Contratti della p.a. – Ricorso in manteria di accesso agli atti – Rito accelerato – Ratio.

Il nuovo codice dei contratti pubblici (d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36) ha introdotto nella contrattualistica pubblica un rito speciale, c.d. super accelerato, connotato, anche per quanto riguarda il ricorso in materia di accesso agli atti di cui la stazione appaltante ha disposto l’oscuramento, da termini di impugnazione estremamente ristretti (dieci giorni) e da una decisione del giudice in tempi altrettanto ristretti, in deroga alla disciplina generale dell’articolo 116 c.p.a. Il rito si fonda su specifici presupposti, che ne costituiscono anche il limite di compatibilità con il diritto di difesa di cui all’articolo 24 della Costituzione, e segnatamente: a) il fatto che, contestualmente all’aggiudicazione, debbano essere “in automatico” ostese ai concorrenti classificati ai primi cinque posti in graduatoria anche le rispettive offerte (articolo 36, comma 2); b) il fatto che, qualora l’aggiudicatario o altri operatori collocatisi nei primi cinque posti in graduatoria abbiano formulato istanze di oscuramento totale o parziale delle proprie offerte come previsto dal precedente articolo 35, le determinazioni assunte dalla stazione appaltante su dette istanze siano comunicate contestualmente all’aggiudicazione (articolo 36, comma 3); c) il fatto che, in tal modo, i concorrenti destinatari della comunicazione (di aggiudicazione e di oscuramento) siano messi in condizione di calibrare i propri ricorsi avverso le ragioni che sono state ritenute meritevoli di determinare un oscuramento totale o parziale dell’offerta aggiudicataria (e, difatti, il comma 4 del medesimo articolo 36 assoggetta al termine di dieci giorni l’impugnazione delle “decisioni di cui al comma 3”, ossia delle sole decisioni assunte dalla stazione appaltante in merito all’oscuramento dell’offerta, e non di tutte le determinazioni in materia di accesso). Secondo l’interpretazione affermatasi in giurisprudenza, è proprio l’effettività del diritto di difesa “degli altri operatori economici” classificatisi entro la quinta posizione in graduatoria che presuppone l’imprescindibile presenza di questi tre presupposti, in quanto essi potranno articolare efficacemente le proprie deduzioni avverso le decisioni assunte sulle richieste di oscuramento soltanto avendo contezza, da un lato, delle ragioni poste a corredo di tali decisioni, dall’altro, della concreta incidenza lesiva in termini di latitudine delle omissature sulle offerte. Il rito in questione è strutturato in modo tale da incidere in modo determinante sulla cronologia del contenzioso negli appalti, con l’obiettivo di risolvere le controversie sull’accesso ai documenti in tempi brevissimi. La ratio della norma, infatti, è quella di introdurre un meccanismo “rapidissimo” che risolva le questioni sull’oscuramento degli atti (delle offerte) prima che decorra il termine di trenta giorni previsto per l’impugnazione principale dell’aggiudicazione e in funzione di tale eventualità. La norma (e il particolare rito in essa previsto) è quindi principalmente funzionale agli ipotetici “ricorsi” contro l’aggiudicazione da proporsi entro trenta giorni dalla comunicazione ex art. 90 del d.lgs. 36/2023 dai concorrenti non aggiudicatari (posteriori in graduatoria o esclusi), per permettere loro di ottenere rapidamente i documenti necessari per poter eventualmente articolare motivi di ricorso contro l’aggiudicazione entro i ristretti termini di legge.

Pres. (f.f.) Caponigro – Est. Agostini

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1972 del 2026, proposto da
Biomérieux Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Roberto Bonatti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Azienda Sanitaria dell’Alto Adige, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Sonia Gasparri, Salvatore Circelli, Elena Arcangeli, Alfredo Ernesto Ludovico Pischedda, Britta Venturino, Federica Maurer e Carlo Totino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

nei confronti

Becton Dickinson Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giuliano Di Pardo, Flavio Lorusso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

per la riforma

della sentenza del T.R.G.A. – Sezione Autonoma di Bolzano n. 52/2026, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Becton Dickinson Italia S.p.A. e di Azienda Sanitaria dell’Alto Adige;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2026 la Cons. Gudrun Agostini e uditi per le parti gli avvocati Roberto Bonatti, Carlo Totino e Flavio Lorusso;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società Bioméreiux Italia S.p.A. chiede la riforma della sentenza del T.R.G.A. Sezione Autonoma di Bolzano che ha dichiarato irricevibile per tardività il ricorso dalla medesima proposto ai fini dell’annullamento della comunicazione di aggiudicazione, prot. n. 161909-BZ del 23 dicembre 2025, nella parte in cui è stata accolta l’istanza di oscuramento della Becton Dickinson Italia S.p.A. relativa al Lotto 5: Emocolture (CIG: B79106092D) della “Procedura aperta per la fornitura quinquennale suddivisa in cinque lotti di reattivi diagnostici con noleggio di apparecchiature per i laboratori di analisi dell’Azienda Sanitaria dell’Alto Adige AC06/2025”.

2. In punto di fatto la società appellante esponeva le seguenti circostanze:

– di essere risultata aggiudicataria all’esito della procedura aperta per la fornitura quinquennale di reattivi diagnostici con noleggio di apparecchiature per i laboratori di analisi dell’Azienda Sanitaria dell’Alto Adige, basata sul sistema dell’offerta economicamente più vantaggiosa, dei lotti n. 1 (Identificazioni biochimiche e tramite MALDI-Tof, Antibiogrammi), n. 3 (Colorazioni Microbiologia) nonché del lotto 5 (Emoculture), quest’ultimo – oggetto della presente causa – per un importo complessivo di Euro 1.497.000,00 (IVA esclusa), avendo ottenuto la propria offerta il miglior punteggio in rapporto alla qualità/prezzo;

– all’esito delle operazioni di gara, la graduatoria del lotto 5 risultava così composta:

1° classificata: Biomérieux Italia S.p.A., con punteggio complessivo di 92,01/100 (punteggio qualità: 70/70; punteggio prezzo: 22,01/30);

2° classificata: Becton Dickinson Italia S.p.A., con punteggio complessivo di 90,82/100 (punteggio qualità: 60,82/70; punteggio prezzo: 30/30);

– il 23 dicembre 2025, con comunicazione prot. n. 161909-BZ, l’Amministrazione comunicava ai concorrenti l’avvenuta aggiudicazione ai sensi dell’art. 90, comma 1, lett. b) e c), del d.lgs. n. 36 del 2023 e le decisioni assunte in ordine alle richieste delle due concorrenti di oscuramento di parti delle offerte ai sensi dell’art. 36, comma 3, del citato decreto legislativo;

– la documentazione sottratta all’accesso della seconda classificata – motivata da ragioni di riservatezza – era pressoché integrale e riguardava le seguenti componenti dell’offerta:

B6. Relazione tecnica; B.8. Depliant, scheda tecnica e manuale operativo; B.9. Ulteriore documentazione utile a comprova; B.11. Relazione sul servizio di assistenza tecnica; B.19. Report tipo per la valutazione del sub-criterio 3.6 del lotto 5 emocolture;

– essendo stata l’odierna appellante aggiudicataria la medesima non ravvisava nessuna ragione per contestare né l’ammissione né la valutazione dell’offerta della Becton Dickinson Italia S.p.A., e conseguentemente, la decisione di non ostendere parti dell’offerta della stessa;

– la situazione è tuttavia mutata dopo che la Becton Dickinson Italia S.p.A le ha notificato, in data 22 gennaio 2026, un ricorso con richiesta di annullamento dell’aggiudicazione del lotto 5 disposta in proprio favore, per il fatto che in ragione di questa impugnativa è sorto per la stessa un interesse concreto e attuale a esaminare ai fini difensivi le parti oscurate dell’offerta della seconda in graduatoria, per poter difendere la propria posizione nel ricorso principale anche attraverso l’articolazione di un ricorso incidentale;

– adiva quindi il TRGA di Bolzano con ricorso ex art. 36 del d.lgs. n. 36 del 2023, notificandolo e depositandolo entro 10 giorni decorrenti dalla notificazione del ricorso principale, domandando l’annullamento della comunicazione dell’Azienda Sanitaria del 23 dicembre 2025, nella parte in cui ha disposto l’oscuramento dell’offerta tecnica di Becton Dickinson Italia S.p.A. e chiedendo l’accesso integrale all’offerta della stessa.

3. All’esito del giudizio, il TRGA di Bolzano con l’impugnata sentenza – optando per un’interpretazione letterale dell’art. 36, comma 4 del d.lgs. 36/2023 e in linea con la finalità super acceleratoria del rito appalti, dichiarava irricevibile il ricorso dell’odierna appellante, notificato soltanto in data 2 febbraio 2026 a fronte della notifica della comunicazione di aggiudicazione e determinazioni sull’oscuramento avvenuta il 23 dicembre 2025. Il Tribunale ha specificato “Permettere all’aggiudicataria di ricorrere dopo quaranta giorni violerebbe, infatti, il principio di parità tra le parti, creando una “divaricazione” ingiustificata dei termini tra l’aggiudicatario e gli altri concorrenti”.

4. Avverso la suddetta sentenza n. 52/2026 la Bioméreiux Italia S.p.A. (in breve “BMX”) proponeva appello affidato ai seguenti motivi di impugnazione:

I. “Error in procedendo ed error in iudicando: Violazione e falsa applicazione di legge per violazione dell’art. 36, comma 4, d.lgs. n. 36/2023 e dell’art. 42, comma 1, cod.proc.amm.”;

I. BIS, in subordine: “Istanza ex art. 267 TFUE per la rimessione alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea relativa all’interpretazione della Direttiva 89/665/CE come modificata dalla Direttiva 2007/66/CE, nella parte in cui osta all’affermazione dell’effettività della tutela giurisdizionale nelle procedure d’appalto l’onere per l’aggiudicatario di impugnare entro dieci giorni la decisione di accoglimento dell’oscuramento dell’offerta del secondo e degli altri operatori economici in graduatoria”;

L’appellante riproponeva inoltre ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. il motivo rimasto assorbito, recante: “Violazione e falsa applicazione dell’art. 35, commi 4 e 5, d.lgs. n. 36/2023. Violazione dell’art. 98 d.lgs. n. 30/2005. Difetto di motivazione. Violazione del principio di proporzionalità e del principio di bilanciamento tra riservatezza e diritto di accesso (CGUE, ord. 10 giugno. 2025, C-686/24)”.

6. Nel giudizio si costituivano in data 19 marzo 2026 sia l’Azienda Sanitaria dell’Alto Adige (in breve “SABES”) sia la controinteressata Becton Dickinson Italia S.p.A. (in breve “BD”). L’amministrazione intimata insisteva per la correttezza della sentenza facendo leva sulla posizione di terzietà dell’azienda la quale si è attenuta al dato normativo disponendo l’oscuramento di alcune parti di entrambe le offerte sulla base di motivata e comprovata dichiarazione dell’offerente e di specifica istruttoria, rimettendosi nel merito alle eventuali determinazioni giudiziali.

Invece la società controinteressata BD chiedeva la reiezione del ricorso opponendosi alla richiesta rimessione alla Corte di Giustizia UE per carenza dei presupposti. In ordine alla riproposizione del motivo di merito non esaminato insisteva nella inammissibilità del ricorso per violazione degli artt. 101 e. 42 c.p.a. e comunque per il rigetto della domanda di accesso considerando legittimo l’oscuramento concesso in quanto relativo a patrimonio informativo e concorrenziale dell’operatore.

7. Con memoria depositata in data 1° giugno 2026 la controinteressata BD eccepiva l’improcedibilità dell’appello per sopravvenuta carenza di interesse ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a. facendo presente che il rito di cui all’art. 36 d.lgs. n. 36/2023 è funzionale ad un accesso di tipo difensivo essendo l’ostensione consentita soltanto qualora sia indispensabile ai fini della difesa in giudizio dei propri interessi relativi alla procedura di gara. Tale interesse sarebbe venuto meno nel caso in esame per il fatto che il giudizio di merito che pendeva al RG. 22/2026 del TRGA di Bolzano nel frattempo è stato trattenuto in decisione e le parti hanno già definitivamente articolato le proprie difese per cui ritiene che l’ostensione non potrebbe più recare alcuna utilità, neppure strumentale all’odierna appellante.

8. Va infine dato atto del fatto che in data 9 giugno 2026 è stata pubblicata la sentenza del T.R.G.A. di Bolzano n. 127/2026 di decisione della causa sull’aggiudicazione del lotto 5, che ha accolto sia il ricorso principale della controinteressata BD sia il ricorso incidentale dell’odierna appellante BMX disponendo l’annullamento degli atti di gara “nella parte in cui non sono state escluse entrambe le partecipanti dalla gara per carenza in entrambe le offerte tecniche di un requisito essenziale richiesto dalla disciplina di gara”.

9. All’odierna camera di consiglio, il difensore dell’appellante, a seguito del deposito della richiamata sentenza del Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa, Sezione Autonoma di Bolzano, n. 127 del 9 giugno 2026, nell’insistere sulla permanenza dell’interesse a fini difensivi, ha chiesto il rinvio della trattazione ad altra data, il difensore dell’Azienda Sanitaria dell’Alto Adige si è rimesso al Collegio, mentre il difensore della Becton Dickinson Italia s.p.a., si è opposto al rinvio nonché alla richiesta di rimessione alla Corte di Giustizia dell’Unione europea formulata da parte appellante.

10. La causa è stata quindi trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. – Preliminarmente occorre passare all’esame delle eccezioni pregiudiziali sollevate dalla controinteressata Becton Dickinson Italia S.p.A.

1.1. Quanto al rilievo sulla sopravvenuta improcedibilità dell’appello, il Collegio condivide quanto anche espresso dall’appellante in camera di consiglio in ordine al fatto che, non essendo ancora passata in giudicato la sentenza del TRGA di Bolzano n. 127 del 2026, ma essendo la stessa passibile di impugnazione, la possibilità di utilizzare i documenti non ostesi a fini difensivi, eventualmente per la proposizione di motivi aggiunti al ricorso incidentale proposto in prime cure, non può essere allo stato esclusa, sicché l’appello non può essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse.

Infatti, ai sensi dell’art. 104, comma 3, c.p.a., “possono essere proposti motivi aggiunti qualora la parte venga a conoscenza di documenti non prodotti dalle altre parti nel giudizio di primo grado da cui emergano vizi degli atti o provvedimenti amministrativi impugnati”

Si ritiene pertanto attuale l’interesse strumentale perseguito dalla società appellante ad accedere all’offerta oscurata della ricorrente in relazione al lotto n. 5 e di ottenere una pronuncia sul ricorso proposto ex art. 36 d.lgs. 36/2023.

1.2. In ordine alla eccezione di inammissibilità dell’appello ex art. 101, comma 1, c.p.a. per difetto di specificità dei motivi e di mera riproposizione del motivo originario, la censura è infondata.

E’ pur vero che l’art. 101 c.p.a. richiede che l’atto di appello contenga “le specifiche censure contro i capi della sentenza gravata”, tuttavia la verifica se tale dovere sia stato assolto o meno va condotta con metodo non formalistico e caso per caso, in proporzione al numero e alla qualità delle questioni discusse e all’ampiezza della disamina che ne sia stata fatta nella sentenza appellata (ex plurimis Cons. Stato, sez. III, 12 giugno 2013, n. 3249); né il fatto di non essere articolato in motivi separati ed in sé conchiusi – il che non è richiesto dalla norma – assume rilievo alcuno quando l’appello enuclei comunque gli aspetti di criticità della sentenza rendendosi intelligibile sia al giudice, sia alle parti resistenti (Cons. Stato, sez. III, 20 settembre 2012, n. 5022).

Nel caso in esame, come si vedrà infra, l’atto di appello risulta formulato in modo da consentire di individuare con chiarezza la statuizione investita dal gravame e le specifiche critiche indirizzate alla motivazione della sentenza appellata.

2. Invece in ordine all’istanza di rinvio formulata in via subordinata dalla parte appellante alla camera di consiglio, il Collegio ritiene di non poter accordare alcun rinvio della trattazione della causa, non ricorrendo un’ipotesi eccezionale che, ai sensi dell’art. 73, comma 1 bis, c.p.a., consentirebbe al giudice di accedere alla richiesta.

3. – Si reputa inoltre di poter prescindere dalla richiesta dell’appellante di deferimento della questione all’Adunanza plenaria formulata in udienza e dalla richiesta contenuta al motivo I BIS dell’appello di rinvio pregiudiziale alla C.G.U.E. in quanto il gravame è fondato per le ragioni che si espongono dappresso.

4. – Fatte queste premesse, si può passare all’esame del motivo di appello che assume natura pregiudiziale essendo diretto a censurare l’erronea declaratoria di irricevibilità del ricorso per l’accesso ex art. 36 del d.lgs. 36/2023 per tardività in quanto proposto non entro il termine perentorio di dieci giorni dalla notificazione della comunicazione di aggiudicazione contenente le determinazioni sull’oscuramento delle offerte, ossia il 2 gennaio 2026, ma soltanto in seguito e quale conseguenza della notifica del ricorso principale per l’impugnazione dell’aggiudicazione disposta dall’Azienda Sanitaria, quindi appena in data 2 febbraio 2026, ossia 40 giorni dopo la suddetta comunicazione a cui la norma lega il termine di ricorso.

4.1. Secondo l’appellante la motivazione della sentenza gravata non coglie il nodo centrale della questione posta in prime cure, in ordine al dies a quo del ricorso ex art. 36 del codice dei contratti pubblici. Evidenzia come la questione riguarda la irrilevanza per l’aggiudicataria dell’oscuramento della documentazione del secondo (ma anche degli altri che seguono in graduatoria), fino a quando questi non contestano l’aggiudicazione. Specifica che vi possono essere delle situazioni in cui l’aggiudicatario abbia immediato interesse a contestare la decisione sulle istanze di oscuramento, come nel caso in cui la propria istanza di oscuramento è stata respinta.

Quando invece l’aggiudicatario, come nel caso in esame, abbia ottenuto l’accoglimento della propria istanza di oscuramento – e dunque vede tutelata la riservatezza della propria offerta – non ha, al momento della comunicazione dell’aggiudicazione e delle determinazioni sugli oscuramenti, alcun interesse concreto ed attuale ad accedere all’offerta oscurata della seconda classificata, né tantomeno a contestare le relative decisioni di oscuramento in quanto ha vinto la gara e non vi è per lui alcuna esigenza strumentale di difesa (e quindi di impugnare la decisione).

L’appellante considera errata e lesiva della posizione dell’aggiudicatario la lettura fatta propria dal TRGA secondo cui, per non incorrere in decadenze, l’aggiudicatario dovrebbe – a prescindere dall’interesse e forse inutilmente – impugnare la decisione di oscuramento dei concorrenti che lo seguono in graduatoria entro dieci giorni dalla comunicazione, in via puramente astratta e cautelativa a fronte di un pregiudizio del tutto ipotetico. Salvo poi, nel caso in cui non lo faccia non poter mai più accedere alla documentazione oscurata neppure in caso di notifica di un ricorso dagli altri concorrenti, pur sorgendo soltanto in quel caso la necessita concreta di conoscere l’offerta altrui per difendersi, ad esempio per formulare un ricorso incidentale. Nell’ipotesi di aggiudicazione di più lotti, l’aggiudicataria quindi, secondo la tesi del TRGA, dovrebbe proporre ricorso ex art. 36, comma 4 del d.lgs. 36/2023 avverso gli oscuramenti disposti nei confronti di tutti i concorrenti che la seguono nelle graduatorie, al mero fine di avere copia delle offerte tecniche delle stesse, con una inutile proliferazione di ricorsi giurisdizionali.

4.2. La controinteressata invece insiste nella correttezza della sentenza facendo presente che l’art. 36, comma 4, d.lgs. n. 36/2023 fissa un termine unico e perentorio, riferito a tutte le decisioni di oscuramento e a tutti i primi cinque graduati, a prescindere dai motivi per i quali l’impugnazione è proposta. A tale fine la parte richiama la sentenza di questo Consiglio n. 2384/2025.

Fa inoltre presente che la decisione di oscuramento, nel caso che ci occupa, è stata adottata in modo espresso e contestuale alla comunicazione di aggiudicazione, per cui non vi è alcun dubbio sulla decorrenza del dies a quo che coincide per tutti i concorrenti con la comunicazione del 23 dicembre 2025. Su questa ipotesi convergono tutti gli orientamenti giurisprudenziali, anche i più “elastici”.

Evidenzia altresì che il legislatore nel meccanismo della reciproca ostensione ha già considerato e disciplinato l’esigenza difensiva «incidentale» anche dell’aggiudicataria, considerandola recessiva rispetto all’interesse (preminente) all’accelerazione del contenzioso in un settore strategico.

La diversa lettura propugnata dall’appellante determinerebbe un’irragionevole divaricazione dei termini (dieci giorni per i non aggiudicatari, oltre quaranta per l’aggiudicatario), in frontale contrasto con il principio di parità delle parti (art. 111 Cost.; art. 2 c.p.a.).

4.3. Il motivo di gravame è fondato.

4.3.1. Il nuovo codice dei contratti pubblici (d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36) ha introdotto nella contrattualistica pubblica un rito speciale, c.d. super accelerato, connotato, anche per quanto riguarda il ricorso in materia di accesso agli atti di cui la stazione appaltante ha disposto l’oscuramento, da termini di impugnazione estremamente ristretti (dieci giorni) e da una decisione del giudice in tempi altrettanto ristretti, in deroga alla disciplina generale dell’articolo 116 c.p.a..

Per quanto maggiormente interessa in questa sede, l’art. 36 del d.lgs. n. 36 del 2023 dispone che:

“1. L’offerta dell’operatore economico risultato aggiudicatario, i verbali di gara e gli atti, i dati e le informazioni presupposti all’aggiudicazione sono resi disponibili, attraverso la piattaforma di approvvigionamento digitale di cui all’articolo 25 utilizzata dalla stazione appaltante o dall’ente concedente, a tutti i candidati e offerenti non definitivamente esclusi contestualmente alla comunicazione digitale dell’aggiudicazione ai sensi dell’articolo 90.

2. Agli operatori economici collocatisi nei primi cinque posti in graduatoria sono resi reciprocamente disponibili, attraverso la stessa piattaforma, gli atti di cui al comma 1, nonché le offerte dagli stessi presentate.

3. Nella comunicazione dell’aggiudicazione di cui al comma 1, la stazione appaltante o l’ente concedente dà anche atto delle decisioni assunte sulle eventuali richieste di oscuramento di parti delle offerte di cui ai commi 1 e 2, indicate dagli operatori ai sensi dell’articolo 35, comma 4, lettera a).

4. Le decisioni di cui al comma 3 sono impugnabili ai sensi dell’articolo 116 del codice del processo amministrativo, di cui all’allegato I al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, con ricorso notificato e depositato entro dieci giorni dalla comunicazione digitale della aggiudicazione. Le parti intimate possono costituirsi entro dieci giorni dal perfezionamento nei propri confronti della notifica del ricorso”.

Il rito si fonda su specifici presupposti, che ne costituiscono anche il limite di compatibilità con il diritto di difesa di cui all’articolo 24 della Costituzione, e segnatamente:

a) il fatto che, contestualmente all’aggiudicazione, debbano essere “in automatico” ostese ai concorrenti classificati ai primi cinque posti in graduatoria anche le rispettive offerte (articolo 36, comma 2);

b) il fatto che, qualora l’aggiudicatario o altri operatori collocatisi nei primi cinque posti in graduatoria abbiano formulato istanze di oscuramento totale o parziale delle proprie offerte come previsto dal precedente articolo 35, le determinazioni assunte dalla stazione appaltante su dette istanze siano comunicate contestualmente all’aggiudicazione (articolo 36, comma 3);

c) il fatto che, in tal modo, i concorrenti destinatari della comunicazione (di aggiudicazione e di oscuramento) siano messi in condizione di calibrare i propri ricorsi avverso le ragioni che sono state ritenute meritevoli di determinare un oscuramento totale o parziale dell’offerta aggiudicataria (e, difatti, il comma 4 del medesimo articolo 36 assoggetta al termine di dieci giorni l’impugnazione delle “decisioni di cui al comma 3”, ossia delle sole decisioni assunte dalla stazione appaltante in merito all’oscuramento dell’offerta, e non di tutte le determinazioni in materia di accesso).

Secondo l’interpretazione affermatasi in giurisprudenza, è proprio l’effettività del diritto di difesa “degli altri operatori economici” classificatisi entro la quinta posizione in graduatoria che presuppone l’imprescindibile presenza di questi tre presupposti, in quanto essi potranno articolare efficacemente le proprie deduzioni avverso le decisioni assunte sulle richieste di oscuramento soltanto avendo contezza, da un lato, delle ragioni poste a corredo di tali decisioni, dall’altro, della concreta incidenza lesiva in termini di latitudine delle omissature sulle offerte (Cons. Stato, sez. III, 25 luglio 2025, n. 6620, Cons. Stato, sez. III, 29 maggio 2026, n. 4327/2026).

4.3.2. Come ha correttamente osservato il T.R.G.A., e sul punto il Collegio concorda, il rito in questione è strutturato in modo tale da incidere in modo determinante sulla cronologia del contenzioso negli appalti, con l’obiettivo di risolvere le controversie sull’accesso ai documenti in tempi brevissimi. La ratio della norma, infatti, è quella di introdurre un meccanismo “rapidissimo” che risolva le questioni sull’oscuramento degli atti (delle offerte) prima che decorra il termine di trenta giorni previsto per l’impugnazione principale dell’aggiudicazione e in funzione di tale eventualità.

La norma (e il particolare rito in essa previsto) è quindi principalmente funzionale agli ipotetici “ricorsi” contro l’aggiudicazione da proporsi entro trenta giorni dalla comunicazione ex art. 90 del d.lgs. 36/2023 dai concorrenti non aggiudicatari (posteriori in graduatoria o esclusi), per permettere loro di ottenere rapidamente i documenti necessari per poter eventualmente articolare motivi di ricorso contro l’aggiudicazione entro i ristretti termini di legge.

4.3.3. La sentenza impugnata, pur partendo da questi corretti assunti di carattere generale, ha poi motivato la decisione sulla tardività del ricorso proposto dall’aggiudicataria adottando una interpretazione rigidamente ancorata al dato letterale della norma facendo richiamo ad alcune sentenze che tuttavia hanno avuto ad oggetto ricorsi proposti contro la determinazione sull’oscuramento dell’offerta dell’aggiudicataria proposti “da altri concorrenti” (il secondo classificato oppure il concorrente escluso) che, infatti, erano strumentali ad impugnare l’aggiudicazione. Tali pronunciamenti tuttavia non possono ritenersi pertinenti al caso in esame, dove il ricorso è stato proposto dall’aggiudicatario e la questione riguarda invece l’assenza di interesse concreto ed attuale dell’aggiudicatario ad impugnare nell’immediatezza le decisioni sull’oscuramento delle offerte di concorrenti posteriori in graduatoria.

4.3.4. Il Collegio ritiene che sia in questo caso imprescindibile e di fatto possibile perseguire una interpretazione costituzionalmente orientata del comma 4 dell’art. 36 del d.lgs. 23/2023, senza con ciò stravolgere il significato letterale della norma, per dare concretezza ai principi fondamentali dell’ordinamento e quindi del giusto processo, del diritto di difesa sancito dall’art. 24 della Costituzione, del principio di proporzionalità (art. 5, par. 4 del TUE) ma anche dell’interesse concreto ed attuale ad agire (art. 100 c.p.c., applicabile ex art. 39, comma 1, c.p.a.), che osta all’imposizione di un onere di impugnazione “preventivo” rispetto a un pregiudizio non ancora verificatosi; nonché il principio di effettività della tutela giurisdizionale di cui all’art. 1 c.p.a..

Come detto poc’anzi, il comma 4 dell’art. 36, nella parte in cui prevede “Le decisioni di cui al comma 3 sono impugnabili ai sensi dell’art. 116 del codice del processo amministrativo, di cui all’allegato I al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, con ricorso notificato e depositato entro dieci giorni dalla comunicazione digitale della aggiudicazione”, introducendo il rito super accelerato per le impugnazioni delle decisioni in materia di oscuramento negli appalti, è finalizzato a rendere efficace la difesa degli operatori concorrenti non aggiudicatari che mirano al bene della vita, ossia all’oggetto dell’aggiudicazione, evitando loro la necessità di proporre ricorsi al buio, con conseguente incremento del contenzioso, in spregio alle esigenza di speditezza dei giudizi in materia di procedure di affidamento di contratti pubblici (cfr. ex plurimis Cons Stato, sez. V, 4 dicembre 2025, n. 9573; id., sez. III, 8 ottobre 2025, n. 7898).

Sarebbe, invero, del tutto illogico e contrastante con il principio di proporzionalità e, in generale, con i principi fondanti del diritto d’azione nel processo amministrativo, imporre all’aggiudicatario di impugnare, pena la decadenza, a prescindere dall’interesse e forse inutilmente, la decisione di oscuramento dei concorrenti che lo seguono in graduatoria entro dieci giorni dalla comunicazione, in via puramente astratta e cautelativa a fronte di un pregiudizio del tutto ipotetico. Per l’aggiudicatario l’interesse tutelato dal comma 4 dell’art. 36, di rendere effettiva la difesa e quindi di accedere ad eventuali parti illegittimamente oscurate delle offerte altrui, sorge soltanto in via incidentale e quale conseguenza della notifica del ricorso principale da parte di altro concorrente, ed è immediato soltanto nel caso in cui abbia da contestare il rigetto totale o parziale di oscuramento della propria offerta.

In altri termini, l’aggiudicatario di una gara ad evidenza pubblica è titolare di un interesse legittimo oppositivo alla conservazione del “bene della vita” ad esso attribuito dalla stazione appaltante in esito al procedimento di scelta del contraente, per cui non ha e non può avere alcun interesse, in assenza di una lesione attuale, ad impugnare la determinazione amministrativa di oscuramento di altre offerte.

Ne consegue che, trattandosi di un interesse che può derivare solo dall’altrui impugnativa che metta a rischio l’aggiudicazione intervenuta, pur nel silenzio della norma, trova evidente applicazione la norma di cui all’art. 42 c.p.a. la quale, nel prevedere lo specifico strumento del ricorso incidentale, stabilisce la regola che le “domande il cui interesse sorge in dipendenza della domanda proposta in via principale” possono essere proposte in un termine decorrente dalla ricevuta notificazione del ricorso principale.

Né, d’altra parte, può ritenersi che tale esegesi della norma possa contrastare con le esigenze di velocizzazione del rito appalti, in quanto l’assetto di interessi disciplinato dalla stazione appaltante in esito alla gara è messo in discussione dall’annullamento dell’aggiudicazione, mentre l’impugnazione da parte dell’aggiudicatario delle determinazioni sull’oscuramento delle altre offerte costituisce uno strumento difensivo che necessariamente interviene quando la lite è già sorta ed è destinato ad inserirsi nell’ambito della stessa

4.3.6. Il Collegio rileva che il ricorso in primo grado risulta essere stato proposto entro il termine di dieci giorni dalla notifica del ricorso principale di merito, considerato che il dies ad quem del 1° febbraio 2026 cadeva di domenica, per cui rimane in questa sede del tutto irrilevante l’ulteriore questione, affrontata per altri versi anche nell’ordinanza di questo Consiglio n. 4327/2026 di rimessione all’Adunanza Plenaria, sulla applicabilità del termine dei dieci giorni dalla comunicazione previsto dall’art. 36, comma 4 anche ad atto diverso dalla suddetta comunicazione (nella specie la notifica del ricorso principale) oppure del termine di trenta giorni previsti in materia di rito per l’accesso di cui all’art. 116 c.p.a., la cui disciplina si riespande sulle ipotesi non rientranti nella norma eccezionale e derogatoria.

4.3.7. Per le ragioni tutte esposte l’appello deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata va considerato tempestivo il ricorso proposto da BMX per l’impugnazione della determinazione di oscuramento in epigrafe indicata.

5. – Non ritenendo sussistere in questo caso un’ipotesi di errore palese ai sensi dell’Adunanza Plenaria n. 16/2024, ed avendo il giudice di primo grado motivato in ordine alla propria decisione in rito, il Collegio procederà, di seguito, all’esame del motivo originario come richiesto con la riproposizione ex art. 101 c.p.a. del II motivo di appello.

5.1. L’appellante facendo richiamo a pronunciamenti giurisprudenziali che hanno respinto istanze di oscuramento motivate dalla necessità di tutela del proprio know how sostiene che sarebbe illegittima la determinazione assunta dall’Azienda Sanitaria dell’Alto Adige sull’istanza di oscuramento della Becton Dickinson Italia S.p.A., per il fatto che né la richiedente né l’amministrazione avrebbero fornito delle spiegazioni riguardo alla specificità, alla strumentalità e alla tipologia di dati sensibili ex art. 98 del codice della proprietà industriale.

Soggiunge la parte che, se anche tali spiegazioni non fossero ritenute necessarie, la situazione venutasi a creare nel caso in esame è del tutto sproporzionata, perché risultano essere stati oscurati intere parti dell’offerta, per centinaia di pagine e non soltanto una parte dei dati in modo selettivo, risultando pertanto l’oscuramento massivo, indiscriminato e incompatibile con il bilanciamento caso per caso richiesto dalla giurisprudenza europea. Del tutto inverosimilmente la totalità della documentazione oscurata costituisce segreto tecnico o commerciale, come genericamente affermato nell’istanza. Soggiunge infine che l’accesso all’offerta tecnica integrale è necessario per poter predisporre un’adeguata difesa nel giudizio attualmente ancora pendente.

5.2. La controinteressata in via preliminare eccepisce l’inammissibilità del ricorso trattandosi di abuso del processo, avendo la stessa ricorrente chiesto ed ottenuto l’oscuramento integrale della propria offerta senza addurre alcuna motivazione in ordine alle esigenze di tutela di segreto industriale.

Nel merito invece sostiene che la pronuncia C-686/2024 richiamata nel ricorso in realtà depone a sfavore dell’appellante che confonde l’obbligo di bilanciare con un (inesistente) obbligo di ostendere. Specifica poi che, a differenza di BMX, BD non ha operato un oscuramento integrale e indiscriminato, bensì selettivo e motivato, in quanto la relazione tecnica (B.6) è stata oscurata nelle sole parti per le quali sussisteva l’esigenza di tutela (e non integralmente, come ha fatto BMX); la relazione sul servizio di assistenza tecnica (B.11) è stata oscurata limitatamente ai nominativi del personale, come da dichiarazione di confidenzialità in atti; la residua documentazione attiene a specifiche operative e materiali (tra cui white paper di sicurezza di prodotto e di interfacciamento del LIS) che incorporano informazioni non generalmente note né facilmente accessibili agli operatori del ramo, di rilevante valore economico, idonee ad attribuire un vantaggio competitivo e presidiate da protocolli aziendali interni di segretezza (art. 98 CPI).

Evidenzia che le motivazioni risultano esplicitate nella dichiarazione di confidenzialità depositata in gara e contesta il nesso di indispensabilità.

5.3. L’Azienda Sanitaria dell’Alto Adige dal canto suo specifica che a seguito delle dichiarazioni circostanziate della BD che ha precisato tutte le parti e contenuti dei documenti da ritenere confidenziali in quanto contenenti il patrimonio tecnico-aziendale e commerciale della società, ha compiuto una accurata istruttoria e deciso di concedere l’oscuramento in conformità alla richiesta.

5.4. Il motivo è ammissibile è fondato nei limiti di quanto si dirà appresso.

5.4.1. In generale, deve muoversi dalla premessa che la disposizione che consente di sottrarre all’accesso (oscurare, secondo la lettera dell’art. 36, terzo comma, del d.lgs. n. 36 del 2023) parti dell’offerta di un operatore economico va interpretata secondo criteri rigorosi e restrittivi, dal momento che la decisione di escludere la conoscenza di documenti amministrativi (tra i quali rientrano tutti quelli «detenuti da una pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico interesse», anche se di natura privatistica: art. 22, primo comma, lettera d), della legge n. 241 del 1990) in linea di principio si pone in contrasto con i principi costituzionali di imparzialità e trasparenza dell’attività amministrativa (richiamati anche dall’art. 22, secondo comma, cit.).

Le ipotesi di esclusione dal diritto di accesso sono pertanto tipiche e tassative.

Nel caso di specie, l’esclusione dall’accesso di tutta o parte della documentazione costituente l’offerta (tecnica o economica) è subordinata, nell’art. 35, quarto comma, del Codice dei contratti pubblici, alla dichiarazione motivata della parte interessata all’oscuramento e alla prova che le informazioni contenute nell’offerta (o nelle giustificazioni di questa) costituiscono segreti tecnici o commerciali. Il concetto normativo centrale è quindi quello di segreto tecnico o commerciale che va mutuato, come sottolineato in giurisprudenza (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 18 dicembre 2025, n. 10036; sez. IV, 4 giugno 2025, n. 4857), dalle norme del codice della proprietà industriale (d.lgs. n. 30/2005) e in particolare dall’art. 98, primo comma, il quale prevede che «per segreti commerciali si intendono le informazioni aziendali e le esperienze tecnico-industriali, comprese quelle commerciali, soggette al legittimo controllo del detentore, ove tali informazioni:

a) siano segrete, nel senso che non siano nel loro insieme o nella precisa configurazione e combinazione dei loro elementi generalmente note o facilmente accessibili agli esperti ed agli operatori del settore;

b) abbiano valore economico in quanto segrete;

c) siano sottoposte, da parte delle persone al cui legittimo controllo sono soggette, a misure da ritenersi ragionevolmente adeguate a mantenerle segrete».

La giurisprudenza nazionale ha poi analizzato anche la specifica nozione di know how rilevante ai fini della sottrazione all’accesso della documentazione relativa all’offerta sottolineando che essa si riferisce «a una tecnica, o una prassi o, oggi, prevalentemente, a una informazione, e, in via sintetica, all’intero patrimonio di conoscenze di un’impresa, frutto di esperienze e ricerca accumulatesi negli anni, e capace di assicurare all’impresa un vantaggio competitivo, e quindi un’aspettativa di un maggiore profitto economico. Si tratta di un patrimonio di conoscenze il cui valore economico è parametrato all’ammontare degli investimenti (spesso cospicui) richiesti per la sua acquisizione e al vantaggio concorrenziale che da esso deriva, in termini di minori costi futuri o maggiore appetibilità dei prodotti. Esso si traduce, in ultima analisi, nella capacità dell’impresa di restare sul mercato e far fronte alla concorrenza. L’informazione tutelata dalla norma in questione (i.e. l’art. 53, co. 5, lett. a) del d.lgs. n. 50/2016 e, oggi, l’art. 35, co. 4, lett. a), del d.lgs. n. 36/2023) è, dunque, un’informazione dotata di un valore strategico per l’impresa, dalla cui tutela può dipendere la sopravvivenza stessa dell’impresa (Cass. pen., Sez. V, 4 giugno 2020, n. 16975)» (Consiglio di Stato, sez. V, 18 dicembre 2025, n. 10036, ed ivi ulteriore giurisprudenza conforme).

In questa prospettiva è stato ulteriormente precisato che la segretezza delle informazioni di cui si richiede l’ostensione debba consistere in un aspetto oggettivo, non essendo sufficiente per l’operatore economico invocare un generico rischio di divulgazione del know how dell’azienda, dovendo provare che l’informazione che si ritiene riservata procuri un reale vantaggio concorrenziale ad un proprio concorrente: «è necessario, ai fini della tutela dei propri segreti tecnici e commerciali e/o del proprio know how, che l’operatore economico, consapevole che la partecipazione ad una procedura di evidenza pubblica lo espone ad esigenze di trasparenza, sia in grado di individuare in modo chiaro e specifico, quantomeno tramite l’indicazione dell’oggetto, della funzione e del collegato vantaggio competitivo o tecnologico, la particolare competenza/conoscenza/esperienza/procedura, sviluppata ed usata nell’esercizio della sua attività professionale, che intende mantenere riservata, in quanto idonea a garantirne il suo successo e la sua competitività nel mercato di riferimento» (cfr. Consiglio di Stato, V, 17 luglio 2025, n. 6280).

Rileva sul punto anche la giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea, che ha precisato come «l’amministrazione aggiudicatrice non può essere vincolata dalla semplice affermazione di un operatore economico secondo la quale le informazioni trasmesse sono riservate, ma deve esigere che tale operatore dimostri la natura realmente riservata delle informazioni alla cui divulgazione esso si oppone (v., in tal senso, sentenza del7 settembre 2021, Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras, C-927/19,EU:C:2021:700, punto 117). […] Inoltre, al fine di rispettare il principio generale di buona amministrazione e di conciliare la tutela della riservatezza con le esigenze di effettività della tutela giurisdizionale, l’amministrazione aggiudicatrice deve non solo motivare la sua decisione di trattare determinati dati come riservati, ma deve altresì comunicare in una forma neutra, per quanto possibile e purché una siffatta comunicazione sia tale da preservare la natura riservata degli elementi specifici di tali dati per i quali una protezione è giustificata a tale titolo, il loro contenuto essenziale a un offerente escluso che li richiede, e più in particolare il contenuto dei dati concernenti gli aspetti determinanti della sua decisione e dell’offerta [essendo contraria ai principi del diritto dell’Unione Europea] una prassi delle amministrazioni aggiudicatrici consistente nell’accogliere sistematicamente le richieste di trattamento riservato motivate da segreti commerciali»: Corte di Giustizia dell’Unione Europea, sez. IV, 17 novembre 2022, causa C-54/21, Antea Polska, punti 65 e 66 della motivazione e punto 1 del dispositivo).

5.4.2. In altri termini, per giustificare la sottrazione all’accesso, occorre comprovare la sussistenza di quegli specifici requisiti delineati nell’art. 98 del codice della proprietà industriale circa l’esistenza di un segreto tecnico o commerciale, non potendo l’operatore limitarsi a una mera affermazione sulla appartenenza di certe informazioni al patrimonio aziendale o alla specificità dell’offerta.

5.4.3. Tornando alla fattispecie in esame, come evidenzia la ricorrente, le oscurazioni concesse dall’Azienda Sanitaria riguardano una grande quantità di documenti che di seguito vengono elencati. Tali documenti non contengono una specifica selezione di dati segretati e non risulta alcuna prova concreta che si tratti effettivamente nel complesso di segreti tecnici commerciali – nei termini sopra delineati dalla normativa sulla proprietà industriale – meritevoli di tutela, ossia:

– due liste di riferimenti bibliografici (rispettivamente per i criteri di valutazione n. 1.4 e n. 3.1) a studi scientifici pubblicati su riviste peerreviewed, che per loro natura sono di pubblico dominio;

– il Certificato ISO 27001, attestante la conformità a standard internazionali di sicurezza informatica;

– il BD Product Security White Paper relativo al software BD Synapsys (77 pagine integralmente oscurate), la cui denominazione lascia intendere trattarsi di documentazione tecnica sulle misure di sicurezza del prodotto;

– il Manuale Synapsys Informatics (430 pagine integralmente oscurate), con ogni evidenza un manuale utente destinato agli utilizzatori del prodotto;

– il Service Level Agreement (SLA), contenente con tutta probabilità le condizioni contrattuali del servizio di assistenza;

– il Certificato UL-2900-2-1 rilasciato da Underwriters Laboratories (integralmente oscurato), recante presumibilmente attestazione di conformità a standard di cybersecurity;

– la BD Synapsys Informatics Solution – ASTM Specifications Guide, riferita a quanto consta a specifiche tecniche standardizzate.

5.4.4. A giustificazione dell’oscuramento così massivo disposto dall’Azienda Sanitaria la difesa della medesima ha evidenziato nella memoria che “La BD, in tale senso, dava espressamente atto che nella sua offerta tecnica risultavano certificati, documenti tecnici relativi all’interfacciamento al LIS e al software (sistema informatico dell’Azienda Sanitaria) non reperibili online e report elaborati ad hoc da personale BD e tali documenti dovevano assolutamente ritenersi segreti” e ha inoltre sottolineato che “la BD risulta essere attuale fornitore dell’Azienda Sanitaria e quindi come tale vanta evidentemente per esperienza acquisita sul campo un konow how particolarmente delicato e riservato che giustifica la dichiarazione di confidenzialità”.

5.4.5. Il Collegio ritiene, allo stato, non sufficientemente provato il fatto che la documentazione sopra elencata attenga interamente a segreti aziendali nei termini delineati dalla giurisprudenza la quale richiede da parte dell’operatore la dimostrazione che “il modello, ovvero l’idea da mettere al riparo della concorrenza, sia passibile di trovare applicazione in una serie indeterminata di appalti, avvantaggiando indebitamente il concorrente che strumentalizza l’istanza di accesso per fini diversi rispetto a quelli difensivi” (Cons. Stato, n. 7650 del 2024).

L’operatore è tenuto ad individuare in modo chiaro e specifico, quantomeno tramite l’indicazione dell’oggetto, della funzione e del collegato vantaggio competitivo o tecnologico, la particolare competenza, conoscenza, esperienza e procedura, sviluppata ed usata nell’esercizio della sua attività professionale, che intende mantenere riservata, in quanto idonea a garantirne il successo e la sua competitività nel mercato di riferimento (Cons. Stato, n. 8231 del 2025).

5.4.6. Sulla base di questa consolidata giurisprudenza pertanto non possono essere oscurati nell’ambito di gare d’appalti sottraendoli alle finalità difensive strumentali delle imprese concorrenti studi che già costituiscono dominio pubblico, certificati rilasciati da pubbliche autorità e neppure il know how (inteso come competenza, conoscenza, esperienza, procedura, idea o modello) acquisito presso la medesima stazione appaltante, se tale know how è limitato a procedure specifiche interne e quindi non è passibile di essere applicato in via generale in appalti (o mercati di riferimento), dovendosi dare il giusto rilievo ai principi della ‘trasparenza’ e ‘par condicio’, e alla necessità di tutela di interessi che trascendono, quelli, privati, dell’operatore economico che oppone genericamente il ‘segreto’, i quali assumono una connotazione pubblicistica, a garanzia della libertà della concorrenza e del buon funzionamento del mercato.

5.4.7. Peraltro, la tutela del titolare di segreti commerciali o industriali, ove effettivamente esistenti, è assicurata anche in sede penale, tanto che l’art. 623 c.p. configura come reato la rivelazione di segreti scientifici o industriali.

6. Il ricorso, quindi, va accolto in quanto fondato.

In accoglimento del ricorso va di conseguenza annullata la comunicazione di aggiudicazione prot. n. 0161909-BZ del 23.12.2025, nella parte in cui ha disposto l’oscuramento dei documenti dell’offerta tecnica di Becton Dickinson Italia S.p.A. per il lotto n. 5, facendo obbligo all’Azienda Sanitaria dell’Alto Adige, in sede di riesame dell’istanza, di limitare l’oscuramento alle sole parti dell’offerta di cui risulti fornita concreta prova che i dati costituiscano “segreto tecnico commerciale” o industriale ai sensi della normativa sulla proprietà intellettuale.

La stazione appaltante, in caso di ostensione di documentazione dovrà comunque procedere ad anonimizzare le parti ritenute “sensibili” della stessa.

Il Collegio fissa a tale fine all’Amministrazione un termine di sette giorni dalla pubblicazione, o dalla comunicazione se anteriore, della presente sentenza.

7. Sussistono in considerazione della complessità delle questioni affrontate giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese del doppio grado di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, dichiara ricevibile il ricorso proposto in primo grado ed accoglie lo stesso nei sensi e nei limiti indicati, con annullamento della determinazione impugnata e fissazione alla stazione appaltante di un termine di sette giorni per procedere al riesame dell’istanza di oscuramento proposta dalla Becton Dickinson Italia in relazione al lotto n. 5 e porre in essere i conseguenti adempimenti.

Spese del doppio grado di giudizio compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2026 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Caponigro, Presidente FF

Marco Poppi, Consigliere

Roberta Ravasio, Consigliere

Giovanni Pascuzzi, Consigliere

Gudrun Agostini, Consigliere, Estensore

L'articolo Sul rito accelerato il ricorso in materia di accesso agli atti di cui la stazione appaltante ha disposto l’oscuramento. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Procedure ad evidenza pubblica – Campionatura – Offerta tecnica – Elemento dimostrativo – Funzione.

La campionatura non costituisce un elemento costitutivo, ma semplicemente dimostrativo dell’offerta tecnica documentale, essendo destinata a comprovare con la produzione di capi o prodotti dimostrativi detti, appunto, campioni, la capacità tecnica dei concorrenti e la loro effettiva idoneità a soddisfare le esigenze, spesso complesse, delle stazioni appaltanti. Così intesa, la campionatura non vale a costituire una componente essenziale ed intrinseca dell’offerta, anche se resta ad essa strettamente connessa rivelandosi funzionale alla sua migliore valutazione qualitativa. In altri termini, i campioni rivestono una funzione dimostrativa, assumendo lo scopo di consentire l’apprezzamento, dal vivo, dei prodotti presentati.

Pres. Quiligotti – Est. Rossi

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex artt. 60 e 120, comma 5, cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 4898 del 2026, proposto, in relazione alla procedura CIG B6B5C1FEE0, da
Hd Hospital Device S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Cataldo e Diego Vaiano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Azienda Sanitaria Locale – ASL Roma 2, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Pierfrancesco Miele, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione Lazio, non costituita in giudizio;

nei confronti

di Integra Lifesciences Italy S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Roberto Cursano e Francesca Romana Baratta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

previa concessione di idonee misure cautelari ex art. 55 c.p.a.,

– della Deliberazione del Direttore ad interim dell’U.O.C. Provveditorato di ASL Roma 2 del 17 marzo 2026, n. 298 recante “Aggiudicazione dei Lotti nn. 9-10-12-15-22-37 della procedura di gara aperta per la fornitura di dispositivi medici per Neurochirurgia occorrenti alle Strutture Ospedaliere della A.S.L. Roma 2, per un importo complessivo triennale pari ad € 383.531,40 = (iva inclusa)”, nella parte in cui dispone, con riferimento al lotto n. 22 (CIG B6B5C1FEE0) l’aggiudicazione in favore della Integra Lifesciences Italy S.r.l., in luogo della precedente aggiudicazione in favore della ricorrente;

– del verbale n. 5, allegato alla suddetta delibera, relativo alla seduta del 26 gennaio 2026 della Commissione giudicatrice, nella parte in cui dispone la riammissione della Integra Lifesciences Italy S.r.l. e la conseguente aggiudicazione del lotto n. 22 in suo favore, previa riparametrazione delle offerte;

– di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale a detti provvedimenti;

nonché per la declaratoria di inefficacia

del contratto d’appalto, ove medio tempore stipulato tra le controparti, nonché

e per il subentro

della ricorrente nello stesso, ricorrendone i presupposti di cui all’art. 122 c.p.a.;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Azienda Sanitaria Locale – ASL Roma 2 e di Integra Lifesciences Italy S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2026 il dott. Vincenzo Rossi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. L’Azienda Sanitaria Locale-ASL Roma 2 ha indetto, con deliberazione n. 498 del 30 aprile 2025, una procedura aperta telematica di durata triennale per l’affidamento della fornitura di dispositivi per neurochirurgia occorrenti ai presidi ospedalieri della ASL Roma 2.

Per il lotto 22 di tale procedura (avente ad oggetto «circuiti monouso con puntale per aspiratore ad ultrasuoni per neurochirurgia per aspiratore tipo CUSA, con apparecchiatura di ULTIMA GENERAZIONE in uso gratuito per tutta la durata della fornitura da fornire contestualmente all’aggiudicazione») hanno presentato domanda di partecipazione le società HD Hospital Device S.r.l. e Integra Lifesciences Italy S.r.l.

Quest’ultima è stata esclusa dalla gara in applicazione della lex specialis, che richiedeva «di inviare entro la data di scadenza di presentazione dell’offerta la campionatura, a titolo gratuito dei prodotti offerti con chiara indicazione del nome della ditta, al fine di accertare le performances e la puntuale corrispondenza del prodotto rispetto alle caratteristiche minime indispensabili richieste nell’Allegato “Capitolato Tecnico”» e disponeva che «[l]a mancata, incompleta o tardiva presentazione della campionatura richiesta secondo le modalità e i termini previsti, determinerà l’esclusione dalla gara» (§ 13.1. del disciplinare); il menzionato lotto 22 veniva perciò provvisoriamente aggiudicato alla HD Hospital Device.

1.1. La Integra Lifesciences Italy ha proposto impugnazione innanzi a questo Tribunale (n. R.G. 13878/2025) avverso la propria esclusione, richiedendo altresì la concessione di idonee misure cautelari.

Nella resistenza dell’ASL Roma 2 e della controinteressata HD Hospital Device, con ordinanza n. 6648/2025 pubblicata il 27 novembre 2025 l’istanza cautelare è stata accolta ravvisando la sussistenza (oltre che del periculum in mora, anche del fumus boni juris) in quanto «la disciplina di gara in questione non sembra attribuire alla campionatura una sostanziale funzione costitutiva dell’offerta», dovendo perciò trovare applicazione il «consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui la campionatura non costituisce un elemento costitutivo, ma semplicemente dimostrativo dell’offerta tecnica documentale, essendo destinata a comprovare con la produzione di capi o prodotti dimostrativi detti, appunto, campioni, la capacità tecnica dei concorrenti e la loro effettiva idoneità a soddisfare le esigenze, spesso complesse, delle stazioni appaltanti (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. V, 18 aprile 2024, n. 3518, Cons. Stato, III, 4 agosto 2022, n. 6827, Cons. Stato, III, 15 marzo 2021, n. 2243; CGARS, 20 luglio 2020, n. 634, id. 5 maggio 2017, n. 2076). “Così intesa, la campionatura non vale a costituire una componente essenziale ed intrinseca dell’offerta, anche se resta ad essa strettamente connessa rivelandosi funzionale alla sua migliore valutazione qualitativa” (Cons. Stato, sez. III, 9 marzo 2022, n. 1699; id. 5 luglio 2021 n. 5135; id. 20 agosto 2020, n. 5149). “In altri termini, i campioni rivestono una funzione dimostrativa, assumendo lo scopo di consentire l’apprezzamento, dal vivo, dei prodotti presentati” (Cons. Stato, III, 4 agosto 2022, n. 6827 che richiama: Consiglio di Stato, sez. III, 11 agosto 2017, n. 3996; sez. III, 3 luglio 2017, n. 3246)».

1.1.1. La HD Hospital Device ha proposto appello ex art. 62 cod. proc. amm., che è stato respinto dal Consiglio di Stato con ordinanza n. 51/2026 pubblicata il 9 gennaio 2026, «tenuto conto dei non implausibili profili di fumus boni iuris emergenti dal ricorso introduttivo del giudizio, nonché dell’assenza di pregiudizi gravi ed irreparabili nelle more della definizione del giudizio nel merito».

1.1.2. In esecuzione dei richiamati provvedimenti giurisdizionali cautelari, la Commissione giudicatrice, riunitasi il 26 gennaio 2026, ha riammesso in gara la Integra Lifesciences Italy e ne ha valutato l’offerta.

Con deliberazione n. 298 del 17 marzo 2026, il lotto 22 è stato conseguentemente aggiudicato a detta società.

1.2. Con ricorso notificato (all’ASL Roma 2, quale Amministrazione intimata, e alla Integra Lifesciences Italy, quale controinteressata) il 16 aprile 2026 e depositato il 27 aprile 2026, la HD Hospital Device ha impugnato il provvedimento di aggiudicazione, affidandosi ai seguenti motivi di censura:

– «1. – Violazione dell’art. 13.1 del Disciplinare di gara, in relazione alla natura essenziale della campionatura quale elemento costitutivo dell’offerta tecnica. Violazione dell’art. 101 del d.lgs. n. 36/2023. Violazione dei principi di par condicio, trasparenza, completezza e immodificabilità dell’offerta. Violazione dell’art. 97 Cost. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti, illogicità manifesta e sviamento»: parte ricorrente deduce, sotto diversi profili, la correttezza dell’originaria decisione di escludere dalla gara la controinteressata, per violazione della lex specialis;

– «2. – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 93 del D.lgs. n. 36/2023. Violazione dei principi di legalità, buon andamento, imparzialità, trasparenza, par condicio e segretezza delle offerte. Violazione dell’art. 97 Cost. Eccesso di potere per travisamento dei presupposti, contraddittorietà, illogicità manifesta e disparità di trattamento. Sviamento»: parte ricorrente, in aggiunta, sostiene che sia stato violato il principio della segretezza delle offerte, essendo state valutate dalla Commissione nella medesima composizione, che in precedenza aveva perciò già preso visione delle offerte e le aveva valutate.

1.2.1. Parte ricorrente ha avanzato altresì istanza cautelare.

2. La ASL Roma 2 e Integra Lifesciences Italy si sono costituite in giudizio al fine di resistere al ricorso.

2.1. In vista della camera di consiglio del 12 maggio 2026, originariamente fissata per la trattazione dell’istanza cautelare, la ASL ha depositato una memoria con cui ha:

– eccepito l’inammissibilità del gravame, giacché l’art. 120, comma 7, cod. proc. amm. avrebbe imposto di proporre impugnazione tramite ricorso per motivi aggiunti nel giudizio già pendente innanzi a questo Tribunale;

– eccepito altresì l’inammissibilità del primo motivo, perché volto a rimettere in discussione le statuizioni cautelari di questo Tribunale e del Consiglio di Stato;

– confutato nel merito la fondatezza del gravame, invocandone il rigetto.

2.2. La Integra Lifesciences Italy ha depositato una memoria con cui ha eccepito l’inammissibilità dei motivi (in quanto l’operato dell’Amministrazione era dovuto in esecuzione delle misure cautelari giudiziariamente disposte) e ne ha contestato la fondatezza.

3. Alla suddetta camera di consiglio, le parti hanno richiesto un differimento in attesa della pubblicazione della sentenza che avrebbe definito nel merito il giudizio n. 13878/2025 (la causa era stata spedita in decisione all’udienza pubblica del 10 febbraio 2026) e questo Tribunale ha ritenuto di provvedere in conformità.

4. La sentenza, pubblicata il successivo 13 maggio 2026 (n. 8858/2026), in accoglimento del ricorso della Integra Lifesciences Italy, ha annullato il provvedimento di esclusione.

5. Alla nuova camera di consiglio del 26 maggio 2026, le parti hanno richiesto un ulteriore rinvio poiché avverso l’anzidetta sentenza era stato proposto appello con istanza cautelare ex art. 98 cod. proc. amm.; anche tale differimento è stato accordato.

6. Il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 2224/2026 pubblicata l’11 giugno 2026, ha respinto la menzionata istanza cautelare, ritenendo prima facie (in virtù della cognizione sommaria propria della fase) condivisibile l’interpretazione seguita da questo Tribunale «in relazione all’applicazione del principio di tassatività delle clausole di esclusione e dei suoi corollari in termini di nullità delle clausole escludenti non contemplate»

7. Alla camera di consiglio del 23 giugno 2026, il ricorso è stato infine discusso e, previo avviso della possibile definizione ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm., spedito in decisione.

8. Il Collegio ritiene di definire il giudizio in conformità a quanto disposto dall’art. 120, comma 5, cod. proc. amm., a mente del quale «in ogni […] caso compatibilmente con le esigenze di difesa di tutte le parti in relazione alla complessità della causa, il giudizio è di norma definito, anche in deroga al comma 1 dell’articolo 74, in esito all’udienza cautelare ai sensi dell’articolo 60, ove ne ricorrano i presupposti»: così è nel caso di specie, essendo integro il contraddittorio e completa l’istruttoria e non avendo le parti, a fronte del menzionato avviso, manifestato specifiche esigenze di difesa potenzialmente ostative all’adozione della presente pronuncia.

9. L’eccezione di rito formulata dall’Amministrazione resistente è infondata.

La giurisprudenza amministrativa ha avuto occasione di chiarire quanto segue: «Il ricorso per motivi aggiunti, tipicamente preordinato all’estensione del thema decidendum di un giudizio già pendente, costituisce un rimedio giudiziario impiegabile ai sensi dell’art. 43 c.p.a. soltanto dal ricorrente, principale e incidentale.

Per tali ragioni, il presupposto di operatività dell’istituto è dato dalla deduzione di nuove ragioni di doglianza o di nuove domande proposte da chi abbia già assunto la qualifica processuale di parte ricorrente (principale o incidentale), per avere già proposto un precedente ricorso nell’ambito del medesimo giudizio.

L’onere di impiegare il rimedio dei motivi aggiunti per censurare nuovi atti attinenti la medesima procedura di gara ex art. 120, comma 7, c.p.a. non potrebbe, dunque, riferirsi a soggetti che, non avendo ancora proposto alcuna impugnazione, non abbiano già assunto la qualifica di parte ricorrente, i quali ben potrebbero agire separatamente, attraverso l’introduzione di un nuovo giudizio, avverso gli atti riguardanti la medesima procedura di gara (da altri) già contestata in sede giurisdizionale» (Cons. Stato, Sez. VI, 8 novembre 2021, n. 7419).

Tenuto conto di tale indirizzo ermeneutico (pienamente condiviso dal Collegio e da considerarsi ancora attuale, in quanto la riscrittura dell’art. 120, comma 7, cod. proc. amm. ad opera del nuovo codice dei contratti pubblici non ne ha modificato la portata applicativa), è dirimente riscontrare che HD Hospital Device non aveva proposto alcun ricorso incidentale nel precedente giudizio, con conseguente insussistenza del presupposto che fa sorgere l’onere di gravare gli atti di gara successivi esclusivamente con motivi aggiunti.

10. Nel merito, il Collegio reputa il ricorso destituito di giuridico fondamento e, pertanto, da respingere.

11. Il primo motivo non è inammissibile, contrariamente a quanto eccepito dalla ASL e dall’odierna controinteressata, poiché soltanto il giudicato sarebbe ostativo ad una nuova pronuncia sul merito: nella specie, non vi è ancora alcuna sentenza avente l’autorità di cosa giudicata fra le parti, essendo pendente il giudizio d’appello avverso la pronuncia n. 8858/2026 di questo Tribunale.

Sussisterebbero, semmai, i presupposti per disporre la sospensione del presente processo ex artt. 79 cod. proc. amm. e 337, comma 2, cod. proc. civ., in attesa del passaggio in giudicato della sentenza che definirà l’anzidetto giudizio di gravame.

Trattandosi di un’ipotesi di sospensione facoltativa (cfr., inter alias, T.A.R. Lazio, Sez. III-ter, 27 ottobre 2023, n. 15996, e giurisprudenza ivi richiamata), il Collegio ritiene di non disporla tenuto conto del rigetto dell’istanza cautelare pronunciato dal Consiglio di Stato con la citata ordinanza n. 2224/2026 e delle relative motivazioni.

11.1. Il motivo è infondato, alla luce di quanto statuito da questo Tribunale con la più volte menzionata sentenza n. 8858/2026 (che non può che essere integralmente ribadito): «Secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale in materia, la campionatura non costituisce un elemento costitutivo, ma semplicemente dimostrativo dell’offerta tecnica documentale, essendo destinata a comprovare con la produzione di capi o prodotti dimostrativi detti, appunto, campioni, la capacità tecnica dei concorrenti e la loro effettiva idoneità a soddisfare le esigenze, spesso complesse, delle stazioni appaltanti (cfr. ex multis Cons. Stato, sez. V, 18 aprile 2024, n. 3518, Cons. Stato, III, 4 agosto 2022, n. 6827, Cons. Stato, III, 15 marzo 2021, n. 2243; CGARS, 20 luglio 2020, n. 634, id. 5 maggio 2017, n. 2076). “Così intesa, la campionatura non vale a costituire una componente essenziale ed intrinseca dell’offerta, anche se resta ad essa strettamente connessa rivelandosi funzionale alla sua migliore valutazione qualitativa” (Cons. Stato, sez. III, 9 marzo 2022, n. 1699; id. 5 luglio 2021 n. 5135; id. 20 agosto 2020, n. 5149). “In altri termini, i campioni rivestono una funzione dimostrativa, assumendo lo scopo di consentire l’apprezzamento, dal vivo, dei prodotti presentati” (Cons. Stato, III, 4 agosto 2022, n. 6827 che richiama: Consiglio di Stato, sez. III, 11 agosto 2017, n. 3996; sez. III, 3 luglio 2017, n. 3246).

L’art. 13.1 del Disciplinare di gara stabilisce che “Per i lotti di che trattasi, è richiesto agli Operatori Economici offerenti, di inviare entro la data di scadenza di presentazione dell’offerta la campionatura, a titolo gratuito dei prodotti offerti con chiara indicazione del nome della ditta, al fine di accertare le performances e la puntuale corrispondenza del prodotto rispetto alle caratteristiche di minime indispensabili richieste nell’Allegato “Capitolato Tecnico”.

Si richiede per ogni prodotto offerto, una campionatura gratuita dotata dei requisiti di gara previsti per la fornitura, sia per quanto riguarda la qualità del prodotto sia per quanto riguarda il confezionamento e le etichette, congiuntamente ai plichi tecnici.

Si specifica che dovrà essere offerta alla commissione giudicatrice, pena esclusione immediata dalla gara, anche una campionatura dello strumento di lettura, unico per ogni prodotto offerto, dei risultati prodotti dai sistemi di rilevazione e dal relativo software di funzionamento. Il campione presentato verrà restituito alla Ditta concorrente alla conclusione della procedura di gara, con modalità da stabilire.

La campionatura, che rimarrà di proprietà dell’Azienda ASL Roma 2, dovrà essere corredata da regolare documento di accompagnamento o da elenco descrittivo dei prodotti campionati, redatto su carta intestata della Ditta offerente.

La mancata, incompleta o tardiva presentazione della campionatura richiesta secondo le modalità e i termini previsti, determinerà l’esclusione dalla gara.

In sede di valutazione, l’Azienda ASL Roma 2 appaltante si riserva la facoltà di richiedere ulteriori campionature e relativa documentazione, per eventuali prove tecniche aggiuntive.

Tutti i campioni devono corrispondere a quanto previsto al presente disciplinare ed a quanto dichiarato nelle Schede Tecniche consegnate dalla Ditta concorrente in sede di gara.

La campionatura inviata s’intenderà concessa a titolo gratuito e non sarà restituita, salvo casi particolari, valutati singolarmente e discrezionalmente dell’Azienda ASL Roma 2 appaltante.

Tutti gli oneri necessari per la dimostrazione quali trasporto, installazione consumabili e quant’altro, sono a totale carico della Ditta concorrente.

Il mancato invio, anche parziale o incompleto, di quanto richiesto, comporterà l’esclusione automatica ed immediata dalla gara per il lotto non campionato.

La campionatura va inviata alla Sede Legale dell’A.S.L. Roma 2, Ufficio Protocollo — Via M. Brighenti n. 23 – 00159 Roma — Ed. B. Indicare sulle scatole l’oggetto di gara a cui si partecipa e la dicitura “Non Aprire” — “Campionatura per la Gara d’appalto …”.

Ne consegue che il disciplinare, al punto indicato, prevede espressamente, a pena di esclusione, l’invio della campionatura dei prodotti offerti entro la data di scadenza di presentazione dell’offerta, con la dichiarata finalità di accertare le performances e la puntuale corrispondenza del prodotto rispetto alle caratteristiche di minime indispensabili richieste nell’Allegato “Capitolato Tecnico”.

Tuttavia, nel richiamato Allegato 1, recante le “Modalità di attribuzione dei punteggi di qualità”, nella parte relativa all’individuazione della metodologia attraverso la quale pervenire alla determinazione dei punteggi attribuibili con riferimento ai singoli parametri, sono indicate esclusivamente le “schede tecniche” e la “documentazione” e non invece anche la campionatura.

Né può convenirsi su quanto dedotto da parte dell’amministrazione laddove intende ricondurre la campionatura, intesa come etichette e confezionamento, alla “documentazione” di cui sopra, avuto riguardo al chiaro tenore testuale della previsione e al relativo significato e all’evidente diversa natura della documentazione rispetto alla campionatura, costituito da dispositivi per la neurochirurgia.

Ne consegue che la disciplina di gara, per come è stata costruita in concreto, non attribuisce alla campionatura una sostanziale funzione costitutiva dell’offerta, come invece in taluni specifici casi ha ritenuto la giurisprudenza invocata dalla controinteressata e dall’Amministrazione resistente, con la conseguenza che, in tal caso, la clausola di esclusione invocata da parte dell’amministrazione non è legittima».

12. Il secondo motivo è parimenti infondato.

Il più recente orientamento giurisprudenziale, invero, «ammette, in caso di regressione della procedura selettiva alla fase di valutazione delle offerte tecniche in esito ad annullamento giurisdizionale, che la Commissione possa rivalutare le offerte medesime “a buste aperte”, e finanche avendo già conoscenza delle offerte economiche, non essendo il principio di segretezza di queste ultime un valore assoluto, ma dovendo esso conciliarsi con il principio di effettività della tutela giurisdizionale.

Si richiama sul punto l’indirizzo giurisprudenziale elaborato dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con la pronuncia n. 30 del 2012 – espressasi con riferimento all’art. 84, comma 12, del d.lgs. n. 163 del 2006, ma sulla base di argomentazioni che risultano valide anche a fronte della formulazione, invariata, dell’art. 77, comma 11, del d.lgs. n. 50 del 2016 e dell’art. 93, comma 6, del d.lgs. n. 36 del 2023 – secondo il quale anche nelle procedure che si svolgono con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa è ammissibile un rinnovo degli atti, successivo all’avvenuta conoscenza delle offerte economiche, limitato alla sola valutazione dell’offerta illegittimamente pretermessa, da effettuarsi ad opera della medesima Commissione preposta alla gara.

Nella suddetta ipotesi […] il principio dell’anonimato deve infatti essere bilanciato con gli antagonisti principi di conservazione degli atti giuridici, che trova notoriamente variegata espressione in ambito civilistico agli artt. 1419 e segg. cod. civ. e che è riscontrabile in campo amministrativo nei molteplici condizionamenti e limiti imposti prima dalla giurisprudenza e poi esplicitamente dall’art. 21octies della l. 7 agosto 1990, n. 241, riguardo all’annullabilità degli stessi provvedimenti illegittimi; nonché di economicità ed efficienza dell’azione amministrativa, sancito in via generale dall’art. 1, comma 1, della citata l. 7 agosto 1990, n. 241, e, nella specifica materia della contrattualistica pubblica, dall’art. 2, comma 1, del d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163 (oggi art. 1 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36), rinveniente una significativa rispondenza anche nella regola di ragionevole speditezza dei procedimenti contemplata dall’art. 41 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea» (Cons. Stato, Sez. III, 21 gennaio 2026, n. 510).

In applicazione di tale orientamento (recentemente ribadito da Cons. Stato, Sez. III, 7 maggio 2026, n. 3557, nonché pienamente condiviso dal Collegio), non è all’evidenza da considerarsi illegittimo che, come avvenuta nella specie, la Commissione proceda nella stessa composizione alla rivalutazione delle offerte.

13. Conclusivamente, il ricorso dev’essere respinto alla luce dell’infondatezza delle censure che sono state proposte.

14. La regolamentazione delle spese di lite avviene in applicazione del criterio della soccombenza, con liquidazione nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna HD Hospital Device S.r.l. alla refusione, in favore delle controparti, delle spese di lite, che liquida in € 1.000,00 (mille/00) per la ASL Roma 2 ed ulteriori € 1.000,00 (mille/00) per Integra Lifesciences S.r.l., e dunque complessivi € 2.000,00 (duemila/00) oltre accessori di legge, se e nella misura in cui siano dovuti.

La presente sentenza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria della Sezione che ne darà comunicazione alle parti costituite.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2026 con l’intervento dei magistrati:

Maria Cristina Quiligotti, Presidente

Claudia Lattanzi, Consigliere

Vincenzo Rossi, Referendario, Estensore

L'articolo Sulla nozione di campionatura nelle procedure ad evidenza pubblica. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Valore globale stimato dell’appalto – Modalità di calcolo.

Il valore globale stimato dell’appalto deve includere le opzioni previste negli atti di gara, compreso il quinto d’obbligo, e la qualificazione dell’operatore deve essere misurata ex ante sul valore contrattuale massimo ipotizzabile. Facendo diretta applicazione di tali principi, il valore stimato della procedura, dunque, non è semplicemente strumentale per accertare se la gara sia soggetta o meno alla disciplina prevista per gli appalti sopra la soglia di rilevanza europea, ma concorre, altresì, alla determinazione dei requisiti speciali di partecipazione di cui all’art. 100 del d.lgs. n. 36 del 2023.

Pres. Sabatino – Est. Quadri

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3298 del 2026, proposto da
Impresa Individuale Tecnostrade del Geom. Francesco Avella, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B67C68CA18, rappresentata e difesa dall’avvocato Giovanni Nardelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Corato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Ignazio Lagrotta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Centrale Unica di Committenza – Unione dei Comuni di Montedoro, non costituita in giudizio;

nei confronti

Ge.St.Im. S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Gennaro Rocco Notarnicola e Carlo Tangari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Re.Co.Man S.r.l., Sipa S.p.a., non costituite in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la Puglia (Sezione Prima) n. 325 del 2026, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Corato e di Ge.St.Im. S.r.l.;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 giugno 2026 il Cons. Elena Quadri e uditi per le parti gli avvocati Nardelli, Lagrotta e Tangari;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

L’Impresa Individuale Tecnostrade del Geom. Francesco Avella ha proposto ricorso innanzi al Tar Puglia per l’annullamento:

a) della determina n.1138 del 10 settembre 2025, con la quale la ricorrente è stata esclusa dalla gara a “procedura aperta per l’affidamento dei lavori di manutenzione delle strade, marciapiedi e sottoservizi di competenza del comune di Corato per 24 mesi con la formula dell’accordo quadro ex art. 59, comma 3 del d.lgs. n. 36/2023; cig: B67C68CA18”;

b) dell’“avviso esito di gara” del 16 settembre 2025, con il quale è stato dato avviso della aggiudicazione definitiva della gara al RTI GE.ST.IM. s.r.l. RE.CO.MAN. s.r.l.;

c) della determina n. 890 del 10 luglio 2025, con la quale l’appalto era stato aggiudicato al RTI RTI GE.ST.IM. s.r.l. –RE.CO.MAN. s.r.l.;

d) dei verbali di gara n. 1 del 26 maggio 2025, n. 2 del 26 maggio 2025, n. 3 relativo alle sedute riservate del 26 maggio 2025 e del 5 giugno 2025, n. 4 del 9 giugno 2025;

e) del bando di gara, nella parte in cui indica il valore globale stimato dell’appalto, laddove dovesse essere interpretato come derogatorio in relazione all’importo totale d’appalto o all’importo a base di gara presi a riferimento per la determinazione dei requisiti di qualificazione SOA prescritti per la partecipazione alla gara indicati dalla lex specialis;

f) del disciplinare di gara nella parte in cui indica il valore globale stimato dell’appalto, laddove dovesse essere interpretato come derogatorio in relazione all’importo totale d’appalto o all’importo a base di gara presi a riferimento per la determinazione dei requisiti di qualificazione SOA prescritti per la partecipazione alla gara indicati dalla lex specialis;

g) di tutte le parti della lex specialis che indicano l’importo complessivo dei lavori, il totale importo lavori e l’importo a base di gara, laddove dovessero essere interpretate come valore globale stimato dell’appalto;

h) del bando e del disciplinare, ed in particolare il § 9 del primo e il § 1 quater del secondo, laddove dovessero essere interpretati nel senso di richiedere ai concorrenti la qualificazione per l’esecuzione dell’opzione del quinto d’obbligo in relazione al valore globale stimato dell’appalto invece che in rapporto al prezzo di aggiudicazione o contrattuale;

i) nonché di ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale ancorché non conosciuto;

nonché per la dichiarazione di inefficacia del contratto eventualmente stipulato, dichiarandosi la ricorrente comunque disposta al subentro nello stesso.

Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia ha respinto il ricorso principale, dichiarando improcedibile quello incidentale proposto da Ge.St.Im. S.r.l., con sentenza n. 325 del 2026, appellata dall’Impresa Individuale Tecnostrade del Geom. Francesco Avella per il seguente motivo di diritto:

I) errores in procedendo et in iudicando – violazione art. 97 della Costituzione – violazione art. 1 della l. n. 241 del 1990 – violazione artt. 1, 2, 3, 4, 5, 10, 100 e 120 del d.lgs. n. 36 del 2023 – violazione art. 30, seconda parte, All. II 12 d.lgs. n. 36 del 2023 – violazione e falsa applicazione degli artt. 1362 e 1363 del cod. civ. – violazione e falsa applicazione della lex specialis – violazione del principio di

vincolatività della lex specialis e dell’autovincolo procedimentale – violazione del principio del favor partecipationis – carenza e difetto di istruttoria – eccesso di potere per illogicità ed ingiustizia manifesta. Riproposizione dei motivi di ricorso anche ai sensi dell’art. 101, comma 2, del c.p.a.

Si sono costituiti per resistere all’appello il comune di Corato e Ge.St.Im. S.r.l., che ha proposto, altresì, appello incidentale.

Successivamente le parti hanno prodotto memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.

All’udienza pubblica del 18 giugno 2026 l’appello è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Giunge in decisione l’appello proposto dall’Impresa Individuale Tecnostrade del Geom. Francesco Avella per la riforma della sentenza del Tar Puglia n. 325 del 2026 nella parte in cui ha respinto il suo ricorso per l’annullamento della determina n. 1138 del 10 settembre 2025, con la quale è stata esclusa dalla “procedura aperta per l’affidamento dei lavori di manutenzione delle strade, marciapiedi e sottoservizi di competenza del comune di Corato per 24 mesi con la formula dell’accordo quadro ex art. 59, comma 3 del d.lgs. n. 36/2023; cig: B67C68CA18”.

La stazione appaltante ha escluso dalla gara l’appellante perché ha ritenuto che i requisiti di qualificazione dalla stessa posseduti fossero carenti in relazione al valore globale stimato dell’appalto.

In particolare, avendo Tecnostrade partecipato come operatore economico singolo ed essendo priva della qualificazione nella categoria scorporabile OG2, la stessa, per la stazione appaltante, avrebbe dovuto possedere nella categoria prevalente OG3 una qualificazione idonea a coprire l’intero valore globale stimato dell’appalto, pari ad euro 1.823.100,00, compreso il quinto d’obbligo.

Tecnostrade risultava invece in possesso della sola qualificazione SOA OG3, classifica III-bis, idonea a coprire lavori fino ad euro 1.500.000,00, elevabili ad euro 1.800.000,00 per effetto dell’incremento del quinto. Tale importo restava, dunque, in ogni caso inferiore al valore globale stimato della procedura, pari ad euro 1.823.100,00.

Il giudice di primo grado ha affermato che il valore stimato della procedura, comprensivo delle opzioni espressamente previste negli atti di gara, non rileva soltanto ai fini dell’individuazione della soglia applicabile, ma costituisce anche il parametro di riferimento per la determinazione dei requisiti speciali di partecipazione.

L’appellante contesta tali statuizioni, fondando, invece, le proprie deduzioni sulla distinzione tra “importo a base di gara” e “valore stimato dell’appalto”, dato dalla sommatoria dell’importo dei lavori con l’importo di eventuali opzioni, rinnovi, premi e pagamenti, sostenendo che tale distinzione rilevi solo sotto il profilo della corretta procedura di gara da applicare e, quindi, della riconducibilità dell’appalto alla disciplina dell’ambito sottosoglia o del soprasoglia comunitario.

In particolare, per l’appellante, l’importo totale dei lavori era indicato in euro 1.519.250,00, comprensivo degli oneri della sicurezza. Su tale importo erano calibrati tutta la procedura ed i requisiti di qualificazione, nonché l’incidenza del costo della manodopera e la cauzione provvisoria. Nel caso di specie, si sarebbe, dunque, in presenza di una macroscopica e strutturale contraddittorietà, intrinseca ed estrinseca, degli atti di gara, atteso che richiedere ex post una qualificazione parametrata ad un valore differente configurerebbe un vizio radicale della procedura.

La giurisprudenza amministrativa sarebbe, peraltro, univoca nell’affermare che le regole contenute nel bando di gara vincolano rigidamente l’operato dell’amministrazione procedente, la quale è obbligata alla loro applicazione senza alcun margine di discrezionalità, per preservare i principi di affidamento e di parità di trattamento tra i concorrenti. Ai fini dell’interpretazione delle clausole di una lex specialis trovano applicazione le norme in materia di contratti e, anzitutto, il criterio letterale e quello sistematico, ex artt. 1362 e 1363 del cod. civ.; conseguentemente, le stesse clausole non potrebbero essere assoggettate a procedimento ermeneutico in una funzione integrativa, diretta a evidenziare in esse pretesi significati impliciti o inespressi, ma andrebbero interpretate secondo il significato immediatamente evincibile dal tenore letterale delle parole utilizzate e dalla loro connessione; soltanto ove il dato testuale presenti evidenti ambiguità, dovrebbe essere prescelto dall’interprete il significato più favorevole al privato.

In ogni caso, l’appellante assume di essere qualificato anche considerando il cosiddetto quinto d’obbligo, partendo dall’importo ribassato contenuto nell’offerta.

Con l’appello incidentale Ge.St.Im. S.r.l. ha impugnato, invece, la sentenza nella parte in cui la stessa ha dichiarato improcedibile il suo ricorso incidentale.

L’appello principale è infondato.

Ed invero, la tesi dell’appellante non è compatibile né con la lettera, né con l’interpretazione degli artt. 14, 100 e 120 del d.lgs. n. 36 del 2023.

In particolare, l’art. 14, comma 4, prescrive che: “Il calcolo dell’importo stimato di un appalto pubblico di lavori, servizi e forniture è basato sull’importo totale pagabile, al netto dell’imposta sul valore aggiunto (IVA), valutato dalla stazione appaltante. Il calcolo tiene conto dell’importo massimo stimato, ivi compresa qualsiasi forma di eventuali opzioni o rinnovi del contratto esplicitamente stabiliti nei documenti di gara. Quando la stazione appaltante prevede premi o pagamenti per i candidati o gli offerenti, ne tiene conto nel calcolo dell’importo stimato dell’appalto”.

Ai fini del rispetto dei principi di trasparenza, concorrenza e par condicio, il calcolo dell’importo stimato dell’appalto, ai sensi dell’art. 14, comma 4, succitato, è dunque parametrato all’importo massimo complessivamente prevedibile, atteso che tale valore è strumentale alla definizione della capacità tecnica necessaria per partecipare alla gara. Invero, la capacità economico-finanziaria e tecnico-operativa dell’operatore economico deve essere misurata, ex ante, sul valore contrattuale massimo ipotizzabile, a tutela dell’interesse pubblico alla corretta esecuzione dell’appalto.

Nel caso in cui, come nella specie, la stazione appaltante si riservi il diritto di imporre all’appaltatore l’aumento delle prestazioni di un ulteriore 20% del valore dell’appalto (cosiddetto quinto d’obbligo), l’appaltatore deve essere qualificato per il totale dell’importo sin dal momento della partecipazione alla gara mediante la presentazione dell’offerta, a garanzia dell’interesse pubblico alla corretta esecuzione dell’opera e della par condicio tra operatori economici effettivamente qualificati. Il legislatore impone, dunque, a tale scopo, che il calcolo debba considerare l’importo massimo stimato dell’appalto, compresa qualsiasi forma di opzione di rinnovo del contratto, di premi o di pagamenti per gli offerenti, esplicitamente stabiliti nei documenti di gara.

Come risulta, invero, dall’orientamento consolidato di questo Consiglio, ai sensi dell’art. 14, comma 4, d.lgs. n. 36 del 2023, il valore globale stimato dell’appalto deve includere le opzioni previste negli atti di gara, compreso il quinto d’obbligo, e la qualificazione dell’operatore deve essere misurata ex ante sul valore contrattuale massimo ipotizzabile (cfr. Cons. Stato, V, 27 aprile 2026, n. 3278).

Facendo diretta applicazione di tali principi, il valore stimato della procedura, dunque, non è semplicemente strumentale per accertare se la gara sia soggetta o meno alla disciplina prevista per gli appalti sopra la soglia di rilevanza europea, ma concorre, altresì, alla determinazione dei requisiti speciali di partecipazione di cui all’art. 100 del d.lgs. n. 36 del 2023.

Non può, inoltre, in alcun modo sostenersi che nel caso di specie la stazione appaltante abbia introdotto ex post un nuovo requisito di partecipazione, atteso che la lex specialis di gara prevedeva espressamente, ai sensi dell’art. 120, comma 9, d.lgs. n. 36 del 2023, la facoltà di incrementare le prestazioni fino alla concorrenza del quinto dell’importo contrattuale. Tale previsione concorreva a determinare il valore globale stimato dell’appalto, pari ad euro 1.823.100,00. Invero, ai sensi del bando di gara (cfr. pag. 4: “Variazione fino a concorrenza del quinto dell’importo del contratto”) “qualora in corso di esecuzione si renda necessario un aumento o una diminuzione delle prestazioni fino alla concorrenza del quinto dell’importo del contratto, la stazione appaltante può imporre all’appaltatore l’esecuzione alle condizioni originariamente previste. In tal caso l’appaltatore non può fare valere il diritto alla risoluzione del contratto. Il valore globale stimato dell’appalto è pertanto così ripartito: € 1.519.250,00 (totale importo lavori comprensivo della sicurezza) + € 303.850,00 = (per quinto d’obbligo) = € 1.823.100,00;”.

Tale clausola non è mai stata oggetto di rettifica, vincolando tutti gli operatori economici nella formulazione delle rispettive offerte. Ne consegue che Tecnostrade, partecipando come operatore singolo e risultando privo della categoria scorporabile OG2, avrebbe potuto partecipare alla gara solo se munito di qualificazione nella categoria prevalente idonea a coprire l’intero valore massimo delle prestazioni prevedibili. Tuttavia, la qualificazione OG3, classifica III-bis, anche incrementata del quinto, consentiva la copertura sino ad euro 1.800.000,00, importo inferiore rispetto al valore globale stimato della procedura, di euro1.823.100,00.

Né può convenirsi con la tesi secondo cui Tecnostrade sarebbe comunque qualificata perché, applicando alla base d’asta il ribasso offerto, l’eventuale quinto d’obbligo resterebbe inferiore alla soglia della OG3 III-bis. Invero, la qualificazione SOA deve essere verificata ex ante, alla data di scadenza del termine di presentazione delle offerte, sulla base di un parametro oggettivo e predeterminato dalla lex specialis, che non può variare in funzione del ribasso offerto dal singolo concorrente, atteso che, altrimenti, la misura della qualificazione richiesta assumerebbe la natura di variabile dipendente dalla strategia economica del concorrente, cessando la sua funzione di requisito di ammissione uniforme, con evidente lesione della par condicio e compromissione della certezza delle regole di gara. Il piano dell’offerta economica non può, dunque, essere confuso con quello dei requisiti di partecipazione.

Ne consegue la piena legittimità dell’esclusione disposta dalla stazione appaltante nel caso di specie.

Dall’infondatezza dell’appello principale consegue la sopravvenuta carenza di interesse alla decisione dell’appello incidentale.

Alla luce delle suesposte considerazioni l’appello principale va respinto e quello incidentale va dichiarato improcedibile; per l’effetto, va confermata la sentenza impugnata di reiezione del ricorso di primo grado e di improcedibilità di quello incidentale.

Le spese di giudizio seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull’appello principale, come in epigrafe proposto, lo respinge e dichiara improcedibile l’appello incidentale; per l’effetto, conferma la sentenza impugnata di reiezione del ricorso di primo grado e di improcedibilità di quello incidentale.

Condanna l’appellante alla rifusione delle spese di giudizio nei confronti del comune di Corato e di Ge.St.Im. S.r.l., che si liquidano in euro 3000 ciascuno, oltre ad oneri di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2026 con l’intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Valerio Perotti, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere, Estensore

Marina Perrelli, Consigliere

L'articolo Sulle modalità di determinazione del valore globale stimato dell’appalto. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Gara di appalto – Offerta –  Nominativo del subappaltatore – Omessa indicazione – Conseguenze.

L’omessa indicazione del nominativo del subappaltatore non costituisce ragione di illegittimità dell’offerta dell’aggiudicataria, trattandosi di adempimento non richiesto dalla lex specialis e che nemmeno risulta essere prescritto dall’art. 119 del d.lgs. n. 36/2023. In tale contesto, la validità e l’efficacia del subappalto postula, quali condizioni indefettibili, che il concorrente abbia indicato nella fase dell’offerta le lavorazioni che intende subappaltare e che abbia, poi, trasmesso alla stazione appaltante il contratto di subappalto almeno venti giorni prima dell’inizio dei lavori subappaltati; ne deriva che il subappalto è un istituto che attiene alla fase di esecuzione dell’appalto (e che rileva nella gara solo negli stretti limiti della necessaria indicazione delle lavorazioni che ne formeranno oggetto), di talché il suo mancato funzionamento (per qualsivoglia ragione) dev’essere trattato alla stregua di un inadempimento contrattuale, con tutte le conseguenze che ad esso ricollega il codice.

Pres. Buricelli – Est. Russo

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3309 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da Consorzio Integra Soc. Coop., in proprio e quale capogruppo-mandataria del costituendo raggruppamento temporaneo di imprese composto, altresì, dalla mandante Pozzi Virginio Strade S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, in relazione alla procedura CIG B63A4AEF4E, rappresentati e difesi dall’avvocato Ugo Luca Savio De Luca, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;

contro

la Regione Lombardia, non costituita in giudizio;
il Comune di San Giuliano Milanese, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Fabio Romanenghi, con domicilio eletto presso il suo studio in Milano, corso di Porta Vittoria 28;
l’Azienda Regionale per l’Innovazione e gli Acquisti – Aria S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Salvatore Gallo, Giuseppina Squillace e Alice Castrogiovanni, con domicilio eletto presso lo studio Giuseppina Squillace in Milano, via Taramelli 26;

nei confronti

l’AVR S.p.A., in proprio e nella qualità di mandataria del RTI con la Ronzoni S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Arturo Cancrini e Francesco Vagnucci, con domicilio digitale come da PEC da Registro di Giustizia;
Ronzoni S.r.l., non costituita in giudizio;

per l’annullamento

(A) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– della determinazione dirigenziale di aggiudicazione definitiva n. 562 del 2.7.2025 resa in favore del raggruppamento temporaneo di imprese AVR-Ronzoni della procedura aperta per l’affidamento di un “accordo quadro con unico operatore economico ai sensi dell’art.59 del d.lgs. 36/2023, per l’affidamento della manutenzione straordinaria strade, manutenzione ordinaria strade, manutenzione ordinaria segnaletica e rimozione ghiaccio e neve territorio urbano  – CUP E87H24001040004  – CIG B63A4AEF4E” oc. 01;

– della determinazione dirigenziale concernente la proposta di aggiudicazione n. 546 del 25.6.2025 resa in favore del raggruppamento temporaneo di imprese AVR-Ronzoni della procedura aperta per l’affidamento di un “accordo quadro con unico operatore economico ai sensi dell’art.59 del d.lgs. 36/2023, per l’affidamento della manutenzione straordinaria strade, manutenzione ordinaria strade, manutenzione ordinaria segnaletica e rimozione ghiaccio e neve territorio urbano  – CUP E87H24001040004  – CIG B63A4AEF4E”;

– ove occorrer possa e nei limiti di interesse, di tutti i verbali di gara delle sedute pubbliche e riservate, in particolare, dei verbali nn. 1 del 27.5.2025 (seduta pubblica), 2 del 4.6.2025 (seduta pubblica), 3 del 12.6.2025 (seduta riservata), 4 del 18.6.2025 (seduta pubblica));

– in parte qua e ove occorrer possa, nei limiti di interesse, del bando di gara, del disciplinare, del capitolato tecnico e dei relativi allegati e modelli, dello schema di contratto della procedura di cui si discute;

– in parte qua e ove occorrer possa, nei limiti di interesse, della determinazione a contrarre n. 223 del 19.3.2025, con cui si è proceduto all’avvio della procedura aperta per l’affidamento del servizio;

–  in parte qua e ove occorrer possa, nei limiti di interesse, della determinazione n. 457 del 3.6.2025 con cui è stata nominata la Commissione di gara giudicatrice delle offerte tecniche ed economiche ai sensi degli artt. 51 e 93 del d.lgs. 36/2023 e s.m.i.;

– delle operazioni, delle valutazioni e dell’attribuzione dei punteggi dell’operatore economico aggiudicatario;

– del provvedimento con cui è stata ammesso alla procedura di cui si discute l’operatore economico aggiudicatario;

-delle risultanze circa le verifiche inerenti il possesso dei requisiti partecipativi dell’operatore economico aggiudicatario;

– di ogni altro atto connesso e conseguenziale, anche se allo stato non conosciuto, della procedura ad evidenza pubblica di cui si discute,

nonché per l’accertamento e la declaratoria dell’illegittimità del provvedimento di aggiudicazione e della graduatoria finale in ragione della mancata esclusione del raggruppamento controinteressato ovvero del punteggio attribuito, nonché del consequenziale diritto della ricorrente all’aggiudicazione dell’appalto e a subentrare nel contratto nelle more eventualmente stipulato con declaratoria di inefficacia del contratto stesso e per la conseguente condanna dell’Amministrazione aggiudicatrice a disporre in favore della società ricorrente l’aggiudicazione dell’appalto ed il subentro nel contratto, oltre al risarcimento del danno consequenziale, anche in forma specifica o per equivalente ovvero a titolo di perdita di chance, nonché in relazione al danno curriculare e/o di immagine e, in via gradata, alla rinnovazione della valutazione dell’offerta tecnica ed economica.

(B) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da CONSORZIO INTEGRA SOC. COOP. il 20\2\2026:

– degli atti gravati con il ricorso originario;

– delle determinazioni propedeutiche alla sottoscrizione del contratto generale di accordo quadro rep. n. 829 del 14.1.2026 sottoscritto tra il Comune di San Giuliano Milanese ed AVR, i cui estremi non sono noti;

– della determinazione del Dirigente pro tempore/Responsabile del Servizio pro tempore del Settore gestione del territorio, ambiente e attività produttive n. 109 del 10.2.2026;

nonché per il subentro della ricorrente nel contratto generale di accordo quadro stipulato, previa dichiarazione di inefficacia del contratto generale di accordo quadro rep. n. 829 del 14.1.2026 sottoscritto tra il Comune di San Giuliano Milanese ed AVR, nonché di tutti i relativi contratti attuativi e presupposti provvedimenti di impegno di spesa,

in subordine

ove l’interesse primario all’esecuzione dell’appalto controverso non dovesse trovare soddisfazione per fatto indipendente dalla volontà e/o colpa dell’odierna ricorrente e non fosse consentito il subentro, con richiesta di condanna della stazione appaltante intimata al risarcimento per equivalente del pregiudizio correlato alla mancata esecuzione dell’appalto.

(C) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da CONSORZIO INTEGRA SOC. COOP. il 19\3\2026:

per l’annullamento:

– degli atti gravati con il ricorso originario e con i suoi primi motivi aggiunti;

– della determinazione n. 171 del 27.2.2026, pubblicata sull’Albo pretorio comunale in data 4.3.2026, di assunzione impegno di spesa relativamente al “contratto attuativo n. 2 per i lavori di manutenzione straordinaria strade e marciapiedi anno 2025, con scadenza 31.12.2027 come il contratto generale di Accordo Quadro, in favore della società aggiudicataria A.V.R. S.p.A. con sede legale in Via Tensi 116, 00133 Roma in RTI con Ronzoni srl, che, come da determina di aggiudicazione, ha offerto un importo contrattuale di € 4.066.454,00 su un importo a base di gara di € 4.970.000,00 corrispondente ad un ribasso del 18,18%, in particolare applicato sul valore del contratto attuativo n. 2, come da QE sotto riportato, pari a € 1.714.044,07 che ribassato corrisponde a € 1.402.430,86 oltre oneri per € 42.851,10 per un importo contrattuale complessivo di € 1.445.281,96 oltre iva di legge” e dei relativi atti e provvedimenti connessi e conseguenziali, ivi compreso il contratto attuativo n. 2;

nonché per il subentro della ricorrente nel contratto generale di accordo quadro stipulato, previa dichiarazione di inefficacia del contratto generale di accordo quadro rep. n. 829 del 14.1.2026 sottoscritto tra il Comune di San Giuliano Milanese ed AVR, nonché di tutti i relativi contratti attuativi e presupposti provvedimenti di impegno di spesa;

in subordine

ove l’interesse primario all’esecuzione dell’appalto controverso non dovesse trovare soddisfazione per fatto indipendente dalla volontà e/o colpa dell’odierna ricorrente e non fosse consentito il subentro, con richiesta di condanna della stazione appaltante intimata al risarcimento per equivalente del pregiudizio correlato alla mancata esecuzione dell’appalto.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di: Avr S.p.A., Comune di San Giuliano Milanese e Aria;

Vista l’ordinanza cautelare di rigetto n. 1274 del 2025;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 maggio 2026 il dott. Federico Giuseppe Russo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con determina a contrarre n. 223 del 19.3.2025 il Comune di San Giuliano Milanese indiceva una procedura aperta “per l’affidamento di un accordo quadro con unico operatore economico ai sensi dell’art. 59 del D. Lgs 36/2023, per l’affidamento della manutenzione ordinaria strade, manutenzione ordinaria segnaletica e rimozione ghiaccio e neve territorio urbano – CUP E87H24001040004”, di durata fino al 31.12.2027 e importo stimato pari a € 5.119.100,00, di cui € 641.118,88 per i costi della manodopera, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa e da espletarsi sulla piattaforma Sintel.

A mente dell’art. 15 del Disciplinare il punteggio previsto per la componente tecnica dell’offerta (80/100) sarebbe stato assegnato, mediante applicazione di criteri discrezionali (D), quantitativi (Q) e tabellari (T), sulla scorta di una proposta tecnico organizzativa declinata nella relazione tecnica di ciascun concorrente e contenente l’illustrazione dei 10 differenti elementi valutativi (PT) di cui alla tabella 6.

Inoltre, ciascun concorrente avrebbe dovuto presentare, a pena di esclusione, una relazione tecnica circa i servizi offerti contenente la proposta tecnica-organizzativa dei servizi, da redigere nel rispetto dei CAM previsti dalla normativa di settore.

2. Alla gara in esame prendevano parte cinque concorrenti, tra cui il RTI composto dal Consorzio Integra Soc. Coop., in qualità di mandataria, e dalla Pozzi Virginio Strade S.r.l. in qualità di mandante (d’ora in avanti RTI Integra) e la società AVR S.p.A. in raggruppamento con la Ronzoni S.r.l. (d’ora in avanti RTI AVR).

3. Ammessi tutti i partecipanti alle fasi successive della procedura, la Commissione esaminava le offerte tecniche.

La fase di valutazione del merito tecnico veniva superata unicamente dalla AVR e dal RTI Integra, le sole a conseguire un punteggio maggiore della prescritta soglia di sbarramento di 48/80 punti tecnici.

Alla seduta pubblica del 18.6.2025 venivano assegnati i punteggi economici e formulata la graduatoria finale.

Al primo posto si classificava AVR con 76,30 punti totali (di cui 56,30 per la componente tecnica e 20 per quella economica), in cui favore veniva formulata la proposta di aggiudicazione. Al secondo posto si collocava il RTI Integra, con 57,49 punti tecnici e 17,44 punti economici, per un totale di 74,93 punti.

4. Conseguentemente con determina n. 562 del 2.7.2025, la Stazione appaltante aggiudicava la gara in favore del RTI AVR.

5. In data 17.7.2025 RTI Integra domandava al Comune l’accesso integrale alla documentazione di offerta di AVR. L’istanza rimaneva priva di integrale riscontro.

6. Da qui la proposizione del ricorso originario in epigrafe, notificato il 28.8.2025, depositato il 4.9.2025 e corredato da istanza cautelare, con il quale RTI Integra impugnava la suddetta aggiudicazione in favore del RTI AVR chiedendone l’annullamento e affidandosi ai seguenti mezzi:

I. Violazione e/o falsa applicazione di legge (artt. 24 e 97 Cost.; artt. 1, 2, 3, 5, 57, 108, d.lgs. 36/2023 e s.m.i.). Violazione del giusto procedimento. Difetto di istruttoria. Eccesso di potere;

II. Violazione, falsa ed erronea applicazione degli artt. 41, commi 13 e 14, 108, comma 9, e 110, comma 1, d.lgs. 36/2023 e s.m.i. Difetto di istruttoria.

La ricorrente chiedeva, per l’effetto, la declaratoria del consequenziale diritto all’aggiudicazione dell’appalto e a subentrare nel contratto nelle more eventualmente stipulato, con declaratoria di inefficacia del contratto medesimo.

Parte ricorrente introduceva, altresì, domanda di condanna dell’Amministrazione aggiudicatrice a disporre in favore della società ricorrente l’aggiudicazione dell’appalto e il subentro nel contratto, oltre al risarcimento del danno consequenziale, anche in forma specifica o per equivalente ovvero a titolo di perdita di “chance”, nonché in relazione al danno curriculare e/o di immagine e, in via gradata, alla rinnovazione della valutazione dell’offerta tecnica ed economica.

Proponeva, infine, istanza istruttoria valevole anche ai fini di un’azione incidentale di accesso ex art. 116, comma 2 del cod.proc.amm.

7. Si costituivano in causa sia il Comune che AVR in qualità di controinteressata, deducendo l’inammissibilità e l’infondatezza delle censure. Resisteva in giudizio anche ARIA S.p.A., seppur con difesa di mera forma.

8. Alla prima camera di consiglio, fissata per l’11.9.2025, era disposto un rinvio al fine di consentire alla ricorrente di esaminare i documenti trasmessi dal Comune, tra i quali anche l’offerta tecnica della vincitrice priva di parte oscurate.

9. Questo T.A.R., all’esito della nuova camera di consiglio del 5.11.2025, con l’ordinanza n. 1274 del 14.11.2025, respingeva l’istanza cautelare formulata dalla ricorrente per carenza sia del necessario “fumus boni juris” e sia del “periculum in mora”.

Ritenendo viziata la delibazione cautelare assunta dal Giudice di prime cure, il RTI Integra interponeva appello innanzi al Consiglio di Stato, che con ordinanza n. 4561 del 19.12.2025 della V sezione, lo respingeva confermando l’assenza del requisito del periculum. Rilevava, nondimeno, che “nell’ordinanza impugnata non risulta essere stata fissata l’udienza per la discussione di merito e che, pertanto, deve essere disposta la trasmissione al giudice di primo grado perché provveda in conformità al disposto dell’art. 120, commi 5 e 6, c.p.a.”, di talché ordinava alla segreteria la trasmissione dell’ordinanza al T.A.R. per la fissazione dell’udienza pubblica.

10. Nelle more del giudizio, il Comune di San Giuliano Milanese pubblicava sull’Albo pretorio la determinazione a firma del Dirigente pro tempore/Responsabile del Servizio pro tempore del Settore gestione del territorio, ambiente e attività produttive n. 109 del 10.2.2026, dalla quale si riscontrava che:

– in data 14.1.2026, con contratto generale di accordo quadro rep. n. 829, era stata sottoscritta la convenzione tra il Comune di San Giuliano Milanese ed AVR per l’affidamento dei servizi d’appalto;

– contestualmente, in data 14.1.2026, era stato stipulato il contratto attuativo n. 1 per il servizio di rimozione di ghiaccio e neve e prevenzione del gelicidio sulle strade del territorio urbano per il periodo residuo della stagione invernale 2025/2026, dall’11 febbraio al 15 aprile 2026, e per la stagione invernale 2026/2027, per la manutenzione ordinaria strade e marciapiedi e per la manutenzione ordinaria segnaletica verticale e orizzontale, entrambe le manutenzioni con scadenza 31.12.2027 come il contratto generale di accordo quadro, in favore della società aggiudicataria, per un importo contrattuale complessivo di € 537.402,68 oltre iva, come risultante dal ribasso offerto.

12. Alla luce di dette sopravvenienze, il RTI Integra proponeva i motivi aggiunti, notificati il 13 febbraio 2026, con i quali chiedeva l’annullamento delle determinazioni propedeutiche alla sottoscrizione del contratto generale di accordo quadro rep. n. 829 del 14.1.2026 sottoscritto tra il Comune di San Giuliano Milanese ed AVR, e della determinazione del Dirigente pro tempore/Responsabile del Servizio pro tempore del Settore gestione del territorio, ambiente e attività produttive n. 109 del 10.2.2026.

Il RTI proponeva, altresì, domanda di subentro della stessa ricorrente nel contratto generale di accordo quadro stipulato e nei contratti attuativi nelle more stipulati, previa dichiarazione della loro inefficacia.

13. Con successiva determinazione dirigenziale n. 171 del 27.2.2026, pubblicata sull’Albo pretorio in data 4.3.2026, il Comune resistente sottoscriveva con il RTI AVR un secondo contratto attuativo per manutenzione straordinaria strade e marciapiedi.

Sicché con ricorso per motivi aggiunti, notificato il 19 marzo 2026, veniva impugnata per illegittimità derivata la determinazione n. 171 del 27.2.2026, pubblicata sull’Albo pretorio comunale in data 4.3.2026, di assunzione dell’impegno di spesa relativamente al “contratto attuativo n. 2 per i lavori di manutenzione straordinaria strade e marciapiedi anno 2025, con scadenza 31.12.2027 come il contratto generale di Accordo Quadro, in favore della società aggiudicataria A.V.R. S.p.A. con sede legale in Via Tensi 116, 00133 Roma in RTI con Ronzoni srl, che, come da determina di aggiudicazione, ha offerto un importo contrattuale di € 4.066.454,00 su un importo a base di gara di € 4.970.000,00 corrispondente ad un ribasso del 18,18%, in particolare applicato sul valore del contratto attuativo n. 2, come da QE sotto riportato, pari a € 1.714.044,07 che ribassato corrisponde a € 1.402.430,86 oltre oneri per € 42.851,10 per un importo contrattuale complessivo di € 1.445.281,96 oltre iva di legge” e dei relativi atti e provvedimenti connessi e conseguenziali, ivi compreso il contratto attuativo n. 2.

Veniva altresì chiesto il subentro in quest’ultimo rapporto contrattuale.

14. Resistevano, avverso i primi e i secondi motivi aggiunti, il Comune di San Giuliano e il RTI AVR, ribadendo le difese già sviluppate nei confronti del ricorso principale.

15. Giunta, infine, l’udienza pubblica del 13 maggio 2026, a specifica richiesta da parte del Tribunale, il difensore di parte ricorrente ha dichiarato a verbale di non avere più interesse a coltivare l’istanza, ex art. 116 comma 2 del cod.proc.amm., contenuta nel ricorso principale. Al termine della discussione tra le parti, la causa è stata trattenuta per la decisione.

16. Ciò posto, per le ragioni che verranno esposte la impugnativa è nel complesso destituita di fondamento.

17. Il Collegio procederà alla trattazione unitaria delle censure poste dal ricorso principale e dai suoi motivi aggiunti, non avendo questi ultimi apportato nuove specifiche doglianze, ma soltanto gravato le determinazioni comunali sopravvenute per invalidità derivata dalla non conformità a diritto dei provvedimenti contestati con il ricorso introduttivo.

18. Con la prima doglianza, enucleata nei motivi “I” del ricorso originario e dei suoi motivi aggiunti, il RTI Integra contesta la legittimità dell’aggiudicazione in favore del RTI AVR per non aver ravvisato che il raggruppamento aggiudicatario avesse predisposto la documentazione tecnica di gestione dei servizi a corredo della propria offerta in evidente contrasto con i Criteri Ambientali Minimi (C.A.M.) di cui al D.M. 23 giugno 2022 n. 256.

Nell’ambito dei criteri di valutazione dell’offerta, la lex specialis prevede un distinto parametro codificato con la denominazione “PT5” e rubricato “Gestione del cantiere ai fini della riduzione dell’impatto ambientale e miglioramento dei C.A.M.” con un punteggio massimo discrezionale attribuibile pari a complessivi 15 punti.

Ora, l’offerta tecnica del RTI AVR prevede l’impiego di “conglomerati bituminosi” derivanti dagli impianti della Eco Asfalti S.r.l. che, a dire della stessa, sarebbero “caratterizzati da una serie di elementi funzionali al rispetto dei CAM e quindi alla tutela ambientale (dichiarazione impianto in Allegato)”, così da rispettare la prescrizione di cui al punto “PT5”.

Sennonché, ad avviso del RTI ricorrente, Eco Asfalti non possiederebbe le certificazioni C.A.M. richieste dalla lex specialis, sicché la controinteressata avrebbe dovuto essere esclusa dalla gara, rappresentando i C.A.M. “elementi essenziali dell’offerta”. O almeno l’offerta della controinteressata avrebbe dovuto ottenere un punteggio (parziale) pari a 0.

19. Tale doglianza non è meritevole di condivisione, essendo in parte inammissibile e per la restante parte infondata.

20. Occorre, innanzitutto, precisare il contenuto della lex specialis per una migliore analisi della censura.

20.1. A partire dalle premesse, il Disciplinare di gara espone che “la documentazione tecnica di gara è stata redatta tenendo conto delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi (CAM) di cui al D.M. 23 giugno 2022 n. 256 recante «Criteri ambientali minimi per l’affidamento di servizi di progettazione di interventi edilizi, per l’affidamento dei lavori per interventi edilizi e per l’affidamento congiunto di progettazione e lavori per interventi edilizi»”.

Venendo all’elaborazione dell’offerta tecnica, prevista alla Sezione 15, il Disciplinare impone ai partecipanti che la relazione tecnica debba contenere una proposta tecnico-organizzativa che illustri, in paragrafi distinti e separati, gli elementi di cui alla tabella 6.

Tra questi rientra il già citato criterio “PT5”. Al riguardo, la legge di gara prevedeva una specifica premialità per l’impiego di soluzioni migliorative di quelle contemplate dai CAM, nel modo che segue: “Il Concorrente dovrà indicare il miglioramento delle modalità di mitigazione delle attività derivanti dal cantiere sulla base di criteri oggettivi, di impatto economico, sociale e ambientale.

Il Concorrente dovrà quindi indicare quelle soluzioni e proposte che siano maggiormente atte a migliorare i seguenti aspetti riguardanti i Criteri Ambientali Minimi, con particolare riguardo a:

• organizzazione della gestione dei rifiuti, degli imballaggi e dei materiali di scarto di lavorazione;

• la tipologia, la qualità e l’omologazione dei mezzi impiegati, con particolare riferimento alla riduzione dell’emissione di polveri, alla riduzione dell’inquinamento acustico e al risparmio energetico;

• illustrazione delle modalità di contenimento dei consumi energetici in cantiere con puntuale descrizione delle misure che si intendono adottare per aumentare l’efficienza dell’uso dell’energia nel cantiere;

• possesso di specifiche certificazioni sui sistemi di gestione ambientale quali la ISO 14001:2015 con illustrazione delle modalità di formazione del personale per gli specifici compiti attinenti alla gestione ambientale del cantiere”.

Per poi concludere che, “con riferimento agli elaborati del Progetto, che indicano l’elenco dei CAM applicabili, il Concorrente dovrà descrivere, anche avvalendosi di tabelle, quali requisiti dei materiali e dei prodotti descritti saranno oggetto di miglioramento in conformità in conformità al decreto 23 giugno 2022, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 6 agosto 2022 che reca “Criteri ambientali minimi (CAM) per l’affidamento del servizio di progettazione di interventi edilizi, per l’affidamento dei lavori per interventi edilizi e per l’affidamento congiunto di progettazione e lavori per interventi edilizi”. Ai sensi del punto 3.2.3 del Decreto 23 giugno 2022, l’operatore economico allega le schede tecniche dei materiali e dei prodotti da costruzione e le relative certificazioni che dimostrano il miglioramento delle prestazioni ambientali ed energetiche degli stessi”.

Infine, la Sezione 15 conclude, riferendosi al PT5, che: “Le proposte migliorative degli elementi sopra descritti dovranno essere redatte nel rispetto dei CAM così come descritti: – Relazione gestione materiali – CAM; – Relazione relativa ai Criteri Ambientali Minimi; – Criteri Ambientali Minimi”.

20.2. Guardando all’offerta tecnica del RTI AVR con riferimento al parametro “PT5”, la controinteressata ha proposto molteplici sotto-voci di miglioramento, tra cui quella relativa al “conglomerato bituminoso”, oggetto di particolare attenzione nell’architettura del primo motivo. Ha proposto le seguenti soluzioni migliorative:

“2) Il RTI sarà in grado di realizzare pavimentazioni con un indice di riflessione solare (SRI) elevato (come richiesto dai CAM) che consentono di mitigare notevolmente le cosiddette “isole di calore” in ambito urbano con ripercussioni positive in termini di sostenibilità ambientale e benessere di residenti ed utenti. Tale risultato sarà raggiunto mediante l’impiego di soluzioni innovative, quali a titolo esemplificativo e non esaustivo, i bitumi pigmentati tipo Bitem (scheda tecnica in Allegato).

3) Nei lavori di stesa ci si impegna ad impiegare esclusivamente conglomerati bituminosi “tiepidi” con temperature massime di posa di 120 °C (140 °C nel caso di impiego di bitumi modificati e/o polimeri), riducendo così il consumo di energia, le emissioni di gas inquinanti, i fumi e le polveri durante i processi di produzione e stesa, l’invecchiamento del legante (essendo esposto ad una temperatura inferiore), i tempi di attesa per l’apertura al traffico (scheda tecnica in Allegato).

4) Nel caso di contesti particolari il RTI potrà impiegare dei conglomerati additivati con polverino di gomma da pneumatici fuori uso (PFU) della Ecopneus (https://www.ecopneus.it/) che migliora nettamente le prestazioni acustiche secondo i parametri previsti nei CAM strade (scheda in Allegato).

5) Per gli interventi di risanamento profondo che includono lo strato di fondazione, il RTI si impegna ad impiegare almeno il 70% in volume di materia recuperata, riciclata o di sottoprodotti, riferito al peso del prodotto finito, secco su secco. Per gli interventi di risanamento profondo che non includono lo strato di fondazione, il RTI si impegna a garantire le seguenti percentuali di impiego di materiali recuperati, riciclati o di sottoprodotti: base o base/binder ≥ 40% (+5% rispetto al 35% previsto nei CAM); collegamento/binder ≥ 40% (+10% rispetto al 30% previsto nei CAM); usura chiuso ≥ 30% (+15% rispetto al 15% previsto nei CAM) (scheda impianto EcoAsfalti in Allegato);

6) saranno impiegati esclusivamente autocarri coibentati per un duraturo mantenimento della temperatura”.

Ancora, è stata allegata la dichiarazione del produttore, Eco Asfalti S.r.l., di cui all’Allegato 4 del criterio “PT5” alla Relazione tecnica della Società, che descrive le caratteristiche degli impianti di produzione e la loro coerenza con gli obiettivi di riduzione dell’impatto ambientale.

Inoltre, è stata prodotta in gara una corposa documentazione (report e schede tecniche) di cui all’allegato 8bis della produzione del Comune, con le quali vengono ulteriormente spiegate le caratteristiche tecniche dei prodotti rientranti nella famiglia dei conglomerati bituminosi – l’additivo Iterlows RS e le miscele bituminose con il legante neutro Colorbit – nonché i dati tecnici dell’impianto di produzione, mercature, e dati sulla produzione reale.

21. Ciò chiarito, la censura è chiaramente destituita di fondamento.

22. Innanzitutto, non può trovare spazio l’interpretazione, prospettata dalla ricorrente, per cui dalla lettura della Sezione 15 del Disciplinare si evincerebbe la sussistenza di una sanzione espulsiva “implicita” ove la relazione tecnica allegata all’offerta non sia conforme ai C.A.M.

22.1. Il Collegio osserva, preliminarmente, che rappresenta questione controversa ai fini del decidere quella concernente il profilo diacronico-procedimentale nel quale si colloca la verifica della conformità della relazione tecnica ai C.A.M.: la normativa ammette modelli diversificati, di tipo anticipato o progressivo, a seconda che il momento deputato allo scrutinio funditus dei requisiti, attraverso la disamina della documentazione tecnica allegata all’offerta, si collochi nella fase di gara o sia demandato alla fase esecutiva, riservando al momento procedimentale il solo accertamento della completezza delle dichiarazioni di conformità rese e dell’estrinseca coerenza degli allegati tecnici.

Nell diversità dei modelli, la consolidata giurisprudenza amministrativa ha, comunque, chiarito che “l’effetto escludente si determina nei soli casi (v. Cons. Stato, sez. V, n. 1990/2025 e sez. III, n. 9398/2023) in cui l’obbligo di produrre in offerta la documentazione tecnica attestante la conformità ai CAM sia espressamente previsto a pena di esclusione nel D.M. regolante lo specifico settore e nella legge di gara sicché, in caso contrario (v. Cons., Stato, sez. V, nn. 1847 e 1857/2025, sez. III, n. 397/2022), implicitamente si riespande la regola del rinvio alla fase esecutiva” (cfr. Cons. Stato, Sez. III, n. 1170 del 2026).

22.2. Applicando siffatto criterio nel caso di specie, sebbene la fase deputata allo scrutinio dei C.A.M. si collochi chiaramente nella fase valutativa dell’offerta, con particolare riguardo alle soluzioni tecniche migliorative, non può rinvenirsi alcun effetto espulsivo.

In primo luogo, la legge di gara non contempla espressamente alcuna sanzione espulsiva dell’offerta tecnica nel caso di mancata osservanza della stessa ai C.A.M. per quanto riguarda le soluzioni tecniche “migliorative”.

Con riferimento all’offerta tecnica la Sezione 15 del Disciplinare, infatti, individua espressamente le ipotesi di esclusione nei soli casi di relazione tecnica con un numero di pagine superiore a 10, di offerta carente delle caratteristiche minime prescritte dal bando ovvero che renda palese, direttamente o indirettamente, in tutto o in parte l’offerta economica o comunque ne pregiudichi la segretezza; ovvero anche qualora l’offerta tecnica comporti maggiori oneri, indennizzi, rimborsi, adeguamenti o altro a carico della Stazione appaltante che non siano, poi, determinati nell’offerta economica.

Nemmeno i C.A.M. di cui al D.M. 23 giugno 2022 n. 256, richiamati espressamente dalla legge di gara, prevedono un tale effetto escludente, prescrivendo chiaramente al par. 3.2.3 in tema di “prestazioni migliorative dei prodotti da costruzione” l’attribuzione di “un punteggio premiante” all’operatore economico “che propone di sostituire uno o più prodotti da costruzione previsti dal progetto esecutivo posto a base di gara con prodotti aventi le stesse prestazioni tecniche ma con prestazioni ambientali migliorative (ad es. maggiore contenuto di riciclato, minore contenuto di sostanze chimiche pericolose ecc.)”;

Infine, non può desumersi una sanzione espulsiva dai C.A.M. Strade di cui al D.M. 5 agosto 2024 che, con riferimento al criterio 3.1.2 sulla “Modalità di gestione dell’impianto produttivo di conglomerato bituminoso”, sanciscono espressamente che soltanto “in corso di esecuzione del contratto” la Direzione lavori verificherà “la rispondenza al criterio attraverso visite ispettive presso gli impianti di produzione. La documentazione, consistente in esiti delle verifiche ispettive ovvero in certificati, dovrà essere parte dei documenti di fine lavori consegnati dalla Direzione Lavori alla Stazione Appaltante”.

22.3. Da qui l’infondatezza in parte qua del motivo con riferimento all’asserita esistenza di una sanzione espulsiva.

23. Neppure ancora è condivisibile l’argomento, esposto in via subordinata, per cui l’offerta del RTI AVR avrebbe dovuto ottenere ZERO punti per il criterio PT5.

23.1. Come si è detto, la disciplina dei CAM di cui al D.M. 23 giugno 2022 n. 256, specificamente richiamata dalla S.A. ai fini dell’attribuzione del punteggio premiale per le prestazioni migliorative offerte, non contempla affatto la fornitura di certificazioni per gli impianti di produzione.

Ragion per cui, in rapporto ai suddetti C.A.M., la Stazione appaltante ha correttamente valutato con favore la dichiarazione del produttore, la Eco Asfalti, di cui all’Allegato 4 del criterio PT5 alla Relazione tecnica del RTI AVR, che descrive i vantaggi ambientali garantiti dal processo di produzione del conglomerato bituminoso necessario all’esecuzione dell’Accordo quadro e li mette in correlazione con le ulteriori specifiche tecniche migliorative dei conglomerati bituminosi offerti (ci si riferisce all’additivo Iterlows RS e alle miscele bituminose con il legante neutro Colorbit).

Tanto basterebbe per respingere in “toto” la doglianza.

23.2. Non giova, nondimeno, al RTI ricorrente richiamare nelle proprie difese la disciplina sui C.A.M. Strade.

Con riferimento alle caratteristiche dell’impianto di produzione Eco Asfalti, la dichiarazione resa all’Allegato 4 è conforme a quanto prescritto dal già sopra citato criterio 3.1.2 sulla “Modalità di gestione dell’impianto produttivo di conglomerato bituminoso”, riportando alla S.A. le informazioni minime necessarie con riferimento:

(a) allo “stoccaggio delle sabbie immediatamente destinate alla miscelazione e del conglomerato bituminoso di recupero sotto una tettoia o in un capannone ventilato, consentendo così di ridurre i consumi energetici necessari per eliminare l’umidità contenuta nel materiale e al tempo stesso ridurre le emissioni odorigene”.

Eco Asfalti dichiara, a tal fine, che “lo stoccaggio di sabbie immediatamente destinate alla miscelazione e del granulato bituminoso di recupero sotto una tettoia, consente(ndo) di ridurre i consumi energetici necessari per eliminare l’umidità contenuta nel materiale e al tempo stesso di ridurre le emissioni odorigene: Si allega contratto di fornitura con ditta TECNO ENGINEERING, in fase di lavorazione”;

(b) all’impiego di gas metano, o gas metano liquido o biometano o idrogeno o alla produzione di energia da pannelli fotovoltaici per l’alimentazione dei macchinari o per l’illuminazione;

Eco Asfalti specifica che “l’impianto impiega, sia per la fiamma bruciatore che altri impieghi, esclusivamente alimentazione a GPL” e che “Le nuove cisterne COMAP per lo stoccaggio del bitume, con capacità di 200 mc, sono coibentate e riscaldate elettricamente”;

(c) alla gestione dei fumi e delle polveri;

Eco Asfalti chiarisce al riguardo che “la gestione fumi e polveri è regolarizzata e controllata da un filtro a maniche AMMAN di ultima generazione. Nel tunnel di carico è installato un sistema di aspirazione e filtraggio OCM ASPHARIA per la riduzione delle emissioni diffuse in fase di carico sugli automezzi adibiti al trasporto”;

(d) alla gestione delle emissioni odorigene;

Eco Asfalti, infine, specifica sul punto che “la gestione e il monitoraggio delle emissione odorigene seguono scrupolosamente tutti gli adempimenti previsti nelle nostre AUA, con l’effettuazione di controlli scadenzati presso i nostri impianti da parte di laboratori accreditati e certificati da relativa reportistica”.

Ne consegue che già sotto il profilo delle modalità di produzione dei conglomerati bituminosi la valutazione discrezionale della S.A. non appare in alcun modo viziata da irragionevolezze o illogicità anche sotto la lente del “C.A.M. Strade” in parte qua.

23.3. Né, infine, si rivela utile il richiamo al diverso criterio 2.3.1. sulla “Circolarità dei prodotti da costruzione” dei C.A.M. Strade – argomento avanzato dal RTI nelle ulteriori difese per il merito a sostegno della doglianza in analisi sull’irragionevolezza dell’attribuzione del punteggio.

Anche in questo caso l’Allegato 4 reca una relazione dettagliata sull’impiego di materiali con prestazioni tecniche dirette ad aumentare l’efficienza dei materiali, tra cui l’impiego del COLORBIT e dell’additivo per conglomerati ITERLOW RS.

E in sede di offerta tecnica il RTI controinteressato dichiara espressamente l’impiego di materiale recuperato e/o riciclato quale il polverino Ecopneus – producendo peraltro apposito report di Legambiente -, nonché al punto (5) dell’offerta tecnica che:

“5) Per gli interventi di risanamento profondo che includono lo strato di fondazione, il RTI si impegna ad impiegare almeno il 70% in volume di materia recuperata, riciclata o di sottoprodotti, riferito al peso del prodotto finito, secco su secco. Per gli interventi di risanamento profondo che non includono lo strato di fondazione, il RTI si impegna a garantire le seguenti percentuali di impiego di materiali recuperati, riciclati o di sottoprodotti: base o base/binder ≥ 40% (+5% rispetto al 35% previsto nei CAM); collegamento/binder ≥ 40% (+10% rispetto al 30% previsto nei CAM); usura chiuso ≥ 30% (+15% rispetto al 15% previsto nei CAM) (scheda impianto EcoAsfalti in Allegato)”.

Occorre, infine, osservare che con riguardo a tale requisito i C.A.M. Strade non richiedono certificazioni, bensì che siano dettagliati nella Relazione tecnica e la loro rispondenza al progetto.

Ne consegue che, per le ragioni su esposte, anche sotto tale aspetto il giudizio della S.A. non può dirsi sia stato irragionevole, illogico o, comunque, non corrispondente a e difforme da quanto richiesto dai C.A.M. di settore.

24. La doglianza in disamina deve essere, pertanto, rigettata.

25. Sempre nel contesto del primo motivo del ricorso originario e dei suoi motivi aggiunti, il RTI ricorrente sostiene che Eco Asfalti rivestirebbe, più che altro, la qualità di subappaltatore e che, come tale, dovrebbe essere in regola con la disciplina antimafia e avere i necessari requisiti. Di talché l’offerta del RTI AVR sarebbe illegittima.

26. Ma anche questa censura non può essere condivisa.

26.1. Premesso che né dall’offerta tecnica né ancora da altri elementi dichiarativi dell’offerta (in particolare DGUE) non si evince affatto la qualifica di Eco Asfalti quale subappaltatore ma, al più, di fornitore del conglomerato bituminoso, si osserva che lo stesso RTI aggiudicatario ha dichiarato nel DGUE, come stabilito dall’art. 119 del D.lgs. n. 36/2023, di riservarsi di subappaltare i lavori di manutenzione stradale con la relativa percentuale.

E’ stata, dunque, rappresentata solo una generica volontà di far ricorso al subappalto, peraltro non “necessario”, sicché trova applicazione nel caso di specie il granitico principio di diritto espresso dalla nota pronuncia dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio n. 9 del 2 novembre 2015, secondo cui “l’indicazione del nominativo del subappaltatore già in sede di presentazione dell’offerta non è obbligatoria, neanche nell’ipotesi in cui il concorrente non possieda la qualificazione nelle categorie scorporabili” (principio richiamato di recente anche da Cons. Stato, Sez. V, 28 maggio 2024, n. 4724; Sez. V, 28 marzo 2023, n. 3180; Sez. VII, 25 gennaio 2023, n. 808).

Ne consegue, secondo la consolidata giurisprudenza, che:

– l’omessa indicazione del nominativo del subappaltatore non costituisce ragione di illegittimità dell’offerta dell’aggiudicataria, trattandosi di adempimento non richiesto dalla lex specialis e che nemmeno risulta essere prescritto dall’art. 119 del d.lgs. n. 36/2023 (arg. ex T.A.R. Campania – Napoli, Sez. I, 18 novembre 2024, n. 633);

– in tale contesto, “la validità e l’efficacia del subappalto postula, quali condizioni indefettibili, che il concorrente abbia indicato nella fase dell’offerta le lavorazioni che intende subappaltare e che abbia, poi, trasmesso alla stazione appaltante il contratto di subappalto almeno venti giorni prima dell’inizio dei lavori subappaltati; ne deriva che il subappalto è un istituto che attiene alla fase di esecuzione dell’appalto (e che rileva nella gara solo negli stretti limiti della necessaria indicazione delle lavorazioni che ne formeranno oggetto), di talché il suo mancato funzionamento (per qualsivoglia ragione) dev’essere trattato alla stregua di un inadempimento contrattuale, con tutte le conseguenze che ad esso ricollega il codice” (cfr. T.A.R. per il Lazio – Roma, Sez. II bis, 10 settembre 2025, n. 16150).

26.2. Da qui la chiara infondatezza della censura, in quanto:

(a) Eco Asfalti non è stata indicata nel DGUE dal RTI AVR quale subappaltatrice;

(b) qualora fosse indicata per tale scopo, in un contesto di subappalto “tradizionale” e non “necessario”, le verifiche nei confronti di quest’ultima in ordine al possesso dei requisiti e della documentazione antimafia saranno da eseguirsi nella fase di esecuzione.

27. Concludendo la disamina delle diverse doglianze prospettate nel primo motivo, il RTI ricorrente lamenta l’irragionevolezza dell’attribuzione ad AVR del punteggio di 10,95 con riferimento al criterio “PT3” “Organigramma di cantiere – professionalità coinvolte”, nonostante che quest’ultima abbia messo a disposizione dell’appalto un numero sovradimensionato di maestranze pari a 240.

28. La censura, nondimeno, è chiaramente infondata.

29. Con riguardo al criterio valutativo “PT3” il Disciplinare di gara prescrive che:

“il Concorrente dovrà produrre la documentazione atta a dimostrare la propria capacità tecnica nella gestione della commessa e del cantiere, nonché l’organizzazione che intende adottare in caso di aggiudicazione dell’appalto sulla base di criteri oggettivi, di impatto economico, sociale e ambientale.

La relazione sarà valutata con riguardo a:

– Organigramma proposto, anche con riferimento alle figure necessarie indicate nei capitolati speciali d’appalto

– Esperienza specifica del personale coinvolto

– Azioni intraprese al fine di promuovere l’imprenditoria giovanile, l’inclusione lavorativa delle persone disabili, la parità di genere e l’assunzione di giovani, con età inferiore a trentasei anni, e donne

Il Concorrente dovrà produrre documentazione attestante il possesso standard internazionale di certificazione”.

Come ben chiarito dalla S.A. il punteggio per l’elemento “PT3” era da attribuirsi in base a molteplici elementi e in un contesto, peraltro, di accordo quadro con varie prestazioni “a chiamata” e/o comunque non programmabili, sicché:

– Il numero dei soggetti in “disponibilità”, quindi, non aveva una peculiare rilevanza nell’ambito del criterio (calato soprattutto sull’organigramma dell’impresa), né questo prevedeva un sistema di attribuzione dei punteggi di tipo proporzionale rispetto al numero degli addetti;

– è chiaro che il RTI aggiudicatario, al pari del RTI ricorrente, ha ritenuto di garantire ampie maestranze alla S.A. attraverso la dichiarazione della disponibilità “potenziale” di 240 maestranze pronte ad essere utilizzate a seconda delle esigenze, oltre a quelle specificamente impegnate nell’Offerta economica nel numero di 30.

30. La doglianza è, pertanto, destituita di fondamento, non ravvisandosi alcuna illogicità o irragionevolezza nell’attribuzione del punteggio relativo al criterio PT3 al controinteressato.

31. Venendo, infine, al secondo motivo del ricorso originario e dei suoi motivi aggiunto, il RTI ricorrente contesta la legittimità dell’aggiudicazione in rapporto, questa volta, al costo della manodopera rappresentato dal controinteressato nell’Offerta economica.

In particolare, il RTI AVR avrebbe dichiarato un costo della manodopera pari ad euro 650.000,00, prevedendo l’impiego di 30 maestranze inquadrate in 4 livelli (I, II, III e IV), applicando il CCNL Edilizia, con minimi contrattuali “come da tabella ministeriale di riferimento per i dipendenti delle imprese edili ed affini”.

Sennonché, a detta del ricorrente, l’offerta economica avrebbe dovuto essere dichiarata inammissibile o, in subordine, alcun punteggio valido avrebbe dovuto essere attribuito dalla Commissione, posto che il costo della manodopera dichiarato dal controinteressato, pari ad euro 650.000,00, sarebbe sproporzionato rispetto alle plurime ed aggiuntive attività/prestazioni proposte dallo stesso mediante figure professionali impiegate in via diretta e non occasionali nell’ambito della propria soluzione tecnica di gestione dei servizi.

Considerando il costo orario medio (escluso spese generali ed utile) della manodopera edile previsto dalle tabelle ministeriali pari ad euro 31,69/h, dividendo l’ammontare complessivo 650.000 euro/31,69 euro/h si ottiene il valore di 20.511,20 ore che diviso 8 ore/giorno (20.511,20/8) determina il parametro di 2.563,90 giorno uomo.

Se i giorni uomo li dividiamo per 30 unità, il tempo di esecuzione del servizio è: 2.563,90 giorni/uomo/30 (uomo) = 85,46 giorni di esecuzione del servizio, molto inferiore alla durata dell’accordo quadro (31.12.2027).

In altri termini, le 30 risorse impiegate determinerebbero un costo della manodopera decisamente maggiore che potrebbe finanche coincidere con il valore complessivo dell’appalto.

32. Il motivo, tuttavia, non è meritevole di accoglimento.

33. Il Collegio ricorda che l’indicazione del costo della manodopera da parte delle imprese non può che essere approssimativa in ragione della natura programmatoria dell’accordo quadro.

La più autorevole giurisprudenza amministrativa, seppure formatasi nel contesto della precedente versione del Codice, ha infatti chiarito che:

“La clausola deve essere interpretata alla luce dell’art. 95, comma 10, del d.lgs. n. 50 del 2016, che prevede l’obbligatorietà dell’indicazione nell’offerta del costo della manodopera, volendo significare che, nel caso di specie, avendo la gara ad oggetto un accordo quadro, di natura meramente programmatoria, ed essendo, quindi, impossibile l’esatta quantificazione ex ante delle singole voci di costo che si riveleranno necessarie per l’esecuzione dei contratti di volta in volta conclusi, è sufficiente l’indicazione di un costo approssimativo della manodopera, che verrà in seguito specificato nei contratti applicativi.

Tanto premesso, e ricordando che il giudizio di congruità delle offerte, di cui all’art. 97 del d.lgs. n. 50 del 2016 è espressione paradigmatica di discrezionalità tecnica, sindacabile solo in caso di manifesta erroneità, irragionevolezza, difetto d’istruttoria e travisamento dei fatti, non potendo il giudice procedere ad una autonoma verifica dell’offerta e delle singole componenti, poiché ciò costituirebbe un’inammissibile invasione della sfera propria dell’amministrazione (cfr., da ultimo e fra le tante, Cons. Stato, V, 28 marzo 2022, n. 2269), nel caso di specie il costo della manodopera calcolato da MFR Segnaletica s.r.l. non può ritenersi in alcun modo inattendibile, anche in ragione del fatto che l’appellante non ha dedotto la violazione dei minimi salariali stabiliti dai contratti collettivi. Tanto, a maggior ragione, nel caso di specie, per la natura meramente programmatoria dell’accordo quadro” (cfr. Cons. Stato, Sez. V, n. 909 del 2023, richiamata anche di recente da Cons. Stato, Sez. V, 14 aprile 2025, n. 3195, secondo cui “il giudizio di anomalia deve essere calibrato sull’immanente ipoteticità e variabilità dei costi, trattandosi di un accordo quadro, di natura eminentemente programmatica, con impossibilità di un’esatta quantificazione ex ante delle singole voci di costo che si rileveranno necessarie per l’esecuzione dei contratti di volta in volta conclusi”).

33.1. Inquadrato in tal modo la questione di diritto, parte ricorrente non ha fornito elementi di prova idonei e sufficienti a scardinare il giudizio di congruità espresso dalla S.A. in rapporto all’Offerta economica del RTI AVR.

L’argomento per cui le 30 maestranze indicate nell’offerta economica debbano essere impiegate tutte e per tutti i 220 giorni lavorativi annui, fino al 31.12.2027, non tiene conto affatto della natura programmatoria dell’accordo quadro, caratterizzato da interventi a chiamata.

In altri termini, come chiarito dalla giurisprudenza sopra citata, rispetto a un accordo quadro non è possibile calcolare ex ante quali e quanti interventi specifici dovranno essere eseguiti, quale sia la loro successione temporale e, quindi, quale sia la distribuzione mese per mese (o giorno per giorno) del costo della manodopera indicato in gara, tenuto conto dei frequenti picchi esigenziali che sovente si verificano, anche in connessione con l’andamento stagionale.

Ne discende che non è sostenibile il calcolo matematico svolto dalla parte ricorrente sulla base del mero impiego medio delle risorse e dei relativi costi. D’altra parte, è lo stesso Disciplinare a chiarire che “Avendo la gara ad oggetto un accordo quadro, di natura meramente programmatoria, ed essendo, quindi, impossibile l’esatta quantificazione ex ante delle singole voci di costo che si rive-leranno necessarie per l’esecuzione dei contratti di volta in volta conclusi, è sufficiente l’indicazione di un costo approssimativo della manodopera, che verrà in seguito specificato nei contratti applicativi”.

33.2. Quanto all’ulteriore sotto doglianza, enucleata nei motivi aggiunti, in ordine al presunto mancato rispetto dei livelli minimi salariali, trattasi di una censura inammissibile, non essendo stato né dedotto né dimostrato dal RTI ricorrete alcun parametro idoneo a valutare la supposta non rispondenza dell’offerta di AVR ai minimi inderogabili contemplati dal CCNL di riferimento.

34. Il secondo motivo è, quindi, infondato.

35. In conclusione, per le ragioni sopra esposte, la complessiva azione annullatoria introdotta con il ricorso originario e i suoi due motivi aggiunti è priva di fondamento.

36. La legittimità del provvedimento gravato, infine, esclude per ciò stesso in radice, nei termini formulati dalle ricorrenti, la fondatezza della connessa domanda risarcitoria.

Al riguardo è sufficiente richiamare il consolidato orientamento giurisprudenziale per cui la domanda risarcitoria da illegittimità provvedimentale dell’Amministrazione deve essere respinta, una volta accertata la legittimità dell’atto impugnato, perché in ragione di ciò è già senz’altro escluso il requisito del danno ingiusto richiesto dall’art. 2043 cod. civ., in quanto l’attività dell’Amministrazione di adozione del provvedimento riconosciuto legittimo, per definizione, non può essere considerata ingiusta né illecita (cfr. ex multis, Cons. Stato, sez. V, 3 maggio 2019, n. 2870).

37. In definitiva, per le ragioni sopra esposte, la complessiva impugnativa va respinta in quanto infondata.

La novità e la complessità delle questioni giuridiche trattate giustificano nondimeno la compensazione integrale delle spese di lite tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sulla complessiva impugnativa, come in epigrafe proposta, la respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Marco Buricelli, Presidente

Alberto Di Mario, Consigliere

Federico Giuseppe Russo, Referendario, Estensore

L'articolo Sull’omessa indicazione del nominativo del subappaltatore. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Gara di appalto – Confronto a coppie – Attribuzione del punteggio – Discrezionalità – Sindacato giurisdizionale – Limiti.

Il confronto a coppie non rappresenta di per sé un criterio sostanziale di valutazione, bensì una modalità di attribuzione del punteggio che presuppone criteri chiari, specifici e analitici, per cui resta in primo luogo fermo che tale modalità di attribuzione del punteggio (la cui previsione comunque, come già evidenziato, non è stata contestata) è connotata da una elevatissima discrezionalità, nella specie già per ogni commissario, che gode di autonomia preferenziale, e non mira ad una ponderazione atomistica di ogni singola offerta rispetto a standard ideali, bensì ad una valutazione comparativa tra i singoli concorrenti, in termini strettamente relativi, affidata a ciascun componente del Seggio, secondo una scala di punteggi che già esprime il grado di preferenza, con la conseguenza che la motivazione della preferenza si esaurisce, formalmente e sostanzialmente, nell’attribuzione dello stesso punteggio. A ciò si aggiunga che le operazioni di giudizio che si avvalgono del metodo del confronto a coppie sono scrutinabili dal giudice solo eccezionalmente e per profili limitati, vale a dire soltanto quando ne emerga un uso distorto, logicamente incongruo, irrazionale, che è, però, preciso onere dell’interessato allegare e dimostrare, evidenziando non già la mera (e fisiologica) non condivisibilità del giudizio comparativo, bensì la sua radicale ed intrinseca inattendibilità tecnica o la sua palese insostenibilità logica.

Pres. Panzironi – Est. Mariani

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1456 del 2026, proposto da PRIMATOUR ITALIA S.r.l., in proprio e quale mandataria del costituendo R.T.I. formato con PROYECTO ESPANAS.R.L., DIRETTIVA VIAGGI S.R.L., LEGGERE E VIAGGIARE S.R.L., AUSONIAVIAGGI S.R.L. e PYRGOS TR AV E L S.R.L., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura Consip ID 2919 CIG N.D., rappresentato e difeso dagli avvocati Aristide Police, Claudia Nicolini, con domicilio eletto presso lo studio Aristide Police in Roma, viale Liegi, 32;

contro

Consip Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Avion Travel S.r.l., in proprio e nella qualità di mandataria del costituendo RTI con mandanti Mondo Scuola Viaggi S.r.l., Svetatour S.r.l. e Hinterland Turismo S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Lo Pinto, Fabio Cintioli, Giuseppe Roberto Falla, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Giocamondo Study S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Leonardo Giovanni De Vecchi, Angela Cirasola, Federica Paleari, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Mondilla Italia S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Giuliano Di Pardo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
R.T.I. Zainetto Verde S.r.l., in proprio e in qualità di mandataria del raggruppamento temporaneo di imprese con la mandante WEP S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Filippo Traviglia, Chiara Di Maria, Andrea Rocco, con domicilio eletto presso lo studio Filippo Traviglia in Torino, corso Vinzaglio n. 29;
Vagovia S.r.l., Pmo Travel S.r.l., Cape Land S.r.l., Ibla Europe Viaggi S.r.l., Pattitour S.r.l., Saled S.r.l., Accademia Britannica Services S.r.l., Svetatour S.r.l., non costituiti in giudizio;

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– per l’annullamento dei provvedimenti di aggiudicazione di Consip del 23 dicembre 2025, prot. nn. 62426, 62427, 62430, 62432, 62433, 62435, 62437 e 62438, con i quali è stata comunicata la “aggiudicazione definitiva efficace” della “gara a procedura aperta per l’affidamento di un Accordo Quadro avente ad oggetto l’affidamento dei servizi di organizzazione e gestione dei viaggi di istruzione e stage linguistici per gli istituti scolasti – ID 2919”;

Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da MONDILLA ITALIA S.R.L. il 23\2\2026:

per l’annullamento della determina a contrarre del 26/09/2025, dei provvedimenti di aggiudicazione di Consip del 23 dicembre 2025, prot. nn. 62426, 62427, 62430, 62432, 62433, 62435, 62437 e 62438, con i quali è stata comunicata la “aggiudicazione definitiva efficace” e la relativa graduatoria della “gara a procedura aperta per l’affidamento di un Accordo Quadro avente ad oggetto l’affidamento dei servizi di organizzazione e gestione dei viaggi di istruzione e stage linguistici per gli istituti scolasti –ID 2919” e dei presupposti atti indicati nello stesso ricorso incidentale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Avion Travel S.r.l. e di Giocamondo Study S.p.A. e di Mondilla Italia S.r.l. e di Consip Spa e di R.T.I. Zainetto Verde S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 29 aprile 2026 la dott.ssa Francesca Mariani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente, in proprio e quale mandataria di costituendo RTI, ha impugnato gli atti e gli esiti del primo macro-lotto della procedura aperta in epigrafe, cui ha partecipato, indetta da Consip S.p.A. per l’affidamento di un Accordo Quadro ai sensi dell’articolo 59, comma 4 del Codice dei Contratti, avente ad oggetto servizi di organizzazione e gestione di viaggi di istruzione e di stage linguistici per gli Istituti scolastici.

2. In estrema sintesi, da quanto esposto e versato in atti risulta che:

– in data 29.09.2025 Consip ha bandito la gara sopra indicata, suddivisa in due macro-lotti relativi ai viaggi di istruzione (con 8 sub-lotti geografici, qui di interesse) e stage linguistici, ciascuno per un valore complessivo, al netto delle opzioni, pari a Euro 43.677.200,00, per la durata di 18 mesi;

– il criterio di aggiudicazione è stato quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, sulla base del rapporto qualità prezzo, con assegnazione di un massimo di 80 punti per l’offerta tecnica e di un massimo di 20 punti per l’offerta economica (per la quale i concorrenti dovevano offrire un ribasso sul mark-up pari al 18,5%, ferma la soglia del 10%);

– in particolare, per la valutazione delle offerte tecniche, la disciplina di gara ha previsto punteggi tabellari (con sistema on/off) per un massimo di 35 punti, nonché punteggi discrezionali, con il sistema del confronto a coppie (metodo AHP), per un massimo di 45 punti;

– in caso di offerte superiori a 4 per ogni sub-lotto (come avvenuto) la disciplina ha previsto un sistema multiaggiudicatario, con suddivisione del valore del sub-lotto nelle seguenti quote: primo aggiudicatario, quota del 40%; secondo aggiudicatario, quota del 30%, terzo aggiudicatario, quota del 20%, quarto aggiudicatario, quota del 10%;

– alla gara hanno inizialmente partecipato 43 concorrenti, di cui 11 sono stati esclusi;

– all’esito delle operazioni, gli aggiudicatari per i sub-lotti 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 e 8 del macro-lotto 1, qui di interesse, sono risultati i seguenti: 1) RTI Avion Travel S.r.l. – Mondo Scuola Viaggi S.r.l. – Svetatour S.r.l. – Hinterland Turismo S.r.l.; 2) Giocamondo Study S.p.A.; 3) Mondilla Italia S.r.l.; 4) RTI Zainetto Verde S.r.l. – Wep S.r.l.;

– il RTI ricorrente è invece risultato in sesta posizione sui lotti 1, 2, 3, 5, 6, 7 e in quinta posizione sui lotti 4 e 8.

3. Avverso tale esito, lo stesso si è rivolto al Tribunale, chiedendone l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia, sulla base delle censure che saranno scrutinate nel prosieguo, riguardanti in sostanza, da un lato, le valutazioni discrezionali delle offerte tecniche effettuate dalla Commissione e, dall’altro lato, l’assegnazione di specifici punteggi tabellari agli aggiudicatari.

4. Consip S.p.A. si è costituita in giudizio in resistenza, rappresentando anche la esigenza di avviare le attività al fine di consentire viaggi di istruzione agli Istituti scolastici nel corso del corrente anno scolastico. La società ha inoltre eccepito l’inammissibilità dei motivi di ricorso, sotto diversi profili.

5. Anche le società e i RTI aggiudicatari e controinteressati indicati in epigrafe si sono costituiti in giudizio in resistenza, chiedendo il rigetto del ricorso ed eccependone, altresì, l’irricevibilità e l’inammissibilità per diversi motivi.

La società Mondilla Italia a r.l., inoltre, alla luce della contestazione del punteggio assegnatole da parte della ricorrente, ha proposto ricorso incidentale, di cui si dirà oltre.

6. Alla camera di consiglio del 25.02.2026 la ricorrente ha rinunciato alla sospensiva ed è stata fissata la discussione del ricorso nel merito per l’udienza pubblica del 29.04.2026.

A tale udienza, in vista della quale le parti hanno depositato scritti difensivi, la causa è stata infine introitata per la decisione.

7. In via preliminare va respinta l’eccezione di irricevibilità del ricorso per tardività (sollevata dalla Società Zainetto Verde a r.l. e da Giocamondo Study S.p.A.), perché parte ricorrente non avrebbe tempestivamente impugnato gli atti di gara.

Invero, in disparte ogni considerazione sulla possibilità di immediata impugnabilità delle clausole della lex specialis di cui si discute, risulta evidente dalla piana lettura del ricorso introduttivo – come giustamente controdedotto dalla stessa ricorrente negli scritti difensivi in atti – che le doglianze formulate non attengono alle regole e ai criteri astrattamente previsti dalla disciplina di gara, bensì concernono l’applicazione concreta data dal Seggio a tali regole e criteri e agli esiti che ne sono derivati.

E’ inoltre da escludersi la dedotta contraddizione tra la domanda di “rimodulazione dei punteggi” e di “aggiudicazione”, formulata dalla ricorrente, con la contestuale domanda di annullamento degli atti di gara, essendo quest’ultima il presupposto necessario per ottenere la statuizione conformativa richiesta, ovvero il conseguimento del bene della vita cui la ricorrente aspira.

Non persuade, inoltre, l’eccezione sollevata da Mondilla Italia S.r.l. sulla natura cumulativa impropria del ricorso, tenuto conto della natura multi-aggiudicatario dei sub-lotti contestati, della identità delle aggiudicazioni per ogni sub-lotto e della identità delle relative censure.

8. Fermo quanto sopra, nel merito il ricorso è infondato e deve essere respinto; ciò peraltro consente al Collegio di prescindere da uno specifico approfondimento sulle ulteriori eccezioni in rito sollevate dalla resistente e dalle controinteressate (in relazione alla pretesa inammissibilità del ricorso e dei singoli motivi per difetto di interesse).

8.1. In particolare, con la prima, complessa, doglianza la ricorrente ha contestato “I. Violazione dei principi di trasparenza e di motivazione; violazione della lex specialis (artt. 17.1 e 17.2 del Capitolato d’Oneri) e dei canoni di imparzialità e buon andamento; eccesso di potere per illogicità manifesta, contraddittorietà, difetto di istruttoria e motivazione apparente nella – 17 – valutazione dell’offerta tecnica e nell’attribuzione dei punteggi discrezionali con il metodo del “confronto a coppie” – AHP. – Violazione della par condicio e del principio di concorrenza e di accesso al mercato di cui all’art. 1, commi 1 e 2, e all’art. 3 del d.lgs. 31 marzo 2023, n. 36. – Difetto di istruttoria e inadeguatezza e per erronea valutazione. – Eccesso di potere per travisamento degli elementi di fatto, carenza d’istruttoria, irragionevolezza, illogicità e ingiustizia manifesta.”.

In sostanza, con tale doglianza la ricorrente ha lamentato l’opacità e non verificabilità, dunque il difetto di motivazione e trasparenza, dell’operato della Commissione nella formazione dei giudizi tecnici e nell’attribuzione dei punteggi, che sarebbe derivato dalla combinazione fra i criteri valutativi formulati in termini ampio e macro-descrittivi e l’utilizzo del metodo del confronto a coppie, con attribuzione di valori numerici e successiva riparametrazione matematica, che avrebbe prodotto “un procedimento valutativo non trasparente e non ricostruibile ex post, che non consente cioè ai concorrenti di ricostruire l’iter logico effettivamente seguito per preferire un’offerta ad un’altra” (così nel ricorso). In aggiunta, vi sarebbero alcune carenze specifiche relative ai requisiti e alle offerte dei singoli aggiudicatari che non sarebbero state rilevate dal Seggio, con la conseguenza che criticità di rilievo non avrebbero trovato traccia nei punteggi finali.

8.1.1. La doglianza non persuade.

Infatti, sebbene sia corretto, come dedotto dalla ricorrente, che il confronto a coppie “non rappresenta di per sé un criterio sostanziale di valutazione, bensì una modalità di attribuzione del punteggio che presuppone criteri chiari, specifici e analitici”, resta in primo luogo fermo che tale modalità di attribuzione del punteggio (la cui previsione comunque, come già evidenziato, non è stata contestata) è connotata da una elevatissima discrezionalità, nella specie già per ogni commissario, che gode di autonomia preferenziale, e “non mira ad una ponderazione atomistica di ogni singola offerta rispetto a standard ideali” (così, tra le tante, T.A.R. Roma Lazio sez. III, 14/11/2025, n. 20416, Consiglio di Stato sez. III, 7/07/2022, n. 5641), bensì ad una valutazione comparativa tra i singoli concorrenti, in termini strettamente relativi, affidata a ciascun componente del Seggio, secondo una scala di punteggi che già esprime il grado di preferenza, con la conseguenza che la motivazione della preferenza si esaurisce, formalmente e sostanzialmente, nell’attribuzione dello stesso punteggio.

A ciò si aggiunga che le operazioni di giudizio che si avvalgono del metodo del confronto a coppie sono scrutinabili dal giudice solo eccezionalmente e per profili limitati, vale a dire soltanto quando ne emerga un uso distorto, logicamente incongruo, irrazionale, che è, però, “preciso onere dell’interessato allegare e dimostrare, evidenziando non già la mera (e fisiologica) non condivisibilità del giudizio comparativo [come è avvenuto nella specie, in cui la ricorrente asserisce di non comprendere, vista la sua esperienza, come sia possibile che le siano stati preferiti altri Operatori e lamenta, dunque, un difetto di motivazione], bensì la sua radicale ed intrinseca inattendibilità tecnica o la sua palese insostenibilità logica [le cui deduzione e dimostrazione, invece, difettano completamente nella specie]” (così T.A.R. Venezia Veneto sez. III, 10/12/2024, n. 2942; in materia, di recente, anche T.A.R. Roma Lazio sez. II, 3/03/2025, n. 4546).

8.1.2. Peraltro, il Collegio ritiene che, nella procedura in esame, la disciplina di gara abbia più che esaustivamente delineato il perimetro e l’operatività dei criteri rilevanti ai fini dell’attribuzione dei punteggi, tramite il metodo – appunto – prescelto dalla S.A., consistente nel confronto a coppie; di talché, la critica di motivazione apparente cela, in sostanza, una (inammissibile) critica sulle valutazioni delle offerte tecniche dei competitor svolte dalla Commissione (senza peraltro fornire neanche un esempio, o quantomeno un indizio, di profili di illogicità o arbitrarietà nella attribuzione dei punteggi, alla luce delle Relazioni descrittive prodotte da ciascun concorrente).

Al riguardo va, invero, evidenziato che ai sensi del Capitolato d’oneri, l’offerta tecnica doveva essere innanzitutto corredata da una Relazione tecnica redatta secondo il modello fornito (per quanto qui rileva, per il primo macro-lotto) sotto l’Allegato 3 A, che prevedeva la suddivisione della Relazione da produrre in quattro paragrafi, corrispondenti ai criteri di valutazione (Modello organizzativo e risorse dedicate – Identificazione e gestione di potenziali criticità/rischi – Servizi aggiuntivi – Esperienza pregressa).

Rispetto a tali specifiche informazioni da rendere, nello stesso Capitolato erano poi puntualmente spiegati i criteri di valutazione che la Commissione avrebbe utilizzato per l’attribuzione dei punteggi discrezionali, la cui dettagliata descrizione – alla luce delle offerte tecniche presentate – rende quindi obiettivamente intuitiva la comprensione sia degli obiettivi perseguiti dall’Amministrazione nella valorizzazione delle Offerte, sia delle preferenze complessivamente espresse (che peraltro, lo si ripete, non sono state contestate nel loro concreto atteggiarsi, essendosi la ricorrente limitata a denunciare l’asserito difetto “assoluto” di motivazione e di trasparenza, senza tuttavia indicare elementi quantomeno sintomatici di un possibile, sotteso, arbitrio valutativo; di talché, sotto questo profilo, l’eccezione di inammissibilità della censura per difetto di interesse presenta aspetti di fondatezza).

Dall’esame di tali criteri emerge con evidenza la volontà dell’amministrazione di premiare le offerte che dimostravano elevata qualità complessiva del servizio, affidabilità operativa e concreta capacità di rispondere alle esigenze degli Istituti scolastici, oltre il mero rispetto dei requisiti minimi.

Ad esempio, con riguardo alla valutazione (per un massimo di 11 punti discrezionali) del “Modello organizzativo e risorse dedicate” (consistente nella “Descrizione delle soluzioni organizzative proposte per l’erogazione dei servizi”), già la indicazione di quali profili occorreva puntualmente descrivere (“modello organizzativo adottato; risorse dedicate all’erogazione dei servizi: ruoli e qualifiche delle figure professionali impiegate; soluzioni che saranno adottate per far fronte ai picchi di domanda”) chiaramente rivela le caratteristiche dell’offerta che la S.A. riteneva maggiormente premianti; in più, era altresì specificato che la proposta sarebbe stata valutata “(…) tra l’altro, rispetto all’efficacia del modello proposto nel garantire un adeguato supporto agli Istituti scolastici in tutte le fasi del viaggio, anche a fronte dell’elevato numero di richieste attese, potenzialmente concentrate nel tempo. Si terrà inoltre conto del livello di dettaglio, della chiarezza espositiva e dell’esaustività delle trattazioni”.

Ancora a titolo esemplificativo, parimenti esplicativa della valutazione preferenziale (con fino ad un massimo di 14 punti) era l’ulteriore voce dedicata ai “Servizi aggiuntivi”, nella quale occorreva indicare i “servizi aggiuntivi che il concorrente si impegna ad offrire, senza oneri aggiuntivi, al fine di migliorare la qualità, la sicurezza e l’esperienza didattica del viaggio”, per esempio nei seguenti ambiti: “Attività didattiche aggiuntive (ad esempio guide esperte, laboratori, workshop, visite speciali, esperienze locali ecc ..); Sicurezza (ad esempio personale qualificato, norme per allievi con disabilità ecc…); Assistenza logistica e organizzativa (ad esempio numero dedicato di assistenti, supporto per comunicazione con famiglie ecc)”.

In vista di tanto, il Collegio ritiene che, in virtù della specificità della disciplina di gara e dei modelli allegati per la presentazione delle offerte tecniche, in uno ai verbali che tracciano l’utilizzo del confronto a coppie, le valutazioni espresse tramite tale legittimo metodo, per quanto soltanto numeriche e matematiche secondo il processo descritto nei documenti di gara, consentano – contrariamente a quanto dedotto – la comprensione del percorso motivazionale di preferenza sotteso alle valutazioni espresse dai componenti del Seggio, senza necessità di ulteriori specificazioni.

La prima censura va, pertanto, respinta.

8.2. Con la seconda doglianza la ricorrente ha poi lamentato “II. Violazione della lex specialis (tra cui in particolare gli artt. 6.4, 7, 12.1, 13, 15, 17, 17.1 e 17.2) e dei principi di tassatività e certezza dei requisiti di partecipazione; violazione dei principi di par condicio e di imparzialità; eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento; illegittima ammissione e/o illegittima valutazione delle offerte per carenza (o mancata comprova) di requisiti e presupposti premiali (certificazioni e avvalimento).- Violazione dei limiti del soccorso istruttorio e dei chiarimenti; alterazione della par condicio e del principio di immodificabilità dell’offerta; eccesso di potere per sviamento, contraddittorietà e difetto di istruttoria.”.

Sotto questo motivo, la ricorrente ha innanzitutto formulato una contestazione di carattere generale e astratto sulla valutazione relativa alle esperienze pregresse operata dalla Commissione di gara, che avrebbe valorizzato anche “vacanze studio (anche nell’ambito di programmi INPS)”, in assenza di puntuali elementi di riscontro circa la loro effettiva natura “scolastica”, come invece richiesto dalla disciplina di gara e precisato in sede di chiarimenti; tuttavia, questo profilo di doglianza è stato poi specificato soltanto in relazione al concorrente Giocamondo Study S.p.A. e, in parte, per Mondilla Italia S.r.l..

Inoltre, la stessa ha poi dedotto, con riguardo ai singoli competitor, carenze e non conformità nelle certificazioni (con applicazioni in tesi non uniformi e disparità di trattamento), criticità in tema di avvalimento e di effettiva spendibilità dei requisiti prestati, utilizzi non consentiti del soccorso istruttorio per integrare elementi rilevanti ai fini del punteggio, nonché travisamenti e difetti di istruttoria.

Le doglianze sono complessivamente infondate, per quanto si dirà qui di seguito; valga, comunque, anche evidenziare che, come correttamente rilevato dalle resistenti, per nessuna delle censure sollevate la ricorrente ha denunciato la mancata esclusione di un concorrente, né ha chiarito in quali termini potrebbe concretamente avvantaggiarsi in caso di accoglimento della censura, tenuto conto del punteggio ottenuto e della posizione conseguita nei vari sub-lotti (si consideri, peraltro, che per sei sub-lotti la ricorrente è arrivata sesta, su quattro possibili aggiudicatari); così effettivamente incorrendo nel ripetutamente eccepito difetto della prova di resistenza.

8.3. Fermo quanto sopra, si rileva in particolare:

8.3.1. Per ciò che riguarda l’aggiudicataria Giocamondo Study S.p.A., la ricorrente ha dedotto che la stessa sarebbe precipuamente attiva nel settore delle vacanze studio/INPS e non dei viaggi di istruzione, come si evincerebbe anche dall’assenza di indicazione degli Istituti scolastici nell’allegato prodotto in gara, nonché dai “prezzi pro capite [che] appaiono più coerenti con vacanze studio estive/INPS che con pacchetti di viaggio scolastici, come definiti dall’oggetto dell’affidamento”.

La doglianza è infondata e deve essere respinta.

Invero, in disparte la evidente carenza di prova di quanto affermato, risulta in atti che la società Giocamondo Study ha: (i) indicato la denominazione degli Istituti scolastici (cfr. all. 15 alla produzione documentale del 23.02.2026) (ii) specificamente precisato nella Relazione tecnica di aver indicato “anche alcuni servizi di organizzazione di stage linguistici e viaggi di istruzione svolti a favore di studenti e con il coinvolgimento, a vario titolo, di istituti scolastici” con l’espresso intento soggettivo di dimostrare la “consolidata e plurima esperienza maturata nel settore di riferimento dalla società”. Non può dunque ravvisarsi alcun travisamento o difetto istruttorio imputabile alla S.A..

Inoltre, sono da respingere le censure con cui la ricorrente ha contestato l’avvalimento con l’impresa ausiliaria Giocamondo S.c.s., qualificata come cooperativa sociale con codice ATECO 93.29.99 (attività ludiche/ricreative), che non risulterebbe registrata come agenzia di viaggio o tour operator, né in possesso dell’autorizzazione regionale (Regione Marche) per l’organizzazione di pacchetti di viaggio, come invece necessario ai fini della lex specialis, nonché la produzione della certificazione UNI ISO 21401:2019, a fronte della necessità della certificazione di UNI ISO 21401:2018, di cui la P.A. non avrebbe valutato la equivalenza.

Invero, in primo luogo risulta in atti che l’oggetto sociale della ausiliaria Giocamondo S.c.s. è congruente con le attività oggetto della gara e che l’ausiliaria è in possesso di quanto richiesto (Licenza n. 15 del 29.12.2006, rilasciata dal Comune di Ascoli Piceno).

Inoltre, Consip ha evidenziato che “come chiaramente risulta dalla documentazione ufficiale UNI, la certificazione UNI ISO 21401:2019 (doc. 16) costituisce adozione della norma internazionale ISO 21401:2018, di cui recepisce integralmente i requisiti, senza introdurre modifiche rispetto alla versione internazionale di riferimento. La versione del 2019 rappresenta, dunque, l’edizione vigente nell’ordinamento nazionale della norma ISO 21401:2018 ed è pienamente sovrapponibile, sotto il profilo tecnico e sostanziale, alla versione indicata dalla lex specialis.”. Pertanto, diversamente da quanto argomentato nel gravame, la P.A. ha debitamente valutato l’equivalenza della certificazione; né la ricorrente, peraltro, ha fornito elementi idonei a denegarla.

8.3.2. Con riguardo al RTI Avion Travel S.r.l., la ricorrente ha innanzitutto contestato difetto di istruttoria, di trasparenza e di motivazione, in primo luogo perché la certificazione ISO 9001:2015 della mandante Hinterland Turismo, prodotta in gara, non recava l’indicazione del settore “IAF 31A” richiesto dalla lex specialis, che sarebbe stata prodotta solo a seguito di richiesta della Commissione. Ciò non consentirebbe di comprendere se l’offerta sia stata illegittimamente integrata.

La censura è infondata e va respinta.

Invero, innanzitutto si ricorda che per il possesso della certificazione di cui si discute, era prevista l’attribuzione di un punteggio tabellare pari a 3 (criterio 11) e che ai sensi del Capitolato d’Oneri, per quanto qui interessa, “Il Concorrente allega all’offerta la certificazione in originale o in copia; tale documentazione non costituirà parte integrante dell’offerta. In caso di mancata produzione della documentazione ovvero qualora sussistano dubbi in ordine alla sua validità, si procederà con una richiesta di integrazione/chiarimenti e, in caso di esito negativo, il punteggio non verrà assegnato.”.

Risulta in atti che, a seguito della richiesta della Commissione, il RTI Avion ha presentato soltanto una versione più dettagliata della stessa certificazione, per dimostrare che quella posseduta, già in atti, comprendeva i settori richiesti.

Pertanto, a prescindere dal difetto della prova di resistenza (perché fra le posizioni dei due operatori vi sono più di 3 punti), non vi è stata violazione dei limiti del soccorso istruttorio, né integrazione dell’offerta.

Va altresì respinta, in quanto del tutto infondata e indimostrata, la contestazione sulla pretesa alterazione della valutazione perché il RTI controinteressato, in sede di offerta tecnica, avrebbe ecceduto il perimetro previsto dalla legge di gara per la sezione dedicata alle criticità.

In primo luogo si rileva che il criterio prevedeva la “Descrizione, anche sulla base della propria esperienza pregressa, delle principali problematiche che si potrebbero verificare durante il soggiorno nell’ambito dell’ospitalità, inclusa l’eventuale ristorazione, e delle azioni che porranno in atto per prevenirle e/o gestirle”, utilizzando dunque l’ampio concetto di “ospitalità”, nonché una indicazione non tassativa di cosa poteva esservi ricompreso (“inclusa la ristorazione”).

Ciò premesso, si rileva anche che la Relazione presentata dal RTI, versata in atti, è suddivisa in puntuali paragrafi; di talché – in difetto di elementi in senso contrario sulla eventuale (ritenuta) violazione della legge di gara da parte della stessa Commissione – non è dato comprendere in quale modo la valutazione sarebbe stata alterata.

Infine, non persuade la doglianza sulla rappresentazione delle esperienze pregresse secondo l’anno solare (01/01/2022 – 31/12/2024), anziché nel periodo che sarebbe stato indicato come rilevante dalla lex specialis (01 settembre 2022 – 30 settembre 2025).

Innanzitutto, sul punto si rileva che, in realtà, il Capitolato indicava “Numero dei viaggi organizzati negli ultimi tre anni precedenti alla pubblicazione della presente iniziativa con l’indicazione del numero complessivo degli studenti movimentati”, tant’è che solo in sede di chiarimenti è stato specificato che “il periodo da prendere a riferimento è quello intercorrente da settembre 2022 a settembre 2025”; inoltre, non vi è prova che l’indicazione non sia stata rispettata (si consideri che il modulo sub Allegato 15 richiedeva di indicare soltanto l’anno di esecuzione).

Peraltro, come giustamente evidenziato dal RTI controinteressato, le esperienze indicate per l’annualità 2022 (della quale dovevano considerarsi soltanto 4 mesi) sono in numero inferiore rispetto a quelle della (intera) annualità 2023.

8.3.3. Sono ancora da respingere le censure per lesione della par condicio e violazione dei limiti del soccorso istruttorio, formulate con riguardo all’esame dell’offerta dell’aggiudicatario RTI Zainetto Verde, che allegata la certificazione richiesta sulla parità di genere ai fini del criterio premiale, bensì un audit di controllo, integrato soltanto dietro apposita richiesta di Consip, con data 3.11.2025 (precedente al termine di presentazione delle offerte).

Invero, per le certificazioni premiali, il Capitolato d’Oneri prevedeva espressamente che “Ai fini del conseguimento del punteggio, il Concorrente dovrà dichiarare di essere in possesso della certificazione richiesta al momento della presentazione dell’offerta” e che “Il Concorrente allega all’offerta la certificazione in originale o in copia; tale documentazione non costituirà parte integrante dell’offerta. In caso di mancata produzione della documentazione ovvero qualora sussistano dubbi in ordine alla sua validità, si procederà con una richiesta di integrazione/chiarimenti e, in caso di esito negativo, il punteggio non verrà assegnato”; di conseguenza, la legge di gara permetteva di sanare, persino, la mancata produzione di una certificazione, non essendo parte integrante dell’offerta.

E’ invece del tutto generica, e dunque inammissibile, la censura per cui l’RTI non avrebbe rispettato la dimensione minima del carattere per la redazione della Relazione tecnica (senza indicare le parti), così (in tesi) avvantaggiandosi nell’inserimento delle informazioni oggetto di valutazione; ciò anche tenuto conto della mancanza di una clausola espulsiva espressa e della prova che l’eventuale scostamento tipografico abbia in concreto consentito l’inserimento di contenuti qualitativi altrimenti preclusi,

8.3.4. Parimenti non persuadono le doglianze di disparità di trattamento sollevate con riguardo alla partecipazione della società Mondilla Italia S.r.l., rispetto all’offerta della quale la ricorrente ha invece contestato l’avvalimento con la cooperativa Il Colibrì, che avrebbe avuto riconosciuto il punteggio premiale in virtù di una certificazione recante il solo IAF 31 (e non “31A”);

Invero, premesso che per il possesso della certificazione di cui si discute era prevista l’attribuzione di 3 punti e che fra la Mondilla Italia S.r.l. e la ricorrente vi è una distanza superiore in termini di punteggio (di talché, effettivamente, il motivo non supera la cosiddetta prova di resistenza), risulta in atti che la cooperativa Il Colibrì possiede la certificazione ISO 9001:2015 recante codice IAF 31, riferita al macrosettore “Trasporti, magazzinaggio e comunicazioni”.

Il codice IAF 31A rappresenta, pertanto, una mera specificazione interna (sotto-settore) dell’ambito logistico, comunque riconducibile al medesimo perimetro funzionale; il che, peraltro, è in linea con quanto è stato confermato – in via interpretativa – dalla stessa Consip già in sede di chiarimenti: a fronte della domanda n. 29 “(…) in merito alla certificazione ISO 9001, leggevamo che viene richiesta quella specifica per il settore IAF31A che si riferisce ai servizi riguardanti la logistica, ci confermate che è quella?”, la P.A. ha precisato “Si conferma che il settore di accreditamento richiesto è 31”.

La reiezione della doglianza, inoltre, comporta l’improcedibilità del ricorso incidentale proposto dalla stessa Mondilla Italia s.r.l. sulla specifica questione, convenendo il Tribunale sulla lettura per cui, nell’ottica dei principi di buona fede e correttezza, di reciproca fiducia e di risultato, la certificazione IAF 31 è condizione necessaria e sufficiente per l’attribuzione del punteggio in questione, essendo assorbente (contiene 31A e 31B) e, comunque, equipollente.

Va respinta, altresì, in quanto indimostrata, la doglianza secondo cui per la concorrente sarebbero state erroneamente valutate esperienze pregresse non pertinenti all’oggetto dell’appalto (quale un viaggio organizzato per l’“Università della Terza Età”), con conseguente travisamento.

Invero, premesso che la legge di gara non prevedeva sanzioni espulsive per la indicazione di un’esperienza astrattamente non valutabile (in quanto non svolta per un Istituto scolastico), in ogni caso la detta concorrente, per il criterio della esperienza pregressa, non ha ottenuto il punteggio massimo attribuibile; dunque non vi è dimostrazione del dedotto travisamento.

8.3.5. Infine, sono inammissibili per genericità e carenza di interesse, nonché da respingere, anche le censure di difetto istruttorio con riguardo al RTI Viaggioverso, in primo luogo perché dalla documentazione prodotta in gara emergerebbe un’incongruenza nella ripartizione delle quote (VAGOVIA indicata quale mandataria con una quota dell’11%, Accademia Britannica 38%, nonché ulteriori mandanti con quote dell’11% per Capeland e dell’11% per PMO Travel e del 10% per Pattitour, per Ibla Europe e per S.A.L.E.D.) la cui somma risulta pari a 101%.

Inoltre, il RTI avrebbe ottenuto il punteggio massimo per le esperienze pregresse, pur avendo compilato in maniera aggregata il relativo file; peraltro, sul totale dei passeggeri indicati dal RTI, circa la metà sarebbe riconducibile a servizi di trasporto o semplici uscite didattiche, non valorizzabili ai fini delle esperienze pregresse. Il fatto poi che, per converso, per il RTI vi siano state delle riduzioni sulle certificazioni, comproverebbe che l’attribuzione del punteggio massimo per le esperienze pregresse sarebbe priva di supporto istruttorio.

Non si vede, invero, in difetto di qualsiasi elemento sul punto e in assenza di clausole escludenti nella legge di gara, quale utilità la ricorrente potrebbe trarre dall’accoglimento delle censure, tenuto conto che al più si tratterebbe di correzioni di errori materiali ovvero di diversa impaginazione.

Resta peraltro fermo che Consip ha documentato che in sede di gara la compagine del raggruppamento è stata correttamente indicata.

Inoltre, la P.A. ha efficacemente ricordato che, in linea generale, come spiegato anche nei Chiarimenti resi, per le valutazioni “discrezionali” della Commissione, proprio in quanto tali, “L’Allegato n. 15 prodotto dai concorrenti aggiudicatari […] è stato utilizzato quale supporto dichiarativo per verificare la sussistenza e la riconducibilità delle esperienze indicate, ma non è stato assunto quale parametro automatico o aritmetico di attribuzione del punteggio” e che “In particolare, la Commissione non ha valorizzato il mero numero di studenti movimentati, non ha svolto comparazioni quantitative fondate su volumi o costi (diversamente, il criterio sarebbe stato un “quantitativo” e non un “discrezionale”), avendo invece effettuato una valutazione qualitativa complessiva, pienamente conforme al criterio declinato dalla lex specialis (…)”.

9. In conclusione, per tutto quanto detto, le censure di legittimità di cui al ricorso principale sono integralmente da respingere, con conseguente reiezione della domanda di annullamento degli atti, nonché della domanda di aggiudicazione della gara con istanza di subentro.

10. Il rigetto del ricorso principale, inoltre, comporta l’improcedibilità del ricorso incidentale.

11. Le spese di lite, liquidate come nel dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

a) respinge integralmente il ricorso principale;

b) dichiara improcedibile il ricorso incidentale;

c) condanna la ricorrente principale al pagamento, in favore delle altre parti costituite, delle spese di lite, che liquida in Euro 3.000,00 (tremila,00) oltre oneri come per legge, per ciascuna.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Germana Panzironi, Presidente

Francesca Mariani, Primo Referendario, Estensore

Annamaria Gigli, Referendario

L'articolo Sul c.d. confronto a coppie nelle gare di appalto. proviene da Giustamm.

1. – Contratti della p.a. – Aggiudicazione dell’appalto – Revoca – Grave illecito professionale – Sentenza di patteggiamento – Irrilevanza.
2. – Contratti della p.a. – Grave illecito professionale – Disciplina del d.lgs. n. 36/2023 – Fattispecie “tipica”.

1. – E’ illegittimo il provvedimento di revoca dell’aggiudicazione disposto per violazione dell’art. 98 del d.lgs. n. 36 del 2023, se la sussistenza dell’illecito professionale è stata desunta da un elemento (la sentenza di patteggiamento per bancarotta fraudolenta) che non è espressamente contemplato quale mezzo di prova adeguato dalla previsione normativa citata. La lett. h) del comma 6 dell’art. 98, infatti, contempla quali mezzi di prova idonei a dimostrare un illecito professionale grave connesso alla condotta illecita di bancarotta fraudolenta unicamente: (i) la sentenza di condanna definitiva, (ii) il decreto penale di condanna irrevocabile, (iii) la sentenza di condanna non definitiva e (iv) i provvedimenti cautelari reali o personali, ove emessi dal giudice penale. Non, invece, la sentenza di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell’art. 444 c.p.p. Conseguentemente, quest’ultima non può essere utilizzata dalla stazione appaltante quale mezzo di prova per dimostrare la sussistenza di un illecito professionale grave connesso alla commissione di un fatto di bancarotta fraudolenta.  A ciò appunto osta il carattere tassativo, e dunque “chiuso”, dell’elenco dei mezzi di prova individuati dal comma 3 dell’art. 98. Tale carattere si evince dal disposto dell’art. 95, comma 1, lett. e), il quale afferma che è causa di esclusione un “illecito professionale grave […] dimostrato dalla stazione appaltante con mezzi adeguati”, precisando al contempo che “all’art. 98 sono indicati, in modo tassativo, i gravi illeciti professionali, nonché i mezzi adeguati a dimostrare i medesimi”. La locuzione “in modo tassativo”, presente in quest’ultimo periodo, è evidentemente riferita sia alle ipotesi di illecito, sia ai mezzi di prova. L’art. 98, comma 2, specifica poi le condizioni indispensabili perché possa essere disposta l’esclusione di un operatore economico al verificarsi di un evento tra quelli descritti nei successivi commi, chiarendo la necessità della compresenza di tutte e tre le condizioni medesime, tra le quali figurano gli “adeguati mezzi di prova di cui al comma 6”. Tale ultima locuzione non menziona genericamente qualsiasi mezzo di prova “adeguato”, bensì richiama esplicitamente i mezzi “di cui al comma 6”, chiarendo, così, che debbano essere considerati adeguati unicamente i mezzi ivi elencati.
2. – Il d.lgs. n. 36 del 2023 ha introdotto significative novità in punto di requisiti di partecipazione alle gare pubbliche e di cause di esclusione, al fine di rendere la relativa disciplina più chiara e certa, in attuazione di un preciso criterio della legge delega n. 78 del 2022 (art. 1, comma 2, lett. n.) e s). Le cause di esclusione sono state distinte in automatiche (art. 94) e non automatiche (art. 95). Tra queste seconde è compresa l’ipotesi in cui l’operatore economico abbia commesso un illecito professionale grave, tale da rendere dubbia la sua integrità o affidabilità (art. 95, comma 1, lett. e). La fattispecie dell’illecito professionale grave è stata oggetto di profonda modifica in senso tassativizzante da parte del d.lgs. n. 36 del 2023, al fine di eliminare gli elementi di incertezza che avevano generato un considerevole contenzioso nella vigenza della precedente normativa (cfr. Relazione del Consiglio di Stato sullo schema definitivo del nuovo codice dei contratti pubblici). L’illecito professionale è stato, così, trasformato da fattispecie “aperta” (che attribuiva rilievo ad ogni possibile circostanza idonea a incidere sull’affidabilità del concorrente, purché attinente alla vita professionale dell’impresa), come precedentemente disciplinata dall’art. 80 del d.lgs. n. 50 del 2016, in una fattispecie “tipica”, puntualmente circoscritta nei suoi elementi costitutivi dall’art. 98 cit. L’art. 98 reca, infatti, una disciplina puntuale dell’illecito professionale che individua, al comma 1, l’ambito soggettivo di applicazione, specificando che esso rileva solo ove compiuto direttamente dall’operatore economico partecipante alla gara, salve le ipotesi eccezionali desumibili dalla commissione di reati ex art. 98, comma 3, lett. g) e h), per le quali opera il c.d. “contagio”. Sotto il profilo oggettivo, l’art. 98 indica, in modo tassativo, gli elementi da cui le stazioni appaltanti possono desumere l’esistenza del grave illecito professionale (comma 3), i mezzi di prova adeguati a dimostrare i medesimi (comma 6) e l’onere motivazionale da rispettare nel disporre l’esclusione dell’operatore (commi 4, 5, 7 e 8). L’art. 98 chiarisce, inoltre, al comma 2, che l’esclusione dell’offerente possa essere disposta solamente allorché ricorrano cumulativamente tutte e tre le condizioni sopra menzionate. Diversamente dal passato dunque, la stazione appaltante non può più decidere cosa sia grave illecito professionale e cosa no, dato che lo stabilisce l’art. 98, comma 3; non può più decidere quali siano le prove idonee a dimostrare l’illecito, posto che lo stabilisce specificatamente l’art. 98, comma 6; né può muoversi liberamente nel motivare l’esclusione per grave illecito professionale atteso che, anche qui, essa deve attenersi al perimetro delineato dal legislatore.

Pres. Politi – Est. Ugo

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 797 del 2026, proposto da
-OMISSIS- in liquidazione, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG -OMISSIS-, rappresentata e difesa dall’avvocato Alessio Cicchinelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco in carica, rappresentata e difesa dall’avvocato Luigi D’Ottavi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

– della Determinazione Dirigenziale di Roma Capitale, Dipartimento Attuazione Urbanistica – Direzione Edilizia Pubblica rep. n. -OMISSIS- e prot. n. -OMISSIS- del 10 dicembre 2025, notificata in data 11 dicembre 2025, avente ad oggetto “Revoca di aggiudicazione […] – Rif. Accordo Quadro di cui all’art. 59 del D. Lgs. n. 36/2023, con più operatori economici, per l’affidamento di appalti integrati aventi ad oggetto la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori relativi alle opere di urbanizzazione primaria e secondaria a completamento del Piani Attuativi di Roma Capitale suddiviso in n. 3 lotti della durata di 48 mesi“;

– della comunicazione ricevuta in data 11 dicembre 2025 da parte di Roma capitale Dipartimento Attuazione Urbanistica – Direzione Edilizia, con la quale si notiziava la ricorrente dell’intervenuta revoca dell’aggiudicazione;

– della comunicazione di avvio del procedimento di revoca dell’aggiudicazione prot. -OMISSIS- del 12 novembre 2025;

– ove occorrer possa, della determina dirigenziale rep. n. -OMISSIS- del giorno 1 agosto 2025 prot. n. -OMISSIS- di multi-aggiudicazione dell’accordo quadro;

– ove occorrer possa, della determinazione dirigenziale rep. -OMISSIS- del 13 agosto 2025 numero protocollo -OMISSIS-;

– ove occorra, della Determinazione Dirigenziale rep. -OMISSIS- del 18 settembre 2025, numero protocollo -OMISSIS-;

– ove occorrer possa, della lex specialis di gara;

– ove occorrer possa, di tutti i verbali di gara;

– ove occorrer possa, di ogni parere o nota comunque denominata acquisita dalla Stazione appaltante ai fini del procedimento di revoca dell’aggiudicazione;

– di ogni altro atto connesso, presupposto e consequenziale a quelli impugnati e che comunque incidano sui diritti e/o interessi legittimi del ricorrente;

nonché per la dichiarazione

– di invalidità e comunque di inefficacia del contratto di accordo quadro e dei conseguenti ordinativi eventualmente stipulati con altri operatori economici (dichiarandosi, ad ogni effetto, ed ove occorra, anche la disponibilità della ricorrente a subentrare nell’esecuzione dell’appalto ai sensi di quanto previsto dall’art. 122, c.p.a.),

per la condanna

– dell’Ente intimato a risarcire il danno cagionato alla ricorrente in forma specifica ovvero, in subordine, per equivalente monetario nella misura che sarà determinata in corso di causa.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Roma;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli artt. 74 e 120 cod. proc. amm.;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 maggio 2026 il dott. Alberto Ugo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. – La società odierna ricorrente ha partecipato alla procedura aperta, indetta da Roma Capitale con determinazione dirigenziale del 19 settembre 2024, finalizzata all’aggiudicazione di un accordo quadro, di cui all’art. 59 del d.lgs. n. 36 del 2023, in favore di più operatori economici, suddiviso per lotti, per l’affidamento di appalti integrati aventi ad oggetto la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori relativi alle opere di urbanizzazione primaria e secondaria a completamento dei piani attuativi di Roma Capitale della durata di 48 mesi.

2. – La ricorrente è risultata aggiudicataria dell’accordo quadro con riferimento al lotto n. 3, unitamente ad altri quattro operatori economici, in forza del provvedimento di aggiudicazione del 1° agosto 2025.

3. – Con successiva determinazione del 10 dicembre 2025, la stazione appaltante ha disposto la revoca dell’aggiudicazione in favore della società ricorrente.

3.1. – Nella motivazione del provvedimento di revoca, la stazione appaltante ha premesso, in punto di fatto:

– che, nel momento in cui è intervenuta l’aggiudicazione dell’accordo quadro in data 1° agosto 2025, la società ricorrente era stata già messa in liquidazione volontaria ed era già stato nominato l’attuale rappresentante e liquidatore;

– che, solamente con comunicazione in data 19 settembre 2025 la società ricorrente ha notiziato la stazione appaltante in merito all’intervenuto stato di scioglimento e messa in liquidazione volontaria;

– che, a seguito di ulteriori verifiche effettuate dalla stazione appaltante, è emerso, attraverso estrazione tramite FVOE del certificato del casellario giudiziale, “l’esistenza di una sentenza penale di condanna definitiva (ovvero: sentenza ex art. 444 c.p.p. divenuta irrevocabile il 29/02/2024) per il reato di concorso bancarotta fraudolenta” nei confronti del liquidatore e attuale legale rappresentante della società aggiudicataria;

– che, di conseguenza, la stazione appaltante ha avviato il procedimento di revoca dell’aggiudicazione nei confronti della ricorrente, “in quanto la stessa non ha provveduto a comunicare tempestivamente, nei tempi e nelle modalità richieste dal codice degli appalti la messa in liquidazione volontaria, la nomina dell’attuale rappresentante dell’impresa e liquidatore […], nonché l’esistenza di reati e di una sentenza penale di condanna definitiva a suo carico”.

Alla luce di tali circostanze, la stazione appaltante ha dedotto:

– che la società ricorrente non ha comunicato alla stazione appaltante “né la variazione intervenuta nella propria organizzazione, né l’esistenza della sentenza di condanna nei confronti dell’attuale rappresentante dell’impresa e liquidatore”, omettendo, così, “un obbligo informativo essenziale per la corretta valutazione della propria posizione ai sensi dell’art. 98, comma 5, del d.lgs. n. 36 del 2023”;

– che, benché il reato di bancarotta fraudolenta non costituisca una causa di esclusione automatica prevista dall’art. 94 del d.lgs. n. 36 del 2023, comunque la “predetta condanna è divenuta definitiva e concerne un reato doloso connesso all’esercizio dell’attività d’impresa, incidente sull’affidabilità e sull’integrità dell’operatore economico”;

– che le giustificazioni offerte dalla ricorrente non siano idonee a rimuovere i motivi che hanno dato avvio alla procedura di revoca dell’aggiudicazione, “atteso che l’art. 98, comma 3, lett. h) dispone che costituisce illecito professionale la contestata o accertata commissione, da parte dell’operatore economico oppure dei soggetti di cui al comma 3 dell’articolo 94, di taluno dei seguenti reati consumati: bancarotta semplice, bancarotta fraudolenta, omessa dichiarazione di beni da comprendere nell’inventario fallimentare o ricorso abusivo al credito, di cui agli articoli 216, 217, 218 e 220 del regio decreto 16 marzo 1942, n. 267”;

– che “l’amministrazione ha, pertanto, condotto una complessa analisi, valutando che il comportamento passato dell’attuale rappresentante legale della società in indirizzo compromette la sua affidabilità e integrità nei rapporti con l’Amministrazione, verificando altresì come tale giudizio sfavorevole rileva significativamente anche in relazione alla procedura di gara in questione”;

– che “la valutazione di inaffidabilità contestata dall’amministrazione tiene conto che il reato di bancarotta fraudolenta impropria è stato accertato con Sentenza penale di condanna definitiva, pertanto, allo stato attuale l’amministrazione risulta impossibilitata a stipulare il contratto con un operatore economico sulla cui professionalità, integrità e affidabilità si dubita, valutando proprio quei comportamenti che incidono sul rapporto fiduciario con la pubblica amministrazione”.

Per l’effetto, la stazione appaltante ha disposto la revoca dell’aggiudicazione per il lotto n. 3 dell’accordo quadro in favore della ricorrente, “in quanto l’amministrazione per i motivi sopra indicati, valutando i comportamenti che incidono sul rapporto fiduciario con la pubblica amministrazione, dubita delle condizioni di integrità e affidabilità dell’operatore economico”.

4. – La società ricorrente ha introdotto il presente giudizio per ottenere l’annullamento del provvedimento di revoca dell’aggiudicazione, articolando quattro motivi di impugnazione.

4.1. – A mezzo del primo (“violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1, 10, 24, 96, 99, d.lgs. n. 36/23; dell’art. 3, l. n. 241/90; del principio del c.d. once only; del principio del legittimo affidamento. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti e carenza di motivazione. Sviamento di potere”), la ricorrente ha affermato che non potesse esserle contestata alcuna omissione informativa, in quanto tutte le informazioni in questione erano direttamente consultabili attraverso l’accesso alle banche dati ed al FVOE dell’operatore economico. In ogni caso, la ricorrente avrebbe comunicato le intervenute modifiche societarie alla stazione appaltante con nota in data 19 settembre 2025, dunque prima della stipula dell’accordo quadro.

4.2. – Con il secondo motivo di impugnazione (“violazione e/o falsa applicazione degli artt. 10 e 98, comma 3, lett. i) d.lgs. n. 36/23; degli artt. 444 e 445 c.p.p. Eccesso di potere per ingiustizia e irragionevolezza manifeste, nonché per travisamento dei fatti”), la ricorrente ha sottolineato il travisamento in cui sarebbe incorsa la stazione appaltante nel ritenere che a carico del liquidatore fosse stata emessa una sentenza di condanna per bancarotta fraudolenta, quando invece la sentenza annotata sul casellario giudiziario era una sentenza di patteggiamento senza applicazione di misure accessorie.

Conseguentemente, la ricorrente ha affermato l’illegittimità del provvedimento di revoca, perché inferisce la sussistenza di un grave illecito professionale dalla “contestata o accertata commissione, da parte dell’operatore economico oppure dei soggetti di cui al comma 3 dell’articolo 94, di taluno dei seguenti reati consumati: (…) 2) bancarotta semplice, bancarotta fraudolenta” (art. 98, comma 3, lett. h), sulla scorta di una sentenza di patteggiamento a carico del legale rappresentante della società, quando invece gli unici mezzi di prova ammessi dall’art. 98, comma 6, lett. h), per dimostrare l’esistenza di tale illecito, sono “la sentenza di condanna definitiva, il decreto penale di condanna irrevocabile, e la condanna non definitiva, i provvedimenti cautelari reali o personali, ove emessi dal giudice penale”.

Tenuto conto del principio di tassatività delle cause di esclusione e dei gravi illeciti professionali, quindi, la stazione appaltante non avrebbe potuto prendere in considerazione la citata sentenza di patteggiamento, in quanto elemento la cui rilevanza è stata espressamente esclusa dal Legislatore.

4.3. – A mezzo del terzo motivo di ricorso (“violazione e/o falsa applicazione degli artt. 10, 95 e 98, comma 3, d.lgs. n. 36/23; dell’art. 57, parr. 4 e 7, DIR. 2014/24/UE. Eccesso di potere per ingiustizia e irragionevolezza manifeste. Carenza di motivazione nonché per travisamento dei fatti”), la ricorrente ha lamentato che la fattispecie di grave illecito professionale, connessa alla vicenda penale di cui alla sentenza di patteggiamento, non avrebbe potuto essere valutata dalla stazione appaltante, per decorrenza del c.d. triennio di rilevanza della causa di esclusione non automatica.

4.4. – Il quarto motivo di ricorso (“violazione e falsa applicazione degli artt. 95 e 98, comma 3, lett. h), d.lgs. n. 36/23. Eccesso di potere per difetto di istruttoria e carenza di motivazione per travisamento dei fatti”) è incentrato sul vizio di motivazione di cui sarebbe affetto il provvedimento di revoca, perché non avrebbe argomentato in punto di gravità dell’illecito professionale, né sull’incisione sull’affidabilità e integrità dell’operatore economico.

In particolare, la stazione appaltante non avrebbe tenuto conto: (i) che non si è trattato di una sentenza di condanna, bensì di una sentenza di patteggiamento, senza applicazione di misure accessorie, con pena inferiore al minimo edittale per il riconoscimento della prevalenza delle attenuanti, con la concessione del beneficio della sospensione condizionale della pena; (ii) che le condotte contestate al liquidatore erano state da costui compiute nella veste di sindaco di una società diversa dall’odierna ricorrente negli anni 2018-2019.

5. – Si è costituita in giudizio Roma capitale per resistere al ricorso.

6. – All’udienza pubblica del 13 maggio 2026, la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

DIRITTO

7. – Preliminarmente, il Collegio dichiara fondata l’eccezione, formulata in udienza dal legale della parte ricorrente, di tardività della produzione documentale effettuata da Roma Capitale in data 30 aprile 2026.

Risulta, al contrario, tempestivo il deposito delle memorie ex art. 73 c.p.a. da parte di Roma Capitale.

8. – Venendo al merito del giudizio, è necessario, anzitutto, precisare che il provvedimento di revoca dell’aggiudicazione di cui è causa è stato motivato dalla stazione appaltante sulla scorta:

a) della ritenuta sussistenza, in capo alla società aggiudicataria, di una causa di esclusione non automatica, consistente in un illecito professionale grave di cui all’art. 98, comma 3, lett. h), del d.lgs. n. 36 del 2023, desunto dall’esistenza di una sentenza di applicazione della pena su richiesta ex art. 444 c.p.p. per bancarotta fraudolenta a carico del legale rappresentante della società medesima;

b) della contestata violazione degli obblighi informativi, da parte della società aggiudicataria, circa la messa in liquidazione volontaria e la sussistenza della predetta sentenza a carico del legale rappresentante.

Con l’ulteriore precisazione che l’omissione informativa è stata ritenuta rilevante dalla stazione appaltante ai sensi dell’art. 98, comma 5, del d.lgs. n. 36 del 2023 (ossia quale elemento a supporto della valutazione di gravità dell’illecito professionale connesso alla condotta di bancarotta), e non quale autonoma fattispecie di illecito professionale (quale ad esempio quella di cui all’art. 98, comma 3, lett. b).

Ciò si evince (i) dall’avvenuto richiamo, nel testo del provvedimento, solo del comma 5, dell’art. 98, nonché (ii) dal fatto che la compromissione dell’affidabilità e integrità dell’operatore economico sia stata argomentata specificatamente sulla scorta della condotta di bancarotta tenuta dal legale rappresentante.

9. – Sempre con riferimento al contenuto del provvedimento impugnato, deve evidenziarsi come in esso si rinvenga, in più passaggi, un’erronea assimilazione tra “sentenza penale di condanna definitiva” e “sentenza ex art. 444 c.p.p. divenuta irrevocabile” a carico del legale rappresentante della società aggiudicataria.

Ebbene, alla luce degli elementi allegati e non contestati dalle parti nel presente giudizio, risulta che a carico del legale rappresentante della società odierna ricorrente sia stata emessa non una sentenza penale di condanna definitiva, bensì una sentenza irrevocabile di applicazione della pena su richiesta ex art. 444 c.p.p., senza l’applicazione di misure accessorie, per il reato di bancarotta fraudolenta.

10. – Ciò precisato in merito al contenuto del provvedimento di revoca, il Collegio ritiene che lo stesso sia illegittimo per violazione dell’art. 98 del d.lgs. n. 36 del 2023, in quanto la sussistenza dell’illecito professionale è stata desunta da un elemento (la sentenza di patteggiamento per bancarotta fraudolenta) che non è espressamente contemplato quale mezzo di prova adeguato dalla previsione normativa citata.

10.1 – Giova riepilogare sinteticamente il quadro normativo rilevante.

Il d.lgs. n. 36 del 2023 ha introdotto significative novità in punto di requisiti di partecipazione alle gare pubbliche e di cause di esclusione, al fine di rendere la relativa disciplina più chiara e certa, in attuazione di un preciso criterio della legge delega n. 78 del 2022 (art. 1, comma 2, lett. n.) e s).

Le cause di esclusione sono state distinte in automatiche (art. 94) e non automatiche (art. 95).

Tra queste seconde è compresa l’ipotesi in cui l’operatore economico abbia commesso un illecito professionale grave, tale da rendere dubbia la sua integrità o affidabilità (art. 95, comma 1, lett. e).

La fattispecie dell’illecito professionale grave è stata oggetto di profonda modifica in senso tassativizzante da parte del d.lgs. n. 36 del 2023, al fine di eliminare gli elementi di incertezza che avevano generato un considerevole contenzioso nella vigenza della precedente normativa (cfr. Relazione del Consiglio di Stato sullo schema definitivo del nuovo codice dei contratti pubblici).

L’illecito professionale è stato, così, trasformato da fattispecie “aperta” (che attribuiva rilievo ad ogni possibile circostanza idonea a incidere sull’affidabilità del concorrente, purché attinente alla vita professionale dell’impresa), come precedentemente disciplinata dall’art. 80 del d.lgs. n. 50 del 2016, in una fattispecie “tipica”, puntualmente circoscritta nei suoi elementi costitutivi dall’art. 98 cit. (cfr. Cons. Stato, Sez. V, 28 maggio 2025, n. 4635).

L’art. 98 reca, infatti, una disciplina puntuale dell’illecito professionale che individua, al comma 1, l’ambito soggettivo di applicazione, specificando che esso rileva solo ove compiuto direttamente dall’operatore economico partecipante alla gara, salve le ipotesi eccezionali desumibili dalla commissione di reati ex art. 98, comma 3, lett. g) e h), per le quali opera il c.d. “contagio”.

Sotto il profilo oggettivo, l’art. 98 indica, in modo tassativo, gli elementi da cui le stazioni appaltanti possono desumere l’esistenza del grave illecito professionale (comma 3), i mezzi di prova adeguati a dimostrare i medesimi (comma 6) e l’onere motivazionale da rispettare nel disporre l’esclusione dell’operatore (commi 4, 5, 7 e 8).

L’art. 98 chiarisce, inoltre, al comma 2, che l’esclusione dell’offerente possa essere disposta solamente allorché ricorrano cumulativamente tutte e tre le condizioni sopra menzionate.

Diversamente dal passato dunque, la stazione appaltante non può più decidere cosa sia grave illecito professionale e cosa no, dato che lo stabilisce l’art. 98, comma 3; non può più decidere quali siano le prove idonee a dimostrare l’illecito, posto che lo stabilisce specificatamente l’art. 98, comma 6; né può muoversi liberamente nel motivare l’esclusione per grave illecito professionale atteso che, anche qui, essa deve attenersi al perimetro delineato dal legislatore (così, testualmente, Cons. Stato, Sez. V, 4 giugno 2025, n. 4863).

10.2. – Tra i vari elementi dai quali si può desumere il grave illecito professionale, l’art. 98, comma 3, menziona, alla lett. h), talune specifiche condotte penalmente rilevanti, tra le quali figura anche il reato di bancarotta fraudolenta, che viene in rilievo nel presente giudizio.

Il comma 6 dell’art. 98 elenca, poi, alla lettera h), i mezzi di prova che la stazione appaltante è tenuta a valutare ai fini della sussistenza del grave illecito professionale collegato all’ipotesi di cui alla lett. h) del comma 3: tali prove sono “la sentenza di condanna definitiva, il decreto penale di condanna irrevocabile, la condanna non definitiva, i provvedimenti cautelari reali o personali, ove emessi dal giudice penale”.

Per inciso, si evidenzia che i mezzi di prova indicati come idonei a dimostrare le ipotesi di illecito di cui alla lett. h) sono differenti da quelli indicati per le ipotesi di cui alla precedente lett. g) del medesimo comma 3, art. 98: per i primi, infatti, non sono menzionati né gli atti di cui all’art. 407 bis, comma 1, c.p.p., né il decreto che dispone il giudizio, né, soprattutto, per quanto qui rileva, la sentenza di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell’art. 444 c.p.p.

11. – La controversia di cui è causa, analizzata alla luce del descritto quadro normativo, pone dunque il problema di valutare se l’esistenza di una sentenza di patteggiamento per bancarotta fraudolenta, senza applicazione di misure accessorie, a carico del legale rappresentante della società offerente, possa essere presa in esame dalla stazione appaltante per dimostrare la sussistenza del grave illecito professionale di cui alla lett. h) del comma 3, dell’art. 98.

11.1. – Ad avviso del Collegio, la risposta deve essere negativa.

11.2. – La lett. h) del comma 6 dell’art. 98, come supra visto, contempla quali mezzi di prova idonei a dimostrare un illecito professionale grave connesso alla condotta illecita di bancarotta fraudolenta unicamente: (i) la sentenza di condanna definitiva, (ii) il decreto penale di condanna irrevocabile, (iii) la sentenza di condanna non definitiva e (iv) i provvedimenti cautelari reali o personali, ove emessi dal giudice penale.

Non, invece, la sentenza di applicazione della pena su richiesta ai sensi dell’art. 444 c.p.p.

Conseguentemente, quest’ultima non può essere utilizzata dalla stazione appaltante quale mezzo di prova per dimostrare la sussistenza di un illecito professionale grave connesso alla commissione di un fatto di bancarotta fraudolenta.

11.3. – A ciò appunto osta, come sopra anticipato, il carattere tassativo, e dunque “chiuso”, dell’elenco dei mezzi di prova individuati dal comma 3 dell’art. 98.

Tale carattere si evince dal disposto dell’art. 95, comma 1, lett. e), il quale afferma che è causa di esclusione un “illecito professionale grave […] dimostrato dalla stazione appaltante con mezzi adeguati”, precisando al contempo che “all’art. 98 sono indicati, in modo tassativo, i gravi illeciti professionali, nonché i mezzi adeguati a dimostrare i medesimi”.

La locuzione “in modo tassativo”, presente in quest’ultimo periodo, è evidentemente riferita sia alle ipotesi di illecito, sia ai mezzi di prova.

L’art. 98, comma 2, specifica poi le condizioni indispensabili perché possa essere disposta l’esclusione di un operatore economico al verificarsi di un evento tra quelli descritti nei successivi commi, chiarendo la necessità della compresenza di tutte e tre le condizioni medesime, tra le quali figurano gli “adeguati mezzi di prova di cui al comma 6”.

Tale ultima locuzione non menziona genericamente qualsiasi mezzo di prova “adeguato”, bensì richiama esplicitamente i mezzi “di cui al comma 6”, chiarendo, così, che debbano essere considerati adeguati unicamente i mezzi ivi elencati.

11.4. – Il riconoscimento del carattere tassativo dell’elenco dei mezzi di prova appare, inoltre, coerente con le linee programmatiche della riforma della fattispecie dell’illecito professionale grave, che ha inteso superare la previgente impostazione dell’art. 80, comma 5, lett. c) del d.lgs. 50/2016 che consentiva di valutare ogni condotta la cui gravità era idonea ad incidere sulla affidabilità e sull’integrità della impresa concorrente.

11.5. – Nello stesso senso è orientata anche la giurisprudenza amministrativa che, in sede di prima applicazione della nuova disciplina degli appalti, ha chiarito che la stazione appaltante “non può decidere quali prove siano idonee dato che lo stabilisce l’art. 98, comma 6” (Cons. Stato, 4863/2025 cit.) e ha, per l’effetto, ritenuto che non potesse più essere attribuita rilevanza, a fini potenzialmente escludenti, ad elementi probatori non previsti dall’art. 98, quali ad esempio notizie di cronaca su illeciti penali commessi dall’operatore economico, ovvero la mera pendenza di indagini penali (cfr. Tar per la Lombardia – Milano, Sez. I, 31 ottobre 2025, n. 3507; Tar per la Campania – Napoli, Sez. V, 23 novembre 2023, n. 6475; Tar per il Friuli Venezia Giulia, Sez. I, 11 novembre 2023, n. 351).

11.6. – Il carattere tassativo dell’elenco dei mezzi di prova preclude, inoltre, di rinvenire nell’art. 98, comma 6, lett. h) una lacuna in senso tecnico-giuridico, da poter integrare in via analogica, per la mancata menzione della sentenza di patteggiamento.

Sentenza, questa, che viene invece menzionata quale mezzo di prova adeguato per le ipotesi di reato di cui alla lett. g) del comma 3, art. 98.

Al riguardo deve evidenziarsi che le due fattispecie descritte alle lett. g) e h) sono tra loro differenti, non solo per la diversità dei reati ivi contemplati, ma anche perché l’una li considera rilevanti anche se tentati, l’altra solo se consumati.

Di conseguenza, anche la diversità di mezzi di prova previsti per le due fattispecie appare espressione di una precisa volontà in tal senso del legislatore.

La mancata menzione della sentenza di patteggiamento nell’elenco della lett. h) non può, infine, essere tacciata di manifesta irragionevolezza, in quanto può essere inquadrata quale conseguenza della più ampia riforma del codice di procedura penale di cui al d.lgs. 150/2022 (c.d. riforma Cartabia), con la quale, al fine di incentivare l’utilizzo del rito del patteggiamento, in un’ottica deflattiva del contenzioso, è stata limitata l’efficacia extrapenale della sentenza ex art. 444, comma 2, c.p.p. laddove non siano comminate pene accessorie.

11.7. – Le osservazioni che precedono non sono, infine, contraddette dalle pronunce giurisprudenziali citate da Roma Capitale nella propria memoria e nel corso dell’udienza di discussione.

La sentenza del Tar per il Lazio – Roma, Sez. II, Sent., 31 marzo 2026, n. 6031, infatti, attiene al settore dei concorsi pubblici, il quale è improntato a principi diversi da quelli delle gare pubbliche.

La sentenza del Tar per la Lombardia – Brescia, Sez. I, 3 marzo 2025, n. 166, invece, affronta – con motivazioni articolate e ampiamente condivisibili – il problema della rilevanza di una sentenza di patteggiamento irrevocabile, ma con esplicito riferimento alla fattispecie di cui alla lett. g) del comma 6 dell’art. 98, la quale contempla espressamente il mezzo di prova di una sentenza di patteggiamento (seppur solo non irrevocabile), a differenza della fattispecie di cui alla lett. h) che viene in rilievo nel presente giudizio.

11.8. – In conclusione, ritiene il Collegio che, nel caso di specie, la sentenza di patteggiamento senza misure accessorie, a carico del legale rappresentante della società ricorrente, in quanto non espressamente citata alla lett. h) del comma 6 dell’art. 98 tra i mezzi adeguati di prova, non potesse formare oggetto di valutazione ai fini della sussistenza di un illecito professionale grave concernente un’ipotesi di cui all’art. 98, comma 3, lett. h).

Il provvedimento di revoca di cui è causa, dunque, in quanto fondato unicamente sull’esistenza di tale sentenza di patteggiamento, viola le previsioni normative citate, così come dedotto nel secondo motivo di impugnazione articolato dalla società ricorrente.

11.9. – Resta evidentemente possibile per la stazione appaltante, in sede di riesecizio del potere, verificare se, antecedentemente alla predetta sentenza di patteggiamento, fossero stati emessi provvedimenti cautelari reali o personali a carico del predetto soggetto, i quali costituiscono – in linea astratta – mezzi di prova adeguati ai sensi della predetta lett. h) del comma 6, art. 98.

12. – Alla luce della fondatezza del secondo motivo di ricorso devono ritenersi assorbite le censure articolate nel primo, nel terzo e nel quarto motivo di ricorso, in quanto le stesse deducono tutte, seppur sotto diversi profili, un asserito difetto di motivazione del provvedimento di esclusione, il quale tuttavia, come detto, è già di per sé illegittimo per essere stato esclusivamente incentrato su un elemento probatorio che non poteva essere valutato dalla stazione appaltante.

In particolare, si evidenzia che la violazione degli obblighi informativi, contestata alla società ricorrente, è stata espressamente ricondotta dalla stazione appaltante solamente alla fattispecie di cui all’art. 98, comma 5, ossia ad un elemento a supporto della valutazione di gravità dell’illecito professionale connesso alla condotta di bancarotta, e non, invece, ad una ipotesi autonoma di illecito professionale.

La valutazione in questa sede, quindi, circa l’idoneità, o meno, della contestata omissione informativa ad incidere sulla gravità dell’illecito connesso alla condotta di bancarotta è resa superflua dal fatto che l’illecito è stato, comunque, dimostrato sulla scorta di un mezzo di prova non adeguato secondo la disciplina normativa.

13. – In conclusione, il provvedimento di revoca dell’aggiudicazione risulta illegittimo per le ragioni illustrate e per l’effetto deve essere annullato.

Al Collegio non è dato pronunciarsi sulle ulteriori domande, svolte dalla ricorrente, di declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato dall’ente appaltante con altro operatore economico e di subentro nel medesimo, in quanto Roma Capitale già nel provvedimento di revoca ha deliberato “di non procedere allo scorrimento della graduatoria relativa al Lotto 3” e ha poi confermato, in sede di udienza, tramite il proprio legale, che non sono stati compiuti ulteriori atti a valle del predetto provvedimento di revoca.

14. – La peculiarità della vicenda sostanziale sottesa al giudizio e la parziale novità della questione giuridica trattata costituiscono giusti motivi per compensare le spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla, nei termini di cui in motivazione, il provvedimento di revoca dell’aggiudicazione num. rep. -OMISSIS- del 10 dicembre 2025 di Roma Capitale.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare i soggetti menzionati nella sentenza.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 maggio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Politi, Presidente

Filippo Maria Tropiano, Consigliere

Alberto Ugo, Primo Referendario, Estensore

L'articolo Sul grave illecito professionale e sull’irrilevanza della sentenza di patteggiamento come relativo mezzo di prova. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Concessione di beni – Verifica di anomalia – Discrezionalità della stazione appaltante.

È vero che, come dedotto dal Comune e dalla controinteressata, nelle procedure ad evidenza pubblica finalizzate alla stipula di contratti attivi di concessione d’uso di beni pubblici, l’Amministrazione non ha l’obbligo di attivare il subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, che sussiste, come adempimento obbligatorio, solo per le procedure assoggettate alla disciplina del Codice dei contratti pubblici. Tuttavia per giurisprudenza consolidata nelle gare pubbliche la fase di verifica della congruità dell’offerta, anche laddove non è obbligatoria, è rimessa alla discrezionalità dell’Amministrazione, che può disporla con una determinazione sindacabile in sede giurisdizionale solo se macroscopicamente irragionevole ovvero irrazionale, illogica ovvero viziata da travisamento dei fatti. Infatti anche con riguardo alle concessioni di beni pubblici può ravvisarsi un interesse dell’Amministrazione concedente a verificare che il bene sia gestito mediante il pagamento di offerte affidabili, per evitare gestioni inadeguate del bene, l’omissione delle manutenzioni necessarie e l’improvviso abbandono di un’attività svolta in perdita, in una prospettiva che rischia di pregiudicare gli obiettivi di tutela e valorizzazione, nell’interesse pubblico, del bene stesso. Deve pertanto ritenersi che l’Amministrazione anche nelle procedure ad evidenza pubblica per la concessione di beni possa svolgere la verifica di anomalia sulle offerte in gara laddove emergano, secondo un criterio di ragionevolezza, elementi che facciano dubitare sull’affidabilità dell’offerta proposta.

Pres. Mielli – Est. Mielli

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4024 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Apcoa Italia s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Alberto Arrigo Gianolio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Mantova, via Acerbi 27;

contro

Comune di Milano, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maria Lodovica Bognetti, Antonello Mandarano e Elena Maria Ferradini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura comunale in Milano, via della Guastalla 6;

nei confronti

Movea Servizi s.r.l., Autoparcheggio Commenda San Barnaba s.p.a., Global Parking Solution s.p.a., S.I.S. Segnaletica Industriale Stradale s.r.l., Lombarda Parking s.r.l., C.I.P.E.S. Compagnia Italiana Promozione Servizi, Logiter s.r.l., Parking Graf s.r.l., Atm Azienda Trasporti Milanesi s.p.a., Afrodite Group s.r.l.s., non costituiti in giudizio;
Movea Servizi s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Marcello Giuseppe Feola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Salerno, via G.V. Quaranta n. 5;
Autoparcheggio Commenda San Barnaba s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Maria Carla Minieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

A) per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

– della determinazione dirigenziale del Comune di Milano 26 settembre 2025 n. DD 8268 avente ad oggetto l’approvazione della graduatoria e l’aggiudicazione a Movea Servizi s.r.l. della concessione d’uso del parcheggio pubblico a rotazione oraria e in abbonamento, sito in Milano via San Barnaba, via Della Commenda;

– degli atti presupposti e conseguenti e, in particolare, del verbale della Commissione di gara 9 luglio 2025 recante la graduatoria provvisoria.

B) per quanto riguarda i motivi aggiunti:

– della determinazione dirigenziale del Comune di Milano 26 settembre 2025 n. DD 8268 per ragioni ulteriori rispetto a quelle esposte con il ricorso introduttivo e, segnatamente, per la ipotesi in cui l’Amministrazione comunale, pur senza farvi cenno nel provvedimento, dovesse avere considerato e valutato positivamente la nota di Movea Servizi s.r.l. 29 luglio 2025 a giustificazione della sostenibilità economica della propria offerta, nonché della nota medesima;

– della nota, priva di data, dell’Area Strategie Innovative per i Trasporti del Comune di Milano, con oggetto “valutazioni offerta Movea Servizi s.r.l.”, indirizzata alla Avvocatura comunale a supporto della difesa in giudizio.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Milano e di Movea Servizi s.p.a. e di Autoparcheggio Commenda San Barnaba s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 13 aprile 2026 il dott. Stefano Mielli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Il Comune di Milano con avviso pubblico n. 01/2025 pubblicato il 12 giugno 2025 ha indetto una procedura ad evidenza pubblica per l’assegnazione in concessione d’uso del parcheggio pubblico sito in via Commenda, all’angolo con via San Barnaba, a Milano

La procedura si è svolta ai sensi del R.D. 18 novembre 1923, n. 2440 e del R.D. 23 maggio 1924, n. 827, con il criterio di aggiudicazione dell’offerta più alta rispetto alla base d’asta fissata in € 760.000, per la concessione d’uso dell’immobile per il periodo 1° luglio 2025 – 31 di cembre 2026 con possibilità di proroga per un ulteriore anno.

L’avviso pubblico all’art. 4 specifica che il canone annuo posto a base d’asta è stato calcolato «sulla base del “Piano di sostenibilità economica” elaborato dall’Amministrazione sulla base dei dati disponibili».

All’esito della procedura, alla quale hanno partecipato undici operatori, è risultata prima classificata l’offerta di € 2.577.000,00 presentata da Movea Servizi s.p.a. (d’ora in poi Movea) con un rialzo del 239% rispetto alla base d’asta, e seconda classificata l’offerta di € 1.234.567,89 presentata dall’odierna ricorrente APCOA Italia s.p.a. (d’ora in poi Apcoa).

Il Comune con determinazione dirigenziale n. 8628 del 26 settembre 2025 ha approvato la graduatoria aggiudicando la gestione del parcheggio alla prima classificata Movea.

Il provvedimento di aggiudicazione, unitamente al verbale della commissione di gara del 9 luglio 2025, sono impugnati dalla seconda classificata con un unico motivo con il quale lamenta la violazione degli articoli 63 e seguenti del R.D. 23 maggio 1924, n. 827, dei principi di buon andamento, di imparzialità, di proporzionalità e trasparenza, nonché l’irrazionalità, l’irragionevolezza ed il difetto di istruttoria.

Secondo la ricorrente l’offerta della prima classificata avrebbe dovuto essere esclusa in quanto non sostenibile, e nelle procedure ad evidenza pubblica vi è la necessità che l’aggiudicazione avvenga in favore di offerte affidabili, al fine di evitare distorsioni delle dinamiche concorrenziali ed il rischio di gestioni qualitativamente inadeguate. Solo la sostenibilità economica del canone offerto è infatti in grado di assicurarne la regolare percezione in favore dell’Amministrazione durante il rapporto concessorio, garantendo l’utilizzo del bene per le finalità che gli sono proprie e la sua conservazione attraverso un’appropriata manutenzione, evitando improvvisi abbandoni dell’attività perché svolta in perdita.

Apcoa prosegue osservando che la base d’asta, come specificato dall’art. 4 dell’avviso, è stata determinata nella somma di € 760.000,00 annui, calcolata sulla base di un apposito piano di sostenibilità economica, e quindi tenendo conto dei dati relativi alla sua effettiva redditività.

In proposito la ricorrente evidenzia che i ricavi della gestione del parcheggio relativi al triennio 2022-2024, risultanti da un atto di transazione tra la concessionaria uscente Autoparcheggio Commenda San Barnaba s.p.a. (d’ora in poi Autoparcheggio Commenda) e il Comune di Milano, sono stati pari ad € 2.170.284,59 all’anno, con un saldo ricavi – costi di € 926.730,02 ed un utile di esercizio di circa € 263.000,00.

L’offerta di Movea, pari ad € 2.577.000,00, propone un rialzo del 239% sul canone a base d’asta, e risulta superiore al ricavo annuo del parcheggio di € 407.000,00, e pertanto ictu oculi in perdita.

La ricorrente aggiunge che l’offerta proposta dalla controinteressata risulta incongrua anche rispetto ai dati dell’ultimo bilancio di esercizio della società aggiudicataria, dai quali risultano ricavi per soli € 740.993,00, un utile di € 15.403,00 ed un patrimonio netto pari ad € 146.230,00.

La ricorrente chiede altresì il risarcimento dei danni commisurati al danno emergente e al lucro cessante.

Si sono costituiti in giudizio il Comune di Milano e la controinteressata Movea replicando alle censure proposte e concludendo per la reiezione del ricorso.

Il Comune di Milano nel costituirsi in giudizio ha depositato della documentazione dalla quale risulta essere stata svolta un’attività istruttoria per valutare la sostenibilità o meno dell’offerta di Movea.

La controinteressata ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per l’omessa impugnazione della nota di Movea del 29 luglio 2025, presentata al Comune per giustificare la sostenibilità economica della propria offerta, e della nota, priva di data, dell’Area Strategie Innovative per i Trasporti del Comune di Milano, avente come oggetto “valutazioni offerta Movea Servizi s.r.l.”, indirizzata alla Avvocatura comunale a supporto della difesa in giudizio, nella quale sono svolte delle valutazioni circa la sostenibilità dell’offerta.

La parte ricorrente, pur evidenziando che, trattandosi di atti endoprocedimentali, non avrebbero dovuto essere oggetto di autonoma impugnazione, per cautela li ha impugnati con motivi aggiunti con due motivi di ricorso.

Con il primo motivo dei motivi aggiunti Apcoa lamenta l’illegittimità della nota di chiarimenti presentata da Movea con nota del 29 luglio 2025 per le censure di violazione degli articoli 63 e seguenti del R.D. 23 maggio 1924, n. 827, dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241, dei principi di buon andamento e di imparzialità della pubblica amministrazione e dei canoni comunitari di proporzionalità e trasparenza, nonché il difetto di motivazione, l’illogicità, la contraddittorietà, l’irragionevolezza e il difetto di istruttoria.

La ricorrente premette che il Comune con nota prot. n. 0398534 del 24 luglio 2025, dopo aver richiamato i dati acquisiti all’istruttoria eseguita per determinare l’importo posto a base d’asta che hanno evidenziato la stima di un introito di € 2.015.736,00 all’anno dall’attività di gestione del parcheggio, confermata dall’effettiva redditività della gestione del parcheggio per il periodo 2021 – 2024, ha chiesto all’aggiudicataria di giustificare l’offerta presentata, chiarendo quali siano le strategie gestionali ed economiche per sostenere il pagamento del canone per la durata di un anno e mezzo della concessione.

Movea con la nota del 29 luglio 2026, ha dato riscontro alla richiesta del Comune affermando di operare “analogamente al modus operandi adottato per altre procedure simili di cui è risultata aggiudicataria”, riguardanti parcheggi nel Comune di Roma, presso il Policlinico San Matteo di Pavia e presso l’Istituto Rizzoli di Bologna, e di aver svolto “le rilevazioni degli stati occupazionali del parcheggio, attraverso la costante osservazione degli accessi nel corso di svariati intervalli di tempo e in differenti date”, e che ha stimato incassi netti per € 3.807.150,00, e costi totali per € 3.102.911,00, mantenendo un margine di utile.

La ricorrente ritiene tale nota inidonea a giustificare l’offerta presentata perché si basa su dati generici (non sono evidenziati i giorni delle rilevazioni e neppure sono indicate le modalità adottate per la loro esecuzione, con la conseguenza che si tratta di affermazioni prive di dimostrazione) ed afferma che l’osservazione degli accessi al parcheggio, si sarebbe svolta in un periodo troppo breve per poter essere statisticamente significativa, dato che l’avviso pubblico per l’affidamento è stato pubblicato il 12 giugno 2025, ed il termine per la presentazione delle offerte scadeva il 1° luglio 2025, e dall’osservazione visiva dall’esterno del parcheggio non è possibile distinguere gli accessi alla sosta oraria a rotazione dagli accessi ai posti in abbonamento, che consentono di incassare importi tra loro significativamente diversi.

Inoltre, prosegue la ricorrente, non risulta corretto quale parametro per stimare gli accessi al parcheggio, il riferimento agli altri parcheggi gestiti dalla società controinteressata che hanno caratteristiche e dimensioni molto diverse a quelle del parcheggio oggetto della procedura in esame che ha 750 posti auto su tre piani interrati (il parcheggio di Roma Ponte Milvio ha 83 posti auto a raso; il parcheggio di Roma Magliana Antica ha 42 posti auto coperti in un solo piano interrato e 30 posti auto scoperti; il parcheggio presso l’ospedale San Matteo di Pavia ha 78 posti auto a raso; il parcheggio presso l’Istituto Rizzoli di Bologna ha 170 posti auto a raso).

Quanto agli ulteriori elementi dai quali risulta l’incongruenza dell’offerta, la ricorrente evidenzia che:

– è inattendibile il numero di 540.625 accessi annui delle auto stimati dall’aggiudicataria, dato che gli accessi sono stati 248.422 nel 2021, 240.126 nel 2022, 244.691 nel 2023 e 253.956 nel 2024;

– gli incassi derivanti dagli abbonamenti risultano sovrastimati del 60% senza alcuna giustificazione, come emerge dalla relazione depositata in questo giudizio dal gestore uscente;

– il costo del personale stimato in soli € 232.911, è inspiegabilmente inferiore a quello stimato in € 365.668 dal Comune di Milano.

Con il secondo motivo dei motivi aggiunti la ricorrente lamenta l’illegittimità della nota, priva di data, dell’Area Strategie Innovative per i Trasporti del Comune di Milano, avente come oggetto “valutazioni offerta Movea Servizi s.r.l.”, indirizzata alla Avvocatura comunale a supporto della difesa in giudizio, deducendone l’illegittimità per le censure di violazione degli articoli 63 e seguenti del R.D. 23 maggio 1924, n. 827, dei canoni comunitari di proporzionalità e trasparenza, l’irrazionalità, il travisamento, l’illogicità e la contraddittorietà.

Sul punto la ricorrente premette che il Comune costituendosi in giudizio ha prodotto la predetta nota dalla quale risulta che l’offerta dell’aggiudicataria “è stata ritenuta affidabile e sostenibile in base ad un confronto con le quotazioni esistenti sul libero mercato relativamente a servizi simili”, prendendo come parametro di riferimento “la locazione di posti auto/box nella stessa zona (Guastalla)”.

La nota, stimato il canone di locazione di box auto nella zona considerata da un minimo di € 10,5 al mq ad un massimo di € 16,5 al mq. mensili e indicata la superficie del parcheggio di cui trattasi destinata a posti auto in 18.750 mq., ha moltiplicato il canone a mq. per la superficie complessiva, valutando un rendimento annuale del parcheggio che varierebbe da un minimo di € 2.362.500 ad un massimo di € 3.712.500, per concludere che “l’offerta della società Movea Servizi s.r.l. si colloca abbondantemente nella media delle due valutazioni estreme minimo/massimo in quanto ammonta a € 214.750 mensili e € 2.577.000,00 annui”.

La ricorrente contesta la correttezza di questa valutazione rilevando in primo luogo un vizio di contraddittorietà perché non si è tenuto conto dell’attività istruttoria svolta per stabilire il canone a base d’asta fondato sui dati relativi alla reddittività reale del parcheggio, ed in secondo luogo un vizio di irragionevolezza in quanto il redattore della nota non ha tenuto conto che il gestore non ha margini di miglioramento della redditività perché vi è l’obbligo di mantenere immutate le tariffe e le modalità di gestione operativa in corso, e che anche a voler ipotizzare l’utilizzo di tutti i 750 posti auto per l’abbonamento annuale, che è la modalità di utilizzo maggiormente assimilabile alla locazione di un posto auto, la reddittività annuale corrisponderebbe alla somma di € 2.412.000,00 che è ben al di sotto di quella ipotizzata dalla nota citata.

Inoltre, prosegue la ricorrente, vi è anche un ulteriore profilo di irragionevolezza e di difetto di istruttoria, perché nella nota viene omesso ogni riferimento ai costi di gestione del parcheggio, per la vigilanza costante 24 ore al giorno, e agli oneri di manutenzione che gravano sulla gestione del parcheggio pubblico, oneri questi che non sono presenti per i posti auto privati.

Si sono costituti in giudizio il Comune di Milano e l’aggiudicataria Movea, eccependo nel merito che non doveva essere effettuata la verifica di congruità dell’offerta, e che pertanto non è possibile tener conto dei sui esiti.

Al riguardo le parti osservano che l’Amministrazione non ha previsto, come sarebbe stato in sua facoltà, un limite al rialzo come previsto dall’art. 76 del R.D. 23 maggio 1924, n. 827, e che non è applicabile alla fattispecie in esame la procedura di verifica dell’anomalia, perché si tratta di una gara con ad oggetto un contratto attivo per la gestione di un bene pubblico da affidare ai sensi del R.D. 18 novembre 1923, n. 2440 e del R.D. 23 maggio 1924, n. 827.

Ne consegue, secondo le controparti, che non vi era l’obbligo per l’Amministrazione di verificare la congruità e la sostenibilità dell’offerta.

Sotto altro profilo le parti sostengono che non è in ogni caso possibile censurare fondatamente gli esiti della verifica di congruità effettuata, perché le valutazioni svolte al riguardo dall’Amministrazione sono espressione di un ampio potere tecnico – discrezionale non sindacabile in sede giurisdizionale, salvo che nelle ipotesi di manifesta e macroscopica erroneità o irragionevolezza, perché la valutazione favorevole circa le giustificazioni dell’offerta sospetta di anomalia non richiede una particolare motivazione, ed infine perché i dati rinvenienti da una precedente gestione sono inidonei a fungere da parametro di verifica della congruità dell’offerta.

In rito il Comune ha eccepito l’inammissibilità dell’impugnazione della nota dell’Area Strategie Innovative per i Trasposti in quanto non è un provvedimento amministrativo.

Movea nella memoria depositata ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm., depositata in prossimità dell’udienza pubblica, ha eccepito l’irricevibilità dei motivi aggiunti, perché gli atti impugnati erano già stati conosciuti dalla ricorrente nel giudizio proposto dal gestore uscente Autoparcheggio Commenda nel ricorso r.g. n. 3546 del 2025, in data 25 ottobre 2025, con la conseguenza della tardività dei motivi aggiunti notificati il 12 dicembre 2025, oltre il termine dimidiato di trenta giorni previsto dall’art. 120 cod. proc. amm., scaduto il 24 novembre 2025.

Si è costituita in giudizio anche la quinta classificata, che è il gestore uscente, Autoparcheggio Commenda la quale, pur avendo un interesse all’aggiudicazione a proprio favore antagonista rispetto a quello della ricorrente fatto valere nel ricorso r.g. n. 3546 del 2025, condivide con la ricorrente le censure circa la non sostenibilità dell’offerta presentata da Movea.

Con ordinanza n. 1312 del 13 gennaio 2026, è stata accolta la domanda cautelare.

Alla pubblica udienza del 13 aprile 2026, in prossimità della quale le parti hanno depositato memorie a sostegno delle proprie difese, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Preliminarmente è necessario esaminare le eccezioni in rito sollevate rispetto ai motivi aggiunti.

I motivi aggiunti proposti dalla ricorrente hanno valenza sia di motivi aggiunti propri, perché con gli stessi sono proposte delle ulteriori censure avverso il provvedimento di aggiudicazione alla luce degli elementi conosciuti a seguito del deposito degli atti istruttori con i quali il Comune ha svolto il giudizio di congruità dell’offerta, sia di motivi aggiunti impropri, perché impugnano, oltre all’aggiudicazione, anche ulteriori atti, ovvero la nota di Movea del 29 luglio 2025, presentata al Comune per giustificare la sostenibilità economica dell’offerta, e la nota, priva di data, dell’Area Strategie Innovative per i Trasporti del Comune di Milano, avente come oggetto “valutazioni offerta Movea Servizi s.r.l.”, indirizzata all’Avvocatura comunale a supporto della difesa in giudizio, nella quale sono svolte delle valutazioni circa la sostenibilità dell’offerta.

L’eccezione di inammissibilità dell’impugnazione di questi atti ulteriori a quelli impugnati con il ricorso introduttivo sollevata dal Comune è fondata.

Infatti gli atti istruttori attinenti al subprocedimento di verifica della congruità dell’offerta costituiscono atti endoprocedimentali privi di lesività autonoma.

La lesività, in caso di giudizio favorevole di congruità dell’offerta, è determinata, per il concorrente non aggiudicatario, solo dall’aggiudicazione.

Pertanto deve considerarsi inammissibile l’impugnazione dei predetti atti impugnati con i motivi aggiunti.

L’eccezione di tardività dei motivi aggiunti propri, con i quali sono proposti ulteriori vizi a sostegno della domanda di annullamento dell’aggiudicazione impugnata con il ricorso introduttivo, è invece infondata, in quanto l’oggetto della procedura di gara è una concessione di beni non soggetta al rito degli appalti, con la conseguenza che nella fattispecie in esame non è applicabile la dimidiazione dei termini prevista dall’art. 120 cod. proc. amm..

Al riguardo va osservato che la qualificazione dell’oggetto della gara come concessione di beni o di servizi nei casi in cui l’attività venga svolta avvalendosi di beni pubblici, è demandato all’interprete il quale deve esaminare quali siano gli obiettivi di fondo perseguiti dall’Amministrazione concedente (cfr. T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, Sez. II, 2 gennaio 2025, n. 4; Consiglio di Stato, Sez. V, 16 giugno 2022, n. 4949; T.A.R. Sardegna, Sez. I, 18 giugno 2019, n. 547).

Solo se la “componente servizi” travalica il mero utilizzo ordinario del bene è ravvisabile una concessione di servizi.

Nel caso in esame dalla documentazione versata in atti emerge che lo scopo perseguito dall’Amministrazione concedente non travalica il fine di concedere al privato lo sfruttamento economico di un bene previo pagamento di un corrispettivo.

La delibera di Giunta n. 671 del 5 giugno 2025, recante le Linee di indirizzo per la procedura ad evidenza pubblica, chiarisce che si è reso necessario, data l’intervenuta scadenza del contratto, provvedere ad un affidamento per il breve tempo occorrente alla prossima definizione delle strategie future in materia di sosta che riguarderanno anche il Parcheggio San Barnaba, al fine di assicurare l’offerta di sosta ad oggi esistente, mantenendo una gestione operativa che non modifichi le condizioni di utilizzo proposte all’utenza, per il periodo dal 1° luglio 2025 al 31 dicembre 2026, con possibilità di proroga per un ulteriore anno nell’ipotesi in cui alla scadenza non si sia giunti all’individuazione del nuovo gestore.

Al gestore compete la manutenzione ordinaria, mentre la manutenzione straordinaria spetta al Comune, ed incombe sul gestore l’obbligo di rispettare la destinazione d’uso vincolata a parcheggio con il mantenimento delle tariffe e delle modalità di gestione operativa in corso, senza la possibilità di effettuare degli investimenti dato che non sono ammessi miglioramenti e addizioni se non autorizzati.

La qualificazione dell’oggetto della procedura come concessione di beni e non come concessione di servizi trova pertanto rispondenza nella configurazione del rapporto delineato dagli atti di gara, e conseguentemente l’Amministrazione risulta aver correttamente disciplinato la fattispecie come un contratto attivo escluso dall’applicazione delle norme del codice dei contratti pubblici di cui al D.lgs. 31 marzo 2023, n. 36.

L’eccezione di tardività dei motivi aggiunti propri è pertanto infondata.

Nel merito il ricorso deve essere accolto.

È vero che, come dedotto dal Comune e dalla controinteressata, nelle procedure ad evidenza pubblica finalizzate alla stipula di contratti attivi di concessione d’uso di beni pubblici, l’Amministrazione non ha l’obbligo di attivare il subprocedimento di verifica dell’anomalia dell’offerta, che sussiste, come adempimento obbligatorio, solo per le procedure assoggettate alla disciplina del Codice dei contratti pubblici.

Tuttavia per giurisprudenza consolidata nelle gare pubbliche la fase di verifica della congruità dell’offerta, anche laddove non è obbligatoria, è rimessa alla discrezionalità dell’Amministrazione, che può disporla con una determinazione sindacabile in sede giurisdizionale solo se macroscopicamente irragionevole ovvero irrazionale, illogica ovvero viziata da travisamento dei fatti (rispetto alle concessioni cfr. T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, Sez. II, 2 gennaio 2025, n. 4; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. III, 3 febbraio 2022, n. 1297; TAR Toscana, Sez. II, 12 giugno 2017, n. 816; Consiglio di Stato, Sez. V, 1 ottobre 2015, n. 4586; Consiglio di Stato, Sez. IV, 4 giugno 2013, n. 3059).

Infatti anche con riguardo alle concessioni di beni pubblici può ravvisarsi un interesse dell’Amministrazione concedente a verificare che il bene sia gestito mediante il pagamento di offerte affidabili, per evitare gestioni inadeguate del bene, l’omissione delle manutenzioni necessarie e l’improvviso abbandono di un’attività svolta in perdita, in una prospettiva che rischia di pregiudicare gli obiettivi di tutela e valorizzazione, nell’interesse pubblico, del bene stesso.

Deve pertanto ritenersi che l’Amministrazione anche nelle procedure ad evidenza pubblica per la concessione di beni possa svolgere la verifica di anomalia sulle offerte in gara laddove emergano, secondo un criterio di ragionevolezza, elementi che facciano dubitare sull’affidabilità dell’offerta proposta, che è quanto è avvenuto nel caso in esame in cui l’aggiudicataria ha proposto un’offerta con un rialzo del 239% rispetto alla base d’asta, che era stato determinato tenendo conto dei dati storici effettivi di reddittività derivanti dalla gestione del parcheggio.

Nel caso in esame il Comune ha pertanto legittimamente deciso in modo autonomo di svolgere la verifica di congruità dell’offerta prima classificata.

È evidente che lo spontaneo avvio di tale verifica costituisce un autovincolo per la successiva attività amministrativa, che implica da un lato l’obbligo di concludere il relativo sub procedimento, dall’altro che i suoi esiti sono pienamente sindacabili in sede giurisdizionale per iniziativa del concorrente secondo classificato.

La tesi della controinteressata secondo cui la non obbligatorietà della verifica dell’anomalia dell’offerta implica che non si debba tener conto dei suoi esiti non può pertanto essere condivisa.

Poste tali premesse, si rivelano fondate le censure, che possono essere esaminate congiuntamente, di difetto di istruttoria e di motivazione, perché, come illustrato dalla ricorrente nei motivi aggiunti, le valutazioni eseguite dall’Amministrazione per considerare sostenibile l’offerta risultano essersi sviluppate in un modo contraddittorio, ricorrendo a criteri non ragionevoli.

La lex specialis non ha ammesso offerte disancorate da ogni criterio di sostenibilità.

Infatti all’art. 4 dell’avviso pubblico è specificato che il canone annuale a base d’asta è stato calcolato «sulla base del “Piano di sostenibilità economica” elaborato dall’Amministrazione sulla base dei dati disponibili» che tiene conto della redditività del parcheggio.

Le valutazioni eseguite in proposito dall’Amministrazione (cfr. doc. 7 allegato alle difese del Comune) sono state effettivamente elaborate, mediante la redazione di un documento ampio ed articolato, sulla base dei dati analitici relativi ai ricavi e ai costi effettivi medi su una base pluriennale, ed hanno consentito “di fornire una rappresentazione, ancorché in termini necessariamente previsionali, del futuro andamento economico-finanziario della gestione del parcheggio per il relativo periodo di 1,5 anni di concessione e di apprezzarne il previsto livello di redditività generato dalla gestione dell’infrastruttura”.

Alla luce dell’offerta di Movea, pari ad € 2.577.000,00, che propone un rialzo del 239% sul canone a base d’asta, e risulta superiore al ricavo annuo del parcheggio di € 407.000,00, e pertanto obiettivamente in perdita rispetto ai dati in possesso dell’Amministrazione, correttamente il Comune, con una decisione che non è stata oggetto di censure da parte dell’aggiudicataria, con nota prot. n. 0398534 del 24 luglio 2025, ha chiesto di giustificare l’offerta presentata, al fine di chiarire quali siano le strategie gestionali ed economiche idonee a sostenere il pagamento del canone per la durata di un anno e mezzo della concessione.

La controinteressata ha dato riscontro a questa richiesta con una nota nella quale in sostanza ha affermato che l’offerta deve ritenersi sostenibile in quanto tiene conto dei dati degli accessi alla struttura dalla stessa raccolti mediante osservazione diretta visiva dall’esterno del parcheggio e della redditività che la stessa ritrae da altri parcheggi gestiti dalla società in diverse città.

Dalla documentazione versata in atti non emerge che l’Amministrazione abbia effettivamente valorizzato tali chiarimenti i quali, in ogni caso, alla luce delle censure proposte dalla ricorrente con i motivi aggiunti, non sembrano idonei a giustificare l’offerta, in quanto l’osservazione degli accessi si è svolta per un periodo talmente breve da non poter essere ragionevolmente posto a fondamento di una proiezione previsionale, e si è svolto dall’esterno con una modalità che obiettivamente non consente di distinguere tra accessi alla sosta oraria a rotazione, valorizzati dall’aggiudicataria che ha ipotizzato al riguardo un alto tasso di occupazione giornaliera, dagli accessi ai posti in abbonamento, che hanno una diversa redditività.

Peraltro emerge che il Comune nel corso dell’istruttoria per valutare la sostenibilità dell’offerta, contraddittoriamente non ha tenuto conto né dei risultati evidenziati dal Piano di sostenibilità economica, redatto per determinare la base d’asta e che utilizza i dati storici effettivi e documentati di redditività della gestione del parcheggio, né dei chiarimenti forniti dalla controinteressata.

Infatti il Comune ha redatto un nuovo documento che considera dei nuovi dati, prima mai emersi, con cui valuta la redditività della gestione del parcheggio pubblico prendendo come parametro di riferimento il costo della locazione di posti auto/box nella stessa zona, senza tuttavia avvedersi che, come dedotto dalla ricorrente, tale parametro non risulta ragionevole, in quanto la gestione del parcheggio da aggiudicare non consente di migliorare la redditività attraverso modifiche tariffarie o diverse modalità di organizzazione del servizio (è infatti previsto il “mantenimento delle tariffe e delle modalità di gestione operativa in corso”), un parcheggio pubblico ha dei costi di vigilanza e manutenzione che non sono presenti nella locazione di box privati e, sotto un ulteriore profilo, anche a voler considerare tutti i 750 posti auto come occupati da un abbonamento annuale alle tariffe attuali che non possono essere modificate, che è la tipologia di utilizzo maggiormente assimilabile ad una locazione di posto auto, la redditività risulterebbe comunque inferiore a quella ipotizzata dall’aggiudicataria.

Da quanto esposto emerge la fondatezza delle censure di difetto di istruttoria di motivazione proposte dalla parte ricorrente riguardo al giudizio sulla congruità dell’offerta spontaneamente avviato dall’Amministrazione.

In conclusione devono essere accolte le censure proposte con il ricorso introduttivo e con i motivi aggiunti avverso il provvedimento di aggiudicazione, mentre deve essere dichiarata l’inammissibilità dell’impugnazione degli atti ulteriori impugnati con i motivi aggiunti.

La domanda risarcitoria deve essere respinta perché l’accoglimento della domanda cautelare ha impedito il verificarsi del danno.

Le peculiarità della controversia e la parziale novità di alcune delle questioni trattate giustificano la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando, dichiara inammissibili i motivi aggiunti nella parte in cui impugnano atti ulteriori a quelli impugnati con il ricorso introduttivo, e accoglie il ricorso introduttivo ed i motivi aggiunti per la restante parte e, per l’effetto, annulla determinazione dirigenziale n. 8628 del 26 settembre 2025 di aggiudicazione nel senso precisato in motivazione, e respinge la domanda di risarcimento.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 13 aprile 2026 con l’intervento dei magistrati:

Stefano Mielli, Presidente, Estensore

Silvana Bini, Consigliere

Andrea Lipari, Referendario

L'articolo Sulla discrezionalità della stazione appaltante di avviare la sub-fase di anomalia dell’offerta anche nelle procedure ad evidenza pubblica per la concessione di beni. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Appalto pubblico – Servizi legali – Artt. 3, comma 1, 13, comma 5, e 56, comma 1, lett. h), d.lgs. n. 36/2023 – Principi fondamentali – Applicazione – Questione pregiudiziale – Corte di giustizia UE – Rimessione.

Stante la rilevanza della questione di compatibilità della predetta normativa interna con le indicate disposizioni euro-unitarie, il Collegio chiede alla Corte di giustizia UE di pronunciarsi sulle seguenti questioni pregiudiziali:

– “se i principi di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi, di cui agli artt. 49 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), nonché il principio euro-unitario di proporzionalità di cui all’art. 5 dello stesso TFUE e l’art. 10, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2014/24/UE ostino all’applicazione di una normativa nazionale in materia di appalti pubblici avente ad oggetto servizi legali, quale quella italiana contenuta nell’art. 56, comma 1, lettera h), nell’art. 13, comma 5 e nell’art. 3, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 2023 n. 36, secondo cui l’amministrazione che intende affidare uno di tali servizi deve comunque tenere conto dei principi fondamentali del Trattato UE in tema di concorrenzialità, imparzialità, non discriminazione, pubblicità, trasparenza e proporzionalità”;

– “se i principi di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi, di cui agli artt. 49 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), nonché il principio euro-unitario di proporzionalità di cui all’art. 5 dello stesso TFUE e il connesso divieto di gold plating ostino all’applicazione di una normativa nazionale la quale preveda, in materia di affidamento di servizi legali: a) la comunicazione, ai sensi dell’art. 3 della legge 13 agosto 2010, n. 136 (Piano straordinario contro le mafie), del codice identificativo di gara ai fini del monitoraggio finanziario connesso al pagamento dei compensi dovuti per lo svolgimento di tali servizi; b) il pagamento del contributo ANAC, ai sensi dell’art. 222 del decreto legislativo 31 marzo 2023 n. 36, onde consentire alla suddetta autorità nazionale anticorruzione di svolgere ogni opportuna verifica circa il rispetto dei principi di concorrenzialità, imparzialità e non discriminazione da parte delle pubbliche amministrazioni che affidano tali stessi servizi”.

Pres. Lotti – Est. Santini

REPUBBLICA ITALIANA

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 7297 del 2025, proposto da

Unione Nazionale Avvocati Amministrativisti – U.N.A.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, e Orazio Abbamonte, rappresentati e difesi dagli avvocati Orazio Abbamonte, Fiorenzo Bertuzzi, Stefano Bigolaro, Umberto Fantigrossi, con domicilio digitale come da PEC Registri Giustizia;

contro

Anac – Autorita’ Nazionale Anticorruzione, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) n. 09860/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di Anac – Autorita’ Nazionale Anticorruzione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2026 il Cons. Massimo Santini e uditi per le parti gli avvocati come da verbale.

1. FATTO:

1.1. L’Unione Nazionale Avvocati Amministrativi (UNAA, associazione di categoria degli avvocati amministrativisti) ha impugnato la Delibera n. 584 del 19 dicembre 2023 con cui l’Autorità Nazionale Anticorruzione (d’ora in avanti ANAC) ha confermato, per le fattispecie escluse dall’ambito di applicazione del codice dei contratti pubblici, l’obbligo di acquisizione del CIG (Codice Identificativo Gara) nonché il pagamento del contributo in favore dell’Autorità stessa;

1.2. Trattasi, in particolare, degli incarichi per lo svolgimento di servizi legali (es. difesa in giudizio) che alcune pubbliche amministrazioni, quelle ossia che non possono rivolgersi ad organismi legali pubblici esterni (es. Avvocatura dello Stato) oppure interni alle stesse amministrazioni (es. avvocature regionali, provinciali e comunali), decidono di affidare agli avvocati del libero foro;

1.3. Vengono contestate, al riguardo, le modalità con cui tali incarichi esterni possono essere affidati ed i conseguenti adempimenti che le amministrazioni conferenti debbono porre in essere. Più da vicino: a) ai sensi dell’art. 56 del codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo n. 36 del 2023 (attuativo delle direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE), i servizi legali rientrano nel novero dei contratti “esclusi” dall’obbligo di applicare le norme sull’aggiudicazione dei contratti pubblici; b) ai sensi dell’art. 13 del medesimo codice (che recepisce nell’ordinamento nazionale, in sostanza, la comunicazione interpretativa della Commissione UE C-179/02 del 1° agosto 2006), l’affidamento di tali servizi “esclusi” (e tra questi anche gli incarichi legali) deve comunque svolgersi nel rispetto di taluni principi di “accesso al mercato” peraltro ricavabili dal medesimo Trattato UE (imparzialità, pubblicità, trasparenza, non discriminazione, etc.); c) ai sensi dell’art. 222 del codice stesso sono soggetti alla vigilanza ANAC (e quindi al connesso contributo per il suo funzionamento) anche i suddetti contratti “esclusi” tra cui rientrano, come visto, proprio i servizi legali; d) gli stessi incarichi legali, in quanto “servizi”, ai sensi dell’art. 3 della legge n. 136 del 2010 sono soggetti anche alla comunicazione del codice identificativo gare (CIG) ossia al monitoraggio finanziario diretto a prevenire, all’interno delle pubbliche amministrazioni, infiltrazioni di stampo criminale.

2. IL GIUDIZIO DI PRIMO GRADO:

2.1. Il quadro legale di cui al par. 1.3. veniva contestato, dalla suddetta associazione di categoria, poiché gli incarichi che le pubbliche amministrazioni affidano agli avvocati del libero foro non potrebbero mai rientrare nel campo di applicazione degli appalti pubblici, e ciò anche nel momento in cui le procedure al riguardo previste risultino largamente semplificate. Di conseguenza, neppure potrebbero essere previsti simili adempimenti (contributo ANAC e comunicazione CIG) che si traducono in aggravi per le pubbliche amministrazioni e, per l’effetto, in un sostanziale intralcio per l’esercizio della funzione legale;

2.2. Il TAR Lazio, con sentenza n. 9860 del 5 maggio 2025 della sezione prima quater, rigettava tuttavia il ricorso per le seguenti ragioni (tutte pressoché riconducibili alle conclusioni di cui alla sentenza n. 2776 del 2 aprile 2025 di questa stessa sezione):

2.1.1. “l’esclusione riguarda l’applicazione degli obblighi di evidenza pubblica (ossia la gara per l’individuazione del soggetto che deve contrarre con la P.A.), ma non elide la natura pubblica del contratto che deve essere concluso con un dato professionista”;

2.1.2. “Più precisamente il servizio legale è un appalto pubblico di servizi” sia ove “considerato alla stregua di prestazione d’opera professionale in quanto meramente occasionale (locatio operis)”, sia ove qualificato alla stregua di “appalto di servizi … in quanto diretto a disciplinare una serie continuativa di incarichi di patrocinio legale, in forma complessa e organizzata (locatio operarum)”;

2.1.3. “Nel primo caso (incarico saltuario ed occasionale) per la scelta del relativo contraente privato la P.A. non è tenuta, sul piano procedimentale, al rispetto delle regole di evidenza pubblica ma soltanto a osservare alcuni principi in tema di accesso al mercato (art. 3 Codice d.lgs. n. 36/2023) … Nel secondo caso (servizi legali continuativi svolti in forma organizzata), occorre seguire le procedure competitive a carattere semplificato o alleggerito, di cui all’art. 127 del Codice”;

2.1.4. Di qui la applicazione di talune regole tra cui, in particolare: a) l’obbligo di adottare interpelli affinché i singoli interessati possano manifestare la propria disponibilità ad assumere tali incarichi, di istituire elenchi da cui attingere i professionisti più idonei nonché di effettuare – ove possibile – una certa rotazione degli incarichi e ferma la possibilità, in casi particolari, di disporre in via diretta l’affidamento stesso (cfr. anche Linee Guida ANAC n. 12 del 2018); b) la vigilanza da parte dell’Autorità indipendente di settore (cioè l’ANAC) “che dovrà verificare, caso per caso, che non vi siano abusi o eccessi nel meccanismo procedimentale dell’affidamento diretto”; c) l’assoggettamento di tali incarichi legali, in quanto “servizi esclusi”, anche alle disposizioni in materia di tracciabilità dei flussi finanziari, e ciò dal momento che l’art. 3 della legge n. 136/2010 sottopone alla suddetta disciplina “tutti i movimenti finanziari relativi ai lavori, ai servizi e alle forniture pubblici”: quel che rileva, ai fini della tracciabilità, è infatti l’utilizzo di risorse finanziarie pubbliche indipendentemente dalle modalità con cui viene disposto l’affidamento e dalla disciplina ad esso applicabile.

3. IL GIUDIZIO DI APPELLO:

3.1. La sentenza di primo grado veniva appellata per i seguenti motivi:

3.1.1. L’affidamento di incarichi legali integrerebbe un contratto d’opera intellettuale e non un appalto di servizi;

3.1.2. Pertanto, il suddetto contratto d’opera non potrebbe mai essere sottoposto alla disciplina del codice dei contratti pubblici, neppure attraverso la applicazione di modelli concorrenziali più attenuati rispetto alle pubbliche gare;

3.1.3. Detto altrimenti, l’avvocato incaricato di patrocinare una pubblica amministrazione sarebbe di fatto equiparato ad un qualsivoglia appaltatore;

3.1.4. Allo stesso tempo, per via del richiamo di alcuni principi comunque di matrice appaltistica (imparzialità, concorrenza, non discriminazione, trasparenza e pubblicità) la disposta “esclusione” di tali servizi legali dalla applicazione del codice dei contratti si tradurrebbe, ad ogni modo, in una loro surrettizia e sostanziale “reinclusione”;

3.1.5. La difesa della associazione di categoria afferma, altresì, che simili conclusioni sarebbero supportate dalla sentenza della Corte di giustizia UE del 6 giugno 2019 (causa C-264/18) in cui si è evidenziato il carattere fiduciario di tali incarichi legali che dunque, essendo affidati soltanto attraverso il criterio dell’intuitus personae, non sarebbero “comparabili” agli altri servizi di cui alla direttiva appalti 2014/14/UE;

3.1.6. La imposizione di determinati ulteriori adempimenti (vigilanza ANAC e monitoraggio finanziario anche per tali servizi legali) costituirebbe peraltro indebito aggravio procedurale tale da rendere più complesso l’affidamento di taluni incarichi e, dunque, anche l’esercizio della professione legale: di qui l’inevitabile violazione del divieto di gold plating, attesa la fissazione di livelli di regolazione asseritamente superiori rispetto a quelli stabiliti dalle norme eurounitarie;

3.1.7. In una complementare prospettiva, tutte queste forme di indebita regolamentazione non terrebbero conto del principio di indipendenza della professione forense.

3.2. Resisteva avvero il suddetto appello l’autorità di settore degli appalti (ANAC) la quale faceva presente in estrema sintesi che:

3.2.1. Gli incarichi legali sono affidati mediante contratti comunque di diritto pubblico i quali perseguono, per l’appunto, un fine di interesse collettivo poiché preordinati alla migliore difesa in giudizio di un ente amministrativo: di qui la loro sottoposizione, ai fini della scelta del soggetto da incaricare, non alle regole sulla evidenza pubblica in senso stretto ma, quanto meno, a taluni principi di derivazione eurounitaria tra cui trasparenza, concorrenza, imparzialità, non discriminazione e proporzionalità;

3.2.2. Di conseguenza, la scelta di riservare anche tali incarichi al monitoraggio finanziario ed alla vigilanza ANAC risponde a determinate finalità di interesse pubblico: nel primo caso (monitoraggio finanziario mediante comunicazione del CIG), la prevenzione di infiltrazioni criminali all’interno della PA; nel secondo caso (obbligo di contribuzione ANAC), la verifica da parte di tale organismo di settore circa la eventuale commissione di abusi in merito alla assegnazione degli incarichi stessi (es. ricorso sistematico all’affidamento diretto in favore di alcuni avvocati soltanto).

3.3. Alla pubblica udienza del 5 febbraio 2026, gli avvocati di parte appellante rassegnavano le proprie conclusioni ed il ricorso in appello veniva infine trattenuto in decisione.

4. L’OGGETTO DEL PROCEDIMENTO PRINCIPALE

Tutto ciò premesso, il procedimento giurisdizionale si concentra come già largamente anticipato sui seguenti aspetti:

4.1. Gli incarichi legali possono essere saltuari ed occasionali oppure continuativi ed organizzati: nel primo caso, secondo la normativa interna, si applica l’art. 13, comma 5, del codice dei contratti di cui al decreto legislativo n. 36 del 2023 a norma del quale simili affidamenti, sebbene esclusi dagli obblighi di evidenza pubblica (ossia dalle norme sull’aggiudicazione dei contratti previsti dalle direttive europee), restano comunque soggetti al rispetto di taluni principi fondamentali ricavabili anche dal Trattato UE ossia trasparenza, pubblicità, imparzialità, non discriminazione e proporzionalità (principi ricavabili dall’art. 3 del codice stesso); nel secondo caso si rientra invece nel campo degli appalti di servizi in senso stretto e le modalità di affidamento sono soggette, ai sensi dell’art. 127 del suddetto codice dei contratti, ad un sistema c.d. “alleggerito” soprattutto per quanto riguarda gli oneri di pubblicazione dei relativi avvisi di partecipazione;

4.2. Per quanto riguarda gli affidamenti del primo tipo (incarichi saltuari ed occasionali) l’impianto del codice dei contratti prevede, come appena detto, la applicazione non delle norme sulla aggiudicazione ma soltanto dei principi di derivazione eurounitaria tra cui trasparenza, pubblicità, imparzialità e non discriminazione. Ciò sulla base della seguente concatenazione normativa: a) l’art. 56 prevede che i servizi legali, tra cui anche la rappresentanza in giudizio ad opera di un avvocato del libero foro, rientri tra i contratti “esclusi” dalla applicazione del codice; b) l’art. 13, comma 5, del codice stabilisce a sua volta che i contrati esclusi siano comunque sottoposti al rispetto dei principi, tra l’altro, di cui all’art. 3 del codice stesso; c) tale ultima disposizione prevede infine che l’accesso al mercato degli operatori economici avvenga in ossequio ai principi di concorrenza, imparzialità, non discriminazione, pubblicità e trasparenza nonché proporzionalità;

4.3. Da tanto consegue, sempre secondo la logica del legislatore interno, una serie di adempimenti collegati tra cui:

a) la indizione di interpelli per acquisire manifestazioni di disponibilità da parte dei singoli avvocati interessati, la formazione di elenchi ristretti (c.d. short list) sulla base dei curriculum presentati e la scelta dei singoli patrocinatori in modo discrezionale e, se possibile, secondo criteri di rotazione e ferma la possibilità, in casi particolari, di disporre in via diretta l’affidamento stesso (es. consequenzialità e complementarietà degli incarichi oppure rilevante urgenza di provvedere). Insomma, una sorta di procedura “superalleggerita” che si accompagna a quella di cui all’art. 127 del codice (definita invece come “alleggerita”);

b) la comunicazione del codice identificativo gara onde consentire la tracciabilità dei conseguenti flussi finanziari (i pagamenti, in altre parole, dovranno essere effettuati su conti dedicati anche a più affidamenti da parte di pubbliche amministrazioni);

c) il versamento del contributo ANAC onde consentire la vigilanza, da parte di tale autorità, circa il rispetto di taluni principi di “concorrenzialità minima”;

4.4. Gli odierni appellanti contestano tale impostazione del legislatore interno in quanto l’esclusione dalle regole sugli appalti, per simili servizi legali, dovrebbe essere integrale e non temperata ossia limitata alle sole norme sull’aggiudicazione. In altre parole, nella prospettiva di parte appellante la suddetta esclusione si dovrebbe estendere anche ai principi di derivazione eurounitaria i quali prevedono, come detto, il rispetto di criteri minimi di concorrenzialità [si veda la procedura “superalleggerita” di cui alla lettera a) di cui al par. 4.3.]. E ciò sulla base di una sentenza della Corte di giustizia UE (causa C-264/18 del 6 giugno 2019) secondo cui tali incarichi hanno natura fiduciaria e dunque darebbero luogo a contratti non altrimenti “comparabili” con gli altri servizi sottoposti alle direttive in materia di appalti;

4.5. Tanto doverosamente premesso, il Collegio è dell’avviso che la questione pregiudiziale, così proposta da parte appellante, debba essere sottoposta all’esame della Corte di giustizia UE in considerazione sia delle vesti di giudice di ultima istanza che questo Giudice ricopre ai sensi dell’art. 267 TFUE, sia degli argomenti ulteriormente proposti dalle parti e di un orientamento non ancora del tutto consolidato sul piano della giurisprudenza interna (cfr. par. 6 delle Raccomandazioni della Corte di giustizia UE 2019/C 380/01).

5. LE DISPOSIZIONI RILEVANTI DEL DIRITTO NAZIONALE E DEL DIRITTO DELL’UNIONE:

5.1. Queste le rilevanti disposizioni unionali:

– art. 10 della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio del 26 febbraio 2014 sugli appalti pubblici (Esclusioni specifiche per gli appalti di servizi) a norma del quale:

“La presente direttiva non si applica agli appalti pubblici di servizi:

…

d) concernenti uno qualsiasi dei seguenti servizi legali:

i) rappresentanza legale di un cliente da parte di un avvocato ai sensi dell’articolo 1 della direttiva 77/249/CEE del Consiglio (25):

— in un arbitrato o in una conciliazione tenuti in uno Stato membro, un paese terzo o dinanzi a un’istanza arbitrale o conciliativa internazionale; oppure

— in procedimenti giudiziari dinanzi a organi giurisdizionali o autorità pubbliche di uno Stato membro o un paese terzo o dinanzi a organi giurisdizionali o istituzioni internazionali;

ii) consulenza legale fornita in preparazione di uno dei procedimenti di cui alla presente lettera”;

– la comunicazione interpretativa della Commissione UE relativa al diritto comunitario applicabile alle aggiudicazioni di appalti non o solo parzialmente disciplinate dalle direttive «appalti pubblici» (C-179/02 del 1° agosto 2006) secondo la quale: “le disposizioni del trattato CE relative al mercato interno si applicano altresì agli appalti che esulano dall’ambito di applicazione delle direttive «appalti pubblici»” (quarto periodo della Introduzione). In siffatta direzione: “le amministrazioni aggiudicatici (4) degli Stati membri sono tenute a conformarsi alle disposizioni e ai principi di tale trattato, riguardanti in particolare la libera circolazione delle merci (articolo 28 del trattato CE), il diritto di stabilimento (articolo 43), la libera prestazione di servizi (articolo 49), la non discriminazione e l’uguaglianza di trattamento, la trasparenza, la proporzionalità” (par. 1.1.) nonché “il controllo sull’imparzialità delle procedure di aggiudicazione” (par. 2.2.1.).

5.2. Le rilevanti disposizioni nazionali prevedono invece quanto segue:

– art. 56 (Appalti esclusi nei settori ordinari) del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36 (Codice dei contratti pubblici):

“1. Le disposizioni del codice relative ai settori ordinari non si applicano agli appalti pubblici:

…

h) concernenti uno qualsiasi dei seguenti servizi legali:

1) rappresentanza legale di un cliente da parte di un avvocato ai sensi dell’articolo 1 della legge 9 febbraio 1982, n. 31:

…

1.2) in procedimenti giudiziari dinanzi a organi giurisdizionali …

2) consulenza legale fornita in preparazione di uno dei procedimenti di cui al punto 1)”;

– art. 13 del richiamato codice dei contratti, il cui comma 2 prevede che “Le disposizioni del codice non si applicano ai contratti esclusi” e il cui comma 5 stabilisce in ogni caso che “L’affidamento dei contratti di cui al comma 2 che offrono opportunità di guadagno economico, anche indiretto, avviene tenendo conto dei principi di cui agli articoli 1, 2 e 3”;

– art. 3 del codice dei contratti (Principio dell’accesso al mercato) a norma del quale: “Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti favoriscono, secondo le modalità indicate dal codice, l’accesso al mercato degli operatori economici nel rispetto dei principi di concorrenza, di imparzialità, di non discriminazione, di pubblicità e trasparenza, di proporzionalità”;

– art. 222, comma 3, del codice dei contratti secondo cui: “3. Nell’ambito dei poteri ad essa attribuiti, l’ANAC: a) vigila sui contratti pubblici … nonché sui contratti esclusi dall’ambito di applicazione del codice”;

– art. 3, comma 1, secondo periodo, della legge n. 136 del 13 agosto 2010 (Piano straordinario contro le mafie), secondo cui: “Tutti i movimenti finanziari relativi ai lavori, ai servizi e alle forniture pubblici nonché alla gestione dei finanziamenti di cui al primo periodo devono essere registrati sui conti correnti dedicati e, salvo quanto previsto al comma 3, devono essere effettuati esclusivamente tramite lo strumento del bonifico bancario o postale, ovvero con altri strumenti di incasso o di pagamento idonei a consentire la piena tracciabilità delle operazioni”;

– art. 3, comma 5, della suddetta legge n. 136 del 2010, a norma del quale: “Ai fini della tracciabilità dei flussi finanziari, gli strumenti di pagamento devono riportare, in relazione a ciascuna transazione posta in essere dalla stazione appaltante e dagli altri soggetti di cui al comma 1, il codice identificativo di gara (CIG), attribuito dall’Autorità di vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture”.

6. I PRINCIPALI ARGOMENTI DELLE PARTI DEL PROCEDIMENTO PRINCIPALE (par. 17 Raccomandazioni della Corte di giustizia UE 2019/C 380/01).

Gli argomenti evidenziati dalla difesa di parte appellante si distinguono in due forme di contestazione: a) violazione dell’art. 10 della direttiva 2014/24/UE in quanto i servizi legali non sarebbero stati integralmente esclusi dalla normativa e dai principi in materia di appalti; b) violazione, in ogni caso, del divieto di gold plating. Più in particolare:

6.1. Gli incarichi legali di carattere saltuario ed occasionale sarebbero riconducibili alla categoria dei contratti d’opera intellettuale e non degli appalti di servizi. Lo stesso art. 10 della “direttiva appalti” non intenderebbe attribuire la stessa qualifica di “appalto” a tutti i contratti in esso contemplati (si veda la figura dei “contratti di lavoro”): di qui la inapplicabilità, al regime dei suddetti servizi legali, del relativo codice dei contratti pubblici e dunque l’impossibilità di ricorrere a forme anche soltanto più attenuate di concorrenzialità per l’affidamento di simili incarichi [cfr. procedura “superalleggerita” di cui alla lettera a) di cui al par. 4.3.]. In altre parole, l’esclusione disposta dall’art. 10 della direttiva 2014/24/UE si riferirebbe non solo alle norme sull’aggiudicazione degli appalti ma anche ai principi fondamentali del Trattato UE (concorrenza, imparzialità, non discriminazione, pubblicità e trasparenza);

6.2. A siffatte conclusioni l’appellante associazione di categoria perviene sulla base di quanto affermato dalla Corte di giustizia UE nella sentenza di cui alla causa C-264 del 6 giugno 2019 i cui passaggi più significativi, per maggiore comodità espositiva, qui di seguito si riportano: “Simili prestazioni di servizi fornite da un avvocato si configurano solo nell’ambito di un rapporto intuitu personae tra l’avvocato e il suo cliente, caratterizzato dalla massima riservatezza” (par. 35). Ed ancora: “Orbene, da un lato, un siffatto rapporto intuitu personae tra l’avvocato e il suo cliente, caratterizzato dalla libera scelta del suo difensore e dalla fiducia che unisce il cliente al suo avvocato, rende difficile la descrizione oggettiva della qualità che si attende dai servizi da prestare (par. 36) … Dall’altro, la riservatezza del rapporto tra avvocato e cliente … potrebbe essere minacciata dall’obbligo, incombente sull’amministrazione aggiudicatrice, di precisare le condizioni di attribuzione di un siffatto appalto nonché la pubblicità che deve essere data a tali condizioni” (par. 38). Infine: “Ne consegue che, alla luce delle loro caratteristiche oggettive, i servizi di cui all’articolo 10, lettera d), i) e ii), della direttiva 2014/24, non sono comparabili agli altri servizi inclusi nell’ambito di applicazione della direttiva medesima. Tenuto conto di tale differenza oggettiva, è altresì senza violare il principio della parità di trattamento che il legislatore dell’Unione ha potuto, nell’ambito del suo potere discrezionale, escludere tali servizi dall’ambito di applicazione di detta direttiva” (par. 38);

6.3. Dunque, in estrema sintesi, le norme sull’aggiudicazione degli appalti non sarebbero estendibili anche al rapporto fiduciario tra PA e avvocati per lo svolgimento di taluni servizi legali, e ciò dal momento che la libertà nella scelta del difensore e soprattutto la riservatezza non sarebbero altrimenti coniugabili con l’esigenza di descrivere e precisare, prima di procedere all’affidamento dell’incarico, l’oggetto e la qualità dei servizi oggetto di prestazione nonché le condizioni di attribuzione dell’incarico stesso;

6.4. L’autorità interna, al contrario, nel momento in cui ha previsto un meccanismo di scelta di tipo procedimentalizzato, quale quello descritto nella procedura “superalleggerita” di cui alla lettera a) del paragrafo 4.3. della presente ordinanza, avrebbe finito per discostarsi dal canone imposto dal legislatore eurounitario pervenendo, in questo modo, ad un risultato opposto rispetto a quello voluto dalle direttive UE (quello ossia di “includere” gli incarichi legali, anziché “escluderli”, nel perimetro applicativo delle norme sull’evidenza pubblica);

6.5. A tali argomenti l’appellante associazione aggiunge che:

6.5.1. Si assisterebbe, di conseguenza, ad una indebita “burocratizzazione” degli incarichi legali (con conseguente violazione del divieto di gold plating, nozione questa con cui si indica l’eccedenza rispetto agli obblighi minimi di una direttiva UE, c.d. over-compliance);

6.5.2. Non sarebbe stato preso in considerazione, ad ogni modo, il principio di specialità e indipendenza dell’ordinamento forense.

6.6. Dall’impostazione degli atti di ricorso emerge in estrema sintesi che:

6.6.1. I suddetti servizi legali sarebbero esclusi dalla applicazione non solo delle norme sull’evidenza pubblica ma anche dei principi fondamentali del Trattato UE su concorrenza, imparzialità e trasparenza. Di conseguenza, alcun onere aggiuntivo potrebbe essere concepito quali la comunicazione del CIG a fini di monitoraggio finanziario e il contributo ANAC a fini di vigilanza circa la corretta assegnazione di simili incarichi;

6.6.2. In ogni caso, anche a voler ritenere applicabili i soli principi del Trattato UE gli oneri aggiuntivi sopra evidenziati (comunicazione CIG e contributo ANAC) non potrebbero comunque essere imposti pena la violazione del divieto di gold plating.

7. IL PUNTO DI VISTA DEL GIUDICE DEL RINVIO (par. 18 delle suddette Raccomandazioni):

7.1. E’ ben vero, da un lato, che l’art. 10 della direttiva UE esclude espressamente, dalla applicazione della direttiva stessa, i servizi legali quali quelli di specie (rappresentanza in giudizio degli enti pubblici da parte di avvocati del libero foro), così come è vero che la Corte di giustizia UE, nella citata sentenza del 6 giugno 2019, ha affermato che una siffatta esclusione è giustificata dalla particolare natura fiduciaria del rapporto che si instaura tra amministrazione-cliente ed avvocato che offre simili servizi legali. Ad ogni modo, è anche vero dall’altro lato che:

7.1.1. La stessa sentenza della Corte di giustizia UE del 6 giugno 2019 afferma: a) al punto 21 che, nel momento in cui tali servizi legali sono stati esclusi dalla applicazione della direttiva appalti, “il legislatore dell’Unione … ha, in tal modo, ritenuto che spettava ai legislatori nazionali determinare se tali servizi dovessero essere soggetti alle norme in materia di aggiudicazione di appalti pubblici”; b) al punto 25, che non si può costringere gli Stati membri a sottoporre tali servizi legali “alle norme in materia di aggiudicazione di appalti pubblici”;

7.1.2. La comunicazione interpretativa della Commissione C-179/02 del 1° agosto 2006 prevede, anche sulla base di un preciso orientamento della giurisprudenza comunitaria (cfr. CGE 3 dicembre 2001, causa C-59/00 Bent Mousten Vestergaard nonché CGE 7 dicembre 2000, causa C-324/98 Telaustria), che in relazione alla categoria degli “appalti esclusi” dalla direttiva UE (e tra questi, almeno dal 2014, anche i servizi legali quali quelli di specie) le amministrazioni aggiudicatici sono comunque “tenute a conformarsi alle disposizioni e ai principi di tale trattato, riguardanti in particolare la libera circolazione delle merci (articolo 28 del trattato CE), il diritto di stabilimento (articolo 43), la libera prestazione di servizi (articolo 49), la non discriminazione e l’uguaglianza di trattamento, la trasparenza, la proporzionalità” (par. 1.1.) nonché “il controllo sull’imparzialità delle procedure di aggiudicazione” (par. 2.2.1.). Una simile estensione disciplinare attraverso questo meccanismo di soft law, va da subito osservato, si rivela del tutto sovrapponibile a quella contenuta nell’art. 3 del codice dei contratti di cui al decreto legislativo n. 36 del 2023 (codice dei contratti pubblici) che in combinato disposto con gli artt. 13, comma 5, e 56 del codice stesso, prevede in sostanza che simili servizi legali, in quanto “appalti esclusi”, siano comunque soggetti al rispetto di taluni principi di “accesso al mercato” e, in particolare, a quelli di “concorrenza, di imparzialità, di non discriminazione, di pubblicità e trasparenza, di proporzionalità”;

7.2. Da quanto sopra riportato se ne potrebbe agevolmente ricavare che:

7.2.1. La direttiva appalti giustifica ma non impone altresì, agli stati membri, l’esclusione di simili servizi legali dalle norme sull’evidenza pubblica;

7.2.2. In ogni caso, l’art. 10 della direttiva esclude per tali servizi legali le norme sull’aggiudicazione ma non anche il rispetto di taluni principi di stretta derivazione eurounitaria (concorrenza, pubblicità, imparzialità e non discriminazione, trasparenza e proporzionalità), principi fondamentali su cui poggia la procedura “superalleggerita” tra l’altro indicata nella suddetta comunicazione interpretativa della Commissione UE (C-179/02 del 1° agosto 2006). Per tale via, una siffatta esclusione sarebbe dunque non assoluta ma relativa, ossia limitata alle sole norme sull’aggiudicazione e non anche estesa ai suddetti principi fondamentali del Trattato UE. Il legislatore interno avrebbe in altre parole “codificato” (cfr. artt. 3, 13 e 56 del decreto legislativo n. 36 del 2023) meccanismi di soft law che l’ordinamento eurounitario, sin dal 2006, auspicava che i singoli stati membri potessero utilmente applicare in relazione ai c.d. “appalti esclusi”;

7.3. In questa stessa direzione, la procedura “superalleggerita” ipotizzata dal legislatore interno [indizione di interpelli per acquisire manifestazioni di disponibilità, formazione di elenchi ristretti (c.d. short list) sulla base dei curriculum presentati e scelta discrezionale secondo criteri di rotazione (ferma la possibilità, in casi particolari, di disporre in via diretta l’affidamento stesso)] si rivelerebbe tra l’altro idonea al raggiungimento di taluni obiettivi e, in particolare:

7.3.1. Un adeguato bilanciamento tra: buon andamento della PA (sotto il profilo della spendita di denaro pubblico) e principi di concorrenza (ossia libertà di prestazione di servizi e diritto di stabilimento) da un lato; diritto di difesa (ossia di poter scegliere il proprio difensore) e fiduciarietà dell’incarico legale dall’altro lato;

7.3.2. Un buon compromesso nel rapporto di sicuro non privo di una certa tensione tra esigenze di “procedimentalizzazione”, la quale potrebbe definirsi temperata in quanto non vengono descritti in modo analitico i passaggi ed i criteri in base ai quali affidare tali incarichi, e aspetto “fiduciario” che non viene del tutto obliterato ma resta comunque ammesso in casi di particolare evenienza come la complementarietà e consequenzialità tra incarichi oppure la urgenza di provvedere (si veda, sul punto, il parere della commissione speciale del Consiglio di Stato n. 2017 del 3 agosto 2018): la fiduciarietà risulterebbe quindi in qualche misura salvaguardata, sebbene in termini residuali;

7.3.3. Il rispetto sostanziale di quanto al riguardo stabilito nei punti 35 – 40 della sentenza della Corte di giustizia UE del 6 giugno 2019 dal momento che, con tale procedura “superalleggerita” (o, se si preferisce, “a concorrenzialità ridotta”), non vengono in alcun modo descritti e precisati, prima di procedere all’affidamento dell’incarico, l’oggetto e la qualità dei servizi oggetto di prestazione nonché le condizioni di attribuzione dell’incarico stesso: di qui la salvaguardia altresì di taluni valori, specificamente evidenziati nella richiamata giurisprudenza eurounitaria, quali quello della più ampia discrezionalità nella scelta del difensore e della riservatezza nel rapporto tra cliente (PA) ed avvocato. Per l’affidamento degli incarichi legali, in altre parole, non si osserva una procedura di gara in senso stretto ma si introduce un semplice raffronto tra diverse professionalità. A tale specifico riguardo risulta quindi piuttosto evidente che: a) il descritto sistema di “concorrenzialità ridotta” non impone una preventiva conoscenza delle strategie defensionali (le quali restano relegate al rapporto di riservatezza tra avvocato e PA/cliente) ma soltanto una comparazione tra i curriculum dei diversi legali che hanno a loro tempo manifestato il proprio interesse a difendere quella particolare pubblica amministrazione; b) in questa stessa direzione, resta altresì salva l’autonomia tipica del difensore mandatario che, in tal modo, non è indotto a disvelare la propria idea di sviluppo di difesa;

7.3.4. Ne consegue da quanto detto che l’ordinamento eurounitario, per i servizi legali (tutti), sembra non imporre ma neppure vietare l’osservanza di alcune procedure comparative, tanto meno ove si tratti (come nel caso della legislazione italiana) di meccanismi di scelta non ordinari o meglio supersemplificati quali quelli delineati da ANAC nelle Linee Guida n. 12 del 2018 e da questa sezione con la citata sentenza n. 2776 del 2 aprile 2025 (avvisi, manifestazioni di interesse, valutazione e selezione dei curriculum, scelta ampiamente discrezionale e in alcuni casi intuitu personae del professionista da incaricare);

7.4. A ciò si aggiunga che anche la sentenza n. 2730 dell’11 maggio 2012 di questa stessa sezione (specificamente indicata dalla difesa di parte appellante), con cui pure si evidenziava il carattere fiduciario di una simile scelta, affermava comunque che: “l’attività di selezione del difensore dell’ente pubblico, pur non soggiacendo all’obbligo di espletamento di una procedura comparativa di stampo concorsuale, è soggetta ai principi generali dell’azione amministrativa in materia di imparzialità, trasparenza e adeguata motivazione onde rendere possibile la decifrazione della congruità della scelta fiduciaria posta in atto rispetto al bisogno di difesa da appagare”. Lo stesso Consiglio di Stato, nel parere n. 1241 in data 10 maggio 2018 della Commissione speciale (trattasi di organi consultivi temporanei o dedicati, istituiti per esaminare questioni di particolare complessità, rilevanza o urgenza), ha affermato che: “ai contratti sottratti all’ambito di applicazione delle direttive sugli appalti pubblici si applicano comunque i principi posti dai Trattati dell’Unione a tutela della concorrenza”. Nella stessa direzione, anche il parere della richiamata commissione speciale del Consiglio di Stato n. 2017 del 3 agosto 2018 auspica, più da vicino, proprio “la procedimentalizzazione nella scelta del professionista al quale affidare l’incarico di rappresentanza in giudizio”. In altre parole, ai contratti esclusi totalmente o parzialmente dal campo di applicazione delle direttive appalti è stata comunque imposta, anche in forza della citata Comunicazione interpretativa della Commissione europea, una certa “procedimentalizzazione” dell’affidamento di simili servizi legali. Essa presenta certamente un grado di rigore e di dettaglio inferiori alle procedure armonizzate ma comunque non sembra consentire, allo stesso tempo, una scelta totalmente libera.

7.5. In ulteriore analisi:

7.5.1. La questione relativa alla corretta qualificazione di tali servizi legali, ossia se alla stregua di appalto di servizi oppure di contratto d’opera intellettuale, risulta ad ogni modo meramente nominalistica in quanto rileva piuttosto, ai fini di cui si discute in questa sede, il metodo che va osservato (procedimentalizzato oppure strettamente fiduciario) onde provvedere alla assegnazione dei suddetti incarichi;

7.5.2. Cionondimeno si ritiene che anche i suddetti incarichi possano essere ricompresi nella nozione di appalto di servizi, e tanto sulla base della espressa qualificazione proprio in tal senso contenuta all’art. 10 della citata direttiva appalti. Qualificazione che discende, probabilmente, dal fatto che la “nozione comunitaria di appalto è molto lata e ben più ampia della nozione italiana come desunta dal codice civile” (cfr. Cons. Stato, comm. spec., 1° aprile 2016, n. 855) e in base alla quale, senza distinzione tra appalti di servizi e contratto d’opera intellettuale, sono considerati appalti pubblici tutti quei “contratti a titolo oneroso stipulati per iscritto tra uno o più operatori economici e una o più amministrazioni aggiudicatrici aventi per oggetto l’esecuzione di lavori, la fornitura di prodotti o la prestazione di servizi”;

7.5.3. Del resto tali “contratti esclusi”, tra i quali rientrano come visto tutti i servizi legali almeno di carattere occasionale e saltuario, non debbono soggiacere alle procedure di evidenza pubblicano ma conservano, in ogni caso, natura pubblicistica. E ciò dal momento che, attraverso simili servizi, la P.A. comunque persegue un “fine pubblico” ossia una utilità collettiva che può variamente atteggiarsi in funzione delle specifiche esigenze dell’ente che rappresenta quella stessa comunità (nel caso di specie la migliore difesa possibile, in giudizio, degli interessi del medesimo ente esponenziale);

7.5.4. Con ciò si vuole dire che i servizi legali non sono contratti del tutto “estranei” alla disciplina del codice dei contratti ma soltanto che sono contratti “esclusi” dall’osservanza delle regole di procedura sull’evidenza pubblica in senso stretto, il che non elimina – come poi in effetti previsto dal legislatore interno attraverso l’art. 13, commi 2 e 5, del nuovo codice dei contratti – il fatto che tali contratti “esclusi” abbiano comunque natura pubblicistica e che siano quindi soggetti a principi di imparzialità, trasparenza e concorrenzialità (dunque ad un “confronto comparativo minimo”, come sopra evidenziato);

7.6. Quanto invece alla ritenuta violazione del divieto di gold plating (violazione sollevata dalla difesa di parte appellante, in buona sostanza, anche nell’ipotesi in cui si acceda alla tesi di ANAC secondo cui per l’affidamento dei predetti incarichi occorre osservare i principi fondamentali del Trattato UE) evidenzia inoltre il collegio che:

7.6.1. Sulla base di quanto evidenziato dalla Corte costituzionale nella sentenza 27 maggio 2020, n. 100, nonché come rilevato dalla commissione speciale del Consiglio di Stato nel parere n. 855 del 1° aprile 2016, il suddetto divieto “ben può trovare … un temperamento a tutela di interessi e obiettivi ritenuti … più meritevoli, quali sono la prevenzione della corruzione e la lotta alla mafia, la trasparenza, una tutela rafforzata della concorrenza, la salvaguardia di valori ambientali e sociali”. Ed ancora: “il divieto di introduzione o di mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive” va rettamente interpretato in una prospettiva di riduzione degli oneri non necessari, e non anche in una prospettiva di abbassamento del livello di quelle garanzie che salvaguardano altri valori costituzionali, in relazione ai quali le esigenze di massima semplificazione e efficienza non possono che risultare recessive”;

7.6.2. In questa prospettiva la comunicazione CIG, attraverso il monitoraggio dei flussi finanziari di pagamento da parte delle pubbliche amministrazioni, risponde a fondamentali esigenze di prevenzione da infiltrazione malavitose nonché alla correlata necessità di garantire il buon andamento della PA (art. 97 Cost.) la quale deve poter contrarre e coltivare più in generale rapporti con soggetti che non siano coinvolti in vicende legate alla criminalità organizzata. In altre parole, quel che rileva ai fini della tracciabilità è l’utilizzo di fondi pubblici, indipendentemente dalla natura dell’affidamento e dalla disciplina ad esso applicabile. Esigenze queste le quali comportano determinati adempimenti che, alla luce del chiaro dictum della Consulta, non potrebbero di certo venire meno, per la chiara rilevanza costituzionale dei valori sopra indicati, soltanto per garantire la massima semplificazione a vantaggio di professionisti che comunque si trovano ad operare, traendone un pur legittimo profitto economico, con apparati della pubblica amministrazione;

7.6.3. Quanto invece al contributo ANAC, la scelta impressa dal legislatore interno attraverso il codice dei contratti (applicazione di taluni principi del Trattato UE anche ai servizi legali) costituisce ad ogni modo il frutto di una scelta pro concorrenziale più ampia (ma non per questo vietata) che si traduce, in concreto, nell’utilizzo di strumenti di concorrenzialità ridotta o minima attraverso interpelli, formazione di elenchi di professionisti e rotazione degli incarichi ove possibile. Da tanto discende l’esigenza di prevedere, in capo ad ANAC, una vigilanza aggiuntiva anche su tale tipologia di contratti esclusi, e ciò proprio allo scopo di evitare possibili abusi circa il ricorso all’affidamento diretto ossia l’eventuale violazione del principio del c.d. “accesso al mercato” di cui all’art. 3 del codice dei contratti. Di qui ancora la necessità che tale intervento suppletivo di ANAC possa trovare adeguate forme di finanziamento anche da parte di simili contraenti (professionisti cui vengono affidati incarichi legali da parte di pubbliche amministrazioni).

7.7. Quanto, poi, alla ritenuta violazione del principio di specialità dell’ordinamento forense, si condividono le conclusioni del TAR Lazio secondo cui ciò non potrebbe in ogni caso giustificare “la sottrazione dello stesso ai principi generali di trasparenza e di efficienza dell’azione amministrativa, né alle esigenze di monitoraggio e tracciabilità della spesa pubblica, finalizzate a scongiurare i rischi di corruzione e d’infiltrazione criminale”;

7.8. Questo Giudice nazionale del rinvio ritiene in conclusione che il meccanismo introdotto dal legislatore interno: da un lato contempli un sistema di scelta dei legali delle pubbliche amministrazioni (soprattutto locali) a procedimentalizzazione temperata, e dunque a concorrenzialità ridotta, dove i singoli professionisti sono sottoposti non ad una “gara” (con requisiti soggettivi stringenti, criteri di valutazione e modalità di presentazione delle offerte tecniche ed economiche) ma soltanto ad un mero “confronto” tra diversi curriculum; dall’altro lato, risulti concretamente idoneo ad interrompere indebite posizioni di rendita costituite in favore di pochi professionisti e, allo stesso tempo, a consentire in qualche misura l’ingresso, in tale segmento di mercato, anche di giovani professionisti e comunque di coloro che non godono di relazioni particolarmente dirette e privilegiate con il potere politico.

7.9. Nonostante la posizione appena espressa da parte di questo Giudice nazionale del rinvio, si ritiene tuttavia non sussistano le condizioni per applicare la c.d. “teoria dell’atto chiaro”: di qui la correlata presenza dei presupposti di cui all’art. 267 TFUE e quindi la necessità di formulare i quesiti pregiudiziali di seguito indicati.

8. LE QUESTIONI PREGIUDIZIALI:

In considerazione di quanto sopra esposto, stante la rilevanza della questione di compatibilità della predetta normativa interna con le indicate disposizioni euro-unitarie, il Collegio chiede alla Corte di giustizia UE di pronunciarsi sulle seguenti questioni pregiudiziali:

– “se i principi di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi, di cui agli artt. 49 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), nonché il principio euro-unitario di proporzionalità di cui all’art. 5 dello stesso TFUE e l’art. 10, paragrafo 1, lettera d), della direttiva 2014/24/UE ostino all’applicazione di una normativa nazionale in materia di appalti pubblici avente ad oggetto servizi legali, quale quella italiana contenuta nell’art. 56, comma 1, lettera h), nell’art. 13, comma 5 e nell’art. 3, comma 1, del decreto legislativo 31 marzo 2023 n. 36, secondo cui l’amministrazione che intende affidare uno di tali servizi deve comunque tenere conto dei principi fondamentali del Trattato UE in tema di concorrenzialità, imparzialità, non discriminazione, pubblicità, trasparenza e proporzionalità”;

– “se i principi di libertà di stabilimento e di libera prestazione di servizi, di cui agli artt. 49 e 56 del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE), nonché il principio euro-unitario di proporzionalità di cui all’art. 5 dello stesso TFUE e il connesso divieto di gold plating ostino all’applicazione di una normativa nazionale la quale preveda, in materia di affidamento di servizi legali: a) la comunicazione, ai sensi dell’art. 3 della legge 13 agosto 2010, n. 136 (Piano straordinario contro le mafie), del codice identificativo di gara ai fini del monitoraggio finanziario connesso al pagamento dei compensi dovuti per lo svolgimento di tali servizi; b) il pagamento del contributo ANAC, ai sensi dell’art. 222 del decreto legislativo 31 marzo 2023 n. 36, onde consentire alla suddetta autorità nazionale anticorruzione di svolgere ogni opportuna verifica circa il rispetto dei principi di concorrenzialità, imparzialità e non discriminazione da parte delle pubbliche amministrazioni che affidano tali stessi servizi”.

9. La segreteria della Sezione curerà la trasmissione della presente ordinanza alla cancelleria della Corte di giustizia dell’Unione europea. In aggiunta alla presente ordinanza la segreteria trasmetterà alla Cancelleria della CGUE anche la seguente documentazione: a) l’intero fascicolo di causa del primo e del secondo grado del giudizio; b) il testo integrale degli artt. 3, 13, 56 e 222 del d.lgs. n. 36 del 2023 nonché dell’art. 3 della legge n. 136 del 2010.

10. In conseguenza della rimessione alla Corte di giustizia della questione pregiudiziale di cui sopra il presente giudizio viene sospeso.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione quinta, rimette alla Corte di giustizia dell’Unione europea le questioni pregiudiziali indicate in motivazione e riservata ogni altra decisione, anche sulle spese, sospende il giudizio.

Dispone che il presente provvedimento, unitamente a copia degli atti di giudizio indicati in motivazione, sia trasmesso, a cura della Segreteria della Sezione, alla Cancelleria della Corte di giustizia dell’Unione europea.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2026 con l’intervento dei magistrati:

Paolo Giovanni Nicolo’ Lotti, Presidente

Stefano Fantini, Consigliere

Elena Quadri, Consigliere

Giorgio Manca, Consigliere

Massimo Santini, Consigliere, Estensore

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Contratti della p.a. – Gara di appalto – Selezione dell’offerta – Criteri di selezione qualitativa – Condizioni di esecuzione dell’appalto.

Quando l’Amministrazione aggiudicatrice include tra i criteri di selezione qualitativa dell’offerta anche le condizioni di esecuzione dell’appalto, l’offerta tecnica è conforme alla legge di gara se dalla stessa risulta l’impegno dell’offerente a rispettare tali condizioni nella fase esecutiva del servizio. Ciò sul presupposto che si tratta di elementi i quali, pur se utilizzati nel disciplinare quali criteri di valutazione dell’ offerta tecnica cui ricollegare l’ attribuzione di punteggi, rappresentano, tuttavia, il contenuto delle prestazioni contrattuali che l’appaltatore si obbliga ad adempiere dopo la conclusione del contratto e che una verifica della effettiva sussistenza di tali requisiti anticipata alla fase di gara costituirebbe un ostacolo alla partecipazione in funzione anticoncorrenziale. Né si può giungere a riqualificare i requisiti attinenti alle modalità di esecuzione delle prestazioni (in termini di mezzi, personale, strutture indicate nell’offerta) come requisiti di ammissione alla gara sulla scorta della regola di buona fede e correttezza contrattuale che obbliga il contraente, debitore della prestazione, ad acquisire e predisporre per tempo i mezzi necessari per l’esecuzione, posto che anche la regola richiamata opera quale criterio di valutazione dell’esatto e tempestivo adempimento delle prestazioni contrattuali. In linea di principio, quindi, se tali mezzi non siano richiesti espressamente dal bando di gara ai fini dell’ammissione (nei limiti consentiti dall’art. 83 del Codice dei contratti pubblici, limiti presidiati, per un verso, dalla sanzione di nullità di cui al comma 8 della medesima disposizione e, per altro verso, dai principi sopra richiamati in tema di tutela della concorrenza, non discriminazione, proporzionalità), l’eventuale mancato rispetto da parte dell’aggiudicataria degli impegni, pur se assunti con la presentazione dell’offerta in sede di gara, rileva quale inadempimento contrattuale, sanzionabile con i rimedi apprestati dall’ordinamento, ma non costituisce motivo di esclusione per mancanza dei requisiti di partecipazione.

Pres. (f.f.) Plaisant – Est. Gana

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 801 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Millecolori Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B5E1F970F4, rappresentata e difesa dagli avvocati Mauro Barberio, Stefano Porcu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Autonoma della Sardegna, Centrale Regionale di Committenza (Crc-Ras), non costituiti in giudizio;
Unione di Comuni “Marghine”, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Micaela Chiesa, Alberto Ponti, Debora Urru, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

La Clessidra Soc. Coop. Sociale O.N.L.U.S., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Daniele Pireddu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

previa sospensione cautelare,

della determinazione n. 101 del 2.07.2025 del PLUS Ufficio del Piano Unione dei Comuni “Margine” relativa alla “Procedura aperta per l’affidamento dei servizi relativi all’area minori e famiglie per i comuni del PLUS di Macomer mediante procedura aperta di cui all’art. 71 del d. lgs n.36/23, condotta tramite la Centrale unica di committenza regionale Sardegna cat. cig b5e1f970f4 e cup e71h20000240001” che ha approvato i verbali di gara e aggiudicato in via definitiva la gara a La Clessidra Soc. Coop. Sociale; della comunicazione di aggiudicazione in data 18.07.2025

e di tutti i verbali di gara: n. 1 del 8.04.2025 n. 2 del 09.04.2025, n. 3 del 14.04.

, n. 4 del 18.04.2025 e n. 5 del 23.04. 2025, tutti nella parte in cui hanno disposto di valutare positivamente e aggiudicare la procedura di gara alla controinteressata e nella parte in cui non hanno, invece, stabilito di escluderla o di valutare negativamente l’offerta della Coop. La Clessidra e, ove occorra, del relativo bando, disciplinare (doc. 8) e capitolato di appalto (doc. 9) nonché per la caducazione e/o l’inefficacia del contratto eventualmente stipulato tra le parti, quindi per il risarcimento in forma specifica (attraverso l’affidamento del servizio e/o il subentro nel contratto nelle more, eventualmente, stipulato con la controinteressata) o, altrimenti, per il risarcimento dei danni per equivalente.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati dalla ricorrente il 19 gennaio 2026:

per la condanna, in subordine al risarcimento in forma specifica e, quindi, al subentro nel contratto stipulato tra Stazione appaltante e aggiudicataria, per il risarcimento di tutti i danni per equivalente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Unione di Comuni “Marghine” e della La Clessidra Soc. Coop. Sociale O.N.L.U.S.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 11 marzo 2026 il dott. Andrea Gana e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La “Millecolori Società cooperativa sociale” ha impugnato gli atti indicati in epigrafe e, tra questi, la determinazione n. 101 del 2.07.2025 del PLUS Ufficio del Piano Unione dei Comuni “Marghine” relativa alla “Procedura aperta per l’affidamento dei servizi relativi all’area minori e famiglie per i comuni del PLUS di Macomer mediante procedura aperta di cui all’art. 71 del d. lgs n.36/23, condotta tramite la Centrale unica di committenza regionale Sardegna cat. cig b5e1f970f4 e cup e71h20000240001” che ha approvato i verbali di gara e aggiudicato in via definitiva la procedura in favore della controinteressata “La Clessidra Soc. Coop. Sociale”.

1.1. In punto di fatto, la ricorrente ha esposto:

– che la procedura di gara in esame concerne l’affidamento dei servizi relativi all’area minori e famiglie per i comuni del PLUS di Macomer e prevede un sistema di aggiudicazione con offerta economicamente più vantaggiosa (90 punti per il punteggio tecnico e 10 punti per il prezzo);

– di essere già stata affidataria del medesimo servizio e di aver partecipato alla gara, classificandosi in seconda posizione con un punteggio finale inferiore di tre punti rispetto a quelli riconosciuti all’aggiudicataria;

– che quest’ultima, nonostante l’offerta tecnica presentata e il punteggio ottenuto per gli aspetti organizzativi inerenti al personale, non ha la disponibilità dei lavoratori necessari per eseguire il servizio, essendo carente di ludotecari, educatori professionali e animatori;

– che a fronte delle sue contestazioni sul punto, la Responsabile del PLUS, in data 22.08.2025, ha riscontrato la richiesta facendo rilevare che “il Direttore dell’esecuzione del contratto ha verificato che l’avvio graduale dei vari servizi come richiesti dagli Enti aderenti al Plus è avvenuto con il personale idoneo ed in possesso dei requisiti richiesti nel capitolato nonché in numero adeguato”.

2. Degli impugnati provvedimenti la ricorrente ha domandato l’annullamento, previa sospensione cautelare degli effetti, e il risarcimento del danno, lamentando:

I. la violazione del giusto procedimento, degli articoli 100 e 113 del d.lgs. n. 36/2023, nonché l’eccesso di potere per illogicità manifesta. In sintesi, la ricorrente, richiamata la distinzione tra requisiti di partecipazione e di esecuzione, ha sostenuto che il personale della controinteressata avrebbe dovuto essere certo e consolidato al momento della presentazione dell’offerta in quanto è stato (anche) su questo aspetto/elemento che la Coop. La Clessidra si è vista aggiudicare l’appalto, in quanto elemento rilevante per proporre l’offerta e per la sua valutazione. La stessa controinteressata, nella documentazione di gara relativa al progetto e all’organizzazione del servizio, ha affermato di costruire un’organizzazione multi professionale, con figure diverse e complementari, riferendosi pertanto a professionisti specifici, competenti e ben selezionati, in teoria determinanti per la realizzazione del servizio educativo e per il conseguimento del punteggio ottenuto, ma di cui in realtà era priva. Analogamente, nell’affrontare la c.d. “gestione delle sostituzioni”, la controinteressata ha affermato di basarsi, tra le altre cose, su una rete stabile di operatori jolly esclusivamente dedicati alle sostituzioni, già formati e inseriti nella struttura. In sintesi, “[…] il personale specifico, indicato e richiamato nei veri allegati componenti l’offerta tecnica non è solo utile, era essenziale per attivare le attività proposte dall’operatore economico e l’offerta tecnica è stata premiata sulla presenza del personale e sulle sue competenze; personale che, con ogni evidenza, non risultava presente e a disposizione della Coop. la Clessidra e che, comunque, a tutto voler concedere, non rispondeva né risponde alle figure pretese dal Capitolato” (v. pagine 15 e 16 del ricorso introduttivo).

3. L’Unione dei Comuni Marghine e la controinteressata “La Clessidra Soc. Coop. Sociale O.N.L.U.S.” si sono costituite in giudizio per resistere all’accoglimento del ricorso e della domanda cautelare. Con la memoria depositata il 22 settembre 2025, l’Unione dei Comuni ha eccepito il difetto di giurisdizione di questo T.A.R. in quanto la ricorrente avrebbe lamentato vizi nell’esecuzione del contratto da parte dell’aggiudicatario, sub specie della carenza di personale adeguato e conforme al capitolato, su cui dovrebbe sussistere la giurisdizione del giudice ordinario, collocandosi a valle della procedura di scelta del contraente. L’Amministrazione ha altresì eccepito l’inammissibilità del ricorso per indeterminatezza delle censure mosse avverso gli atti impugnati.

4. All’esito dell’udienza camerale del 25 settembre 2025, con l’accordo delle parti, il Collegio ha disposto la riunione al merito dell’istanza cautelare.

5. Con ricorso per motivi aggiunti, depositato il 19 gennaio 2026, la ricorrente ha impugnato i medesimi atti già oggetto del ricorso principale, domandando in subordine al risarcimento in forma specifica e, quindi, al subentro nel contratto stipulato tra Stazione appaltante e l’aggiudicataria, il risarcimento di tutti i danni per equivalente.

6. All’udienza pubblica del 11 marzo 2026, in previsione della quale le parti hanno depositato documenti e memorie ai sensi dell’art. 73 cod. proc. amm., la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente, deve essere rigettata l’eccezione di difetto di giurisdizione formulata dall’Amministrazione resistente.

Sul punto, si ricorda che la decisione sulla giurisdizione è determinata dall’oggetto della domanda e, ai fini del suo riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il cosiddetto “petitum sostanziale”, che va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta statuizione che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto sulla base della “causa petendi”, ovvero dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione, indagando sull’effettiva natura della controversia, in relazione alle caratteristiche del particolare rapporto fatto valere in giudizio ed alla consistenza delle situazioni giuridiche soggettive su cui esso si articola e si svolge (v., ex multis, Cassazione civile, Sezioni Unite, 10/04/2024, n.9716).

Nel caso di specie, in considerazione dei fatti e del rapporto giuridico dedotti dalle parti, il Collegio osserva che la vicenda giuridica oggetto dell’odierno giudizio deve ritenersi ricompresa nella giurisdizione di questo T.A.R., collocandosi nella fase che precede la stipula e l’esecuzione del contratto. Invero, la ricorrente ha domandato l’annullamento della delibera di aggiudicazione in favore della controinteressata, assumendo che la stessa sia viziata in ragione dell’errata valutazione del progetto tecnico dalla stessa presentato in gara che, in tesi, sarebbe stato formulato senza l’effettiva disponibilità del personale necessario per la sua esecuzione. In questo quadro, le ulteriori argomentazioni che attengono alla carenza del personale per l’esecuzione dei servizi consegnati dalla Stazione appaltante, sviluppate dalla ricorrente in particolare nelle memorie depositate in vista dell’udienza pubblica, sono volte a corroborare l’originario assunto sotto il profilo probatorio, ma non spostano la valutazione in ordine alla sussistenza della giurisdizione.

1.1. Quanto all’ulteriore eccezione preliminare formulata dall’Amministrazione, di inammissibilità del ricorso per indeterminatezza delle censure, la stessa può essere rigettata, essendo ben individuati dalla ricorrente il suo petitum, nonché i vizi degli atti impugnati.

1.2. In ogni caso, il ricorso principale e i motivi aggiunti, da trattare congiuntamente, non sono fondati.

È opportuno ribadire il principio di diritto in base al quale “Quando l’Amministrazione aggiudicatrice include tra i criteri di selezione qualitativa dell’offerta anche le condizioni di esecuzione dell’appalto, l’offerta tecnica è conforme alla legge di gara se dalla stessa risulta l’impegno dell’offerente a rispettare tali condizioni nella fase esecutiva del servizio. Ciò sul presupposto che si tratta di elementi i quali, pur se utilizzati nel disciplinare quali criteri di valutazione dell’ offerta tecnica cui ricollegare l’ attribuzione di punteggi, rappresentano, tuttavia, il contenuto delle prestazioni contrattuali che l’appaltatore si obbliga ad adempiere dopo la conclusione del contratto e che una verifica della effettiva sussistenza di tali requisiti anticipata alla fase di gara costituirebbe un ostacolo alla partecipazione in funzione anticoncorrenziale” (v. ex multis, T.A.R. Torino, sez. II, 10/03/2023, n.218); e, ancora, “né si può giungere a riqualificare i requisiti attinenti alle modalità di esecuzione delle prestazioni (in termini di mezzi, personale, strutture indicate nell’offerta) come requisiti di ammissione alla gara sulla scorta della regola di buona fede e correttezza contrattuale che obbliga il contraente, debitore della prestazione, ad acquisire e predisporre per tempo i mezzi necessari per l’esecuzione, posto che anche la regola richiamata opera quale criterio di valutazione dell’esatto e tempestivo adempimento delle prestazioni contrattuali. In linea di principio, quindi, se tali mezzi non siano richiesti espressamente dal bando di gara ai fini dell’ammissione (nei limiti consentiti dall’art. 83 del Codice dei contratti pubblici, limiti presidiati, per un verso, dalla sanzione di nullità di cui al comma 8 della medesima disposizione e, per altro verso, dai principi sopra richiamati in tema di tutela della concorrenza, non discriminazione, proporzionalità), l’eventuale mancato rispetto da parte dell’aggiudicataria degli impegni, pur se assunti con la presentazione dell’offerta in sede di gara, rileva quale inadempimento contrattuale, sanzionabile con i rimedi apprestati dall’ordinamento, ma non costituisce motivo di esclusione per mancanza dei requisiti di partecipazione” (così Cons. Stato, sentenza 17 dicembre 2020, n. 8101).

Si deve quindi ritenere che i requisiti di esecuzione del contratto sono gli elementi caratterizzanti la fase esecutiva del servizio e si distinguono dai requisiti di partecipazione alla gara, che sono invece necessari per accedere alla procedura di gara, in quanto requisiti generali di moralità e requisiti speciali attinenti ai criteri di selezione. Non essendo in discussione che il possesso dei requisiti di partecipazione sia richiesto al concorrente sin dal momento della presentazione dell’offerta, merita evidenziare che i requisiti di esecuzione sono, di regola, condizioni per la stipulazione del contratto di appalto, pur potendo essere considerati nella lex specialis come elementi dell’offerta, a volte essenziali, più spesso idonei all’attribuzione di un punteggio premiale.

Nel caso di specie, è opinione del Collegio che la lex specialis non abbia specificamente premiato e valutato la consistenza del personale degli operatori economici, successivamente chiamato a dare esecuzione all’appalto.

In primo luogo, depone in senso contrario il rilievo per il quale non si rinviene alcuna prescrizione specifica (né è stata individuata dalla ricorrente) che abbia imposto la dimostrazione della disponibilità di un rigido numero di personale “a priori”, asseritamente violata dall’aggiudicataria. Ciò è anche diretta conseguenza delle caratteristiche dell’affidamento in esame, relativo ai “servizi relativi all’area minori e famiglie” per i 10 Comuni che compongono il PLUS di Macomer. Si tratta di servizi peculiari, rivolti a diversi soggetti (famiglie, comprensori scolastici, minori) in diversi periodi dell’anno (periodo estivo, periodo scolastico, tempo libero extrascolastico), che vengono erogati anche a richiesta degli interessati, aggiungendosi agli ulteriori strumenti presenti sul territorio. Ne consegue che la Stazione appaltante non avrebbe potuto indicare, a priori, il numero di lavoratori necessario per l’esecuzione dei servizi, riservandosi invece di valutare tale profilo in sede di esecuzione e di attivazione dei medesimi la congruità del personale messo a disposizione dall’aggiudicataria.

Si osserva, ulteriormente, che a corredo dell’offerta, non è stato chiesto ai partecipanti alla gara di depositare alcun elenco di personale in servizio, da destinare all’esecuzione dei servizi oggetto del contratto da stipulare. L’assenza di prescrizioni vincolanti sul punto è ulteriormente dimostrata dal rilievo per il quale il Capitolato speciale, invece, ha previsto che “L’Impresa è tenuta ad assorbire prioritariamente il personale attualmente impegnato garantendo il mantenimento dei contratti in essere. L’elenco e le qualifiche di tale personale sono contenuti nell’Allegato “Elenco personale in servizio – Anno 2024”.” (Capitolato, art. 6 ultimo paragrafo). È stato quindi posto espressamente a carico della ditta aggiudicataria l’obbligo di mantenere il personale attualmente in servizio, per valorizzare le competenze professionali già acquisite: ne deriva che è tale personale che l’operatore economico dovrà destinare prioritariamente all’esecuzione dei servizi affidati, circostanza che denota come non sia stata fatta alcuna valutazione sul personale già alle dipendenze dell’aggiudicataria, atteso che lo stesso non assumeva alcuna rilevanza specifica nella valutazione delle offerte presentate.

E, infatti, la Commissione di gara ha valutato l’assetto organizzativo del servizio, attribuendo il relativo punteggio a ciascun operatore. Nessuno dei criteri valutativi ha considerato direttamente la disponibilità e la consistenza del personale da adibire all’esecuzione dei servizi. In questo senso, le descrizioni rinvenibili nel progetto tecnico circa le modalità organizzative del servizio e l’adibizione ad esso di lavoratori specializzati (anche nell’ottica della gestione delle sostituzioni) sono state considerate in un’ottica ex ante di tipo strettamente organizzativo e descrittivo, non direttamente premiabili, dovendosi poi verificare nella fase esecutiva la sua effettiva adibizione al servizio e la corretta esecuzione del progetto organizzativo proposto.

Nel quadro così delineato, non è possibile rinvenire alcuna fondatezza nella tesi della ricorrente per la quale la disponibilità del personale sarebbe divenuta un elemento di valutazione, premiato già nella fase della valutazione delle offerte. Le ulteriori osservazioni svolte in ordine a quanto accaduto con l’attivazione dei servizi da parte dell’aggiudicataria non spostano in alcun modo le conclusioni a cui si è pervenuti, trattandosi di vicende che attengono alla fase esecutiva del contratto e che non inficiano la legittimità dell’impugnato provvedimento di aggiudicazione. Quest’ultimo, lo si ribadisce, è stato adottato dalla Stazione appaltante all’esito della valutazione delle modalità organizzative del servizio proposte da ciascun operatore economico, dando corretta applicazione alla disciplina di gara che non ha richiesto, in alcuna parte, la valutazione (premiale) della consistenza e professionalità della manodopera a disposizione di ciascun operatore.

Per tutte le ragioni esposte, il ricorso principale e i motivi aggiunti devono essere rigettati.

2. Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, devono essere poste a carico della ricorrente in ragione della sua soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso principale e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li rigetta.

Condanna la ricorrente a rifondere le spese di lite nei confronti delle altre parti costituite, nella misura di euro 4.000,00 (quattromila/00, pari a duemila euro ciascuna) oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

Antonio Plaisant, Presidente FF

Oscar Marongiu, Consigliere

Andrea Gana, Referendario, Estensore

L'articolo Sulle condizioni di esecuzione dell’appalto. proviene da Giustamm.

Contratti della p.a. – Gara di appalto – Principio del c.d. once only – Ratio – Limiti.

La ratio del principio del c.d. once only– come recepita dall’art. 18, comma 2, della legge n. 241/1990 e dall’art. 99 del codice dei contratti pubblici – è  quella di evitare un inutile aggravamento del procedimento amministrativo, impedendo che lo stesso documento, già acquisito e protocollato, debba essere richiesto più volte al medesimo operatore economico. Tuttavia, tale principio opera esclusivamente sul piano della verifica dei requisiti e non può essere esteso alla distinta fase della valutazione delle offerte tecniche. Ne consegue che l’onere di allegazione e comprova degli elementi rilevanti ai fini dell’attribuzione del punteggio resta integralmente a carico del concorrente, non potendo la commissione giudicatrice sopperire alle carenze dell’offerta mediante attività officiose integrative. Invero,  l’obbligo di produzione documentale imposto dalla lex specialis non può essere eluso mediante il richiamo al principio del c.d. once only, il quale non opera nella fase valutativa dell’offerta tecnica, né può tradursi in un onere di ricerca documentale in capo alla commissione ai fini dell’attribuzione dei punteggi. Una diversa conclusione determinerebbe un evidente vulnus ai principi di par condicio, trasparenza e imparzialità, traducendosi in un ingiustificato vantaggio per i concorrenti già in rapporto con la stessa amministrazione, i quali vedrebbero valorizzata un’offerta tecnica incompleta sulla base di elementi non formalmente prodotti, a differenza degli altri operatori, costretti al rigoroso rispetto degli oneri dichiarativi e documentali imposti dalla lex specialis. Ne deriverebbe, altresì, la compromissione del diritto degli altri concorrenti a verificare la correttezza della valutazione della commissione, in assenza di una completa e regolare acquisizione agli atti di gara delle informazioni e della documentazione rilevante ai fini dell’attribuzione del punteggio.

Pres. Mele – Est. La Malfa

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11484 del 2025, proposto da
I.G. group s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato Susanna Corsini, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Monte Zebio n. 30;

contro

Anas s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Vincenzo Arena, Flavia De Pellegrin e Antonio Marino, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

nei confronti

Cec consorzio stabile europeo costruttori soc. cons. a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Angelo Clarizia e Maria Ida Leonardo, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia e domicilio eletto presso lo studio Angelo Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde n. 2;
Rm appalti s.p.a. e Laser s.r.l., non costituite in giudizio;

per l’annullamento

previa adozione di ogni più idonea misura cautelare,

della determina di approvazione dell’aggiudicazione efficace prot. U.0688112 del 31 luglio 2025, a firma del Responsabile Gestione Appalti Lavori di Manutenzione di ANAS S.p.A., con la quale è stata in particolare disposta “l’approvazione, ai sensi dell’art. 17, comma 5 del Codice nonché ai sensi del Disciplinare di gara, della proposta di aggiudicazione, immediatamente efficace, riportata nelle premesse, in favore del concorrente primo graduato CEC Consorzio Stabile Europeo Costruttori S.C.A.R.L. (impresa singola, C.F. 03501180545), con impresa ausiliaria LASER S.r.l. (C.F. 04446910822) e impresa consorziata esecutrice designata RM Appalti S.p.A. (C.F. 13597781007)”, della procedura aperta per l’affidamento dell’“Accordo Quadro quadriennale per l’esecuzione dei lavori di manutenzione degli impianti tecnologici sulla rete nazionale ANAS – 2024, suddiviso in n. 13 lotti – Lotto 7 – Lazio – Codice CIG B3398FFA3”, nonché, per quanto possa occorrere, della relativa nota di comunicazione di pari data e protocollo avente ad oggetto “DG 07/24 Accordo Quadro quadriennale per l’esecuzione dei lavori di manutenzione degli impianti tecnologici sulla rete nazionale ANAS – 2024, suddiviso in n. 13 lotti. Lotto 7 Lazio, Codice CIG B3398FFA3. Comunicazione di aggiudicazione efficace ex art. 90 del D.Lgs. 36/2023”;

delle operazioni, delle valutazioni e dell’attribuzione dei punteggi all’operatore economico CEC Consorzio Stabile Europeo Costruttori S.C.A.R.L. (impresa singola), LASER S.r.l. (impresa ausiliaria) e consorziata RM Appalti S.p.A. (esecutrice designata), nonché della graduatoria definitiva della gara nella parte in cui reca l’assegnazione di un punteggio complessivo pari a 80,22 al medesimo concorrente, collocandolo al primo posto;

di tutti i verbali di gara delle sedute pubbliche e riservate riferiti al Lotto 7 – Lazio e, segnatamente, i verbali della Commissione giudicatrice del 24 gennaio 2025, 31 gennaio 2025, 3 febbraio 2025, 12 febbraio 2025, 17 febbraio 2025, 19 febbraio 2025 e 27 marzo 2015, nonché quelli del Seggio di gara del 14 novembre 2024, 28 aprile 2025 e 29 luglio 2025, nella parte in cui non è stata rilevata la carenza dei requisiti partecipativi in capo al Consorzio Stabile CEC e non è stata disposta l’esclusione ovvero, comunque, è stata ammessa e valutata l’offerta del Consorzio Stabile CEC;

nonché di ogni altro atto, anche se allo stato non conosciuto, presupposto, connesso e/o conseguenziale, dal quale possa derivare un pregiudizio alla ricorrente, tra cui, in parte qua e ove occorrer possa, nei limiti di interesse, il bando di gara, il disciplinare integrativo e il capitolato speciale d’appalto con i relativi allegati, nella parte in cui prevedono la valutazione dell’offerta tecnica con particolare riguardo alle voci B.2.1 (“Esperienza specifica”) e B.2.2 (“Struttura tecnico-operativa per l’esecuzione delle prestazioni”) e alle rispettive sotto-voci, con i relativi punteggi, non risultando tali criteri sufficientemente chiari, analitici e articolati, sì da delimitare adeguatamente il giudizio della Commissione entro un minimo e un massimo, e comunque nella parte in cui non consentono di adeguatamente valorizzare la professionalità, l’organizzazione e la specifica esperienza dell’impresa.

e per la declaratoria

di inefficacia e/o invalidità e/o nullità del contratto di Accordo Quadro e del contratto applicativo relativo all’AGR Lazio, ai sensi dell’art. 122 c.p.a., ove medio tempore stipulato con l’aggiudicataria,

nonché per l’accertamento e la declaratoria

del diritto della Società ricorrente al risarcimento del danno in forma specifica mediante aggiudicazione del Lotto 7 e subentro nell’Accordo Quadro eventualmente già stipulato, dichiarandosi sin da subito disponibile a conseguire l’aggiudicazione e a stipulare i contratti in luogo del Consorzio dichiarato aggiudicatario, anche in via di subentro, con espressa domanda ai sensi dell’art.122 c.p.a.,

ovvero, in subordine, per la condanna

della parte resistente al risarcimento del danno per equivalente economico ai sensi dell’art. 124 c.p.a. per la mancata aggiudicazione della gara e il conseguente mancato espletamento dell’appalto, da quantificarsi in corso di causa o in separato giudizio, anche ai sensi dell’art. 1226 c.c., oltre al danno curriculare e a tutte le spese sostenute per la partecipazione alla procedura di gara.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Anas s.p.a. e di Cec consorzio stabile europeo costruttori soc. cons. a r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 marzo 2026 la dott.ssa Giulia La Malfa e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1 – Il presente giudizio ha ad oggetto la procedura per l’affidamento dell’“accordo quadro quadriennale per l’esecuzione dei lavori di manutenzione degli impianti tecnologici sulla rete nazionale Anas 2024”. Con l’odierno ricorso I.g. group s.r.l. ha impugnato il provvedimento con cui l’A.n.a.s. ha disposto l’aggiudicazione definitiva del lotto 7 in favore del controinteressato Consorzio stabile europeo costruttori s.c.a.r.l.

2 – Il ricorso è affidato a due motivi di gravame, con cui la ricorrente contesta, in sintesi:

i) la nullità del contratto di avvalimento stipulato dall’aggiudicataria con l’impresa ausiliaria, finalizzato al prestito del requisito SOA relativo alla categoria OG10 Classifica VIII, in quanto le risorse messe a disposizione sarebbero manifestamente inadeguate a trasferire il requisito; ne conseguirebbe l’insussistenza in capo all’aggiudicataria del requisito SOA richiesto, con conseguente doverosa esclusione dalla procedura;

ii) l’illegittimità della valutazione dell’offerta tecnica dell’aggiudicataria, con specifico riferimento ai sub-criteri B.2.1 (esperienza specifica) e B.2.2 (struttura tecnico-operativa), avendo la Commissione attribuito punteggi non coerenti né giustificati rispetto alla documentazione prodotta.

3 – Resistono in giudizio l’A.n.a.s. e il Consorzio Cec, insistendo per il rigetto del ricorso.

4 – All’udienza pubblica del 29 marzo 2026 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1 – Con un primo motivo di ricorso, teso a determinare l’esclusione dell’aggiudicataria, la ricorrente ha dedotto la nullità o inadeguatezza del contratto di avvalimento prodotto dalla controinteressata finalizzato al prestito del requisito SOA relativo alla categoria OG10 Classifica VIII, a fronte della genericità delle risorse con lo stesso messe a disposizione, nonché in ogni caso vista la loro inadeguatezza a trasferire il requisito, da cui conseguirebbe l’insussistenza in capo all’aggiudicataria del requisito SOA richiesto, con conseguente doverosa esclusione dalla procedura.

1.2 – Il motivo è infondato.

1.3 – Emerge dalla lettura del contratto di avvalimento, in atti, che lo stesso, nel prevedere il prestito dei requisiti SOA di cui alla “Categoria OG10 Classifica VIII”, recava espressamente la prestazione di alcuni specifici elementi, consistenti nei “mezzi, le attrezzature e il seguente personale tecnico ed operaio indicati nell’Allegato A)”, affiancato dalla messa a disposizione (“nonché”) di “tutta la ‘struttura aziendale’ sottesa e presupposta ed idonea a soddisfare i predetti requisiti richiesti”.

Il contratto proseguiva prevedendo che “L’impresa Ausiliaria si obbliga, nei confronti del concorrente e della stazione appaltante […] a mettere ed a tenere a disposizione dell’Ausiliata tali requisiti e le necessarie Certificazioni, nonché tutta la struttura presupposta ed idonea a soddisfare i requisiti del bando, in modo pieno ed incondizionato senza limitazioni di sorta, ai fini della partecipazione alla procedura di gara di cui alle premesse ed inoltre, per il caso di aggiudicazione, si obbliga sin d’ora a tenere a disposizione i detti requisiti e relativa ‘struttura aziendale’ per tutta la durata dell’appalto, anche eccedente il tempo previsto negli atti di gara”.

L’allegato A) elencava poi le suddette specifiche risorse, consistenti in “N. 1 Furgone; N. 1 Piattaforma Aerea; N. 1 Caposquadra; N. 1 Operaio Specializzato; N. 1 Operaio Qualificato; N. 1 Operaio Comune”.

1.4 – Sul punto, è sufficiente richiamare quanto già affermato dal Consiglio di Stato, sez. V, con la sentenza 6 novembre 2024, n. 8879, resa proprio in relazione a un contratto di avvalimento di identico tenore, stipulato dalla medesima impresa aggiudicataria.

In tale occasione il Consiglio di Stato ha chiarito che un siffatto “contratto di avvalimento può ritenersi di suo sufficientemente dettagliato (anche a mente dell’art. 8 disciplinare, a tenore del quale ‘Il contratto di avvalimento dovrà contenere, a pena di nullità, la specificazione dei requisiti forniti e delle risorse messe a disposizione dall’impresa ausiliaria’) e in sé valido: da un lato, infatti, esso elenca alcune specifiche risorse prestate dall’ausiliaria in favore dell’ausiliata; dall’altro, in ogni caso, prevede espressamente la messa a disposizione dell’intera “struttura aziendale”, nella misura in cui sottesa e presupposta alla soddisfazione del requisito”.

La medesima pronuncia ha, al riguardo, precisato che occorre considerare “la messa a disposizione dell’intera struttura aziendale a beneficio dell’ausiliata, come peraltro è connaturale all’avvalimento avente a oggetto attestazioni SOA (cfr. Cons. Stato, V, 10 gennaio 2022, n. 169, in cui si pone in risalto che ‘nel caso di avvalimento che abbia ad oggetto l’attestazione SOA oggetto di prestito è l’intero apparato organizzativo (in termini di mezzi e risorse) del soggetto avvalso o parte di questo, nella misura necessaria all’esecuzione del contratto’, e cioè con riferimento a ‘le proprie risorse e il proprio apparato organizzativo in tutte le parti che giustificano l’attribuzione del requisito di qualità a seconda dei casi’; cfr., su tutto quanto sopra, anche Id., V, 16 febbraio 2023, n. 1647)”.

Alla luce di tale principio, non può ritenersi dirimente neppure la dedotta mancata indicazione specifica del Direttore tecnico. La clausola contrattuale che prevede la messa a disposizione dell’intera “struttura aziendale sottesa” al requisito SOA, infatti, è idonea a ricomprendere tutte le componenti che concorrono alla qualificazione dell’impresa, ivi incluso il Direttore tecnico, quale elemento intrinseco e necessario per l’esistenza della certificazione SOA. In tale prospettiva, l’indicazione analitica di mezzi e personale operativo assolve alla funzione di rendere concreta e verificabile la disponibilità delle risorse direttamente impiegate nell’esecuzione, mentre la contestuale messa a disposizione dell’intera struttura aziendale vale a trasferire, sul piano funzionale, l’apparato organizzativo complessivo che sorregge il requisito di qualificazione, comprensivo delle professionalità essenziali alla sua validità.

2 – È invece fondato, nei limiti di seguito evidenziati, il secondo motivo di ricorso, con cui la ricorrente contesta la valutazione dell’offerta tecnica dell’aggiudicataria, con specifico riferimento ai sub-criteri B.2.1 (esperienza specifica) e B.2.2 (struttura tecnico-operativa).

2.1 – In particolare, in relazione al sub-criterio B.2.1 – “Esperienza specifica”, la ricorrente deduce che la controinteressata non avrebbe fornito adeguata prova né dell’effettiva esecuzione dei lavori indicati, né della quota parte degli stessi svolta nell’ambito del raggruppamento, come invece espressamente richiesto dal disciplinare di gara.

A sostegno del motivo, richiama la previsione del disciplinare, secondo cui il punteggio – fino a un massimo di 14 punti – è attribuito “valutando l’esperienza specifica […] nell’esecuzione di n. 3 (tre) interventi, svolti ed effettivamente conclusi”. La medesima disposizione subordina espressamente la valutazione alla produzione di idonea documentazione a comprova, prevedendo che “verranno presi in considerazione e valutati solo gli interventi […] opportunamente comprovati da apposita documentazione: Contratto, CEL, SAL, Certificato di pagamento” e che, ove i lavori siano stati svolti in forma associata, “la valutazione […] terrà conto della percentuale di partecipazione […] che dovrà essere attestata tramite allegazione di copia del mandato collettivo con rappresentanza/atto costitutivo del RTI formalizzato per l’esecuzione dell’appalto o documentazione idonea a comprovare l’avvenuta designazione (lettera ufficiale di presentazione dell’offerta, contratto di appalto etc.) delle consorziate esecutrici”. Quanto alle conseguenze della mancata prova, il disciplinare dispone che “nel caso in cui […] non si evinca in modo oggettivo l’effettiva esecuzione […] l’intervento stesso non sarà valorizzato ai fini del punteggio”.

Nel caso in esame, il Consorzio Cec ha indicato tre interventi affidati e aggiudicati nell’ambito di un r.t.i. costituito con le mandanti Sonet S.r.l. e Sarappalti S.p.a., in esecuzione dell’Accordo quadro ANAS – Lotto 9 Area Umbria, e segnatamente:

– S.S.3bis – 675 – interventi di ammodernamento ed efficientamento a LED degli impianti di illuminazione relativi a plurimi svincoli ricadenti lungo la direttrice Terni–Perugia (tra cui Amelia, Narni Scalo, Terni, Orvieto, Deruta e Collestrada, nonché galleria S. Paterniano);

– S.S.77 var della Val di Chienti – lavori di manutenzione programmata ed efficientamento energetico degli impianti tecnologici a servizio delle gallerie Collepersico, San Lorenzo I e II e Belfiore;

– S.S.3 – 685 – 79 bis – RA06 – 75 – interventi di riqualificazione ed efficientamento degli impianti di illuminazione relativi a svincoli ricadenti nell’area Perugia–Assisi (tra cui Cortaccione, Eggi, Sant’Anatolia, Bastia e Assisi).

Secondo la prospettazione della ricorrente, tuttavia, l’aggiudicataria in sede di gara avrebbe fornito una rappresentazione delle esperienze dichiarate priva dei necessari riscontri documentali e delle indispensabili specificazioni richieste dalla lex specialis. In particolare:

i) non sarebbe stata indicata né comprovata la quota di partecipazione ed esecuzione del Consorzio nell’ambito del r.t.i., né allegata idonea documentazione al riguardo;

ii) quanto al terzo intervento dichiarato (S.S. 3 – 685 – 79 bis – RA06 – 75), il Certificato di regolare esecuzione prodotto non sarebbe riferibile al contratto indicato, ma a lavorazioni diverse.

2.2 – Sotto il primo profilo, la censura non è fondata.

Dalla documentazione in atti emerge, infatti, che, pur avendo partecipato alla procedura in forma associata, il Consorzio ha eseguito in proprio le lavorazioni, avendo successivamente assunto integralmente lo svolgimento dei contratti applicativi. In tale prospettiva, l’omessa indicazione della quota di partecipazione non si traduce in una carenza sostanziale dell’offerta, in quanto l’esperienza dichiarata riguarda lavori effettivamente eseguiti per intero dal Consorzio.

In tal senso depone, anzitutto, la compilazione dell’allegato GT_B.2.1, nel quale il Consorzio ha qualificato sé stesso come “mandataria”, in coerenza con i chiarimenti resi dalla stazione appaltante in sede di FAQ (quesito n. 2), secondo cui, nel caso di operatore singolo, è possibile indicare tale qualità, senza indicazione della quota. Ne deriva che gli importi indicati sono stati autodichiarati come riferibili all’attività esecutiva direttamente svolta dal Consorzio.

Ulteriore riscontro si rinviene nei contratti applicativi allegati, nei quali non risultano specificate quote di esecuzione tra i componenti del r.t.i., ma si dà atto dell’affidamento delle lavorazioni alla consorziata esecutrice Stacchio Impianti. In particolare, con provvedimento della stazione appaltante è stata autorizzata la sostituzione della consorziata esecutrice originariamente indicata con la società Stacchio impianti s.r.l., la quale ha assunto il ruolo di esecutore dei lavori nell’ambito dell’Accordo Quadro.

Tale circostanza trova ulteriore conferma nei certificati di regolare esecuzione prodotti in giudizio, dai quali risulta che tutte le lavorazioni sono state integralmente eseguite dalla consorziata da Stacchio impianti s.r.l., senza alcuna ripartizione tra il consorzio e le mandanti, come documentato nel Quadro 6.2 relativo alle attività svolte, conformemente a quanto indicato nei contratti applicativi.

Alla luce di tali elementi, deve ritenersi che, nel caso di specie, l’assenza di una puntuale indicazione delle quote di partecipazione non abbia inciso sulla verificabilità dell’esperienza dichiarata, né abbia determinato un’alterazione della valutazione comparativa, risultando comunque identificabile il soggetto effettivamente esecutore delle lavorazioni.

2.3 – È invece fondato il secondo profilo di censura, relativo al terzo intervento dichiarato (S.S. 3 – 685 – 79 bis – RA06 – 75, relativo alla riqualificazione ed efficientamento degli impianti di illuminazione nell’area Perugia–Assisi, CIG: B04E9D2E17; CUP: F67H23002250001), atteso che, effettivamente, il certificato di regolare esecuzione depositato non risulta riferibile al contratto indicato, ma a lavorazioni completamente diverse (interventi di bonifica ambientale, CIG: B154B6DA4F; CUP: F67H23006150001), rendendo impossibile comprovare l’effettiva esecuzione dell’intervento e attribuirne il punteggio.

Cionostante come emerge espressamente dal verbale della Commissione del 17 febbraio 2025, tutti e tre gli interventi dichiarati sono stati valutati e ritenuti “adeguati” rispetto alle caratteristiche richieste dal disciplinare, con conseguente attribuzione di un punteggio complessivo pari a 7,70 per il sub-criterio B.2.1. Tale valutazione ha determinato il conseguimento, da parte del Consorzio CEC, di un punteggio complessivo pari a 80,22, a fronte dei 79,565 punti riportati dalla ricorrente IG Group, classificatasi in seconda posizione.

Né può condividersi il rilievo dell’Amministrazione e della controinteressata, secondo cui tali carenze documentali sarebbero irrilevanti in quanto i lavori pregressi sarebbero stati eseguiti nei confronti della medesima stazione appaltante, la quale non avrebbe potuto “disconoscerne l’esecuzione”.

Per un verso, infatti, la lex specialis era chiarissima, con riferimento al sub-criterio B.2.1 – “Esperienza specifica”, nello stabilire che l’effettiva esecuzione gli interventi, dovesse essere necessariamente comprovata mediante apposita documentazione (CEL, SAL, Certificato di pagamento o documentazione equivalente), a pena di mancata valorizzazione ai fini del punteggio.

A fronte del chiaro tenore di tali disposizioni, il richiamo al principio del c.d. once only non può essere utilmente invocato per superare tali carenze. La ratio di tale principio – come recepita dall’art. 18, comma 2, della legge n. 241/1990 e dall’art. 99 del codice dei contratti pubblici – è infatti quella di evitare un inutile aggravamento del procedimento amministrativo, impedendo che lo stesso documento, già acquisito e protocollato, debba essere richiesto più volte al medesimo operatore economico. Tuttavia, tale principio opera esclusivamente sul piano della verifica dei requisiti e non può essere esteso alla distinta fase della valutazione delle offerte tecniche.

Ne consegue che l’onere di allegazione e comprova degli elementi rilevanti ai fini dell’attribuzione del punteggio resta integralmente a carico del concorrente, non potendo la commissione giudicatrice sopperire alle carenze dell’offerta mediante attività officiose integrative.

In termini del tutto analoghi il Consiglio di Stato (Sez. V, 4 novembre 2025, n. 8567) ha chiarito che l’obbligo di produzione documentale imposto dalla lex specialisnon può essere eluso mediante il richiamo al principio del c.d. once only, il quale non opera nella fase valutativa dell’offerta tecnica, né può tradursi in un onere di ricerca documentale in capo alla commissione ai fini dell’attribuzione dei punteggi.

Una diversa conclusione determinerebbe un evidente vulnus ai principi di par condicio, trasparenza e imparzialità, traducendosi in un ingiustificato vantaggio per i concorrenti già in rapporto con la stessa amministrazione, i quali vedrebbero valorizzata un’offerta tecnica incompleta sulla base di elementi non formalmente prodotti, a differenza degli altri operatori, costretti al rigoroso rispetto degli oneri dichiarativi e documentali imposti dalla lex specialis. Ne deriverebbe, altresì, la compromissione del diritto degli altri concorrenti a verificare la correttezza della valutazione della commissione, in assenza di una completa e regolare acquisizione agli atti di gara delle informazioni e della documentazione rilevante ai fini dell’attribuzione del punteggio.

Per altro verso, deve evidenziarsi che, nel caso in esame, l’omessa produzione della documentazione non si configura come una mera carenza formale dell’offerta tecnica, ma ha inciso direttamente sulla correttezza e sulla regolarità della valutazione della Commissione.

In risposta all’ordinanza istruttoria del Tribunale n. 1878 del 2026, infatti, l’Amministrazione ha significativamente mutato la propria linea difensiva: mentre, in una prima fase, aveva sostenuto l’irrilevanza della produzione di un Certificato di regolare esecuzione non pertinente, sul presupposto che i lavori fossero comunque conosciuti dalla stessa stazione appaltante in quanto già eseguiti nei suoi confronti, solo a seguito delle richieste istruttorie ha invece riconosciuto la mancanza di un idoneo certificato riferibile all’intervento dichiarato.

In tale mutato contesto, l’Amministrazione, anziché depositare il Certificato di regolare esecuzione corretto o altra documentazione idonea a comprovare l’effettiva esecuzione dell’intervento, si è limitata a rappresentare quanto segue:

“Anche il terzo intervento indicato da CEC, inerente lavori di riqualificazione ed efficientamento degli impianti di illuminazione degli svincoli Cortaccione, Eggi, Sant’Anatolia, San Carlo, Mantignana, Ospedalicchio, Bastia e Assisi–Perugia mediante installazione di dispositivi LED (riconducibile interamente alla categoria di lavori OG10), risulta agganciato all’Accordo quadro quadriennale per lavori di manutenzione straordinaria degli impianti tecnologici sulla Rete Nazionale Anas – Lotto 9 Area Umbria, individuato con la sigla DG 35-18 Lotto 9.

La Commissione, a valle dell’analisi della documentazione prodotta in fase di gara (in particolare, dal contratto applicativo e dall’elaborato di progetto e in assenza del relativo Certificato di regolare esecuzione) inerente al suddetto intervento, lo ha ritenuto meno articolato in termini di complessità, nonché sprovvisto di idonea e univoca documentazione a comprova dello stesso, riferendosi l’importo e il Certificato di regolare esecuzione ad altra lavorazione rispetto a quella riportata nel contratto applicativo prodotto nell’Offerta Tecnica.

Pertanto, nell’esercizio della sua funzione valutativa discrezionale, la Commissione di gara ha bilanciato la portata, e di conseguenza il peso, nonché la coerenza e completezza documentale di ciascuno degli interventi dichiarati da CEC, relativi al criterio B.2.1, il cui punteggio finale, inferiore al massimo attribuibile e inferiore a quello di IG GROUP, risulta inevitabilmente esserne la sintesi globale”.

Tuttavia, proprio tale ricostruzione finisce per confermare, anziché superare, l’intrinseca illogicità del percorso valutativo seguito dalla Commissione. Dalla documentazione richiamata dall’Amministrazione – ossia esclusivamente il “Contratto applicativo” e l’“Elaborato di progetto” – non è in alcun modo desumibile l’effettiva esecuzione dell’intervento, trattandosi di atti a contenuto meramente programmatico e descrittivo, inidonei, in quanto tali, a comprovare la concreta realizzazione delle lavorazioni. In altri termini, in assenza del Certificato di regolare esecuzione (o di altra documentazione equipollente espressamente richiesta dalla lex specialis), difetta il presupposto minimo per ritenere dimostrato lo svolgimento dell’intervento.

Ne consegue che la Commissione, pur dando atto della carenza documentale e della non univocità degli elementi prodotti, ha nondimeno attribuito rilevanza all’intervento ai fini del punteggio, in aperta violazione della previsione del disciplinare secondo cui, in difetto di prova oggettiva dell’effettiva esecuzione, l’intervento “non sarà valorizzato”.

Al riguardo, deve ritenersi irrilevante il Certificato di regolare esecuzione depositato dall’aggiudicataria all’esito dell’ordinanza istruttoria, recante data 21 gennaio 2026, in quanto formato ex post e, dunque, inesistente al momento della presentazione dell’offerta, cui esclusivamente deve farsi riferimento ai fini della verifica della completezza e regolarità della documentazione prodotta.

L’assegnazione del punteggio pari a 7,70 all’offerta tecnica di Cec in relazione al sub-criterio B.2.1 – “Esperienza specifica” è pertanto illegittima in quanto è stato valorizzato un intervento che, alla data di presentazione dell’offerta, non risultava né adeguatamente comprovato né effettivamente eseguito, in violazione delle puntuali prescrizioni della lex specialis.

Tuttavia, la natura intrinsecamente discrezionale del criterio valutativo in esame – che affida alla Commissione una ponderazione complessiva dell’esperienza maturata, da esprimersi mediante l’attribuzione di un punteggio unitario compreso tra 0 e 14, e non attraverso l’assegnazione automatica di punteggi predeterminati per ciascun intervento – esclude che l’accoglimento della censura possa tradursi in un’automatica decurtazione del punteggio originariamente attribuito.

Ne deriva, piuttosto, la necessità di una rinnovata valutazione dell’offerta tecnica, da compiersi in sede amministrativa, previa esclusione dell’intervento privo di adeguata comprova, al fine di pervenire a una nuova e coerente determinazione del punteggio.

3 – Per quanto riguarda il sub-criterio B.2.2 – Struttura tecnico-operativa per l’esecuzione delle prestazioni, la censura della ricorrente è invece infondata.

3.1 – Deve escludersi, innanzitutto, che la lex specialis imponesse, nel caso di specie, la produzione della dichiarazione di disponibilità del Direttore di cantiere. Tale adempimento era infatti espressamente previsto con riguardo ai soli consulenti esterni, e non anche per figure stabilmente inserite nell’organizzazione dell’operatore economico.

Nel caso in esame, risulta, per contro, che il Direttore di cantiere indicato dall’aggiudicataria fosse legato a quest’ultima da un rapporto professionale continuativo, stabile e strutturalmente integrato nell’assetto organizzativo del Consorzio. In particolare, egli riveste la qualifica di procuratore speciale sin dal 2019, è direttore tecnico in possesso di attestazione SOA dal febbraio 2020 e intrattiene, a decorrere dal 2023, un rapporto di collaborazione coordinata e continuativa.

Un siffatto quadro relazionale, connotato da elementi di continuità, stabilità e integrazione funzionale, vale ad escludere la riconducibilità della figura in esame alla categoria dei consulenti esterni cui la disciplina di gara ricollegava l’onere dichiarativo invocato dalla ricorrente. Ne consegue che la mancata produzione della dichiarazione di disponibilità non integra alcuna violazione della lex specialis, risultando al contrario già adeguatamente garantita, ex se, la disponibilità della risorsa professionale ai fini dell’esecuzione dell’appalto.

3.2 – Priva di pregio è anche la censura relativa al punteggio attribuito per i tecnici manutentori.

La ricorrente prospetta l’asserita illogicità della valutazione operata dalla Commissione, sul presupposto che il Consorzio Cec avrebbe indicato un numero limitato di tecnici (tre unità), ritenuto inadeguato rispetto alla pluralità delle specializzazioni richieste e alle esigenze operative connesse alla gestione simultanea di più cantieri e alla reperibilità continuativa. A ciò contrappone la propria offerta, caratterizzata dalla presenza di un numero significativamente superiore di tecnici, ritenuti maggiormente qualificati e coerenti con le specificità del settore.

Tale impostazione non può essere condivisa.

Va, infatti, evidenziato che il sub-criterio B.2.2 non circoscriveva la valutazione alla sola consistenza numerica o qualificazione dei “tecnici manutentori”, ma imponeva alla Commissione di apprezzare l’intera organizzazione tecnico-professionale proposta dal concorrente, come rappresentata in un apposito organigramma, comprensivo di tutte le figure coinvolte e delle relative interrelazioni funzionali. Ne consegue che la valutazione richiesta dalla lex specialis aveva carattere necessariamente globale e sintetico, dovendo investire la coerenza complessiva dell’assetto organizzativo delineato, e non già limitarsi a una considerazione atomistica di singole componenti.

In tale prospettiva, l’attribuzione del punteggio – pari a 5,5 punti per il Consorzio Cec e a 6,67 punti per la ricorrente – rientra nella discrezionalità tecnica della Commissione, espressione di un giudizio complessivo sull’idoneità dell’organizzazione proposta rispetto alle esigenze dell’appalto.

Ne deriva che le censure della ricorrente si risolvono, in ultima analisi, nella prospettazione di una diversa e alternativa lettura degli elementi dell’offerta tecnica, incentrata su una valutazione atomistica e non esaustiva del criterio valutativo, e come tale inidonea a infirmare la valutazione espressa dalla Commissione, in assenza di evidenti profili di illogicità manifesta, travisamento dei fatti o irragionevolezza.

4 – In conclusione, il ricorso merita accoglimento nei limiti sopra precisati, con esclusivo riferimento al profilo concernente l’erronea valorizzazione del terzo intervento dichiarato ai fini dell’attribuzione del punteggio relativo al sub-criterio B.2.1 (“Esperienza specifica”), con conseguente annullamento del provvedimento di aggiudicazione disposto in favore del Consorzio Cec e che, sul piano conformativo, impone all’Autorità di rideterminarsi sul punteggio spettante, riesercitando il potere nel rispetto dei principi indicati al precedente punto 2, con esclusione dalla valutazione dell’intervento non adeguatamente comprovato.

4.1 – Nulla deve disporsi in ordine alle sorti del contratto e sulla domanda di risarcimento per equivalente, stante la sussistenza di margini di discrezionalità nella riedizione del potere.

4.2 – L’accoglimento parziale del ricorso giustifica la compensazione integrale delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2026 con l’intervento dei magistrati:

Francesco Mele, Presidente

Giuseppe Grauso, Primo Referendario

Giulia La Malfa, Referendario, Estensore

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