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n. 4-2015 - © copyright |
CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE III
- Sentenza 2 aprile 2015 n. 1743
Pres. Romeo – Est.
D’Alessio
Markas S.rl (Avv. Adami c/ Asl Matera (Avv. Meale) |
1. Contratti della p.a. – Verifica anomalia –
Aggiudicazione al massimo ribasso - Impresa – Utile ridotto –
Ammissibilità – Ragioni – Vantaggi per impresa.
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2. Contratti della p.a. – Gara – Criteri di
partecipazione – Costi del personale non ribassabili - Derogabilità - Art.
82 D.lgs 163/2006 - Offerta – Presentazione – Oneri inferiori –
Legittimità – Ulteriori voci dell’offerta – Costi – Eventuali economie
d’impresa – Compensazione – Legittimità
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3. Contratti della p.a. – Gara – Giudizio di anomalia -
Costi medi del lavoro – Tabelle ministeriali – Limite inderogabile –
Esclusione - Parametro di valutazione – Scostamento - Derogabilità -
Condizioni
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1. In una procedura di gara ristretta e al massimo
ribasso la presentazione di un margine di utile molto ridotto (in caso di
appalti da affidare per brevi periodi) può comportare un vantaggio per
un’impresa, per le ricadute positive, in termini di pubblicità e
miglioramento del curriculum, che possono conseguire all’eventuale
aggiudicazione della gara.
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2. Se in una gara i costi del personale sono indicati
come non ribassabili ai sensi dell’art. 82 D.lgs163/2006 ciò non impedisce
che qualora l’impresa dimostri di poter sostenere oneri inferiori possa
comunque compensare con le eventuali economie i costi da sostenere per le
altri voci.
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3. In sede di valutazione delle offerte i valori del
costo del lavoro risultanti dalle tabelle ministeriali non costituiscono
un limite inderogabile ma semplicemente un parametro di valutazione della
congruità dell’offerta con la conseguenza che l’eventuale scostamento da
tali parametri delle relative voci di costo non legittima di per sé un
giudizio di anomalia. Inoltre i costi medi costituiscono non parametri
inderogabili ma indici del giudizio di adeguatezza dell'offerta, con la
conseguenza che è ammissibile l'offerta che da essi si discosti, purché lo
scostamento non sia eccessivo e vengano salvaguardate le retribuzioni dei
lavoratori, così come stabilito in sede di contrattazione collettiva.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione
Terza)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 9447 del
2014, proposto da: Markas S.r.l., in persona del legale rappresentante
p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Pietro Adami, con domicilio eletto
in Roma, Corso d'Italia, n. 97;
contro
Azienda Sanitaria Locale di Matera, in persona
del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Agostino
Meale, con domicilio eletto presso Alfredo Placidi in Roma, Via Cosseria,
n. 2;
nei confronti di
Euro&Promos FM Soc. Coop. p.a., in persona
del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Roberto
Paviotti, con domicilio eletto in Roma, Via Luigi Canina, n. 6; Servizi
Integrati S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato
e difeso dagli avvocati Egidio Ferri e Davide Maggiore, con domicilio
eletto in Roma, presso la Segreteria del Consiglio di Stato; Società
Cooperativa Multiservice Sud, in persona del legale rappresentante p.t.,
rappresentato e difeso dagli avvocati Orazio Abbamonte e Giuseppe Romano,
con domicilio eletto in Roma presso Orazio Abbamonte, Via Terenzio, n. 7;
SE.G.I. S.r.l. e C.N.S. Consorzio Nazionale Servizi Società Cooperativa,
non costituiti in giudizio;
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sul ricorso numero di registro generale 9927 del
2014, proposto dalla: Società Cooperativa Multiservice Sud, in persona del
legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli avvocati Orazio
Abbamonte e Giuseppe Romano, con domicilio eletto in Roma presso Orazio
Abbamonte, Via Terenzio, n. 7;
contro
Azienda Sanitaria Locale di Matera, in persona
del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Agostino
Meale, con domicilio eletto presso Alfredo Placidi in Roma, Via Cosseria,
n. 2;
nei confronti di
Euro&Promos FM Soc. Coop. p.a., in persona
del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Roberto
Paviotti, con domicilio eletto in Roma, Via Luigi Canina, n. 6; Servizi
Integrati S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato
e difeso dagli avvocati Egidio Ferri e Davide Maggiore, con domicilio
eletto in Roma, presso la Segreteria del Consiglio di Stato; SE.G.I.
S.r.l., non costituita in giudizio.
per la riforma
- quanto al ricorso n. 9447 del 2014:
della
sentenza del T.A.R. per la Basilicata, Sezione I, n. 791 del 20 novembre
2014;
- quanto al ricorso n. 9927 del 2014:
della sentenza del
T.A.R. per la Basilicata, Sezione I, n. 792 del 20 novembre
2014,
concernenti l’affidamento del servizio di pulizia, sanificazione
ed ausiliariato presso le strutture dell' Azienda Sanitaria Locale di
Matera.
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Visti i ricorsi in appello e i relativi
allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Azienda
Sanitaria Locale di Matera, di Euro&Promos FM Soc. Coop. p.a., di
Servizi Integrati S.r.l. e della Società Cooperativa Multiservice
Sud;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti delle
cause;
Visti gli artt. 74 e 120, comma 10, c.p.a.;
Relatore
nell'udienza pubblica del giorno 19 febbraio 2015 il consigliere Dante
D'Alessio e uditi per le parti gli avvocati Meale, Abbamonte, anche per
Adami, Paviotti e Maggiore;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto
quanto segue.
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FATTO e DIRITTO
1.- L’Azienda Sanitaria Locale di Matera, di
seguito ASM, nelle more del completamento della procedura negoziale
indetta dalla Regione Basilicata, con DGR n. 298 del 2012, per
l’affidamento del servizio in unione regionale di acquisto tra le aziende
del servizio sanitario regionale, e tenuto conto che i servizi erano
svolti da tempo in proroga, con delibera del 24 febbraio 2014 ha indetto
una gara, con procedura ristretta ed al massimo ribasso, per l’affidamento
semestrale del servizio di pulizia, sanificazione ed ausiliariato presso
le strutture dell'Azienda, con una base d’asta di € 1.918.035,60.
La
gara è stata aggiudicata, con delibera n. 958 del 28 agosto 2014, alla
Euro&Promos FM Soc. Coop. p.a., di seguito Euro&Promos, che si è
classificata al primo posto della graduatoria, davanti a Servizi Integrati
S.r.l., a SE.G.I. S.r.l., al C.N.S. Consorzio Nazionale Servizi Società
Cooperativa, di seguito C.N.S., ed a Markas S.r.l.
2.- L’esito della
gara è stato impugnato davanti al T.A.R. per la Basilicata, con due
distinti ricorsi, dalla società Markas, che gestiva in proroga il servizio
e si era classificata al quinto posto nella graduatoria, e dalla Società
Cooperativa Multiservice Sud, di seguito Multiservice Sud, che gestiva il
servizio di pulizia e sanificazione del Presidio Ospedaliero di Stigliano
e faceva parte del C.N.S. che si era classificato al quarto posto nella
graduatoria.
3.- Il T.A.R. per la Basilicata, Sezione I, con le
sentenze n. 791 e n. 792 del 20 novembre 2014 ha respinto i due
ricorsi.
In particolare, con la sentenza n. 791 del 2014 ha dichiarato
inammissibile il ricorso introduttivo proposto dalla società Markas nei
confronti della procedura di gara ed ha in parte rigettato e, in parte,
dichiarato improcedibili i due atti di motivi aggiunti.
3.1.- Secondo
il T.A.R., infatti, per quanto riguarda l’impugnazione del bando di gara,
«né la clausola con cui sono stati dichiarati non ribassabili i costi
del personale né quella con cui è stata determinata la quota di costi del
personale e neppure il più ridotto termine messo a disposizione degli
aspiranti all’affidamento del servizio sembrano rivestire quelle
caratteristiche ostative della partecipazione alla procedura di gara
delineate dalla giurisprudenza», con la conseguenza che doveva essere
applicato il principio giurisprudenziale secondo il quale nelle gare
d'appalto l'onere di immediata impugnazione del bando è circoscritto al
caso della contestazione di clausole escludenti, riguardanti requisiti di
partecipazione, che siano ex se ostative all'ammissione dell'interessato,
o, al più, impositive, ai fini della partecipazione, di oneri
manifestamente incomprensibili o del tutto sproporzionati per eccesso
rispetto ai contenuti della procedura concorsuale, dovendo le altre
clausole essere ritenute lesive ed impugnate insieme con l'atto di
approvazione della graduatoria definitiva, che definisce la procedura
concorsuale.
3.2.- Il T.A.R. ha poi ritenute infondate le censure,
dedotte con i motivi aggiunti, riguardanti la posizione del C.N.S., che si
era collocato al quarto posto della graduatoria, e quindi in posizione
comunque più vantaggiosa, ed ha infine ritenuto infondata anche la domanda
subordinata volta ad ottenere l’annullamento dell’intera procedura di
gara.
4.- Con la sentenza n. 792 del 20 novembre 2014 il T.A.R. per la
Basilicata ha poi respinto anche il ricorso che era stato proposto da
Multiservice Sud. Il T.A.R. ha ritenuto sufficiente, a tal fine, esaminare
e respingere le censure che erano state proposte nei confronti
dell’offerta della società SE.G.I., che si era classificata al terzo posto
nella graduatoria.
Il T.A.R. ha, quindi, ritenuto improcedibili le
censure proposte nei confronti delle altre due concorrenti (classificatesi
al primo ed al secondo posto della graduatoria) ed ha ritenuto
inammissibili le censure proposte avverso la lex specialis, in quanto
espressamente condizionate alla circostanza che il Tribunale «ritenesse
corretto l’agire della commissione sotto il profilo dell’applicazione
delle disposizioni di gara relative ai costi del personale e della
sicurezza non soggetti a ribasso».
5.- Le società Markas e
Multiservice Sud hanno impugnato, con due distinti appelli, le indicate
sentenze, ritenendole erronee sotto diversi profili.
6.- Deve essere
preliminarmente disposta la riunione dei due appelli che sono legati
dall’evidente vincolo della connessione, sia soggettiva sia oggettiva, ai
sensi dell’art. 70 del c.p.a.
7.- Passando all’esame del merito, il
Collegio, tenuto conto della collocazione in graduatoria delle due
appellanti (rispettivamente quinta e quarta) ritiene di poter esaminare
innanzitutto le questioni sollevate in ordine alla regolarità dell’offerta
presentata dalla terza classificata SE.G.I.
8.- Secondo l’appellante
Multiservice Sud il T.A.R. avrebbe erroneamente ritenuto corretta
l’offerta presentata dalla SE.G.I. mentre avrebbe dovuto esaminare le
censure rivolte avverso le prime classificate e, in caso di fondatezza,
avrebbe dovuto rimettere poi alla stazione appaltante la valutazione, in
sede di verifica dell’anomalia, dell’offerta di SE.G.I.
Secondo la
Multiservice Sud, inoltre, l’offerta di SE.G.I. risulterebbe palesemente
in perdita in quanto l’onere del solo costo della polizza fideiussoria era
stato prudenzialmente stimato nel ricorso di primo grado in € 500, e già
conduceva ad ipotizzare una perdita di 194,14 euro, ma in realtà l’onere
effettivo, sulla base di indagini di mercato, doveva ammontare ad euro
1.750,60, con la conseguenza che il T.A.R. ha operato una valutazione
irrealistica, ipotizzando condizioni più vantaggiose che SE.G.I. non
poteva ottenere.
8.1.- Anche Markas nel suo appello ha sostenuto che
l’offerta di SE.G.I. doveva essere esclusa, così come le offerte delle
altre imprese che la precedevano in graduatoria, per non aver rispettato
l’inderogabilità dei costi del lavoro e per aver indicato gli oneri della
sicurezza in una misura radicalmente insufficiente o addirittura
nulla.
9.- Ritiene la Sezione che, ai fini della decisione, si debba
necessariamente tenere conto della rilevante circostanza che la gara in
questione è stata bandita per l’affidamento del servizio di pulizia,
sanificazione ed ausiliariato, presso le strutture dell'Azienda
resistente, per un limitato periodo semestrale, in quanto, come si è già
accennato, la procedura è stata indetta per non consentire ulteriori
proroghe dei diversi contratti che erano stati sottoscritti dalle diverse
strutture delle ex ASL n. 4 e 5, poi accorpate nell’ASM, che erano scaduti
da tempo (un contratto sin dal 2009, un secondo contratto dal 2010 e gli
altri contratti in tempi più recenti) ed in vista del previsto affidamento
del servizio in unione regionale di acquisto tra le aziende del servizio
sanitario regionale, con capofila l’IRCSCS- CROB di Rionero in Vulture che
stava predisponendo gli atti di gara.
Per tale ragione la gara è stata
indetta con una procedura ristretta e prevedendo l’aggiudicazione con il
criterio del prezzo più basso, ai sensi dell’art. 82 del d.lgs. n. 163 del
2006, recante il Codice dei contratti pubblici, partendo da una base
d’asta di € 1.918.035,60 (IVA esclusa), di cui € 1.646.730,42 per costi
del personale non soggetti a ribasso, ai sensi del comma 3 bis dell’art.
82 del Codice dei contratti pubblici, ed € 18.000,00 per costi della
sicurezza non soggetti a ribasso (D.U.V.R.I.), ai sensi dell’art. 86,
comma 3 ter, del Codice dei contratti pubblici (articolo 4 del Bando di
gara), per un totale di costi non soggetti a ribasso pari ad €
1.664.730,42.
9.1.- Per effetto delle indicate previsioni, riguardanti
sia la limitata durata del contratto sia i contenuti dell’offerta, le
imprese partecipanti avevano margini ristretti entro i quali potevano
articolare la loro proposta.
Le partecipanti alla gara che si sono
collocate ai primi posti della graduatoria hanno quindi presentato offerte
con importi molto vicini fra loro e con margini di utile molto ridotto o
apparentemente del tutto mancante se si tiene conto dei costi che non
erano soggetti a ribasso.
9.2.- La società Euro&Promos, che si è
classificata al primo posto della graduatoria, ha, infatti, presentato
un’offerta semestrale di € 1.664.739,82 (con un ribasso del 13,206),
Servizi Integrati S.r.l., classificatasi al secondo posto della
graduatoria, ha presentato un’offerta semestrale di € 1.664.759,00 (con un
ribasso del 13,205), SE.G.I. S.r.l., classificatasi al terzo posto della
graduatoria, ha presentato un’offerta semestrale di € 1.679.430,78 (con un
ribasso del 12,44), C.N.S., classificatasi al quarto posto della
graduatoria, ha presentato un’offerta semestrale di € 1.681.982,96 (con un
ribasso del 12,307) e Markas S.r.l., classificatasi al quinto posto della
graduatoria, ha presentato un’offerta semestrale di € 1.687.871,33 (con un
ribasso del 12,00).
In sostanza fra l’offerta della Euro&Promos,
prima classificata, e quella della Markas, quinta classificata, vi è una
differenza di € 23.131,51 per l’intera durata semestrale del
contratto.
Ma, per quel che conta in questo giudizio, fra la Markas e
la C.N.S., che la precede, vi è una differenza di solo € 5.888,37, per il
periodo di durata del contratto, e fra la C.N.S. e la SE.G.I. S.r.l., vi è
una differenza di solo € 2.552,18.
9.3.- Tenuto conto di tali elementi,
non si può ritenere che vi sia una sostanziale differenza, in una
possibile valutazione sulla congruità delle offerte, fra le proposte
presentate dalle due appellanti nei confronti dell’offerta presentata
dalla società SE.G.I., che entrambe precede nella graduatoria e che deve
essere considerata come parametro di riferimento ai fini della valutazione
dell’interesse al ricorso delle due appellanti.
Fermo restando il
doveroso rispetto, anche da parte della SE.G.I. (nonché della altre
partecipanti alla procedura), delle disposizioni del bando e, per quanto
in particolare oggetto di contestazione, delle disposizioni riguardanti il
rispetto degli importi non ribassabili per il costo del personale e per
gli oneri di sicurezza dettate dall’art. 4 del bando di gara.
10.- Ciò
premesso ritiene la Sezione che non vi sono ragioni per ritenere che la
società SE.G.I., classificatasi al terzo posto nella procedura in
questione, debba essere esclusa dalla gara in relazione all’ammontare
dell’offerta presentata.
In effetti, come il T.A.R. ha evidenziato
nell’appellata sentenza n. 792 del 2014, l’offerta economica della SE.G.I.
è compilata in tutte le voci di cui si compone l’allegato 5 (a differenza
delle offerte presentate dalle prime due graduate nelle quali per alcune
voci di costo non è stato inserito alcun importo).
Dopo l’indicazione,
fra gli elementi costitutivi del totale offerto, del costo totale del
personale adibito alla pulizia, sanificazione e ausiliariato non soggetti
a ribasso, per euro 1.646.730,42, e gli oneri della sicurezza (per €
18.000) non ribassabili, prestampati nel modulo dalla stazione appaltante,
la società ha indicato i costi da sostenere per macchinari e attrezzature
(€ 200 per il semestre), i costi dei prodotti chimici (€ 650 per il
semestre) e quelli per la fornitura e distribuzione dei prodotti economali
(€ 900 per il semestre). SE.G.I. ha poi previsto, sempre per il semestre,
€ 9.800,00 per i costi della sicurezza aziendale ed € 3.150,36 per costi
generali e utile di impresa, con un totale, per il periodo contrattuale di
durata dell’appalto, di € 1.679.430,78, pari ad un ribasso del
12,44%.
11.- Ciò posto, anche a volere accedere alla tesi, sostenuta
dalle appellanti, secondo cui vi sarebbe stata una sottostima per i costi
di carattere generale (fra i quali, come ha sostenuto la Multiservice Sud,
quello indicato per la fideiussione), si deve comunque condividere quanto
affermato dal T.A.R. circa la possibilità per la società SE.G.I. di
conservare comunque un margine di utile, anche se ridotto, in una misura
che non appare sostanzialmente diversa da quella che avrebbero potuto
ottenere le due appellanti.
11.1.- Peraltro, come ha evidenziato il
T.A.R., per la particolare natura della gara, il conseguimento d’un primo,
anche se breve, affidamento d’un appalto di servizi, in vista della
successiva, economicamente più rilevante, procedura di selezione, si
traduce, per un operatore del settore, in un’opportunità significativa ai
fini, quanto meno, della pubblicità e del miglioramento del
curriculum.
11.2.- Anche questa Sezione, come ha pure evidenziato il
T.A.R., ha affermato il principio che, soprattutto in particolari
condizioni (come può essere quella in esame), anche un margine di utile
molto ridotto può comportare un vantaggio per un’impresa, per le ricadute
positive che possono conseguire all’eventuale aggiudicazione della gara
(Consiglio di Stato, Sezione III, n. 3492 del 9 luglio 2014).
12.-
Dall’esame del combinato disposto degli artt. 82, comma 3-bis, 86, comma
3-bis, e 87, comma 3, del codice dei contratti pubblici si può, inoltre,
desumere che, se i costi del personale sono indicati come non ribassabili
(in una gara da aggiudicare con il criterio del prezzo più basso), ciò non
impedisce che, qualora l’impresa dimostri di poter sostenere (per tale
voce di costo) oneri inferiori, possa comunque compensare, con le
eventuali (dimostrate) relative economie, i costi da sostenere per le
altre voci (o possa anche conseguire un utile maggiore).
12.1.-
Dall’esame delle suddette disposizioni si desume, infatti, che la non
ribassabilità del costo della manodopera, comporta la possibile
indicazione nellalex specialis del costo del lavoro, quantificato
sulla base della contrattazione collettiva nazionale di settore e dalle
tabelle ministeriali (art. 82, comma 3-bis, e art. 86, comma
3-bis).
Poiché i costi apprezzati dalla stazione appaltante sono
peraltro costi medi, tipologici, che non vincolano tutte le imprese
(diverse per natura, caratteristiche, agevolazioni e sgravi fiscali
ottenibili), non possono non essere considerati, in sede di valutazione
delle offerte, aspetti che riguardano le diverse imprese, con la
conseguenza che ai fini della valutazione della migliore offerta si possa
tenere conto anche delle possibili economie che le stesse possono
conseguire (anche con riferimento al costo del lavoro), nel rispetto delle
disposizioni di legge e dei contratti collettivi.
12.2.- Del resto,
come ha già più volte affermato questo Consiglio di Stato, i valoridel
costo del lavoro risultanti dalle tabelle ministeriali non costituiscono
un limite inderogabile, ma semplicemente un parametro di valutazione della
congruità dell'offerta, con la conseguenza che l'eventuale scostamento da
tali parametri delle relative voci di costo non legittima di per sé un
giudizio di anomalia (cfr., fra le tante, Consiglio di Stato, sez. V, n.
3937 del 24 luglio 2014).
Si è quindi affermato che devono considerarsi
anormalmente basse le offerte che si discostino in modo evidente dai costi
medi del lavoro indicati nelle tabellepredisposte dal Ministero del lavoro
in base ai valori previsti dalla contrattazione collettiva. Infatti i
costi medi costituiscono non parametri inderogabili ma indici del giudizio
di adeguatezza dell'offerta, con la conseguenza che è ammissibile
l'offerta che da essi si discosti, purché lo scostamento non sia eccessivo
e vengano salvaguardate le retribuzioni dei lavoratori, così come
stabilito in sede di contrattazione collettiva.
12.3.- Ora è vero che,
nella fattispecie, il bando di gara prevedeva che i costi dellavoro
indicati nell’articolo 4 non fossero ribassabili, tuttavia, come si è
accennato, ciò non esclude che l’impresa possa dimostrare di poter
sostenere (per tale voce) oneri inferiori in modo da compensare i costi
previsti per le altre voci e così acquisire un utile (anche minimo)
dall’esecuzione del servizio oggetto della gara.
13.- Per le stesse
ragioni non possono ritenersi fondate nemmeno le censure che sono state
sollevate con riferimento all’ammontare degli oneri per la sicurezza
aziendali indicati dalle diverse imprese che precedono in graduatoria le
appellanti.
Peraltro l’ammontare degli oneri per la sicurezza aziendali
costituisce una delle componenti dell’offerta la cui quantificazione,
demandata alle imprese partecipanti, può essere valutata dalla stazione
appaltante in sede di esame della congruità dell’offerta.
14. Sulla
base delle esposte considerazioni, questa Sezione ritiene che l’appellata
sentenza del T.A.R. per la Basilicata n. 792 del 2014, che ha ritenuto non
fondate le censure sollevate nei confronti dell’offerta presentata dalla
terza classificata SE.G.I. in base alla considerazione che un margine
anche molto modesto di profitto non consente di far ritenere un’offerta
inattendibile o poco seria e quindi tale da non poter essere ammessa,
debba essere confermata.
14.1. - Né, per le stesse ragioni possono
ritenersi fondate le censure che nei confronti della stessa offerta sono
state proposte dalla società Markas nell’appello proposto avverso la
sentenza n. 791 del 2014.
15.- Il rigetto delle censure sollevate dalle
due appellanti nei confronti della SE.G.I. determina, come ha ritenuto il
T.A.R., l’improcedibilità delle censure riferite alle prime due
classificate non potendo le due appellanti comunque risultare, allo stato,
aggiudicatarie della gara in esame.
16.- Al riguardo, si deve solo
aggiungere che non risulta condivisibile la tesi secondo cui sarebbe stato
comunque necessario esaminare anche le censure sollevate nei confronti
delle prime due graduate nella gara in questione.
17.- Non possono poi
ritenersi fondate nemmeno le censure con le quali le appellanti hanno
sostenuto l’illegittimità delle disposizioni del bando relative alla
determinazione dei costi non ribassabili per il personale.
17.1.-Non
può innanzitutto ritenersi illegittima la scelta della stazione appaltante
di prevedere nel bando di gara l’importo del costo per il personale
stimato come necessario, ai sensi dell’art. 82 del codice dei contratti,
essendo tale previsione contenuta nella stessa disposizione
normativa.
Tale circostanza del resto, come ha affermato il T.A.R.
nella sentenza n. 791 del 2014, rappresenta una conseguenza naturale
dell’applicazione di una norma preordinata a tutelare la pienezza dei
diritti retributivi e contributivi dei lavoratori e che pone evidentemente
tale finalità su un piano sovraordinato rispetto ad altre pur importanti
esigenze proprie degli appalti pubblici.
Ma resta fermo quanto si è in
precedenza chiarito sulle modalità con le quali è poi possibile procedere
in concreto alla verifica dei costi (anche per il personale) che le
singole imprese devono sostenere ai fini dell’esecuzione
dell’appalto.
Non sussiste pertanto alcuna ragione per rimettere la
questione all’esame della Corte di Giustizia CE.
17.2.- Non può poi
ritenersi fondata nemmeno la censura sollevata con riferimento alla
corretta determinazione dell’ammontare dei costi da sostenere per il
personale.
A prescindere dalla circostanza che l’Amministrazione ha
indicato i criteri seguiti per la determinazione del costo delle ore
ritenute necessarie per l’esecuzione dell’appalto, con riferimento alle
aree oggetto del servizio e della diversa tipologia delle prestazioni
richieste, resta fermo, in ogni caso, che le imprese dovevano presentare
un’offerta sulla base degli elementi indicati dalla stazione appaltante
negli atti di gara e non sulla base di diversi calcoli comunque
effettuati.
Del resto le appellanti hanno regolarmente partecipato alla
procedura in questione presentando un’offerta che, come si è visto, non
era molto diversa da quella presentata dalle imprese che le hanno
precedute in graduatoria.
Peraltro la Staziona appaltante ha chiarito
che la gara è stata strutturata prendendo in considerazione le superfici,
le tipologie e le ore di pulizia, sanificazione ed ausiliariato che
coincidono con quelle che saranno oggetto dell’appalto regionale, che sono
superiori per 10.200 ore rispetto agli affidamenti in corso per effetto
dell’apertura di nuove strutture, con il conseguente aumento delle
superfici complessive oggetto di pulizia e sanificazione (per circa 6.738
mq) nonché per ore aggiuntive di servizio di ausiliariato.
17.3.- Si
deve aggiungere che si sarebbe potuta lamentare una equivocità del bando
qualora fosse stata riscontrata nel comportamento della stazione
appaltante o nella presentazione delle offerte una anomala deviazione
rispetto a quanto stabilito dalle disposizioni di gara. Ma ciò non risulta
si sia verificato, né le appellanti hanno offerto argomenti specifici per
dimostrare come, dalla formulazione delle citate disposizioni dettate dal
bando, possa essere risultata fuorviata la formulazione della loro
offerta.
18.- Infondata deve poi ritenersi la censura sollevata dalla
società Markas con riferimento all’asserita violazione dell’art. 70 del
codice dei contratti pubblici, per i tempi ristretti concessi per la
presentazione delle offerte, tenuto conto delle esigenze rappresentate
dall’Amministrazione che, che si sono già più volte ricordate, che hanno
indotto l’ASM a svolgere una procedura ristretta ed accelerata per
l’aggiudicazione, per un limitato periodo, del servizio in
questione.
La censura deve ritenersi peraltro anche inammissibile
tenuto conto che del breve termine concesso per la presentazione delle
offerte non può dolersi l’appellante Markas che ha regolarmente presentato
la sua offerta.
19. In conclusione, per tutti gli esposti motivi, gli
appelli proposti nei confronti delle sentenze del T.A.R. per la Basilicata
n. 791 e n. 792 del 2014 devono essere respinti e le appellate sentenze
devono essere confermate, in parte con diversa motivazione ed in parte (la
sentenza n. 791) anche con diverso dispositivo. I ricorsi proposti in
primo grado dalle appellanti devono essere, pertanto, in parte respinti ed
in parte dichiarati irricevibili.
Le spese del grado di appello seguono
la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Terza)
definitivamente pronunciando sugli appelli riuniti,
come in epigrafe proposti, li respinge, confermando in parte con diversa
motivazione ed in parte, per la sentenza n. 791 del 2014, anche con
diverso dispositivo, i ricorsi proposti in primo grado dalle appellanti
che devono essere in parte respinti ed in parte dichiarati
irricevibili.
Condanna ciascuna delle appellanti Markas S.r.l. e
Società Cooperativa Multiservice Sud al pagamento di € 2.500,00
(duemilacinquecento) in favore dell’Azienda Sanitaria Locale di Matera, di
Euro&Promos FM Soc. Coop. p.a. e di Servizi Integrati S.r.l., per un
totale di € 7.500,00 (settemilacinquecento) per ciascuna delle appellanti,
per le spese e competenze del grado di appello.
Ordina che la presente
sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in
Roma nella camera di consiglio del giorno 19 febbraio 2015 con
l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Romeo, Presidente
Bruno
Rosario Polito, Consigliere
Dante D'Alessio, Consigliere,
Estensore
Silvestro Maria Russo, Consigliere
Paola Alba Aurora
Puliatti, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 02/04/2015
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