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n. 1-2015 - © copyright |
T.A.R. CAMPANIA - NAPOLI -
SEZIONE III - Sentenza 12 gennaio 2015 n. 131
Pres. Sabato
Guadagno, est.Alfonso Graziano
Cennamo Concetta (Avv. Filippo Auriemma)
c. Soprint. Beni Artistici, Paesaggio Patrimonio Storico Artistico e
Demoetnoantropologico, Ministero Beni Attivita' Culturali (Avv. Maria
Rosaria Cozzuto) |
1. Autorizzazioni e concessioni - Autorizzazione
paesaggistica - Amministrazione Statale – Potere di annullamento – E’
circoscritto ai soli vizi di legittimità - Riesame complessivo- Non
comporta - Sovrapposizione di un apprezzamento di merito alle valutazioni
tecniche discrezionali compiute dall’Ente Locale – Illegittimità –
Sussiste
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2. Edilizia ed urbanistica – Procedimento di condono
edilizio- Parere di compatibilità paesaggistica rilasciato dalla autorità
comunali subdelegate - Natura e funzioni identiche all'autorizzazione
paesaggistica ex art. 7 L. n. 1497/1939 – Conseguenza- Giudizio della
Soprintendenza - Valutazioni di mera legittimità- Obbligo - Sussiste
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1. In materia di autorizzazione paesaggistica, ai sensi
del D.Lgs. n. 490/1999 (vigente all’epoca dei fatti di causa), il potere
di annullamento dell’Amministrazione Statale è circoscritto a vizi di
legittimità; invero, la natura del potere di annullamento esercitato dalla
Soprintendenza non comporta un riesame complessivo, come tale in grado di
consentire la sovrapposizione o sostituzione di un suo apprezzamento di
merito alle valutazioni tecniche discrezionali compiute dall’Ente Locale,
precisandosi che il riesame estrinseco dell’intervento, che l’autorità
statale può effettuare onde ricercare eventuali vizi di legittimità, non
può tradursi in un ripetuto giudizio tecnico – discrezionale sulla
compatibilità paesaggistico – ambientale dell’intervento, giudizio che è
riservato al’Autorità comunale preposta alla tutela del vincolo (1).
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2. Nel contesto del procedimento di condono edilizio,
deve ritenersi che il parere di compatibilità paesaggistica rilasciato, ai
fini del condono, dalla autorità comunali subdelegate ai sensi dell’art.
32, L. n. 47/1985, ha natura e funzioni identiche all'autorizzazione
paesaggistica ex art. 7 della legge 29 giugno 1939 n. 1497, per essere,
entrambi gli atti, il presupposto legittimante la trasformazione
urbanistico-edilizia della zona protetta, sicché, ai fini
dell’annullamento, il giudizio che la Soprintendenza può legittimamente
esprimere rimane astretto nel contenitore delle valutazioni di mera
legittimità, non potendo trasmodare in apprezzamenti di merito. (2)
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(1) cfr: T.A.R. Campania – Napoli, Sez. III,
22.2.2010, n. 1049; Consiglio di Stato Sez. VI, 8.5.2008, n.
2122.
(2) cfr: Conferma Tar Lazio, Roma, sez. II-quater, n.
6302/2006;Consiglio di Stato sez. VI 10 maggio 2013 n. 2535 |
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della
Campania
(Sezione Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1061 del
2008, proposto da: Cennamo Concetta, rappresentata e difesa dall'avv.
Filippo Auriemma, con domicilio eletto presso Filippo Auriemma in Napoli,
corso Garibaldi,46 c/o St.Spadaro;
contro
Soprint. Beni Artistici, Paesaggio Patrimonio
Storico Artistico e Demoetnoantropologico, Ministero Beni Attivita'
Culturali, rappresentati e difesi dall'avv. Maria Rosaria Cozzuto, con
domicilio eletto presso Maria Rosaria Cozzuto in Napoli, Avvocatura di
Stato - via Diaz N.11;
per l'annullamento
del decreto n.23506 del 20.09.2007, della
Soprintendenza per i beni architettonici e per il paesaggio e per il
patrimonio storico, artistico ed etnoantropologico per Napoli e provincia,
notificato al ricorrente il 19.11.2007, con il quale si annulla il
provvedimento n. 2416 del 25.07.2007 con cui il Comune di S. Anastasia
concedeva la sanatoria edilizia ex lege 47/85;
del provvedimento del
19.12.07 con cui il Comune di S.Anastasia respingeva la richiesta di
sanatoria n.5084 del 29.03.1986, e della ingiunzione n. 113 del 19.12.07,
successivamente notificata, con cui il Comune di S. Anastasia ingiungeva
la demolizione del fabbricato ritenuto abusivo, entrambi ultimi due
provvedimenti impugnati con motivi aggiunti del
02.04.2010..
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Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli
atti di costituzione in giudizio di Soprint. Bb Aa-Paesaggio Patrim.
Storico Art.Demoetnoantrop. e di Ministero Beni Attivita'
Culturali;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della
causa;
Relatore nell'Udienza pubblica del giorno 23 ottobre 2014 il
dott. Alfonso Graziano e uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto
segue.
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FATTO e DIRITTO
1.1. Con il gravame in scrutinio la ricorrente,
che aveva realizzato su suolo di sua proprietà un piano seminterrato ed
uno rialzato per i quali ebbe a presentar nel lontano 1986 istanza di
condono edilizio, impugna il provvedimento della Soprintendenza di Napoli
prot. 23506 del 20.9.2007 con il quale è stato annullato il nulla – osta
paesaggistico ex art. 151 d.lgs. n. 490/2009 rilasciato dal Comune di S.
Anastasia con provvedimento n. 2416 del 25.7.2007.
Con motivi aggiunti
depositati il 2.4.2008 l’impugnazione veniva estesa al provvedimento
comunale del 19.12.2007 di rigetto definitivo della richiesta di sanatoria
nonché all’ordinanza comunale n. 113 in pari data, con cui si ingiungeva
la demolizione delle opere, provvedimenti adottati sulla scorta
dell’annullamento soprintendizio del rilasciato nulla – osta.
1.2. Si
costituiva la Soprintendenza intimata a mezzo di produzione documentale
dell’Avvocatura di Stato del 16.4.2010.
Alla Camera di consiglio del
22.4.2010 la Sezione respingeva la domanda cautelare sul rilievo della
tardività della stessa in relazione al dedotto periculum con Ordinanza n
868.2010.
Le parti non producevano memoria e alla pubblica Udienza
straordinaria del 23.10.2014 sulle loro conclusioni il gravame è stato
ritenuto in decisione.
2.1. Con il primo mezzo la ricorrente lamenta il
vizio di omessa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento
dell’istanza, non essendo stato l’impugnato parere preceduto dalla
comunicazione stessa, come avrebbe dovuto essere in virtù del fatto che
trattavasi di respingere un’istanza del privato.
2.2. La censura è
infondata in diritto, considerato che l’adempimento della comunicazione
dei motivi ostativi ex art. 10 – bs, L. n. 241/1990 deve essere predicato
in relazione al provvedimento conclusivo del procedimento, che non è
quello di annullamento statale della rilasciata autorizzazione, ma il
provvedimento comunale concessivo dell’autorizzazione paesaggistica,
risolvendosi il primo in un provvedimento di controllo, rispetto al quale
non si ravvisa alcun obbligo dell’amministrazione procedente di
preavvisare il destinatario dei motivi ostativi all’emanazione del
favorevole provvedimento.
La giurisprudenza si è del resto già
condivisibilmente attestata su tale opzione esegetica avendo affermato che
“ in relazione all’annullamento dell’autorizzazione paesaggistica
l’amministrazione statale non è tenuta all’invio della comunicazione che
preavvisa del rigetto prima di adottare l’atto impugnato, atteso che il
procedimento definibile in senso proprio ad istanza di parte si conclude
con l’assenso comunale, e che la fase successiva dell’attività
amministrativa configura soltanto un controllo e non è pertanto più
rubricabile come ad iniziativa del privato” (T.A.R. Liguria, Sez. I,
3.12.2010, n. 1079).
3.1. Con il secondo mezzo la ricorrente rubrica
violazione e falsa applicazione dell’art. 159 coma 3 del d.lgs. n.
490/1999, eccesso di potere per carenza dei presupposti, lamentando che la
Soprintendenza abbia travalicato l’ambito delle sue attribuzioni
sconfinando in valutazioni di merito della compatibilità paesaggistica
dell’intervento edilizio oggetto di sanatoria, e di fatto compiendo una
valutazione che va a sovrapporsi a quella operata dal Comune, giudizio che
le è precluso.
3.2. Tale censura il Collegio ritiene fondata ed
assorbente, siccome trova oltretutto conferma in recenti decisioni della
Sezione.
Osserva al riguardo il Collegio che il sistema di riparto di
competenze tra Stato e Regioni in materia di autorizzazione paesaggistica
delineato dall’art. 82 del D.P.R. n. 616/1977, individua nelle Regioni (ed
autorità comunali da esse delegate) gli Enti competenti al rilascio delle
autorizzazioni in parola e all’espressione delle correlate valutazioni
tecnico – discrezionali di compatibilità paesaggistico – ambientale,
commettendo all’Autorità statale unicamente l’esercizio di un potere di
controllo delle valutazioni predette, circoscritto ai soli motivi di
legittimità, con esclusione della formulazione di una nuova valutazione
discrezionale che si sovrapponga a quella già espressa dall’ente
territoriale delegato.
E’ dunque preclusa all’autorità statale una
rinnovata valutazione di merito circa la compatibilità paesaggistico –
ambientale dell’intervento da autorizzare.
La Sezione ha al riguardo
già stabilito che “il potere di annullamento dell’autorizzazione
paesaggistica è circoscritto a vizi di legittimità; la natura del potere
di annullamento esercitato dalla Soprintendenza non comporta un riesame
complessivo, come tale in grado di consentire la sovrapposizione o
sostituzione di un suo apprezzamento di merito alle valutazioni tecniche
discrezionali compiute dall’ente locale” precisandosi che il riesame
estrinseco dell’intervento, che l’autorità statale può effettuare onde
ricercare eventuali vizi di legittimità, “non può tradursi in un ripetuto
giudizio tecnico – discrezionale sulla compatibilità paesaggistico –
ambientale dell’intervento, giudizio che è riservato al’Autorità comunale
preposta alla tutela del vincolo” (T.A.R. Campania – Napoli, Sez. III,
22.2.2010, n. 1049).
Anche il Consiglio di Stato predica il divieto per
l’autorità statale di esprimere una valutazione discrezionale che si
sovrapponga a quella formulata dall’autorità locale: per tutte, Consiglio
di Stato Sez. VI, 8.5.2008, n. 2122.
3.3. Orbene, nel caso al vaglio
del Collegio, può agevolmente notarsi come le espressioni contenute
nell’impugnato decreto ministeriale secondo le quali “ trattasi di
manufatto ancora allo stato grezzo, che per tipologia è assolutamente
estraneo ai caratteri architettonici del’edilizia tipica dell’area” o,
ancora, nel senso che “l’edificio per sua conformazione volumetrica ha
alterato valori paesistici del contesto”, sostanzino l’espressione di un
nuovo e sovrapposto giudizio tecnico e discrezionale che invade la
competenza delegata alle autorità locali, travalicando i precisi confini
del controllo di mera legittimità consentito dalla normativa di cui al
d.lgs. n. 490/1999 vigente all’epoca di adozione dell’impugnato decreto,
trasmodando in una rinnovata inammissibile valutazione di
merito.
Rammenta il Collegio che la Sezione ha di recente formulato la
medesima diagnosi di illegittimità in un caso recente di annullamento
statale di un’autorizzazione paesaggistica nel quale la Soprintendenza
aveva proceduto a una rinnovata valutazione delle opere, sovrapponendo il
proprio giudizio a quello del’autorità locale che aveva invece formulato
un opposto avviso.
Si è in quell’occasione ribadito che “E’ dunque
preclusa all’autorità statale una rinnovata valutazione di merito circa la
compatibilità paesaggistico – ambientale dell’intervento da autorizzare
(…)con esclusione della formulazione di una nuova valutazione
discrezionale che si sovrapponga a quella già espressa dall’ente
territoriale delegato “ (T.A.R. Campania Napoli, Sez. III, 28 gennaio 2013
n. 655).
3.4. L’unica ulteriore riflessione che la Sezione deve
svolgere attiene ai confini applicativi del rassegnato indirizzo
ermeneutico, onde appurare se esso debba essere circoscritto ai casi di
annullamento ministeriale di autorizzazioni paesaggistiche originarie o
debba estendersi anche ai casi contermini di annullamento di nulla – osta
paesaggistico che si inserisce nel procedimento di condono edilizio,
ovverosia ai casi di annullamento del parere di cui all’art. 32 della L.
n. 47/1985 ovvero se in sede di controllo e di annullamento di detti
pareri, alla Soprintendenza debba riconoscersi un maggiore spazio
valutativo in ragione del disvalore che l’ordinamento annette all’attività
edilizia abusiva, esercitata senza premunirsi dell’autorizzazione
paesistica.
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3.5. Al primo quesito deve fornirsi risposta
positiva, avendo la giurisprudenza, anche del Consiglio di Stato,
assimilato l’autorizzazione paesaggistica preventiva a quella resa in seno
alla pratica di sanatoria, ossi al parere ex art. 32 l. cit.
Segnala
infatti al riguardo il Collegio che il Giudice d’appello ha di recente
statuito che “In relazione all'oggetto della valutazione paesaggistica nel
contesto del procedimento di condono edilizio, deve ritenersi che il
parere ha natura e funzioni identiche all'autorizzazione paesaggistica ex
art. 7 della legge 29 giugno 1939 n. 1497, per essere entrambi gli atti il
presupposto legittimante della trasformazione urbanistico-edilizia della
zona protetta, sicché resta fermo il potere ministeriale di annullamento
del parere favorevole alla sanatoria di un manufatto realizzato in zona
vincolata, in quanto strumento affidato dall'ordinamento allo Stato, come
estrema difesa del paesaggio, valore costituzionale primario. (Conferma
Tar Lazio, Roma, sez. II-quater, n. 6302/2006)” (Consiglio di Stato sez.
VI 10 maggio 2013 n. 2535 )
Con maggiore chiarezza si era già precisato
che “In relazione al rapporto tra i poteri della Soprintendenza e quelli
dell'autorità comunale in sede di procedimento di sanatoria di abuso
commesso in area protetta, va rilevato che, anche per il procedimento di
condono edilizio di opere realizzate su aree sottoposte a vincolo, l'art.
32 della legge n. 47 del 1985 dispone che “il rilascio della concessione o
dell'autorizzazione in sanatoria è subordinato al parere favorevole delle
amministrazioni preposte alla tutela del vincolo stesso”. Sotto il profilo
funzionale il parere ex art. 32 è assimilabile all'autorizzazione
paesaggistica intesa come strumento di gestione del vincolo (…).
Sui
limiti dell'esame da parte della Soprintendenza dell'autorizzazione
paesaggistica rilasciata dalla Regione (o da un ente subdelegato), si
richiama la giurisprudenza costante di questo Consiglio di Stato, per la
quale: a) l'autorità delegata preposta alla tutela del vincolo deve
esercitare il proprio potere motivando adeguatamente sulla compatibilità
con il vincolo paesaggistico dell'opera specificamente assentita, in
relazione a tutte le circostanze rilevanti nel caso di specie,
sussistendo, in caso contrario, illegittimità per carenza di motivazione o
di istruttoria; b) il potere di annullamento della Soprintendenza non
consente il riesame nel merito delle valutazioni compiute dalla Regione, o
dall'ente subdelegato, ma si esprime in un sindacato di legittimità,
esteso a tutte le ipotesi riconducibili all'eccesso di potere, anche per
difetto di motivazione o di istruttoria e dunque riguardante anche la
compiuta presa in considerazione delle circostanze concrete e rilevanti
per il giudizio di compatibilità (Cons. di Stato, Sez. VI, 11 gennaio 2013
n. 115).
Orbene, va riaffermato il principio di diritto secondo cui
anche in sede di annullamento di pareri di compatibilità paesaggistica
postumi, rilasciati ai fini del condono dalla autorità comunali
subdelegate ai sensi dell’art. 32, L. n. 47/1985, il giudizio che la
Soprintendenza può legittimamente esprimere rimane astretto nel
contenitore delle valutazioni di mera legittimità, non potendo trasmodare
in apprezzamenti di merito, sostitutivi ed ulteriori rispetto a quelli
formulati nell’atto soggetto a controllo statale.
In definitiva, per le
illustrate ragioni il primo motivo di ricorso in scrutinio si prospetta
pertanto fondato e va accolto, con conseguente annullamento del decreto
della Soprintendenza impugnato e delle pedisseque ordinanza comunali del
19.12.2007 di diniego della sanatoria e di demolizione delle opere,gravate
con i motivi aggiunti e rivenienti il loro unico presupposto fondante nel
provvedimento statale.
Residua in capo all’organo tutorio statale la
possibilità di rideterminarsi esercitando correttamente il potere
attribuitogli dalle norme, mediante una valutazione circoscritta al
sindacato di mera legittimità della determinazione comunale.
Le spese
possono compensarsi in ragione della parzialità del disposto
accoglimento.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della
Campania (Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come
in epigrafe proposto, o accoglie e per l ‘effetto annulla il provvedimento
impugnato.
Spese compensate.
Ordina che la presente Sentenza sia
eseguita dall'Autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella
Camera di consiglio del giorno 23 ottobre 2014 con l'intervento dei
Magistrati:
Sabato Guadagno, Presidente
Ida Raiola,
Consigliere
Alfonso Graziano, Primo Referendario, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 12/01/2015
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