REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.; sul ricorso numero di registro generale 12461 del 2014, proposto da: SOC COFELY ITALIA S.P.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avv. Giorgio Fraccastoro, Martina Alò, con domicilio eletto presso Giorgio Fraccastoro in Roma, Via G.P. Da Palestrina,47;

contro

ROMA CAPITALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa per legge dall'Avv. Antonio Graziosi, domiciliata in Roma, Via Tempio di Giove, 21;

sul ricorso numero di registro generale 12463 del 2014, proposto da: C.N.S. - CONSORZIO NAZIONALE SERVIZI SOCIETA' COOPERATIVA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avv. Angelo Clarizia, Enzo Perrettini, con domicilio eletto presso Angelo Clarizia in Roma, Via Principessa Clotilde, 2;

contro

ROMA CAPITALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa per legge dall'Avv. Antonio Graziosi, domiciliata in Roma, Via Tempio di Giove, 21;

sul ricorso numero di registro generale 12466 del 2014, proposto da: CONSORZIO COOPERATIVE COSTRUZIONI – C.C.C. SOCIETÀ COOPERATIVA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avv. Raffaele Izzo, Diego Vaiano, Alessandro Vinci Orlando, con domicilio eletto presso Studio Legale Vaiano - Izzo in Roma, Lungotevere Marzio, 3;

contro

ROMA CAPITALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa per legge dall'Avv. Antonio Graziosi, domiciliata in Roma, Via Tempio di Giove, 21;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 12461 del 2014:
- dell'avviso preventivo n. 40569 in data 17.09.2014, pubblicato in pari data sul sito web di Roma Capitale, con la quale l'Amministrazione ha reso nota la volontà di avviare una procedura ristretta ex art. 57, comma 2, lett. c) del D.Lgs. 163/2006 per l'aggiudicazione dell'appalto per la fornitura del "Servizio Energia" in edifici di proprietà e pertinenza di Roma Capitale e la manutenzione dei relativi impianti termici per il periodo 01.11.2014 / 31.10.2015 assegnando termine fino al 26.09.2014 per l'invio delle manifestazioni di interesse ad essere invitati alla procedura;
- dell'avviso preventivo n. 41447 del successivo 23 settembre;
- della lettera d'invito a presentare offerta, in data 30.09.2014;
- del disciplinare e del capitolato di gara;
- dell'integrazione agli avvisi preventivi del 17 e 23 settembre, pubblicata in data 02.10.2014;
- della nota di Roma Capitale n. 43252 in data 02.10.2014;
- della comunicazione di Roma Capitale n. 44566 in data 10.10.2014;
- di ogni altro atto preventivo, successivo, consequenziale o connesso;.
quanto al ricorso n. 12463 del 2014:
- dell'avviso preventivo in data 17.09.2014, pubblicato in pari data sul sito web di Roma Capitale, con la quale l'Amministrazione ha reso nota la volontà di avviare una procedura ristretta ex art. 57, comma 2, lett. c) del D.Lgs. 163/2006 per l'aggiudicazione dell'appalto per la fornitura del "Servizio Energia" in edifici di proprietà e pertinenza di Roma Capitale e la manutenzione dei relativi impianti termici per il periodo 01.11.2014 / 31.10.2015 assegnando termine fino al 26.09.2014 per l'invio delle manifestazioni di interesse ad essere invitati alla procedura;
- dell'avviso preventivo del 23 settembre 2014;
- della lettera d'invito a presentare offerta, in data 30.09.2014;
- dell'integrazione agli avvisi preventivi del 17 e 23 settembre, pubblicata in data 02.10.2014;
- della nota di Roma Capitale in data 02.10.2014;
- della comunicazione di Roma Capitale n. 44566 in data 10.10.2014;
- della nota di Roma Capitale in data 13.10.2014 recante integrazione di pagina del capitolato speciale d'appalto;
- di ogni altro atto connesso, conseguente e/o presupposto;.
quanto al ricorso n. 12466 del 2014:
- dell'avviso preventivo n. 40569 in data 17.09.2014, pubblicato in pari data sul sito web di Roma Capitale, con la quale l'Amministrazione ha reso nota la volontà di avviare una procedura ristretta ex art. 57, comma 2, lett. c) del D.Lgs. 163/2006 per l'aggiudicazione dell'appalto per la fornitura del "Servizio Energia" in edifici di proprietà e pertinenza di Roma Capitale e la manutenzione dei relativi impianti termici per il periodo 01.11.2014 / 31.10.2015 assegnando termine fino al 26.09.2014 per l'invio delle manifestazioni di interesse ad essere invitati alla procedura;
- dell'avviso preventivo n. 41447 del successivo 23 settembre;
- dell'avviso preventivo n. 43060 in data 02.10.2014;
- della nota di Roma Capitale n. 43252 in data 02.10.2014;
- del disciplinare e del capitolato di gara;
- della lettera d'invito a presentare offerta, n. 42681 in data 30.09.2014;
- della comunicazione di Roma Capitale n. 44566 in data 10.10.2014;
- di ogni altro atto connesso, collegato, presupposto o consequenziale;.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2014 il Consigliere Elena Stanizzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

1 - In via preliminare va disposta la riunione dei ricorsi stante la loro connessione oggettiva, in quanto rivolti tutti avverso i medesimi atti ed aventi analoghi petitum e causa petendi, proposti da soggetti che versano nella medesima posizione sostanziale, come riconducibile alla condizione di gestori uscenti del servizio oggetto della gara contestata.
2 - Oggetto dell’impugnazione, veicolata con i ricorsi in epigrafe, è l’indizione della procedura di gara, da espletarsi nelle forme della procedura negoziata accelerata senza previa pubblicazione del bando, ex art. 57, comma 2, lett. c) del D.Lgs. n. 163 del 2006, per l'aggiudicazione dell'appalto, suddiviso in tre lotti, per la fornitura del "Servizio Energia" in edifici di proprietà e pertinenza di Roma Capitale nonché per la manutenzione dei relativi impianti termici, per il periodo intercorrente tra l’1 novembre 2014 e il 31 ottobre 2015, per un valore complessivo inizialmente stabilito in € 25.525.000,00 e successivamente rideterminato in € 21.780.000,00.
Quale criterio per l’affidamento è previsto il massimo ribasso sull’importo dei lavori di manutenzione straordinaria in base ai prezzi della tariffa Regione Lazio anno 2012 e la valutazione dell’offerta a prezzi unitari per la parte dei servizi energia.
3 - I ricorsi, per le ragioni che si andranno ad esporre, sono fondati, il che consente al Collegio, ai sensi dell’art. 60 del c.p.a. - accertata la completezza del contraddittorio e dell'istruttoria e sentite sul punto le parti costituite – di definire il giudizio, in camera di consiglio, con sentenza in forma semplificata.
4 - Va, in primo luogo rilevata la fondatezza delle censure – di carattere assorbente - con cui viene lamentata l’assenza dei presupposti legittimanti il ricorso alla procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di cui all’art. 57, comma 2, lettera c) del D.Lgs. n. 163 del 2006.
Dispone tale norma che nei contratti pubblici relativi a lavori, forniture, servizi, è consentita la procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando “…quando l'estrema urgenza, risultante da eventi imprevedibili per le stazioni appaltanti, non è compatibile con i termini imposti dalle procedure aperte, ristrette, o negoziate previa pubblicazione di un bando di gara. Le circostanze invocate a giustificazione della estrema urgenza non devono essere imputabili alle stazioni appaltanti”.
Avuto riguardo al perimetro di estensione dell’applicabilità della procedura di scelta del contraente a mezzo di procedura negoziata senza pubblicazione del bando di cui alla citata norma, la giurisprudenza è costante nel ritenere che il ricorso a tale sistema rappresenta un'eccezione al principio generale della pubblicità e della massima concorrenzialità tipica della procedura aperta, con la conseguenza che i presupposti fissati dalla legge per la sua ammissibilità devono essere accertati con il massimo rigore e non sono suscettibili di interpretazione estensiva (ex plurimis, da ultimo Consiglio di Stato, Sez. V, 28 luglio 2014 n. 3997; 30 aprile 2014, n. 2255; Sez. III, 8 gennaio 2013 n. 26; 19 aprile 2011 n. 2404) ed è onere dell'Amministrazione committente dimostrarne l'effettiva esistenza.
Il principale presupposto, normativamente previsto, per il ricorso al modulo procedimentale della procedura negoziata, senza pubblicazione del bando – il quale è consentito nella misura strettamente necessaria – è quello dell'estrema urgenza sottesa al bisogno del bene o del servizio da affidare, tale da non essere compatibile con i termini imposti dalle procedure aperte, ristrette o negoziate previa pubblicazione di un bando di gara.
Il requisito della estrema urgenza, quale presupposto legittimante la procedura in esame, viene dalla norma ricondotto a eventi imprevedibili per le stazioni appaltanti, ulteriormente precisandosi che le ragioni poste a giustificazione della estrema urgenza – di cui la stazione appaltante deve dare conto mediante adeguata motivazione nella delibera o determina a contrarre, per come previsto dal comma 1 della norma in esame – non devono essere imputabili all’Amministrazione.
Tale requisito è stato specificato dalla giurisprudenza nel senso che la stessa non può essere ricondotta a situazioni soggettive, contingibili, prevedibili e imputabili alla stazione appaltante per ritardo di attivazione dei procedimenti, per carenza di adeguata organizzazione o programmazione, ovvero per sua inerzia o responsabilità (Consiglio di Stato, Sez. V, 10 novembre 2010 n. 8006).
Poste tali coordinate applicative dell’istituto, come normativamente previste e nell’interpretazione offertane dalla giurisprudenza amministrativa, riveste assorbente rilevanza, ai fini dell'accoglimento dell’impugnativa in esame, la fondatezza delle censure, comuni a tutti i ricorsi, con le quali viene contestata la sussistenza dei presupposti per lo svolgimento di una procedura negoziata, senza previa pubblicazione di bando di gara, ai fini dell'aggiudicazione dell'appalto per la fornitura del "Servizio Energia" e per la manutenzione dei relativi impianti termici, dando esito negativo la duplice verifica riguardante, da un lato, la sussistenza del requisito della estrema urgenza nel provvedere, per come qualificata dalla riportata disposizione e coordinata alla presenza di eventi imprevedibili non imputabili all’Amministrazione, e dall’altro, dalla ostensione di un adeguato - alla stregua del letterale tenore della disposizione normativa - apparato motivazionale che dia conto di ragioni idonee a giustificare il ricorso a tale procedura.
Dovendo tale verifica essere condotta sulla base degli elementi caratterizzanti la fattispecie concreta, deve rilevarsi, quanto al contesto in cui si inscrive la contestata procedura negoziata accelerata, che la precedente gara per il medesimo servizio è stata aggiudicata nel 2008 con prevista scadenza nel 2013, ed ha formato oggetto di proroga per un anno a favore delle odierne ricorrenti.
Nel doversi rilevare che non è stata depositata al fascicolo di causa – né risulta altrimenti richiamata nei gravati atti - la determina o delibera a contrarre che, nell’autorizzare il ricorso a tale procedura, dia altresì puntualmente conto delle ragioni sottese a tale scelta, tali ragioni sono indicate nella lettera di invio laddove l’urgenza, qualificata quale oggettiva, viene ricondotta allo “imminente inizio della stagione invernale" ed alla "tardiva approvazione del bilancio".
Dovendo la sussistenza dei presupposti legittimanti il ricorso alla procedura negoziata senza pubblicazione del bando essere condotta con estremo rigore, coerentemente con il carattere eccezionale della stessa, in quanto deroga rispetto all’obbligo di individuazione del contraente attraverso il confronto concorrenziale assicurato con carattere di oggettività e trasparenza solo mediante procedura pubblica di selezione aperta o ristretta, non risulta positivamente riscontrabile il requisito della estrema urgenza, riconducibile ad eventi imprevedibili non imputabili, venendo in rilievo un servizio rispondente a esigenze – non temporanee ed occasionali, ma - costanti dell’Amministrazione, la quale era a conoscenza della necessità di procedere ad una nuova individuazione del contraente sin dalla data di indizione della precedente gara del 2008 e, in misura rafforzata, dalla scadenza del relativo contratto, già prorogato per un ulteriore anno.
Tautologica quindi, rispetto alla natura del servizio e alla corrispondente esigenza cui lo stesso assolve, è la riconduzione dell’affermata urgenza – quale condizione legittimante la procedura negoziata - all’imminente inizio della stagione invernale, che risulta pertanto inidonea a integrare una idonea motivazione della scelta della procedura eccezionale.
Quanto al diverso ed ulteriore profilo, contenuto nella lettera di invito, che darebbe concretezza all’affermato carattere di oggettiva urgenza, come riferito alla tardiva approvazione del bilancio, ne difetta la necessaria riconducibilità a eventi imprevedibili per la stazione appaltante determinati da circostanze alla stessa non imputabili.
Inoltre, la tardiva approvazione del bilancio – inidonea comunque a giustificare la mancata indizione della gara sulla base del precedente bilancio a fronte della scadenza del precedente contratto - non appare comunque rivestire carattere impeditivo alla tempestiva indizione di una procedura ad evidenza pubblica, tenuto conto che la persistente necessità, per l’Amministrazione, di usufruire del servizio di cui alla contestata gara, non può che riverberarsi nella programmazione delle spese anche in termini di previsioni di bilancio, ponendo in essere tutti i conseguenti adempimenti programmatori e di iscrizione a bilancio.
Deve dunque escludersi la sussistenza dei presupposti per il ricorso alla procedura negoziata, da valutarsi all’interno delle coordinate normative che ne consentono l’esperimento, non essendo riscontrabile, nella fattispecie in esame, una situazione di estrema urgenza – così qualificata dall’ordinamento, e non quindi una semplice o ordinaria urgenza - risultante da eventi imprevedibili ed incompatibile con la tempistica imposta dalle procedure aperte o ristrette, costituendo l’imminente inizio della stagione invernale un evento intrinsecamente prevedibile e ripetuto nel tempo, così come la necessità di fruizione del servizio, tenuto altresì conto della programmata scadenza del precedente contratto e della relativa proroga annuale, e non rivestendo la tardiva approvazione del bilancio idoneo fattore giustificativo della deroga.
Non è inoltre possibile rinvenire la sussistenza dei presupposti legittimanti la procedura negoziata alla luce delle deduzioni svolte dalla resistente Amministrazione Comunale nella propria memoria difensiva.
In disparte la questione inerente l’ammissibilità dell’integrazione postuma della motivazione a contrarre – tenuto conto della previsione normativa che impone alla stazione appaltante di dare conto con adeguata motivazione delle ragioni della scelta nella delibera o determina a contrarre, nella specie non versata al fascicolo di causa né altrimenti citata e, quindi presumibilmente, non preventivamente adottata, e non potendo tale motivazione, per quanto dianzi illustrato, essere integrata dalle ragioni indicate nella lettera di invito – osserva il Collegio che la riferita intenzione di attendere la gara CONSIP, poi ritardata, non vale ad integrare un evento, di carattere imprevedibile, legittimante la procedura negoziata, venendo in rilievo una precisa scelta dell’Amministrazione di non indire per tempo una gara in attesa di una procedura incerta nei tempi e nell’esito.
Non risulta, inoltre, utilmente invocabile il mutamento del quadro normativo di riferimento per effetto dell’adozione del D.Lgs. n. 102 del 4 luglio 2014 – di recepimento della direttiva comunitaria sull’efficienza energetica degli edifici – e del decreto legge n. 91 del 2014, trattandosi di modifiche normative, implicanti specifici obblighi, che in alcun modo risultano impeditive rispetto ad una – anche precedente a dette modifiche – indizione della gara o a una sua congrua programmazione.
Inoltre, con riferimento alla affermata non esigibilità, attraverso la gara in esame, degli interventi normativamente imposti sugli immobili, osserva il Collegio come tali interventi, necessari ai fini dell’adempimento alle prescrizioni normativamente imposte in materia di risparmio energetico, avrebbero potuto formare oggetto di una differente gara avente ad oggetto un affidamento per la durata superiore ad un anno, indetta tempestivamente.
Ancora, non riflette il carattere di estrema urgenza determinata da eventi imprevedibili e non imputabili all’Amministrazione neanche la rappresentata impossibilità di procedere alla proroga del servizio a favore delle imprese attuali esercenti – odierne ricorrenti – dovendo ribadirsi, come dianzi illustrato, come l’Amministrazione fosse a conoscenza sia della scadenza del precedente contratto che della relativa proroga annuale, con conseguente inidoneità della situazione determinatasi per effetto della mancata tempestiva indizione di una nuova gara ad evidenza pubblica – con accessiva impossibilità giuridica di procedere ad una nuova proroga del servizio - ad integrare il presupposto della estrema urgenza per causa non imputabile all’Amministrazione legittimante la procedura negoziata.
Né, contrariamente a quanto affermato dalla resistente Amministrazione, è possibile individuare solo nella colpevole inerzia e nella artificiosa creazione del ritardo nella indizione della gara l’esclusione del carattere di urgenza, tenuto conto che non vengono in rilievo, nella fattispecie in esame, fattori esogeni interruttivi del nesso di imputabilità dell’urgenza ad un comportamento dell’Amministrazione, la quale era in grado di tempestivamente far fronte alle necessità cui risponde la gara in esame in quanto a conoscenza di tutti gli elementi di rilievo ai fini di una efficiente programmazione.
Ancora, con riferimento a quanto affermato dall’Amministrazione Comunale – nella propria memoria – circa la natura di ‘affidamento ponte’ per un anno della gara in esame in attesa dell’individuazione dell’aggiudicatario di una indicenda gara pubblica riferita anche agli interventi di risparmio energetico da parte delle Energy Services Companies, osserva il Collegio che, se in linea di principio la procedura negoziata - che rappresenta una deroga, nell'ambito degli appalti pubblici, alla procedura di evidenza pubblica quale indispensabile presidio a garanzia del corretto dispiegarsi della libertà di concorrenza e della trasparenza dell'operato delle amministrazioni - può essere utilizzata in funzione meramente strumentale all'espletamento di una gara pubblica aperta, ristretta o negoziata previa pubblicazione di un bando, i cui termini sono incompatibili con l’urgenza, e nella misura temporale strettamente necessaria, l’estrema urgenza deve comunque essere riconducibile ad eventi imprevedibili per le stazioni appaltanti, e non da situazioni soggettive, contingibili, prevedibili e ad essa imputabili, quale è il ritardo nell'attivazione dei procedimenti, rappresentando la procedura negoziata un'eccezione al principio generale della pubblicità e della massima concorsualità tipica della procedura aperta, con la conseguenza che l'urgenza di provvedere non deve essere addebitabile in alcun modo all'Amministrazione per carenza di adeguata organizzazione o programmazione, ovvero per sua inerzia o responsabilità, non essendo i presupposti fissati dalla legge per l’ammissibilità di tale procedura suscettibili di interpretazione estensiva o analogica.
Deve quindi escludersi, alla luce delle suesposte considerazioni, che possa costituire legittima motivazione della determinazione di avvalersi della procedura negoziata quella dell'imminente contestuale scadenza del contratto in corso e della preclusione normativa alla sua proroga, trattandosi, all’evidenza, di evento palesemente prevedibile da parte della stazione appaltante, a cui, peraltro, vanno anche imputati i ritardi nell'attivazione della procedura concorsuale.
Deve ulteriormente rilevarsi che se la procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara può essere utilizzata in funzione meramente strumentale all’espletamento di una gara e nella misura temporale strettamente necessaria (TA.R. Lazio, Roma, 24 aprile 2012 n. 3663; TAR Veneto, 6 marzo 2013 n. 350; Consiglio Stato, Sez. V, 11 maggio 2009, n. 2882), deve escludersi che possa costituire legittima motivazione della scelta di avvalersi della procedura negoziata l’imminente o attuale scadenza del contratto in corso e l’assenza dei presupposti per la proroga del servizio in forza del precedente contratto, trattandosi di evento prevedibile da parte della stazione appaltante alla quale va imputato il ritardo nell’attivazione della procedura concorsuale.
Aggiungasi che la procedura in esame, tenuto conto della durata del conseguente contratto - un anno – e dell'importo base previsto di € 21.780.000,00, sfugge al limite normativamente previsto della ‘misura strettamente necessaria’ da intendersi riferita al tempo strettamente necessario ad appaltare il servizio con gara pubblica, assumendo piuttosto i contenuti di una gara ordinaria.
La situazione con riferimento alla quale è stata indetta la procedura negoziata senza pubblicazione del bando non consente, quindi – non venendo in rilievo eventi imprevedibili estranei alla sfera di controllo dell’Amministrazione - il positivo riscontro dell’urgenza nel provvedere, la quale, a termini di legge, non può essere ricondotta ad una carenza di programmazione dell'ente o ritardi o insufficienze dell’attività amministrativa, perché, in tal caso, mancandone il carattere di imprevedibilità, la predetta urgenza è sicuramente imputabile a fatto dell'amministrazione e dei suoi dirigenti inidoneo a legittimare l'utilizzo di un sistema eccezionale di scelta del contraente.
Le considerazioni che precedono quanto ad assenza dei presupposti legittimanti la scelta della procedura negoziata senza pubblicazione del bando risultano coerenti con i principi generali in materia di appalti pubblici, rinvenibili nell'ordinamento giuridico comunitario ed interno, che impongono alla stazione appaltante di procedere alla scelta del proprio contraente attraverso una selezione pubblica improntata alle regole di pubblicità e concorrenza.
La finalità perseguita con la direttiva n. 2004/18/CE del 31 marzo 2004 - trasfusa nel D.Lgs. n. 163 del 2006 - è quella del rispetto dei principi del Trattato istitutivo della Comunità Europea ed, in particolare, dei principi della libera circolazione delle merci, della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi, nonché dei principi che ne derivano, quali i principi di parità di trattamento, di non discriminazione, di riconoscimento reciproco, di proporzionalità e di trasparenza.
L'apertura degli appalti pubblici alla concorrenza transita attraverso regole dettagliate volte a garantire procedure di gara concorrenziali a livello della Unione europea attraverso il rispetto dei principi di uguaglianza e di non discriminazione che comportano un obbligo di trasparenza per la stazione appaltante, tale da garantire - in favore di ogni potenziale offerente - un adeguato livello di pubblicità – cui la procedura in esame deroga – il quale solo può consentire l'apertura del mercato alla concorrenza, nonché il controllo sull'imparzialità delle procedure di aggiudicazione.
La necessità, attraverso le procedure di affidamento, di garantire i predetti principi diretti a consentire la piena apertura del mercato nel settore degli appalti e quindi la tutela della concorrenza, si traduce nell'adozione di uniformi procedure di evidenza pubblica nella scelta del contraente, idonee a garantire, in particolare, il rispetto dei principi di parità di trattamento, di non discriminazione, di proporzionalità e di trasparenza, e la trasposizione dei sopra enunciati principi comunitari nel nostro ordinamento giuridico si traduce, essenzialmente, nell'attuazione delle regole costituzionali dell'imparzialità e del buon andamento che caratterizzano l'azione della pubblica amministrazione.
In tali considerazioni risiedono le ragioni del carattere eccezionale delle ipotesi, tassativamente indicate dalla legge, in cui l'Amministrazione può procedere alla scelta del proprio contraente attraverso una procedura negoziata, così derogando al principio di evidenza pubblica che impone all'amministrazione l'adozione - in ogni caso - di un'idonea pubblicità degli atti di gara, tale da consentire un confronto concorrenziale caratterizzato da oggettività e trasparenza.
Il carattere di eccezionalità connota anche la procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara in quanto non soggetta a pubblicità, né a particolari regole procedimentali, la quale è dunque consentita solo nei casi espressamente previsti, da ritenersi tassativi ed insuscettibili di interpretazione analogica e/o estensiva, in ragione del carattere eccezionale della procedura, derogatoria del principio di evidenza pubblica sopra divisato.
Discende dalla natura della procedura che l'urgenza nel provvedere – qualificata dalla legge come estrema - deve derivare da circostanze che siano non prevedibili secondo l'ordinaria diligenza, inerendo il presupposto legittimante ad un'urgenza qualificata e non generica, tanto da corrispondere ad esigenze eccezionali e contingenti, tali da far ritenere che il rinvio nel provvedere comprometterebbe irrimediabilmente il raggiungimento degli obiettivi che la stazione appaltante si è posta mediante la gara e non deve essere imputabile all'inerzia della stazione appaltante.
L’estrema urgenza del provvedere deve coniugarsi - come la norma impone - con l'imprevedibilità della situazione da fronteggiare e deve trovare puntuale riscontro nel caso concreto attraverso una congrua motivazione della determina a contrarre, dalla quale deve emergere il nesso di necessaria implicazione causale tra la situazione di estrema urgenza ed il ricorso alla procedura negoziata.
Raffrontando la fattispecie in esame – i cui contorni sono stati in precedenza descritti - con gli indicati principi e con la disciplina di riferimento, emerge l’insussistenza dei presupposti giustificanti l'indizione della procedura negoziale, non venendo in rilievo una situazione non altrimenti fronteggiabile idonea ad integrare il requisito dell’estrema urgenza, e non risultando esternate idonee ragioni sostanziali che giustifichino il ricorso all'eccezionale procedura selettiva.
5 – Se nelle considerazioni che precedono risiedono le ragioni della fondatezza dei ricorsi in esame sotto l’esaminato profilo della insussistenza dei presupposti legittimanti l’indizione di una procedura negoziata senza pubblicazione del bando, sufficienti a condurre all’accoglimento dei ricorsi, preme al Collegio rilevare ulteriormente come la disciplina della gara in contestazione sia viziata sotto un ulteriore profilo, risultando del tutto indeterminati i requisiti di partecipazione e di idoneità.
Al riguardo, deve osservarsi che gli avvisi preventivi di gara stabiliscono che la categoria prevalente è la fornitura di servizi, mentre quella scorporabile è OG11 con relative classifiche distinte per lotti.
La lettera di invito – analogamente al disciplinare di gara - richiede, quanto ai requisiti di capacità economica e finanziaria, la dichiarazione del fatturato degli ultimi tre esercizi per servizi o forniture analoghe al settore oggetto di gara, nonchè dichiarazione inerente il patrimonio.
Quanto alla capacità tecnica, viene richiesta la dichiarazione attestante i requisiti previsti dall’art. 42 del D.Lgs. n. 163 del 2006.
Con nota del 10 ottobre 2014 tali requisiti sono stati specificati nel senso di prevedere la presentazione dell’elenco dei principali servizi o delle principali forniture prestati negli ultimi tre anni con indicazione degli importi e dei destinatari, la descrizione delle attrezzature tecniche, l’indicazione dei titoli di studio e professionali dei prestatori dei servizi, l’indicazione del numero medio annuo dei dipendenti negli ultimi tre anni.
Trattasi di requisiti del tutto generici, non essendo stata indicata alcuna soglia minima che i partecipanti devono possedere per poter partecipare alla selezione, con conseguente inidoneità degli indicati requisiti ad attestare un livello minimo di capacità professionale,tecnica e finanziaria, o soglia dimensionale che possa assicurare il corretto espletamento del servizio, dovendo l’adeguatezza dei requisiti essere parametrata ad un livello minimo che il concorrente deve dimostrare di possedere.
Al riguardo, viene inoltre in rilievo il comma 6 dell’art. 57 del D.Lgs. n. 163 del 2006, il quale prevede che la stazione appaltante individua gli operatori economici da consultare sulla base di informazioni riguardanti le caratteristiche di qualificazione economico finanziaria e tecnico organizzativa desunte dal mercato, nel rispetto dei principi di trasparenza, concorrenza e rotazione, e che la scelta deve cadere sull'operatore economico che ha offerto le condizioni più vantaggiose “previa verifica del possesso dei requisiti di qualificazione previsti per l'affidamento di contratti di uguale importo mediante procedura aperta, ristretta, o negoziata previo bando”.
Il carattere della procedura, negoziata senza pubblicazione del bando, non consente quindi di prescindere dalla sussistenza di specifici requisiti di idoneità parametrati alla natura ed al contenuto dell’appalto, i quali devono essere puntualmente indicati ex ante in sede di indizione della selezione.
L’affidamento tramite procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara non autorizza, difatti, la cancellazione delle ulteriori garanzie poste a presidio della trasparenza, imparzialità, efficienza e buon andamento, i quali valgono anche al di fuori del perimetro di applicazione delle gare ad evidenza pubblica, dovendo comunque l’Amministrazione predeterminare le regole poste a base della eccezionale selezione, anche attraverso l’indicazione dei requisiti di partecipazione che indirizzeranno la scelta del contraente.
Risulta quindi la fondatezza dei ricorsi in esame anche con riferimento alla denunciata mancata predeterminazione di requisiti di qualificazione.
6 – In conclusione, alla luce delle illustrate considerazioni, i ricorsi in esame vanno accolti in ragione della riscontrata fondatezza delle esaminate censure, il che conduce – con assorbimento delle restanti doglianze – all’annullamento dei gravati atti.
7 – Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Roma - Sezione Seconda
definitivamente pronunciando sui ricorsi N. 12461/2014 R.G, N. 12463/2014 R.G. e N. 12466/2014 R.G., come in epigrafe proposti, così statuisce:
- dispone la riunione dei ricorsi;
- accoglie i ricorsi nel senso di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla i gravati provvedimenti;
- condanna la resistente Amministrazione Comunale al pagamento, a favore dei ricorrenti, delle spese di giudizio, che liquida nella misura di € 1.500,00 (millecinquecento) per ciascuno di essi, per un totale di € 4.500,00 (quattromilacinquecento).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 novembre 2014 con l'intervento dei magistrati:
Salvatore Mezzacapo, Presidente
Elena Stanizzi, Consigliere, Estensore
Carlo Polidori, Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 13/11/2014