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n. 3-2015 - © copyright |
T.A.R. PUGLIA - BARI - SEZIONE I
- Ordinanza 26 febbraio 2015 n. 112
Pres. Allegretta, est.
Cocomile
Baxter S.p.A. (Avv.ti Sanino, Paccione, Arbib) vs. Azienda
Sanitaria Locale Bari (Avv. Trotta), Azienda Ospedaliero – Consorziale
Universitaria Policlinico di Bari (Avv. Delle Donne), e altri, nei
confronti di Johnson & Johnson Medical S.p.A. (Avv.ti Zoppellari e
Caputi Iambrenghi) |
1. Contratti della P.A. – Gara – Bando – Prodotti
farmaceutici - Specifiche tecniche ex art. 68 d.lgs. n. 163/2006 –
Configurabilità -Sussiste -Conseguenze – Verifica di equivalenza – Obbligo
– Esito negativo - Esclusione - Necessità -Ragioni
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2. Contratti della P.A. – Gara – Bando – Quesiti e
chiarimenti sull’oggetto della gara –Introduzione di prescrizioni
innovative o modificative – costituisce illegittima integrazione ex post
dell’oggetto del bando - Modifica illegittima del bando di gara -
Violazione della par condicio – Revoca o annullamento in autotutela della
lex specialis - Necessità
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1. In tema di gare per le forniture di prodotti
farmaceutici, anche in relazione ai principi attivi inerenti detti
prodotti, occorre rispettare l’art. 68 del D. Lgs. n. 163 del 2006 e
quindi ammettere prodotti equivalenti. Tuttavia, laddove non sussista
alcun carattere di equivalenza tra i prodotti, resta ferma l’assenza
nell’offerta di elementi essenziali e la difformità rispetto alle
richieste della P.A., con conseguente obbligo di escludere l’offerente per
violazione delle specifiche tecniche previste dalla lex specialis, anche
ai sensi dell’art. 46 co. 1 bis del D. Lgs. n. 163 del 2006.
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2. L’utilizzo dello strumento dei chiarimenti / risposte
a quesiti ed in pendenza dei termini per la presentazione delle offerte,
costituisce una modifica illegittima della gara, ove si traduca
nell’introduzione di innovazioni o modifiche dell’oggetto del bando. Ne
consegue che ove la stazione appaltante ritenga di innovare o modificare
le previsioni di gara, deve operare in autotutela, attraverso l’istituto
della revoca o dell’annullamento della lex specialis che, diversamente,
resta immodificabile (1).
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(1) In termini, si veda anche T.A.R. Puglia, Bari,
Sez. II, 17 maggio 2013, n. 780. |
REPUBBLICA ITALIANA
Il Tribunale Amministrativo
Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
ORDINANZA
sul ricorso numero di registro generale 1616 del
2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da Baxter s.p.a.,
rappresentata e difesa dagli avv.ti Mario Sanino, Luigi Paccione e
Riccardo Arbib, con domicilio eletto presso l’avv. Luigi Paccione in Bari,
via Quintino Sella, 120;
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contro
Azienda Sanitaria Locale Bari, rappresentata
e difesa dall’avv. Edvige Trotta, con domicilio eletto presso l’Ufficio
legale dell’Ente in Bari, Lungomare Starita, 6; Azienda Ospedaliero -
Universitaria Consorziale Policlinico di Bari, rappresentata e difesa
dall’avv. Alessandro Delle Donne, con domicilio eletto in Bari, piazza
Giulio Cesare, 11; I.R.C.C.S. Istituto Tumori “Giovanni Paolo II” di Bari;
I.R.C.C.S. “Saverio De Bellis”;
nei confronti di
Johnson & Johnson Medical s.p.a.,
rappresentata e difesa dagli avv.ti Mario Zoppellari e Vincenzo Caputi
Iambrenghi, con domicilio eletto presso l’avv. Vincenzo Caputi Iambrenghi
in Bari, via Abate Eustasio, 5;
per l’annullamento,
previa sospensione
dell’efficacia,
- della deliberazione del Direttore Generale
della ASL BA n. 2087 del 6 novembre 2014, comunicata il 10 novembre 2014,
recante aggiudicazione definitiva della procedura aperta per la fornitura
di farmaci in Unione d’acquisto, attraverso il sistema dinamico di
acquisizione della Pubblica Amministrazione (SDAPA), tra la ASL Bari,
l’I.RC.C.S. Istituto Tumori “Giovanni Paolo II” di Bari e l’I.R.C.C.S.
“Saverio De Bellis” di Castellana Grotte (BA), limitatamente ai lotti nn.
169, 170 e 171;
- occorrendo:
- delle specifiche dei lotti
d’interesse e della risposta n. 15 data dal RUP in sede di chiarimento n.
8, se interpretabili nel senso di ammettere l’offerta presentata da
Johnson & Jolhnson Medical;
- della clausola acclusa alla
descrizione dei lotti d’interesse, e riprodotta nell’art. 9 del capitolato
d’oneri, se interpretabile nel senso di consentire alle concorrenti di
presentare offerta per i devices anche dopo l’aggiudicazione della
gara;
- del documento da cui emerge la positiva verifica sulla
conformità tecnica dell’offerta Johnson & Johnson Medical (nota
135253/UORS del 28 luglio 2014, integrata l’8 ottobre 2014);
- della
deliberazione del Direttore Generale della ASL BA n. 2183 del 14 novembre
2014, che riscontrando taluni errori materiali nella delibera n. 2087/2014
ne ha disposto la rettifica sostituendo l’allegato n. 7;
- della
comunicazione dell’avvenuta aggiudicazione della gara (n. 201023/UOR5 del
10 novembre 2014);
- di ogni altro atto rispetto ai predetti annesso,
ovvero connesso, presupposto o consequenziale;
e per l’annullamento e
la declaratoria di inefficacia del contratto ove fosse già stato
stipulato, con espressa richiesta di subentro;
sul ricorso per motivi
aggiunti depositato in data 30 gennaio 2015, per l’annullamento,
previa sospensione dell’efficacia,
della rettifica apportata relativamente alla
risposta alla domanda n. 15 (contenuta nei quesiti n. 8), in virtù della
quale Johnson & Johnson Medical s.p.a. è stata ammessa a partecipare
ai lotti di interesse;
e per l’annullamento e la declaratoria di
inefficacia del contratto ove fosse già stato stipulato, con espressa
richiesta di subentro;
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Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi
allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Azienda
Sanitaria Locale Bari, della Azienda Ospedaliero - Universitaria
Consorziale Policlinico di Bari e di Johnson & Johnson Medical
s.p.a.;
Visto il ricorso incidentale proposto dalla controinteressata
Johnson & Johnson Medical s.p.a.;
Vista la domanda di sospensione
dell’esecuzione dei provvedimenti impugnati, presentata in via incidentale
dalla ricorrente principale Baxter s.p.a. sia nell’atto introduttivo, sia
nel ricorso per motivi aggiunti;
Visto l’art. 55 cod. proc.
amm.;
Visti tutti gli atti della causa;
Ritenuta la propria
giurisdizione e competenza;
Relatore il dott. Francesco Cocomile e
uditi nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2015 per le parti i
difensori avv.ti Luigi Paccione, Edvige Trotta, Saverio Nitti, su delega
dell’avv. Alessandro Delle Donne, e Francesco Caputi Jambrenghi, su delega
dell’avv. Mario Zoppellari;
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Ritenuto di procedere all’esame prioritario, sia pure
in sede cautelare, delle eccezioni, formulate dalla società
controinteressata Johnson & Johnson Medical s.p.a. (in seguito
J&J), con il ricorso incidentale, stante il contenuto “paralizzante”
dello stesso (cfr. Cons. Stato, Ad. Plen., 7 aprile 2011, n. 4 e Cons.
Stato, Ad. Plen., 25 febbraio 2014, n. 9);
Considerato,
preliminarmente, che la procedura di gara in epigrafe indicata, con
riferimento ai lotti n. 169, n. 170 e n. 171 per cui è causa, ha ad
oggetto un prodotto farmaceutico munito del principio attivo “Aprotinina”
e con forma di “siringa preriempita” (cfr. Allegato I (“Elenco lotti”) al
capitolato tecnico; documento sub 4 allegato all’atto
introduttivo);
Ritenuto che, ad un sommario esame proprio della fase
cautelare, detto ricorso incidentale non appare meritevole di positivo
apprezzamento;
Rilevato, infatti, che il prodotto “Tisseel” offerto
dalla ricorrente principale Baxter s.p.a., diversamente dal prodotto
Evicel della controinteressata J&J, appare rispettoso della forma
farmaceutica contemplata dalla lex specialis di gara (cfr. allegato
I “Elenco lotti”: “siringa preriempita”), essendo il menzionato prodotto
Tisseel costituito appunto da una “siringa preriempita”;
Considerato,
altresì, che in assenza di dedotti vizi macroscopici la lex
specialis di gara non appare censurabile nella parte in cui,
nell’esercizio di una discrezionalità necessariamente tecnica non
sindacabile in sede giurisdizionale, determina l’oggetto dell’appalto de quo (cfr. allegato I “Elenco lotti”: forma farmaceutica della
“siringa preriempita” e presenza del principio attivo “Aprotinina”) (cfr.
sul punto Cons. Stato, Sez. V, 17 luglio 2014, n. 3770);
Ritenuto,
viceversa, di accogliere l’istanza cautelare di cui al ricorso
introduttivo;
Considerato, infatti, che il prodotto Evicel offerto
dalla aggiudicataria J&J è costituito da due flaconi da riunire in un
momento successivo; che, pertanto, detta offerta in particolare con
riferimento alla forma farmaceutica appare completamente difforme, come
rimarcato da parte ricorrente, rispetto a quanto richiesto dalla lex
specialis di gara (i.e.siringa preriempita);
Rilevato che il
prodotto offerto dalla controinteressata J&J (Evicel) appare, inoltre,
carente del principio attivo “Aprotinina”, elemento da ritenersi
“essenziale” espressamente richiesto dall’Allegato I (“Elenco lotti”) al
capitolato tecnico con riferimento ai lotti n. 169, n. 170 e n.
171;
Rilevato che, in ogni caso ed a prescindere dalle successive
argomentazioni, risulta omessa qualsivoglia valutazione della
“equivalenza” del prodotto Evicel in ordine ai due profili in precedenza
menzionati (carenza del principio attivo “Aprotinina” e della forma
farmaceutica “siringa preriempita”), non essendo presente alcuna
considerazione sul punto nella nota del 28.7.2014 resa dall’Organismo
Tecnico incaricato (“Per i lotti 169, 170 e 171 si rimanda alla stazione
appaltante l’attivazione delle procedure riportate nelle note degli
specifici lotti tesa all’approvvigionamento di accessori per l’uso dei
prodotti oggetto della fornitura”);
Considerato che detta verifica di
equivalenza è imposta non solo dai principi generali desumibili dall’art.
68 dlgs n. 163/2006, ma anche dalla impugnata rettifica alla risposta al
quesito n. 15 (“... La concorrente può presentare offerta ritenuta
equivalente supportandola con adeguate motivazioni e chiarimenti”),
dovendo evidentemente ritenersi che le “adeguate motivazioni e
chiarimenti” rese dalla partecipante dovessero essere oggetto di adeguata
ponderazione da parte della stazione appaltante (valutazione che nel caso
di specie è mancata);
Ritenuto, altresì, che la volontà
dell’Amministrazione, come risultante dalla complessiva disamina della lex specialisdi gara (in particolare capitolato tecnico e
allegati), appare chiaramente diretta nel senso di acquisire un prodotto
immediatamente pronto all’uso (siringa preriempita) e tale non può
considerarsi quello oggetto dell’offerta della controinteressata J&J,
costituito da due flaconi successivamente combinabili; che,
conseguentemente, non sembra comunque esservi al cuna equivalenza
possibile ex art. 68 dlgs n. 163/2006 tra il prodotto offerto da
J&J e quello oggetto di gara con riferimento ai lotti n. 169, n. 170 e
n. 171;
Ritenuto, inoltre, che ai sensi dell’art. 9 del capitolato
d’oneri (correttamente invocato dalla ricorrente principale Baxter) vanno
esclusi i concorrenti (nella vicenda per cui è causa la società J&J)
che presentano offerte di prodotti che non possiedono - come nel caso di
specie - le caratteristiche minime stabilite nel capitolato tecnico e nei
relativi allegati (i.e. principio attivo “Aprotinina” e forma
farmaceutica della “siringa preriempita”);
Considerato che detta causa
di esclusione appare, peraltro, pienamente conforme alla previsione di cui
all’art. 46, comma 1 bis dlgs n. 163/2006 (in tema di tassatività
delle cause di esclusione) a fronte di una offerta (quella di J&J)
carente di un elemento indubbiamente essenziale;
Ritenuto, inoltre, di
accogliere l’istanza cautelare formulata con il ricorso per motivi
aggiunti;
Rilevato, a tal proposito, che sia da condividere il
principio di diritto sancito da consolidata giurisdizione e, in
particolare, da Cons. Stato, Sez. V, 17 ottobre 2012, n. 5296 (“Nelle gare
pubbliche, in una situazione di obiettiva incertezza dipendente dal fatto
che le clausole della “lex specialis” risultano malamente formulate
o si prestano comunque ad incertezze interpretative, la risposta
dell’Amministrazione appaltante ad una richiesta di chiarimenti avanzata
da un concorrente non costituisce un’indebita e perciò illegittima
modifica delle regole di gara, ma una sorta d’interpretazione autentica,
con cui la stazione appaltante chiarisce la propria volontà
provvedimentale in un primo momento poco intelligibile, precisando e
meglio delucidando le previsioni della “lex specialis”; di
conseguenza, in corso di gara il chiarimento da parte della commissione
giudicatrice è inammissibile se comporta ex post la variazione del
contenuto di disposizioni né oscure né ambigue.”);
Rilevato che la
originaria risposta al quesito n. 15 (“15.R Valutata la composizione del
prodotto Evicel la descrizione del lotto avente ATC “B02AB03” permette
all’azienda di presentare offerta.”) appare già di per sé costituire una
illegittima integrazione ex post dell’oggetto della legge di gara,
che richiedeva espressamente il principio attivo “Aprotinina” di cui il
prodotto Evicel di J&J è carente;
Rilevato, altresì, che, come
correttamente evidenziato dalla difesa di Baxter, il censurato
chiarimento, reso dalla stazione appaltante in data 24.7.2013, in
rettifica alla originaria risposta al quesito n. 15 (“… si comunica che la
ditta può partecipare ai lotti n. 169, 170 e 171 aventi ATC BO2BC. La
dizione “siringa preriempita” non è da ritenersi limitativa: la
concorrente può presentare offerta ritenuta equivalente supportandola con
adeguate motivazioni e chiarimenti.”) non appare parimenti ammissibile
poiché comporta una ulteriore (ed illegittima) variazione ex post del contenuto di clausole né oscure, né ambigue della lex specialis di gara relativamente all’oggetto della gara ed in particolare con
riferimento alla forma farmaceutica richiesta per i lotti n. 169, n. 170 e
n. 171 (i.e. allegato I “Elenco lotti” al capitolato
tecnico);
Rilevato che il termine ultimo (di cui alla lettera di
invito) per la presentazione dell’offerta è il 30.7.2013, mentre l’ultima
modificazione / rettifica della risposta al quesito n. 15 è del 24.7.2013
(solo 6 giorni prima);
Rilevato, altresì, che secondo Cons. Stato, Sez.
V, 23 giugno 2014, n. 3150 “Le regole contenute in un bando di gara
pubblica hanno portata vincolante e ad esse deve essere data puntuale
esecuzione nel corso della procedura, senza che in capo all’organo
amministrativo, cui compete l’attuazione delle medesime, residui alcun
margine di discrezionalità in ordine al rispetto della disciplina del
procedimento, sia a garanzia dell’imparzialità dell’attività
amministrativa che, per conseguenza, a tutela della par condicio dei concorrenti; il meccanismo competitivo proprio della gara pubblica è
infatti tale per cui il rispetto puntuale delle formalità prescritte dalla lex specialis non può essere oggetto di interpretazioni, che
avrebbero come unico risultato quello di violare l’intero procedimento a
danno di chi ha pedissequamente osservato le prescrizioni previste dal
bando di gara; aggiungasi che la lex specialis della procedura
concorsuale, ancorché in ipotesi illegittima, è vincolante anche per la
Pubblica amministrazione che l’ha posta e non è da essa disapplicabile, se
non previa modificazione in sede di autotutela.”;
Rilevato che nel caso
di specie non risulta essersi proceduto, da parte della stazione
appaltante, ad alcuna modificazione del contenuto della legge di gara in
sede di autotutela, che avrebbe comunque comportato la consequenziale
necessità di riapertura dei termini di presentazione delle offerte onde
consentire a tutti i partecipanti interessati di presentare offerte
parametrate sul nuovo oggetto di gara modificato ed entro un congruo lasso
temporale;
Rilevato che nella memoria depositata in data 9.2.2015 (cfr.
pag. 3) l’aggiudicataria J&J ammette che nell’elenco lotti allegato al
capitolato tecnico non risulta presente alcuna voce che consenta di
partecipare alla procedura de qua con il farmaco Evicel da essa
prodotto; che a tal fine J&J deposita la propria nota del 15.5.2013
(contenente richiesta di chiarimenti rivolta sul punto alla stazione
appaltante) cui ha risposto la stazione appaltante con la rettifica alla
risposta al quesito n. 15 (impugnata con ricorso per motivi
aggiunti);
Rilevato che in sostanza la controinteressata J&J
ammette in detta nota del 15.5.2013 la non corrispondenza del proprio
prodotto Evicel a quanto richiesto dal capitolato tecnico e annessi
allegati; che a pag. 7 della memoria difensiva depositata in data 9.2.2015
la controinteressata ammette, altresì, che la rettifica in esame “…
costituisce a tutti gli effetti parte integrante della lex
specialis di gara …”;
Rilevato, tuttavia, che secondo il
condivisibile principio di diritto di cui a T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II,
17 maggio 2013, n. 780 (successivamente confermato da T.A.R. Sicilia,
Catania, Sez. III, 19 dicembre 2013, n. 3075 con riferimento ad una
procedura concorsuale) “… la lex specialis di gara non può essere
modificata in pendenza dei termini per la presentazione delle offerte, ciò
comportando la violazione in primo luogo della par condicio.
Dunque, ed in conseguenza di tale principio, deve escludersi
categoricamente la possibilità che, con l’istituto dei “chiarimenti”
(rectius: con note di chiarimento delle prescrizioni di gara),
possano introdursi previsioni innovative o modificative delle prescrizioni
di gara, ad es. imponendo condizioni tecniche in precedenza non indicate.
Va parimenti affermato il principio di diritto secondo cui, laddove la
stazione appaltante ritenga di innovare o modificare le previsioni di
gara, deve operare in autotutela, attraverso l’istituto della revoca o
dell’annullamento della lex specialis che, diversamente, resta
immodificabile. Per quanto sopra affermato devono annullarsi i
“chiarimenti” impugnati (da qualificarsi, in realtà quali provvedimenti
innovativi della lex specialis). …”;
Ritenuto, in conclusione,
che vi è stata nel caso di specie una modifica illegittima, in corso
d’opera, a mezzo dello strumento (non idoneo allo scopo) dei chiarimenti /
risposte a quesiti ed in pendenza dei termini per la presentazione delle
offerte, dell’oggetto della legge di gara, il che non appare ammissibile;
che ciò ha comportato la evidente violazione del principio di par
condicio, a vantaggio della posizione della controinteressata J&J;
che, conseguentemente, l’istanza cautelare di cui all’atto introduttivo ed
al successivo ricorso per motivi aggiunti deve essere accolta nei sensi in
precedenza esposti;
Ritenuto che le spese della fase cautelare debbano
seguire la soccombenza ed essere liquidate come da
dispositivo;
Ritenuto, infine, di disporre che, a cura della
Segreteria, copia del fascicolo d’ufficio e della presente ordinanza sia
trasmessa, ai sensi dell’art. 331, comma 4 cod. proc. pen., alla Procura
della Repubblica presso il Tribunale di Bari, e, ai sensi dell’art. 19
decreto legge n. 90/2014, convertito, con modificazioni, nella legge n.
114/2014, all’A.N.A.C. - Autorità Nazionale Anticorruzione per ogni
valutazione di rispettiva competenza;
P.Q.M.
accoglie l’istanza cautelare contenuta nel
ricorso introduttivo e nel ricorso per motivi aggiunti nei sensi di cui in
motivazione.
Fissa per la trattazione di merito del ricorso l’udienza
pubblica del 10 giugno 2015.
Condanna la ASL Bari al pagamento delle
spese della presente fase cautelare in favore della ricorrente principale
Baxter s.p.a., liquidate in complessivi €. 2.000,00, oltre accessori come
per legge.
Condanna la controinteressata Johnson & Johnson Medical
s.p.a. al pagamento delle spese della presente fase cautelare in favore
della ricorrente principale Baxter s.p.a., liquidate in complessivi €.
2.000,00, oltre accessori come per legge.
Dispone che, a cura della
Segreteria, copia del fascicolo d’ufficio e della presente ordinanza sia
trasmessa, ai sensi dell’art. 331, comma 4 cod. proc. pen., alla Procura
della Repubblica presso il Tribunale di Bari, e, ai sensi dell’art. 19
decreto legge n. 90/2014, convertito, con modificazioni, nella legge n.
114/2014, all’A.N.A.C. - Autorità Nazionale Anticorruzione.
La presente
ordinanza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la
Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle
parti.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 25
febbraio 2015 con l’intervento dei magistrati:
Corrado Allegretta,
Presidente
Francesco Cocomile, Primo Referendario, Estensore
Maria
Grazia D'Alterio, Referendario
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 26/02/2015
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