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T.A.R. EMILIA ROMAGNA - BOLOGNA - SEZIONE I - Sentenza 27 aprile 2015 n. 415
Pres. M. Perrelli, Est. U. De Carlo
Zanarini A. (Avv. G. Melucci) contro il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, il Soprintendente Regionale Beni e Attività Culturali Emilia-Romagna (Avvocatura dello Stato) ed il Comune di Castenaso (non costituito)


Demanio e patrimonio - Beni di interesse storico-artistico-archeologico Alienazione - Previa acquisizione del parere della Soprintendenza - Necessità – Finalità

 

 

Laddove l’Amministrazione abbia concluso l’alienazione di un bene demaniale prima che intervenisse la pronuncia della Soprintendenza con cui (quest’ultima) assoggettava l’immobile a vincolo di tipo storico artistico, il decreto di apposizione del vincolo è illegittimo per mancata comunicazione al privato interessato, il quale solo dopo anni ed in occasione di un permesso edilizio ha scoperto che il bene era vincolato, trallaltro mediante un provvedimento del Comune e non della Soprintendenza.

 

 


 

 

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna
(Sezione Prima)



ha pronunciato la presente

SENTENZA



sui ricorsi numeri di registro generale 385 e 861 del 2007, proposti da: Zanarini Alessandro, rappresentato e difeso dall'avv. Giuseppe Melucci, con domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, piazza Galileo, 5;

 

contro



Ministero per i Beni e le Attività Culturali, Soprintendente Regionale Beni e Attività Culturali Emilia-Romagna, in persona dei rispettivi titolari p. t., rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, anche domiciliataria in Bologna, Via Guido Reni 4; Comune di Castenaso, in persona del Sindaco in carica, non costituito in giudizio;

per l'annullamento
quanto al ricorso n. 385 del 2007:
- del provvedimento del 12 marzo 2003 n. 152 portante dichiarazione di interesse ex D.lgs. n. 490/1999 di un bene di proprietà del ricorrente emesso dal Soprintendente Regionale Beni e Attività Culturali Emilia-Romagna;
quanto al ricorso n. 861 del 2007:
- del provvedimento n. 8381 del 17 maggio 2007, notificato il 18 maggio 2007, emesso dal Comune di Castenaso e recante sanzione pecuniaria ai sensi dell'art. 10, comma 1, L.R. Emilia Romagna 23/2004;

Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero per i Beni e le Attività Culturali;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 aprile 2015 il dott. Ugo De Carlo e uditi per le parti i difensori Camilla Mancuso e Laura Paolucci
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO



Il ricorrente è proprietario in Castenaso di un immobile che era stato acquistato da suo padre all’asta pubblica indetta dall’Azienda USL Bologna Nord nel 2001.
Il dante causa del ricorrente aveva ottenuto nel 2002 una concessione edilizia per effettuare opere di restauro e risanamento conservativo con cambio di destinazione d’uso e realizzazione di tre unità abitative; il ricorrente nel 2006 aveva presentato una D.I.A. in variante rispetto alla quale nulla aveva obiettato il Comune nel periodo in cui aveva la potestà di bloccarne l’operatività.
Inopinatamente il ricorrente si vedeva notificare un provvedimento del Comune che rigettava la D.I.A. e dava avvio al procedimento per l’applicazione delle sanzioni di cui alla L.R. 23/2004.
La ragione di tale tardivo diniego va ricercata nella mancanza del parere della Soprintendenza per i Beni Architettonici essendo il bene vincolato con la conseguente necessità di presentare varianti tramite una richiesta di permesso di costruire.
Il ricorrente veniva a conoscere per la prima volta che sul bene di sua proprietà era stato apposto un vincolo nel 2003: provvedimento di vincolo che impugnava con il presente ricorso, mentre impugnava con ricorso straordinario al Capo dello Stato il provvedimento comunale.
Dalla lettura del provvedimento il ricorrente poteva ricavare che il vincolo era stato apposto a seguito di una comunicazione della ASL Bologna Nord che, dovendo vendere all’asta l’immobile, chiedeva alla Soprintendenza se esso fosse vincolato al fine di far presente la circostanza al futuro acquirente del bene che avrebbe comportato l’onere di chiedere il parere della Soprintendenza su ogni futuro intervento edilizio.
La Soprintendenza richiedeva nell’ottobre 2002 un’integrazione documentale alla ASL,che nel frattempo aveva ceduto il bene nel dicembre 2001 al padre del ricorrente; i documenti venivano spediti in data 5.11.2002 senza alcun cenno alla circostanza che l’immobile era stato medio tempore alienato. Il 12.2.2003 la Soprintendenza apponeva il vincolo con il provvedimento impugnato in questa sede.
Il primo motivo di ricorso denuncia la violazione degli artt. 6, 7 e 8 D.lgs 490/1999, applicabili ratione temporis al caso di specie, per il fatto che la procedura di apposizione del vincolo era stata posta in essere nel presupposto che il bene fosse di proprietà pubblica e, quindi, senza alcuna necessità di notificarlo al proprietario e senza aver seguito il procedimento imposto dalla normativa in ipotesi di bene da vincolare appartenente ad un privato.
Il secondo motivo lamenta la violazione degli artt. 2 e 5 D.lgs 490/1999 poiché si è ritenuto nel provvedimento che l’immobile, in quanto di proprietà pubblica, doveva essere dichiarato ipso iure di interesse artistico, mentre l’art 5 obbliga gli enti pubblici a compilare degli elenchi delle proprie proprietà immobiliari, ma solo ai fini di una possibile dichiarazione di interesse artistico che dovrà essere oggetto di apposito provvedimento della Soprintendenza avente natura costitutiva e non meramente dichiarativa.
Il Ministero per i Beni e le Attività Culturali si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso.
In prossimità dell’udienza la difesa erariale depositava solamente la memoria di replica nella quale affermava che il contratto stipulato dalla ASL con il dante causa del ricorrente sarebbe affetto da nullità perché non vi era stata una previa autorizzazione della Soprintendenza ex art. 55 D.lgs. 490/1999.
In relazione a ciò nella memoria di replica il ricorrente stigmatizzava la condotta della controparte che, costituitasi all’epoca con mera memoria di stile, aveva evitato di depositare nei termini la memoria per l’udienza ed aveva affidato alla memoria di replica non considerazioni critiche verso la memoria del ricorrente, ma argomenti volti a far rigettare il ricorso e persino un’eccezione di nullità con patente violazione dell’art. 73 c.p.a. che garantisce il contraddittorio processuale
Con successivo ricorso depositato in data 25.7.2007 (n. 861/07) veniva impugnato il provvedimento sanzionatorio, preannunciato come esito necessario del provvedimento di rigetto della D.I.A., che doveva ritenersi affetto da illegittimità derivata.
Il Comune di Castenaso non si costituiva in giudizio.
All’udienza del 9.4.2015 i due ricorsi venivano assunti in decisione.

DIRITTO



Preliminarmente va disposta la riunione dei ricorsi per l’evidente connessione oggettiva dal momento che l’eventuale accoglimento del primo avrebbe effetti consequenziali sul secondo poiché verrebbe meno la ragione per cui è stato emesso.
Il ricorrente, a fronte dell’eccezione di nullità del contratto, ha fondatamente eccepito l’inammissibilità di eccezioni nuove con la memoria di replica; in ogni caso la questione processuale non ha rilievo poiché tale eccezione presuppone la validità dell’impianto ricostruttivo della fattispecie operato dalla difesa erariale che, come sarà di seguito illustrato, non è condiviso dal Collegio.
Il fatto, illustrato in precedenza, è incontroverso tra le parti e non richiede che una considerazione da parte del giudice relativamente alla qualificazione che la difesa erariale ha dato della nota del 25.6.2001 inviata dall’ASL alla Soprintendenza.
E’ opportuno riprodurre un passo di questa nota dopo la premessa che informa dell’intenzione della ASL di vendere alcuni immobili per finanziare altre attività: “Si chiede pertanto di conoscere se tali immobili siano sottoposti alle norme del D.lgs. 490/1999. Si comunica che verrà prescritto all’acquirente l’obbligo di sottoporre ad autorizzazione della Soprintendenza regionale qualsiasi intervento edilizio a carico di dette corti, qualora ne venisse riconosciuto un valore artistico. “.
Trattandosi di una vicenda da decidere in punto di diritto è necessario riepilogare quale fosse la previsione normativa all’epoca per poter verificare se la Soprintendenza poteva vincolare il bene secondo la procedura adottata o, invece, come assume il ricorrente doveva seguire il procedimento previsto per l’apposizione di vincoli su beni privati.
Il D.lgs. 490/1999, applicabile alla fattispecie ratione temporis, all’art. 5 prevedeva che: “1. Le regioni, le province, i comuni, gli altri enti pubblici e le persone giuridiche private senza fine di lucro presentano al Ministero l'elenco descrittivo delle cose indicate all'articolo 2, comma 1, lettera a) di loro spettanza.
2. I predetti enti e persone giuridiche hanno l'obbligo di denunciare le cose non comprese nella prima elencazione nonché quelle che in seguito verranno ad aggiungersi per qualsiasi titolo al loro patrimonio, inserendole nell'elenco.
3. Gli elenchi e i successivi aggiornamenti nella parte concernente i beni indicati all'articolo 2, comma 1, lettera e), sono comunicati dal Ministero alla Regione competente.
4. In caso di omessa presentazione ovvero di omesso aggiornamento dell'elenco, il Ministero assegna all'Ente un termine perentorio per provvedere. Qualora l'ente non provveda nel termine assegnato, il Ministero dispone la compilazione dell'elenco a spese dell'ente medesimo.
5. I beni elencati nell'articolo 2, comma 1, lettera a) che appartengono ai soggetti indicati al comma 1 sono comunque sottoposti alle disposizioni di questo Titolo anche se non risultano compresi negli elenchi e nelle denunce previste dai commi 1 e 2”.
L’art. 1, comma 1, DPR 283/2000, regolamento che disciplina la alienazione del demanio artistico e storico così dispone: “ I beni immobili di interesse storico e artistico di proprietà dello Stato, delle regioni, delle province e dei comuni, costituenti il demanio artistico e storico a norma dell'articolo 822 del c.c., non possono essere alienati e formare oggetto di diritti a favore di terzi, se non nei limiti e con le modalità stabiliti dal presente regolamento.”.
Il previgente sistema di tutela dei beni con valore artistico prevedeva all’art. 5 un obbligo di comunicazione di tutte le proprietà che potevano essere riconducibili alla classificazione presente all’art. 2
Con molta probabilità la ASL non ha ottemperato a quest’obbligo e, prima di procedere alla alienazione di beni immobili, ha presentato una sorta di elenco a sanatoria per consentire alla Soprintendenza di apporre un vincolo su quelli ritenuti meritevoli di tale tutela, così da poter fare un avviso d’asta esauriente ed indicare successivamente nel rogito notarile la sussistenza del vincolo con tutte le prescrizioni connesse.
La Soprintendenza ha interpretato la nota della ASL come una richiesta di autorizzazione all’alienazione ed ha, con molta calma, esaminato la stessa chiedendo ulteriore documentazione nell’ottobre 2002: incombente prontamente adempiuto dalla ASL senza, però, comunicare che nel frattempo l’alienazione dell’immobile di cui è causa era avvenuta.
Sembra un’applicazione della massima evangelica “Non sappia la destra cosa fa la sinistra “ perché oltre all’equivoco di partenza c’è un’omissione informativa decisiva in seguito.
La difesa erariale, ben conscia di quanto accaduto, ha cercato di rimediare in diritto all’anomalia in fatto della vicenda.
Seconda la sua lettura delle norme allora vigenti, la semplice comunicazione di uno degli enti obbligati ex art. 5 fa appartenere il bene immobile al demanio dello Stato con tutte le conseguenze che da ciò derivano, compresa la nullità di un’alienazione ad un privato senza autorizzazione della Soprintendenza.
Per condividere tale interpretazione, bisogna supporre che l’amministrazione quando segnala dei beni con un elenco alla Soprintendenza abbia già individuato quelli che possono avere rilievo ai sensi del D.lgs. 490/1999 ed il successivo decreto di vincolo non avrebbe valore costitutivo, ma meramente dichiarativo.
Il punto debole di tale opzione è l’attribuzione alle pubbliche amministrazioni di una capacità di individuare i beni artistici prima che un giudizio valutativo possa essere emesso dall’unica Autorità cui l’ordinamento riconosce questo potere.
Ad avviso del Collegio, invece, la comunicazione delle amministrazioni con l’elenco di cui all’art. 5 citato, in qualsiasi momento esso sia inviato, è solo l’adempimento di un obbligo procedurale che consente di dare avvio al procedimento che potrà sfociare o meno in un decreto di vincolo.
La ASL avrebbe dovuto inviare quest’elenco all’epoca in cui detti beni immobili erano entrati nel suo patrimonio, ma forse anche per le tormentare vicende istituzionali delle ASL che hanno cambiato assetto ordinamentale più volte in pochi anni, ai funzionari ciò è sfuggito.
Nel momento in cui è decisa l’alienazione per fare cassa a qualcuno è sopraggiunto lo scrupolo di interpellare la Soprintendenza per sapere se per caso alcuni di essi immobili erano da tutelare ( nota del 21.6.2001 … qualora ne venisse riconosciuto un valore artistico ).
La Soprintendenza, allertata dal fatto che le era stato comunicato che a breve sarebbe avvenuta la dismissione, avrebbe dovuto fare con celerità una delibazione sommaria per individuare i beni di possibile interesse e comunicare tempestivamente che per essi aveva iniziato ex officio un procedimento volto all’apposizione del vincolo cosicché l’acquirente dello stesso era informato del fatto che prima di effettuare qualunque intervento avrebbe dovuto chiedere il parere della Soprintendenza.
L ASL avrebbe poi dovuto comunicare all’esito dell’avvenuta alienazione il nominativo degli acquirenti di quei beni di cui su cui la Soprintendenza aveva espresso un interesse e quest’ultima avrebbe dovuto far partecipare al procedimento da essa iniziato anche il nuovo proprietario.
Non essendo avvenuto tutto questo, il ricorrente ha ragione di dolersi del fatto che ha dovuto attendere un atto del Comune per sapere che l’immobile era stato sottoposto a vincolo.
Il decreto è quindi illegittimo perché emesso all’esito di un procedimento che non ha tenuto conto che il bene era ormai di un privato.
La Soprintendenza dovrà quindi riattivare in modo corretto il procedimento ed apporre nuovamente il vincolo laddove persista l’interesse a suo tempo valutato; la conseguenza ulteriore di questo modo illegittimo di procedere sul piano procedurale è stata che la concessione edilizia a suo tempo rilasciata dal Comune non ha tenuto conto ovviamente di tutte le prescrizioni che nel provvedimento di vincolo erano previste ed ora, secondo il noto principio quod factum infectum non fieri, non si potrà tornare indietro e la nuova valutazione della Soprintendenza dovrà tener conto dello stato attuale dell’immobile per decidere se permangono le esigenze di tutela che hanno costituito la ragione del vincolo a suo tempo apposto.
L’annullamento del decreto comporta l’illegittimità derivata del provvedimento sanzionatorio del Comune, anche se l’esito del ricorso straordinario avverso il diniego di D.I.A. è stato negativo per il ricorrente.
In relazione alle spese di giudizio deve affermarsi il principio della soccombenza nei confronti dell’autorità statale, mentre può disporsi la compensazione nei confronti del Comune di Castenaso perché il provvedimento annullato fu conseguenza necessitata dell’illegittimo decreto di vincolo.

P.Q.M.



Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti, come in epigrafe proposti, li accoglie e per l’effetto annulla i provvedimenti impugnati.
Condanna il Ministero per i Beni e le Attività Culturali alla rifusione delle spese del presente giudizio che liquida in € 2.500,00 oltre C.P.A. ed I.V.A oltre alla rifusione del C.U. versato.
Compensa le spese nei confronti del Comune di Castenaso.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 9 aprile 2015 con l'intervento dei magistrati:
Michele Perrelli, Presidente
Alberto Pasi, Consigliere
Ugo De Carlo, Primo Referendario, Estensore

 

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 27/04/2015



 






 

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