, sia pure nella consapevolezza delle peculiarità  che contraddistinguono ogni singola vicenda.
3.2. Il Collegio ritiene qui di richiamare in particolare la conclusioni cui è pervenuta la Quinta Sezione del Consiglio di Stato con la sentenza 2 ottobre 2019, n. 6603 avente ad oggetto la domanda di accesso proposta da Ryanair in relazione ad alcuni contratti relativi ai rapporti fra Alitalia e alcuni gestori aeroportuali.
3.2.1. Nell’occasione il Consiglio di Stato ha in primo luogo sottolineato che il riconoscimento del diritto di accesso e la legittimazione alla correlata pretesa ostensiva postulano, in quanto riferiti a “soggetti privati” (ancorchè portatori di interessi superindividuali) la sussistenza di un “interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso” (cfr. art. 22, comma 1 lett. b) l. n. 241/1990).
3.2.2. Sono stati altresì¬ richiamati in via preliminare i caratteri che l’interesse deve presentare al fine di consentire il diritto all’ostensione documentale (in base ad orientamenti pìù che consolidati – che rinvengono peraltro da espresse previsioni normative -) deve trattarsi di un interesse diretto, concreto, attuale e strumentale.
3.2.3. Con particolare riguardo al carattere della strumentalità  è stato sottolineato che tale carattere deve essere esaminato avuto riguardo sia, sul piano soggettivo, alla necessaria correlazione con situazioni soggettive meritevoli di protezione alla luce dei vigenti valori ordinamentali, sia, sul piano oggettivo, alla specifica connessione con il documento materialmente idoneo ad veicolare le informazioni. Non risultano infatti tutelate iniziative che per un verso risultino ispirate da meri intenti emulativi (peraltro di per sè espressive, sotto concorrente profilo, di un uso distorto ed abusivo della pretesa ostensiva) e che, per altro verso, risultino finalizzate alla raccolta, elaborazione o trasformazione di dati conoscitivi destrutturati e non incorporati in “documenti” (nel senso lato di cui all’art. 22 cit.).
E’ stato altresì¬ sottolineato (con notazione che assume particolare rilevanza ai fini della presente decisione) che – come fatto palese dall’art. 24, comma 7 della l. cit. – l’accesso deve essere riconosciuto e garantito nella sua strumentalità  rispetto ad ogni forma di “tutela“, sia giudiziale che stragiudiziale, anche solo meramente prospettica e potenziale.
Ciò in quanto, per un verso, l’accesso costituisce di per sè un bene della vita, meritevole di riconoscimento e salvaguardia indipendentemente dalla lesione della correlata e sottostante posizione giuridica (cfr. Cons. Stato, sez. III, 17 marzo 2017, n. 1213) e, per altro verso, l’opzione in ordine ai rimedi da attivare ove l’interessato ritenesse, nella sua autonomia decisionale, lesa la propria situazione giuridica soggettiva non può essere rimessa – per giunta in via anticipata – all’Amministrazione o al soggetto depositario dei documenti (in tal senso: Cons. Stato, sez. V, 27 giugno 2018, n. 3953, nonchè Id., sez. IV, 20 ottobre 2016, n. 4372).
4. Ebbene, impostati in tal modo i termini generali della questione (peraltro sulla scorta di orientamenti pìù che consolidati), deve ritenersi che i richiamati presupposti sussistano in relazione alla richiesta ostensiva formulata da Ryanair in data 3 agosto 2018, la quale risulta sorretta
– dalla allegata posizione di operatore economico in concorrenza attuale per l’accesso ai servizio aeroportuali nello scalo palermitano;
– dall’interesse a verificare il rispetto, da parte delle società  di gestione, della parità  di trattamento, al fine di escludere (od eventualmente di stigmatizzare nelle competenti sedi) eventuali condotte anticoncorrenziali.
4.1. Sotto tale aspetto il necessario carattere di strumentalità  fra gli atti cui è riferita la domanda ostensiva e gli interessi della società  richiedente risulta adeguatamente fondato su quanto indicato nella medesima domanda: nell’occasione l’appellata aveva affermato che l’accesso risultasse finalizzato a stabilire se l’attivazione di nuove rotte e la riattivazione di una rotta dismessa presso lo scalo palermitano costituissero il frutto di incentivi indiretti accordati alla società  appellante dalla società  di gestione aeroportuale, “che possono trovare il loro veicolo nella sottoscrizione di contratti per la fornitura di servizi aeroportuali, di promozione commerciale e marketing“.
Sotto tale aspetto – e a prescindere dal puntuale riferimento al rapporto fra i contratti oggetto di ostensione e l’attivazione di particolari rotte aeree – non può negarsi la sussistenza nel caso in esame del pìù volte richiamato nesso di strumentalità , se solo si consideri: i) che l’attivazione di tali rotte non doveva necessariamente rappresentare l’oggetto stesso degli accordi commerciali, rappresentando piuttosto un mero – e non necessario – indizio del riconoscimento di particolari condizioni di favore foriere di conseguenze anticoncorrenziali; ii) che il ridetto nesso di strumentalità  deve essere necessariamente inteso in senso condizionalistico, onde evitare di gravare il soggetto richiedente di un onere di allegazione evidentemente inesigibile: quello di dimostrare ex ante in modo pieno e dettagliato il rapporto fra il contenuto (ignoto) dell’atto oggetto di istanza e le conseguenze (solo in parte note) che il presumibile contenuto di quell’atto può sortire – o aver sortito – sulla sfera di interessi del soggetto richiedente.
Del resto, l’allegato interesse a conoscere e verificare il rispetto della legge e la correttezza non disparitaria nella gestione dei contratti è sufficiente a legittimare la richiesta ostensiva (essendo un non rilevante posterius l’effettiva fondatezza dei ventilati sospetti di irregolarità  e di anticoncorrenzialità ).
Che, poi, le condizioni economiche fossero predefinite e sottratte alla libera contrattazione, rappresenta solo (e semmai) un motivo ulteriore per legittimare, da parte di un concorrente anche solo potenziale, la verifica a posteriori del loro effettivo e concreto rispetto.
4.2. Concludendo sul punto deve concludersi che con la domanda di accesso in data 3 agosto 2018 Ryanair avesse soddisfatto in modo adeguato gli oneri sulla stessa gravanti in termini di allegazione dei presupposti e delle condizioni della richiesta di ostensione, per quanto riguarda in particolare il necessario vincolo di strumentalità .
5. Si osserva poi che l’istanza per cui è causa non risulta nè generica (in quanto indicava con sufficiente precisione, ancorata al dato temporale di riferimento, la documentazione richiesta, non potendo, con ogni evidenza, pretendersi dall’extraneus la precisa e preventiva individuazione del numero e della tipologia dei contratti stipulati nè la analitica individuazione dei documenti contabili rilevanti) nè esplorativa (se non nel senso del legittimo interesse a conoscere, verificare e controllare, in un contesto economico soggetto al divieto di condotte lesive della par condicio tra gli aspiranti al mercato, le modalità  di formalizzazione e gestione dei rapporti convenzionali).
Ed infatti la domanda all’origine dei fatti di causa non risultava finalizzata ad operare un controllo generalizzato sull’attività  del gestore aeroportuale, delimitando invece in modo adeguato (e in ogni caso secondi quanto in concreto esigibile) l’ambio oggettivo e temporale dell’esigenza conoscitiva della ricorrente di primo grado.
6. Non può poi trovare accoglimento il motivo di ricorso secondo cui il primo giudice avrebbe inammissibilmente consentito l’accesso ai contratti intercorsi fra Ges.A.P. e Alitalia ben oltre il (limitato) ambito delle attività  di pubblico interesse svolte dai gestori dei servizi aeroportuali.
Come si è evidenziato in precedenza l’appellante lamenta in particolare che il primo Giudice avrebbe erroneamente ammesso l’accesso ad atti relativi all’attività  ‘non-aviation‘ e di natura commerciale del gestore dei servizi aeroportuali (decreto legislativo n. 18 del 1999), sino ad ammettere l’ostensibilità  di atti in alcun modo connessi ai profili propri del corretto funzionamento dello scalo.
6.1. Al riguardo va qui sottolineato (richiamando ancora una volta le conclusioni cui è giunto il Consiglio di Stato con la richiamata sentenza n. 6603 del 2019) che il riconoscimento del diritto di accesso postula – indipendentemente dalla natura formalmente pubblica del soggetto che ha formato o che detiene i documenti di interesse e dalla consistenza pubblicistica o privatistica del relativo regime operativo – che si versi in un contesto assoggettato alla applicazione dei principi di parità  di trattamento e di trasparenza (cfr. Cons. Stato, sez. III, 17 marzo 2017, n. 1213). Ciò accade (nella prospettiva di cui all’art. 97 Cost.) solo in presenza di attività  (autoritativa o paritetica, esercitata in forma pubblicistica o mercè il ricorso alle regole del diritto privato) “di interesse pubblico” (cfr. art. 22, comma 1 lett. e) l. n. 241/1990, che scolpisce una nozione “lata” di “pubblica amministrazione“.
Pìù specificamente, il diritto di accesso può essere senz’altro esercitato nei confronti di soggetti privati “gestori di pubblici servizi” (cfr. art. 23 l. n. 241/1990).
6.2. Non sussiste, peraltro, necessaria coincidenza tra le attività  di pubblico interesse ai fini dell’accesso e quelle rientranti nel perimetro di applicazione delle norme sull’evidenza pubblica, dettate dal D.lgs. 18 aprile 2016, n. 50.
In particolare, la gestione dell’infrastruttura aeroportuale:
a) si colloca nell’ambito di un mercato concorrenziale, dove il singolo operatore si trova a competere con i gestori di aeroporti vicini aventi caratteristiche simili, mirando ad incentivare l’afflusso di vettori aerei (e quindi di passeggeri), attraverso la leva dei servizi offerti e dei diritti;
b) è caratterizzata da una tipologia di attività  che incontra un’offerta di servizi di carattere commerciale proveniente dagli operatori del settore (in primis le compagnie aeree e quindi gli utenti di queste ultime) ed è quindi suscettibile di essere assicurata in condizioni di equilibrio economico, senza la necessità  di sovvenzioni pubbliche o di interventi di eventuale ripianamento delle perdite che preservino dal rischio di impresa;
d) risulta in ogni caso, in quanto correlata alla erogazione di pubblico servizio, soggetta all’esercizio del diritto di accesso (ex art. 23 l. n. 241 cit.).
7. Occorre qui svolgere alcune osservazioni in ordine alle attività  svolte in ambito aeroportuale.
Gli aeroporti civili statali della navigazione aerea fanno, invero, parte del demanio aeronautico (art. 822, comma 2 cod. civ.) che, ai sensi dell’art. 693 cod. nav., è assegnato in uso gratuito all’Ente Nazionale per l’Aviazione Civile per il successivo affidamento in concessione al gestore aeroportuale, che l’art. 705 definisce come “il soggetto cui è affidato, sotto il controllo e la vigilanza dell’ENAC, insieme ad altre attività  o in via esclusiva, il compito di amministrare e di gestire, secondo criteri di trasparenza e non discriminazione, le infrastrutture aeroportuali e di coordinare e controllare le attività  dei vari operatori privati presenti nell’aeroporto o nel sistema aeroportuale considerato“.
Ai sensi dell’art. 703 cod. nav., il gestore organizza l’attività  aeroportuale al fine di garantire l’efficiente ed ottimale utilizzazione delle risorse per la fornitura di attività  e di servizi di livello qualitativo adeguato, nonchè la pianificazione degli interventi in relazione alla tipologia di traffico.
7.1. Le attività  svolte in ambito aeroportuale si distinguono tra attività  c.d. aviation (inerenti alle operazioni di volo ed ai servizi strumentali e collegati) e attività  c.d. non aviation (relative a servizi commerciali offerti ai passeggeri all’interno dell’area aeroportuale.
In particolare, le attività aviation comprendono:
a) l’aviation in senso stretto, relativa alla gestione, allo sviluppo ed alla manutenzione delle infrastrutture e degli impianti (elencate all’all. B del D.lgs. n. 18/1999), l’offerta di servizi e delle attività  connesse all’approdo ed alla partenza degli aeromobili e i servizi di sicurezza aeroportuale;
b) l’handling (o servizi di assistenza a terra, elencati nell’all. A del D.lgs. n. 18 cit.), inerente le attività  commerciali complementari, accessorie e strumentali alla prestazione di trasporto aereo, svolte in ambito aeroportuale, nonchè le operazioni funzionali al decollo ed all’approdo degli aeromobili nonchè alla partenza e all’arrivo dei passeggeri, svolte sia “airside” (imbarco/sbarco di passeggeri, bagagli e merci; bilanciamento degli aeromobili; smistamento e riconcilio dei bagagli; guida al parcheggio; rifornimenti etc.) sia in “area passeggeri” (servizi di biglietteria, informazioni, check in, lost & found, informazioni etc.): attività  assoggettate, con il D.lgs. n. 18 cit., ad un regime di liberalizzazione regolamentata, in coerenza con la politica comunitaria di apertura alla concorrenza del mercato del trasporto aereo.
Per contro, rientrano nelle attività  non aviation:
c) il travel retail (cioè a dire il complesso delle attività  commerciali al dettaglio offerte ai passeggeri, agli operatori ed ai visitatori all’interno dell’aeroporto: negozi, bar, ristoranti etc.);
d) le altre attività , svolte sia all’interno dell’area aeroportuale (affissioni pubblicitarie, banche, farmacie, lavanderie, alberghi, slot machines etc.) sia all’esterno (gestione dei parcheggi).
Rientrano nei ricavi generati dalla attività aviation:
a) i diritti aeroportuali (diritti di approdo, di sosta o di ricovero per gli aeromobili e le tasse di imbarco passeggeri);
b) i corrispettivi per l’uso delle infrastrutture centralizzate e dei beni di uso comune;
c) i corrispettivi per la sicurezza;
d) le tariffe per l’uso di spazi da parte di vettori e di handlers.
Le relative tariffe sono regolamentate o dalle concessioni o dai contratti di programma tra i gestori e l’ENAC, ove stipulati. La legge n. 248 del 2005 ha disposto che la misura dei diritti aeroportuali, della tassa di imbarco e sbarco sulle merci trasportate per via aerea, dei corrispettivi per i servizi di sicurezza, è determinata per i singoli aeroporti, sulla base dei criteri stabiliti dal C.I.P.E., con decreti del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze.
Sono, peraltro, sottoposti a regolazione tariffaria anche i corrispettivi per l’uso di infrastrutture centralizzate, dei beni di uso comune e dei beni di uso esclusivo nonchè i corrispettivi per le attività  di assistenza a terra, quando queste siano svolte da un unico prestatore. Per tali servizi e per quelli non regolamentati si richiede al gestore di tenere una contabilità  analitica idonea a ricostruire i costi e i ricavi di competenza di ciascun servizio, al fine di procedere poi ad un corretto calcolo della tariffa riconosciuta per la copertura dei costi, seguendo un modello di regolazione tariffaria del tipo price-cap o tetto massimo di aumento, differenziata per i singoli aeroporti. Trattasi di una regolazione tariffaria di tipo incentivante nella quale il controllo del regolatore non ha ad oggetto i profitti conseguiti dal monopolista quanto piuttosto i prezzi.
Qualora il gestore non svolga direttamente il servizio di handling, esso formalizza a vantaggio dei vettori e degli handlers la subconcessione degli spazi, delle aree e dei locali necessari per lo svolgimento della loro attività  (uffici, banchi check in, aree tecniche, piazzole etc.).
Le subconcessioni delle aree e dei locali generano ricavi per il concessionario. Le relative tariffe sono definite nelle concessioni o nei contratti di programma, e non sono pertanto soggette a determinazione secondo criteri di libero mercato.
Per contro, per le attività  di travel retail (svolte direttamente dal gestore o da soggetti terzi), i prezzi al pubblico sono determinati da logiche strettamente commerciali e non sono assoggettati a forme di controllo. L’eventuale scelta di subconcessionari avviene senza specifiche procedure ad evidenza pubblica (cfr. Cass., SS.UU., 18 aprile 2016, n. 7663).
In ogni caso, a favore dei gestori può essere prevista, a vario titolo, l’erogazione di contributi pubblici sia in conto esercizio (per fronteggiare esigenze di gestione), sia in conto capitale (per incrementare i mezzi patrimoniali dell’impresa), sia in conto impianti.
7.2. Ciò posto (e si tratta di notazione certamente dirimente ai fini della presente decisione), anche i servizi commerciali non aviation devono ritenersi complessivamente strumentali all’infrastruttura aeroportuale (avuto riguardo alla loro attitudine a valorizzare lo scalo, a generare ricavi e ad incidere, in concreto, sulla definizione dei profili tariffari relativi ai servizi aviation): per tal via, a dispetto del carattere obiettivamente commerciale, della natura interamente privatistica dei relativi contratti, della ribadita insussistenza di obblighi evidenziali ai fini del relativo affidamento, devono ritenersi assoggettate, nella loro accessorietà , al generale obbligo di trasparenza, nei riguardi degli operatori in regime di possibile concorrenza.
7.3. Dal riassunto quadro emerge, relativamente al caso in esame, che anche relativamente alla attività non aviation, per quanto esercitata in regime di libero mercato, non sono assenti profili di tutela della concorrenza e della parità  di trattamento.
Pertanto, non può ritenersi che il contenuto commerciale dei contratti cui è riferita la domanda ostensiva consenta di giustificare l’invocata sottrazione all’ambito delle attività  di pubblico interesse e – in via mediata – l’attrazione delle pattuizioni contrattuali all’ambito della disciplina in materia di accesso agli atti ai sensi del Capo V della legge generale sul procedimento.
8. Con la memoria in data 2 novembre 2019 l’appellante Alitalia, nel criticare le conclusioni cui è pervenuto il Consiglio di Stato con la richiamata sentenza n. 6603 del 2019 ha sottolineato trattarsi di una decisione allo stato isolata e distonica rispetto a consolidati orientamenti di senso contrario formatisi nell’abito della giurisprudenza civile e amministrativa.
Ha quindi osservato che, laddove questo Collegio dovesse condividerne gli assunti, non potrebbe esimersi dal rilevare un contrasto di giudicati nell’ambito della giurisprudenza amministrativa in relazione a un profilo di diritto determinante ai fini del decidere, procedendo conseguentemente a rimettere la questione all’Adunanza plenaria ai sensi dell’articolo 99 del cod. proc. amm.
8.1. L’argomento – e la domanda che ne consegue – non possono essere condivisi.
Le conclusioni cui è di recente giunta la Quinta Sezione (e che il Collegio condivide per le ragioni dinanzi esposte) non palesano contrasti rispetto a pregressi orientamenti giurisprudenziali, ma rappresentano piuttosto la declinazione di orientamenti – che la stessa parte appellante riconosce essere “pacifici e condivisibili” – relativi all’applicabilità  della normativa in materia di accesso ai soggetti di diritto privato “limitatamente alla loro attività  di pubblico interesse” (articolo 22, comma 1, lettera e) l. proc.).
Ciò che in particolare l’appellante contesta è la qualificabilità  delle attività  commerciali cc.dd. ‘non aviation‘ come “attività  di pubblico interesse” a fini della richiamata disciplina.
Ma il punto è che la critica dell’appellante non si innesta su un principio di diritto (in relazione al quale sussisterebbe un contrasto in giurisprudenza), bensì¬ sulle declinazioni qualificatorie di un principio (quello desumibile dal richiamato articolo 22, comma 1, lettera e)) sul quale non esistono invero contrasti di sorta.
8.1.1. Si osserva in particolare che la declinazione applicativa individuata dalla Quinta Sezione del Consiglio di Stato (e qui condivisa) non si pone in contrasto con quanto affermato dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 7977/2011 (richiamata a pag. 4 della richiamata memoria in data 2 novembre 2019).
E’ infatti evidente che non possa individuarsi alcun parallelismo interpretativo fra i princìpi di diritto enunciati dalla sentenza da ultimo richiamata e quelli di cui alla sentenza Cons. Stato 6603/2019.
Ci si limita ad osservare che nel primo caso (e non anche nel secondo) veniva in rilievo la questione dell’applicabilità  della normativa sull’accesso ad attività  inerenti i soli profili organizzativi o le modalità  gestorie del servizio.
8.1.2. Si osserva ancora che la richiamata declinazione applicativa non si pone in contrasto con quanto affermato dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con la sentenza n. 16/2011.
Ci si limita al riguardo ad osservare che la decisione da ultimo richiamata non potrebbe essere assunta quale adeguato tertium comparationis ai fini dell’individuazione di un possibile contrasto fra giudicati dal momento che tale decisione non aveva segnatamente ad oggetto il settore aeroportuale e non implicava – almeno in via diretta – profili relativi alla disciplina in tema di accesso.
Ai limitati fini che qui rilevano ci si limita ad osservare che non esiste alcun automatico parallelismo fra (da un lato) l’esenzione della normativa sugli appalti pubblici che è stata riconosciuta per l’attività  contrattuale degli enti aggiudicatori dei settori speciali in ambiti diversi dalle attività  dei settori speciali e (dall’altro) la pretesa esenzione dalla normativa in materia di accesso di cui gioverebbero i gestori aeroportuali per l’attività  contrattuale avente ad oggetto i servizi commerciali ‘non-aviation‘.
8.1.3. Si osserva infine che la ridetta declinazione applicativa non si pone in contrasto con quanto affermato dalle Sezioni Unite della Cassazione con la sentenza n. 4899/2018.
Ci si limita al riguardo ad osservare che la decisione da ultimo richiamata tratta in particolare della questione (che qui non viene in rilievo) dell’assoggettamento alle regole dell’evidenza pubblica dell’appalto del servizio sostitutivo di mensa, reso mediante buoni pasto cartacei, per i dipendenti di Poste Italiane s.p.a.
Il paventato contrasto di giurisprudenza postula una – invero non dimostrata – assimilazione fra i presupposti e le condizioni di assoggettamento alle regole di evidenza pubblica e quelli di assoggettamento alle regole in tema di accesso agli atti amministrativi ai sensi del Capo V della l. 241 del 1990.
Al contrario, è qui appena il caso di ribadire che – in base ad orientamenti pìù che consolidati – gli ambiti oggettuali di applicazione dei due settori disciplinari e gli stessi ambiti soggettivi di riferimento sono del tutto peculiari e non ammettono automatici parallelismi di sorta.
9. Per le ragioni esposte l’appello in epigrafe deve essere respinto, con le precisazioni di cui in motivazione.
9.1. Va conclusivamente osservato che non è stato fatto oggetto di appello e risulta quindi passato in cosa giudicata il capo della sentenza in epigrafe (peraltro condivisibile nel merito) in cui il primo Giudice ha sottolineato che, laddove in sede di concreto esercizio dell’accesso, taluno dei contenuti dei contratti oggetto di ostensione risulti idoneo a rivelare informazioni commerciali sensibili, la società  di gestione potrà  (rectius dovrà ) procedere all’oscuramento del relativo contenuto. Tali determinazioni di carattere limitativo dovranno in ogni caso – secondo quanto condivisibilmente stabilito dl primo Giudice – essere assunte “a seguito di una puntuale e rigorosa ricognizione“.
9.2. Sussistono giusti ed eccezionali motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese fra le parti in relazione al doppio grado del presente giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese del doppio grado compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4095 del 2019, proposto dall’Associazione della Proprietà  Edilizia della Provincia di Pisa, in persona del Presidente della Giunta Provinciale pro tempore, e da Maria Luisa D., rappresentate e difese entrambe dall’Avvocato Vittorio Angiolini e dall’Avvocato Paolo Panariti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dello stesso Avvocato Paolo Panariti in Roma, via Celimontana, n. 38;
contro
Ministero dell’Interno, in persona del Ministro pro tempore, e Ufficio Territoriale del Governo di Pisa, entrambi rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, n. 12; Comune di Pisa, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocato Giuseppina Gigliotti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio dell’Avvocato Giuseppe Lepore in Roma, via Polibio, n. 15;
per la riforma
della sentenza n. 1382 del 29 ottobre 2018 del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, sez. II, resa tra le parti, che ha dichiarato improcedibile il ricorso proposto per l’annullamento dei seguenti atti:
a) del provvedimento prot. 1974/27.6 datato 24 luglio 2014, con il quale il Prefetto di Pisa ha decretato la sospensione dell’assistenza della forza pubblica nella Provincia di Pisa per l’esecuzione del rilascio di immobili adibiti ad abitazione nei confronti di 97 soggetti «aventi i requisiti di cui alla legge n.124 del 28 ottobre 2013», a decorrere dal 24 luglio 2014 e sino al 24 settembre 2014 compreso, nonchè dell’elenco dei nominativi allegato al provvedimento prefettizio;
b) della nota del 29 luglio 2014, prot. uscita n.0014198 del 6 agosto 2014, con la quale il provvedimento è stato comunicato a Confedilizia Pisa;
c) della richiesta in data 23 luglio 2014 del Comune di Pisa, in persona dell’assessore all’edilizia residenziale pubblica, di un provvedimento prefettizio di sospensione dell’assistenza della forza pubblica per l’esecuzione del rilascio di immobili adibiti ad abitazione per i casi di sfratto per morosità  incolpevole, nonchè dell’allegato elenco dei nominativi dei soggetti ammessi dalla Commissione territoriale, ad oggi non conosciuti nè comunicati;
d) delle determinazioni assunte dal Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica in data 23 luglio 2013, ad oggi non conosciute;
e) per quanto occorrere possa, della determinazione del Comune di Pisa DN 01 494 del 21 maggio 2014 (pubblicata sino al 16 giugno 2014 su albo pretorio) di approvazione del primo avviso pubblico per l’accesso al contributo per la prevenzione dell’esecutività  degli sfratti nell’anno 2014, e del relativo bando contributi, nonchè della determinazione del Comune di Pisa DN 01 746 del 4 agosto 2014 (pubblicata sino al 21 agosto 2014 su albo pretorio) di approvazione della graduatoria definitiva per la erogazione contributo per la prevenzione dell’esecutività  degli sfratti per morosità  anno 2014;
f) di ogni atto presupposto, connesso, o esecutivo;
nonchè per il risarcimento di ogni danno subito e subendo in conseguenza degli atti impugnati.

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e dell’Ufficio Territoriale del Governo di Pisa nonchè del Comune di Pisa;
visti tutti gli atti della causa;
relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 dicembre 2019 il Consigliere Massimiliano Noccelli e uditi per gli odierni appellanti l’Avvocato Paolo Panariti, per il Comune di Pisa l’Avvocato Maria Romana Ciliutti su delega dell’Avvocato Giuseppina Gigliotti e l’Avvocato dello Stato Wally Ferrante;
ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
1. Le odierne appellanti, l’Associazione della Proprietà  Edilizia della Provincia di Pisa e Maria Luisa D., proprietaria di un immobile sito nel Comune di Pisa, hanno impugnato avanti al Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, insieme con tutti gli atti prodromici e connessi, il provvedimento prot. n. 1974/27.6 del 24 luglio 2014 del Prefetto della Provincia di Pisa che ha sospeso, dal 24 luglio 2014 al 24 settembre 2014, l’assistenza della forza pubblica nelle procedure di esecuzione forzata per il rilascio degli immobili adibiti ad abitazione nei confronti di 97 soggetti aventi i requisiti richiesti dalla l. n. 124 del 2013.
1.1. Le ricorrenti in prime cure hanno lamentato, con un primo motivo, che il provvedimento prefettizio violerebbe l’art. 6, comma 5 della l. n. 124 del 2013 e i requisiti stabiliti da tale disposizione per determinare la morosità  incolpevole e hanno dedotto, con un secondo motivo, che detto provvedimento sarebbe affetto da eccesso di potere perchè avrebbe richiamato una carenza di organico della Prefettura nell’assistenza della forza pubblica durante il periodo estivo.
1.2. Ciò premesso, esse hanno richiesto l’annullamento, previa sospensione, degli atti impugnati e il conseguente risarcimento dei danni lamentati.
1.3. Nel primo grado del giudizio si sono costituiti il Ministero dell’Interno, l’Ufficio Territoriale del Governo – Prefettura di Pisa e il Comune di Pisa per resistere al ricorso, di cui hanno chiesto la reiezione.
1.4. Il Tribunale amministrativo regionale per la Toscana, con la sentenza n. 1382 del 29 ottobre 2018, ha dichiarato improcedibile il ricorso e ha compensato le spese di lite tra le parti.
2. Avverso tale sentenza hanno proposto appello l’Associazione della Proprietà  Edilizia della Provincia di Pisa e Maria Luisa D., articolando tre distinti motivi di censura che di seguito saranno esaminati, e ne hanno chiesto, previa sospensione dell’esecutività , la riforma.
2.1. Si sono costituiti nel presente grado del giudizio il Ministero dell’Interno, l’Ufficio Territoriale del Governo di Pisa e il Comune di Pisa per chiedere la reiezione dell’appello.
2.2. Nella camera di consiglio del 20 giugno 2019, fissata per l’esame della domanda sospensiva proposta dagli appellanti ai sensi dell’art. 98 c.p.a., il Collegio, ritenuto di dovere decidere la causa con sollecitudine nel merito, ne ha rinviato la trattazione all’udienza pubblica del 12 dicembre 2019.
2.3. Infine, nella pubblica udienza del 12 dicembre 2019, il Collegio, sentiti i difensori delle parti, ha trattenuto la causa in decisione.
3. L’appello deve essere accolto, seppure per le ragioni che seguono.
3.1. Preliminarmente osserva il Collegio che non viene in rilievo alcuna questione di giurisdizione, che non risulta essere stata sollevata nel primo grado del giudizio nè proposta in appello ai sensi dell’art. 9 c.p.a., il quale vieta di rilevarlo d’ufficio in sede di appello, sicchè non può essere conferente rispetto alla presente controversia il precedente di questo Cons. St., sez. III, 27 marzo 2015, n. 1629, che concerne soprattutto la giurisdizione in questa materia.
4. Ciò premesso, e venendo al merito delle censure, è fondato anzitutto il primo motivo (pp. 9-22 del ricorso), con il quale gli odierni appellanti lamentano l’erronea declaratoria di improcedibilità  del ricorso, proposto in prime cure, da parte del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana per il rilievo che l’atto impugnato aveva già esaurito i propri effetti alla data del 24 settembre 2014.
4.1. Il primo giudice non ha considerato che, quando pure l’annullamento non avesse condotto ad alcuna utilità  pratica per gli odierni appellanti, neppure in termini di interesse morale, sarebbe comunque sussistito pacificamente il loro interesse all’accertamento della eventuale illegittimità  dei provvedimenti impugnati ai fini risarcitori (art. 34, comma 3, c.p.a.), per avere essi proposto apposita domanda risarcitoria che, tuttavia e contraddittoriamente, lo stesso primo giudice ha respinto nel merito per la ritenuta assenza di allegazioni e prove sugli ulteriori elementi costitutivi della pretesa risarcitoria.
4.2. Ma proprio questa reiezione nel merito della domanda risarcitoria da parte del primo giudice, all’evidenza, dimostra che l’interesse all’accertamento della illegittimità  degli atti impugnati, quantomeno a fini risarcitori, sussisteva pienamente e pianamente, anche se il provvedimento di sospensione, al momento della pronuncia da parte del giudice, aveva esaurito i propri effetti, sicchè il primo giudice non poteva dichiarare, erroneamente, il sopravvenuto difetto di interesse all’accertamento della illegittimità  per il sol fatto che fosse decorso il termine di efficacia dell’atto (v., sul punto, Cons. St., sez. V, 18 gennaio 2016, n. 133).
4.3. Tra l’altro la sentenza impugnata, con una motivazione costituente un puro obiter dictum stante la declaratoria di improcedibilità  del ricorso, ha ritenuto che le censure dei ricorrenti fossero comunque infondate anche nel merito, perchè, a suo avviso, l’art. 6, comma 5, del d.l. n. 102 del 2013, conv. in l. n. 124 del 2013, riconoscerebbe al Prefetto il potere di graduare gli sfratti anche in presenza di soggetti beneficiari di contributi pubblici regionali e non solo statali, «apparendo – così¬ si legge negli obiter dicta della sentenza impugnata – pìù logico, in un contesto in cui l’intervento “regionale” si aggiunge e si integra con quello “statale”, che anche soggetti che abbiano avuto accesso a benefici sulla base della pìù ampia disciplina statale [rectius: regionale, n.d.r.] ben possano beneficiare dell’intervento di graduazione programmata dell’utilizzo della forza pubblica da parte del Prefetto ai fini dell’esecuzione degli sfratti».
4.4. L’art. 6, comma 5, del d.l. n. 102 del 2013, conv. in l. n. 124 del 2013, che giova qui per chiarezza ricordare, prevede l’istituzione, presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di un Fondo destinato agli inquilini morosi incolpevoli, con una dotazione pari a 20 milioni di euro per ciascuno degli anni 2014 e 2015, e prescrive che le risorse del Fondo possano essere utilizzate nei Comuni ad alta tensione abitativa che abbiano avviato, entro la data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto, bandi o altre procedure amministrative per l’erogazione di contributi in favore di inquilini morosi incolpevoli.
4.5. Con il decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento e Bolzano, le risorse assegnate al Fondo sono ripartite tra le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano: tale decreto in effetti è stato adottato dal Ministero, per quanto qui rileva, il 14 maggio 2014 e pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale, Serie generale, n. 161 del 14 luglio 2014.
4.6. «Con il medesimo decreto – stabilisce ancora l’art. 6, comma 5, del d.l. n. 102 del 2013, conv. in l. n. 124 del 2013 – sono stabiliti i criteri e le priorità  da rispettare nei provvedimenti comunali che definiscono le condizioni di morosità  incolpevole che consentono l’accesso ai contributi. Le risorse di cui al presente comma sono assegnate prioritariamente alle regioni che abbiano emanato norme per la riduzione del disagio abitativo, che prevedano percorsi di accompagnamento sociale per i soggetti sottoposti a sfratto, anche attraverso organismi comunali. A tal fine, le prefetture-uffici territoriali del Governo adottano misure di graduazione programmata dell’intervento della forza pubblica nell’esecuzione dei provvedimenti di sfratto».
4.7. La tesi del primo giudice – per quanto espressa incidenter tantum – secondo cui anche le delibere e i contributi regionali concorrerebbero a determinare le situazioni di morosità  incolpevole, tali da incidere sulla graduazione degli sfratti, è priva di fondamento perchè l’art. 6, comma 5, della l. n. 124 del 2013 è norma di stretta interpretazione, che rimette al decreto ministeriale di determinare le tassative situazioni di morosità  incolpevole, a livello di legislazione statale, che non possono subire modificazioni, ampliamenti o interpolazioni a livello regionale, sulla base di situazioni di morosità  che, per quanto gravi e bisognose di interventi di sostegno del disagio abitativo nell’ambito delle diverse politiche sociali, sono pìù ampie e diverse rispetto a quelle contemplate dalla normativa statale.
4.8. Si realizzerebbero altrimenti una indebita interferenza e una inammissibile commistione di diverse finalità , perseguite dalle legislazioni regionali mediante i diversi interventi di sostegno, con la funzione strumentale dell’organizzazione dell’ordine pubblico a supporto dell’esecuzione dei provvedimenti giurisdizionali, a livello nazionale, e in ultima analisi un’invasione nell’ordinamento civile e nella tutela della proprietà , incidendosi, direttamente o indirettamente, su quegli strumenti – a cominciare dall’impiego della forza pubblica – che il primo predispone a garanzia della seconda per l’attuazione dei provvedimenti giurisdizionali (e, nel caso di specie, per eseguire le ordinanze di convalida degli sfratti per morosità ).
4.9. Se è vero che alle Regioni spetta la competenza residuale in materia di politiche sociali, per agevolare il passaggio “da casa a casa”, e se è vero, altresì¬, che la finalità  di ridurre il disagio abitativo non può neppure essere ridotta a mera questione di ordine pubblico, «giacchè quest’ultimo potrebbe venire semmai in rilievo solo con riferimento a problemi concreti nascenti dall’esasperazione del disagio abitativo, che appunto gli interventi di carattere sociale mirano ad evitare» (Corte cost., 23 maggio 2008, n. 166), nondimeno la competenza sulla graduazione programmata degli sfratti è e resta esclusivamente statale, in quanto si tratta di potere che può, per eccezionali ragioni, determinare un differimento nell’esecuzione dello sfratto stesso e, in quanto tale, potrebbe incidere sulla tutela giurisdizionale della proprietà , con vulnus dell’art. 24 Cost., ove i presupposti atti ad integrare il requisito della morosità  incolpevole non fossero tassativamente stabiliti dalla legislazione statale e dal citato decreto ministeriale in modo chiaro, preciso e uniforme sull’intero nazionale e secondo un ragionevole bilanciamento dei valori in gioco e, cioè, tra il diritto di proprietà  e la sua tutela giurisdizionale (artt. 24 e 42 Cost.), da un lato, e la preservazione del diritto all’abitazione, dall’altro, per i soggetti in situazione di grave, incolpevole, disagio economico-sociale, nell’adempimento dei doveri inderogabili di solidarietà  politica, economica e sociale (art. 2 Cost.).
5. La graduazione programmata degli sfratti in questa prospettiva è e resta, infatti, espressione di un potere eccezionale da parte dell’ordinamento, come ha chiarito la Corte costituzionale nella sentenza n. 321 del 24 luglio 1998, laddove ha specificato che «il diritto di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti (art. 24, primo comma, Cost.) comprende la fase dell’esecuzione forzata, la quale è diretta a rendere effettiva l’attuazione dei provvedimenti giurisdizionali, che non può essere elusa o condizionata da valutazioni amministrative di opportunità ».
5.1. La conseguente sospensione dell’assistenza della forza pubblica nel rilascio forzato degli immobili oggetto di sfratto per morosità , con l’adozione di provvedimenti strumentali ed ausiliari rispetto a quelli propri del procedimento di esecuzione forzata per rilascio e non interferenti con l’esercizio della funzione giurisdizionale, per sottrarsi ad ogni censura di incostituzionalità  quantomeno sotto il profilo di un grave vulnus inferto all’art. 24 Cost., deve trovare quindi un sicuro, preciso e uniforme fondamento nella legislazione statale solo per le specifiche situazioni contemplate da essa e non già al di fuori, nella legislazione delle varie Regioni e nei plurimi, mutevoli, interventi a sostegno del disagio abitativo, da queste adottati, o addirittura nelle richieste dei singoli Comuni, per quanto mosse dall’intento di ridurre l’emergenza abitativa determinata dal disagio sociale.
5.2. Ora i provvedimenti prefettizi impugnati in prime cure non recano alcun preciso, specifico, individualizzante riferimento alle tassative situazioni di morosità  incolpevole di cui all’art. 6, comma 5, della l. n. 124 del 2013, cui pure dichiarano formalmente di voler attenersi, nonchè e soprattutto dall’art. 2, comma 2, del D.M. del 14 maggio 2014 del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e, fatto ancor pìù rilevante, quando pure si volesse interpretare estensivamente la normativa in questione come ha fatto il primo giudice includendovi anche i provvedimenti varati in sede regionale per il contrasto del disagio abitativo, hanno fatto riferimento a situazioni segnalate dal Comune di Pisa che, al momento dell’adozione del provvedimento prefettizio (24 luglio 2014), non erano state ancora individuate con certezza nella graduatoria definitiva, approvata solo con la determina DN 01/746 del successivo 4 agosto 2014.
5.3. Insomma, anche volendo prescindere dai rilievi di cui si è detto per i quali molte delle situazioni abitative considerate non rientravano nelle previsioni della normativa statale ma, al pìù, regionale, la Prefettura di Pisa ha adottato la sospensione dell’assistenza della forza pubblica per soggetti che non godevano ancora di una posizione sancita nella graduatoria definitiva del bando, in violazione, comunque, dell’art. 6 del citato D.M. del 14 maggio 2014, laddove prevede che «i comuni adottano le misure necessarie per comunicare alle Prefetture – Uffici territoriali del Governo l’elenco dei soggetti richiedenti che abbiano i requisiti per l’accesso al contributo, per le valutazioni funzionali all’adozione delle misure di graduazione programmata dell”intervento della forza pubblica nell’esecuzione dei provvedimenti di sfratto».
6. Per di pìù, e comunque, il provvedimento di sospensione è anche affetto da eccesso di potere nella misura in cui esso ha inteso sopperire alla carenza di organico delle forze dell’ordine nel periodo estivo, in assenza di rinforzi pur espressamente richiesti dalla Prefettura, destinando tali forze al disbrigo di altri impegni connessi alla tutela della sicurezza e dell’ordine pubblico, con un evidente sviamento dalle sue finalità  tipiche, ed eccezionali, previste dalla legge, e in violazione, comunque, dell’art. 2 del R.D. n. 773 del 1931 e dell’art. 13 della l. n. 121 del 1981 in ordine ai provvedimenti indispensabili per la tutela dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica, dettati dall’urgenza e dalla grave necessità  pubblica.
7. I due motivi dell’originario ricorso riproposti dagli odierni appellanti (v., in particolare e rispettivamente, pp. 12-18 e pp. 18-22), pertanto, erano fondati e solo l’ormai avvenuto decorso del periodo sospensivo, dal 24 luglio al 24 settembre 2014, priva ormai di qualsivoglia utilità  pratica, anche di ordine morale, a distanza di oltre cinque anni, l’eventuale annullamento dei (soli) atti prefettizi impugnati nel presente giudizio, annullamento al quale, dunque, il Collegio ritiene di non dover provvedere, ormai.
8. Le ragioni sin qui espresse, che conducono all’accoglimento del primo motivo in esame (pp. 9-22), sono di per sè bastevoli, senza inutili ripetizioni contrarie all’obbligo di sintesi prescritto dal codice di rito (art. 3, comma 2, c.p.a.), per accogliere anche il secondo motivo di appello (pp. 22-27 del ricorso).
9. Deve invece essere respinto il terzo motivo di gravame (pp. 27-29 del ricorso), con il quale gli odierni appellanti reiterano in questa sede la domanda risarcitoria, contraddittoriamente, come detto, respinta dal primo giudice dopo avere dichiarato improcedibile il ricorso anche ai fini dell’art. 34, comma 3, c.p.a.
9.1. La domanda risarcitoria è priva di fondamento per difetto dell’adeguata prova nell’an debeatur.
9.2. Quanto alla posizione di Maria Luisa D., infatti, gli odierni appellanti trascurano la circostanza che il differimento dello sfratto per un solo mese, per quanto sia effetto degli atti illegittimi qui in esame, non ha arrecato nessun danno effettivo che dalla stessa non fosse, invero, evitabile con l’ordinaria diligenza.
9.3. Per espressa ammissione degli appellanti, che ricordano che lo sfratto era esecutivo, alla eventuale permanenza dell’inquilino moroso per un altro mese poteva e può ovviarsi, sul piano del danno patrimoniale subito, con l’emissione di un decreto ingiuntivo, provvisoriamente esecutivo ai sensi dell’art. 664 c.p.c., essendo stato convalidato lo sfratto per morosità  ed essendo possibile richiedere e ottenere rapidamente detto decreto «per l’ammontare dei canoni scaduti e a scadere fino al rilascio dell’immobile» (art. 1664, comma secondo, c.c.), anche quello conseguente al differimento, di un mese, del rilascio.
9.4. Non risulta provato che Maria Luisa D. abbia tentato di evitare questo (ulteriore) danno rivolgendosi in via monitoria, anzitutto, nei confronti dell’inquilino moroso al fine di ottenere anche l’ultimo canone (rectius: indennità  di occupazione in seguito alla risoluzione del contratto determinata dalla convalida dello sfratto) rimasto insoluto sino al rilascio dell’immobile, sicchè, anche ai sensi dell’art. 1227, comma secondo c.c., la domanda risarcitoria deve essere respinta, in quanto si tratta di danni «che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti», a norma dell’art. 30, comma 4, ult. period., c.p.a.
9.5. Nè, sul piano del danno non patrimoniale lamentato, il breve differimento dello sfratto, per il tempo di un mese, pare al Collegio attingere quella soglia di gravità  tale da far riconoscere, secondo le coordinate ermeneutiche stabilite dalla Cassazione in tema di danno non patrimoniale, il risarcimento di detto danno al diritto di proprietà  di Maria Luisa D., senza dire comunque, e pìù radicalmente, che tale danno afferisce non alla persona, ma alla cosa immobile locata ed è dunque inconfigurabile nella sua dimensione di danno non patrimoniale afferente alla persona, almeno nel caso di specie.
9.6. Va anche respinta la domanda risarcitoria dell’Associazione appellante, in quanto il pregiudizio lamentato – v. p. 29 del ricorso – è del tutto ipotetico e indimostrato e non può ritenersi in re ipsa, o presuntivamente, per la sola sospensione dell’assistenza pubblica nell’esecuzione degli sfratti durante il limitato periodo di due mesi, atteso che non risulta comprovata una flessione del mercato immobiliare nel territorio interessato o un deprezzamento degli investimenti nel settore causalmente riconducibili ai provvedimenti qui impugnati, durante i due mesi, nè un pur minimo calo delle iscrizioni all’Associazione stessa per l’asserito venir meno della sua «influenza anche politica necessaria per il raggiungimento dei suoi scopi».
9.7. Le generiche deduzioni degli appellanti, sul punto, si fondano su un apriorismo eziologico che non può esentare l’Associazione dalla prova, almeno in via indiziaria, del danno lamentato sia sul piano patrimoniale che di quello non patrimoniale nè è possibile, come vorrebbero gli appellanti, disporre una c.t.u. che, supplendo alle carenze dell’onere probatorio sul punto, avrebbe all’evidenza carattere esplorativo.
10. In conclusione, per le ragioni anzidette, la sentenza appellata, in accoglimento del primo e del secondo motivo di gravame, deve essere riformata nella declaratoria di improcedibilità  dell’originario ricorso, ma – una volta accertata ai fini dell’art. 34, comma 3, c.p.a. l’illegittimità  degli atti impugnati – la domanda risarcitoria, riproposta con il terzo motivo, deve essere respinta nel merito per le ragioni appena esplicitate.
11. Le spese del doppio grado del giudizio, attesa la complessità  e la novità  del contenzioso di cui non constano a questo Collegio precedenti in termini specifici, possono essere interamente compensate tra le parti.
11.1. Il Ministero dell’Interno, a cagione, comunque, dell’accertata illegittimità  del provvedimento prefettizio e degli atti ad esso connessi, deve nondimeno essere condannato a rimborsare in favore delle odierne appellanti il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso in primo e in secondo grado.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, proposto dall’Associazione della Proprietà  Edilizia della Provincia di Pisa e da Maria Luisa D., lo accoglie in parte, ai sensi di cui in motivazione, e in riforma della sentenza impugnata respinge nel merito la domanda risarcitoria proposta in primo grado.
Compensa interamente tra le parti le spese del doppio grado del giudizio.
Condanna il Ministero dell’Interno a rimborsare in favore dell’Associazione della Proprietà  Edilizia della Provincia di Pisa e di Maria Luisa D. il contributo unificato richiesto per la proposizione del ricorso in primo e in secondo grado.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.

SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 167 del 2015, proposto da -OMISSIS- quale legale rappresentante della ditta -OMISSIS- e -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’Avvocato Sergio Pezzucchi e domiciliati presso la Segreteria di Sezione del Consiglio di Stato in Roma, piazza Capo di Ferro, 13;
contro
U.T.G. – Prefettura di Brescia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi 12;
per la riforma
della sentenza breve del Tribunale amministrativo regionale per la LOMBARDIA – SEZ. STACCATA DI BRESCIA: SEZIONE II n. -OMISSIS-, resa tra le parti, in data 17 luglio 2014, con la quale è stato respinto il ricorso avverso il rigetto della domanda di emersione presentata a favore del lavoratore -OMISSIS- dal datore di lavoro -OMISSIS- ai sensi del d.lgs. n. 109 del 2012;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di U.T.G. – Prefettura di Brescia;
Visti gli artt. 35, comma 1, 38 e 85, comma 9, cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 28 novembre 2019 il Cons. Solveig Cogliani e uditi per l’Amministrazione l’Avvocato dello Stato Lorenzo D’Ascia; nessuno è comparso per gli appellanti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO
I – Con il ricorso in appello, indicato in epigrafe, la parte istante chiede la riforma della sentenza con cui era respinta la domanda di annullamento del provvedimento di rigetto dell’emersione del lavoratore irregolare.
II – In via del tutto preliminare, come già ampiamente rilevato in sede cautelare, va ribadito che l’appello è irricevibile.
Infatti, il ricorso in appello risulta notificato in data 5 dicembre 2014 e depositato a mezzo posta solo in data 9 gennaio 2015.
Orbene, come affermato dalla consolidata giurisprudenza, al deposito in segreteria degli atti notificati, non è applicabile un principio analogo a quello enunciato dal giudice delle leggi (Corte cost. 26 novembre 2002, n. 447) in materia di notifica degli atti giudiziari, secondo cui, per il notificante, la notifica si considera perfezionata con la consegna dell’atto al pubblico ufficiale deputato ad eseguirla.
Infatti, la logica e, al tempo stesso, il limite di siffatto principio, risiede nel fatto che, da una parte, colui che intende notificare un atto – salvo casi particolari in cui sia abilitato egli stesso a eseguire in proprio la notifica – è tenuto rivolgersi a un soggetto terzo (l’agente notificatore) e dall’altra, che l’attività  di quest’ultimo resta del tutto estranea alla sua sfera di disponibilità , cosicchè non possono essergli addebitati gli effetti pregiudizievoli di manchevolezze altrui.
La medesima ratio non è riferibile all’attività  di colui che per depositare l’atto notificato si avvalga del servizio postale.
Quest’ultima è, infatti, una modalità  di deposito del tutto facoltativa, che ha per effetto quello di porre a carico di chi se ne serve i rischi di eventuali disfunzioni o ritardi inerenti a quel mezzo (Sez. V, 28 giugno 2016, n. 2895).
Nello stesso senso: “Non si può dunque estendere al deposito del ricorso giurisdizionale il principio che ai fini dei termini di decadenza vale la data di spedizione, non quella di ricevimento dell’atto. Pertanto il ricorso inviato a mezzo posta si dovrà  ritenere depositato solo nel momento in cui pervenga effettivamente all’ufficio ricevimento, e vi pervenga con tutte le caratteristiche formali e tutti gli elementi di corredo che sono necessari per la sua acquisizione e la sua iscrizione nel registro generale” (C.d.S., Sez. III, 30 ottobre 2015, n. 4984).
III – L’appello, in definitiva, va dichiarato irricevibile.
Sussistono, tuttavia, giusti motivi per compensare le spese del presente grado.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo dichiara irricevibile.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità  amministrativa.
Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 9, paragrafo 1, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità  della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità  nonchè di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare le parti private.

2. Qualora si richieda l’ostensione di atti coperti da segreto istruttorio perché posti in essere nell’ambito di un’attività  di P.G., i relativi documenti dovranno essere ritenuti sottratti al diritto di accesso ex artt. 22 e ss., l. n. 241 del 1990 e ostensibili unicamente mediante l’attivazione degli strumenti previsti dal codice di procedura penale. 

2. La recinzione metallica (nella specie: di alcuni box per il ricovero dei cani) non è qualificabile come costruzione, in quanto non sviluppa volumetrie e non determina un ingombro paragonabile a quello delle costruzioni in muratura. Essa non soggiace, pertanto, alla normativa sulle distanze tra edifici, la quale si riferisce, in relazione all’interesse tutelato, ad opere che, per la loro consistenza, abbiano l’idoneità  a creare intercapedini pregiudizievoli alla sicurezza ed alla salubrità  del godimento della proprietà  fondiaria.