Con l'ordinanza[2] in commento, la I^ sez. del Tribunale amministrativo regionale della Calabria, sede di Catanzaro, ha sollevato d’ufficio questione di costituzionalità della legge regionale L.R. Calabria n.19 del 12 settembre 2014 (modifica della legge regionale 7 febbraio 2005, n. 1 -Norme per l’elezione del Presidente della Giunta regionale e del Consiglio regionale- BUR n. 43 del 12 settembre 2014), per le ragioni in fatto e in diritto,- apprezzabili ad avviso degli scriventi-, che in questa sede ci si propone di esporre.
Il rinvio pregiudiziale[3] in parola, operato dal collegio amministrativo catanzarese con l’ordinanza oggetto di annotazione, trova la sua dimora nel giudizio di impugnazione delle operazioni elettorali[4] della Regione Calabria, ed in particolare nel ricorso instaurato dalla candidata non eletta, dinanzi al T.A.R. suddetto, per l’annullamento del verbale delle operazioni elettorali del 23.11.2014 per il rinnovo della carica di presidente della giunta regionale della Calabria.
La candidata non eletta alla Presidenza della Regione Calabria, ha proposto il giudizio[5] de quo al fine di ottenere una sentenza che dichiarasse il proprio diritto ad essere proclamata eletta alla carica di consigliere regionale,- in qualità di candidato che ha conseguito un numero di voti validi immediatamente inferiore a quello dell’eletto presidente, con il meccanismo di cui all’art. 5 della legge Cost. n. 1 del 22 novembre 1999 (Disposizioni concernenti l'elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l'autonomia statutaria delle Regioni[6]), altrimenti conosciuto quale assegnazione del seggio utile al c.d. “miglior perdente”-, sostenendo la tesi secondo la quale la disposizione poc’anzi richiamata, non ha carattere transitorio bensì è una norma permanente che esplica il principio di garanzia delle c.d. minoranze, con la conseguenza che essa non avrebbe cessato e non cesserebbe e i suoi effetti a seguito dell’entrata in vigore della legge regionale n. 19/2014.
Quest’ultima norma dunque, non procedendo ad alcun rimando alla disciplina di cui alla legge cost. n. 1/1999, bensì abrogando la precedente normativa regionale in materia elettorale, in particolare sopprimendo il secondo periodo del comma 2 dell’art. 1 L.R. n. 1/2005[7] avrebbe, a dire della difesa regionale, inteso superare il meccanismo contenuto nella disposizione transitoria in parola, inibendo i suoi effetti sulle operazioni elettorali calabresi.
Preliminarmente alla questione di illegittimità costituzionale della l.r. n. 19/2014 il Tribunale amministrativo, ha affermato l’infondatezza della censura sollevata dalla ricorrente.
Orbene, ribadendo la natura transitoria della disciplina dettata dell'art. 5 della L. Cost. n.1/1999, così come anche confermato dalla Corte Costituzionale con le pronunce n.4/2010[8] e n.45/2011[9], il T.A.R. Calabria non ha ritenuto fondata la doglianza mossa dalla ricorrente in riferimento all'interpretazione dell' art. 5 della L. Cost. n. 1-1999, sollevando invece, d'ufficio, la questione di costituzionalità nel procedimento di adozione della legge elettorale della regione Calabria per contrasto dell’art. 1, comma 1, lett. a) della L.R. 12 settembre 2014 n.19 nella parte in cui sopprime il comma 2 dell’art. 1 L.R. 1/2005 con l’art. 123 della Costituzione[10] e con l’art. 3 del Protocollo Addizionale n. 1 alla "Convenzione Europea dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali", quale norma interposta e integrativa dell’art. 117 co. 1 Cost..
Infatti, è opportuno ricordare che a seguito delle dimissioni del Presidente della Giunta Regionale[11], l'art 126 Cost. comma 3[12], prevede conseguentemente anche lo scioglimento dell'organo consiliare regionale. Quest'ultimo quindi alla data dell’emanazione della norma ‘incriminata’, 12 settembre 2014, operava in regime di “prorogatio[13]”, con poteri e funzioni limitate alla sola adozione di atti necessari, indefettibili ed urgenti dal momento delle dimissioni del Presidente.
Ebbene, il T.A.R. Calabria, ha ritenuto fondato il sospetto che, operando in regime di prorogatio[14] il Consiglio Regionale della Calabria, non avrebbe potuto modificare la legge elettorale. Infatti, la soppressione della norma regionale che richiamava l’art. 5 della Legge Cost. n.1/1999, è avvenuta con una legge adottata in pieno regime di prorogatio e senza che, peraltro, tale soppressione fosse imposta dalla necessità di adeguarsi ai rilievi formulati dal Governo[15] con l’impugnativa dinanzi alla Corte Costituzionale.
La questione di costituzionalità, pertanto, oltre a irradiare fondati sospetti di fondatezza, ottiene esito positivo rispetto al requisito della rilevanza ai fini della risoluzione della controversia in oggetto. L’eventuale dichiarazione d’illegittimità per mano dei giudici della Consulta della L.R. n. 19/2014, invero, presenterebbe esiti simili all’effetto “domino” ; la pronuncia di accoglimento della Corte di legittimità, rimuovendo di fatto dall’ordinamento giuridico la L.R. 19/2014, farebbe irrimediabilmente risorgere la legge regionale calabra n. 17/2005 e, conseguentemente, l’art. 5 della l. cost. n. 1/1999 ivi richiamato tornerebbe ad avere effetti sulle operazioni di attribuzione dei seggi nelle operazioni elettorali.
In attesa dell’esito del giudizio presso Palazzo della Consulta il T.A.R. Calabria, facendo proprio l'orientamento espresso dalla Corte Cost. con la Sentenza n. 68 del 2010[16], con riguardo all’art. 123 Cost., ha sostenuto in modo chiaro che nel periodo di prorogatio di un organo legislativo regionale, tale organo sia titolare unicamente “delle attribuzioni relative ad atti necessari ed urgenti, dovuti o costituzionalmente indifferibili”, essendo connaturale a tale istituto, la limitazione dei poteri degli organi regionali in forza della deminutio della rappresentatività politica dell’organo legislativo “in scadenza”[17], e tra le quali non può intendersi ricompresa appunto l’adozione di una legge elettorale.
Il giudice amministrativo calabrese sottolinea come sia “connaturale, al regime della prorogatio il depotenziamento delle ordinarie attribuzioni dell'organo, dovendosi riconoscere alle assemblee regionali in fase preelettorale solo la eccezionale possibilità di esercitare alcuni dei loro poteri per rispondere a speciali contingenze, quale ragionevole soluzione di bilanciamento tra il principio di rappresentatività ed il principio di continuità funzionale”[18].
Non può di certo non tenersi in debito conto che la prorogatio del Consiglio Regionale corrisponde al periodo antecedente il rinnovo dell'organo stesso, pertanto il Consiglio regionale deve solo limitarsi ad assumere determinazioni del tutto urgenti o indispensabili. Il regime della prorogatio non può quindi essere inteso come espressione di una generica proroga incondizionata di tutti i poteri degli organi regionali, che devono comunque astenersi, al fine di assicurare una competizione libera e trasparente, da ogni intervento che possa essere interpretato come una forma di captatio benevolentiae nei confronti degli elettori.
Non deve sfuggire ad un attento osservatore il rilievo mosso sul punto, nell'ordinanza emessa dai giudici amministrativi calabresi laddove affermano: “la legge elettorale, definendo le regole di composizione degli organi elettivi essenziali per il funzionamento di un sistema democratico-rappresentativo costituisce una delle massime espressioni della rappresentatività politica, la quale è “attenuata” per gli organi in fase preelettorale e può esplicarsi, proprio alla luce delle esigenze di continuità funzionale sottese alla prorogatio, solo nell’adozione di atti necessari a garantire, nelle circostanze concrete, tale continuità”.
Riprendendo, anche l'orientamento della Corte Europea dei diritti dell'Uomo nella decisione 6.11.2012 nella Causa 30386/05 Ekoglasnost c. Bulgaria, il Tribunale ha rilevato altresì che, non solo l'adozione della legge elettorale, ma anche la stabilità stessa della legislazione elettorale assume una particolare importanza per il rispetto dei diritti garantiti dall’articolo 3 del Protocollo n. 1, e proprio per questo, nel modificare troppo spesso le regole elettorali, si rischia di scalfire il rispetto del pubblico per le garanzie che si presume assicurino libere elezioni o la sua fiducia nella loro esistenza.
Ed ancora.
Nel richiamare il “Codice di buona condotta in materia elettorale” adottato dalla Commissione per la Democrazia attraverso il Diritto, (cd. "Commissione di Venezia"), il giudice a quo ha evidenziato come “Il principio interpretativo affermato dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, in relazione all’art. 3 del Protocollo Addizionale n. 1 CEDU, sia pure richiamando norme di soft law non vincolanti, quale è l’art. 68 del “Codice di buona condotta in materia elettorale”, sopra riportato, consente di concludere che, seppure la norma di cui all’art. 3 Protocollo Addizionale n 1 della CEDU non impone “un divieto totale e tassativo di introduzione di modifiche normative in ambito elettorale nell’anno che precede la competizione” (Cons. giust. amm. Sicilia sez. giurisd. 28 gennaio 2015 n.76)”. Sono però da ritenersi non compatibili con tali norme convenzionali europee le novelle legislative in materia elettorale adottate a ridosso delle consultazioni (ovvero in un arco temporale anche non brevissimo, quale l’anno antecedente le elezioni), non supportate da ragionevoli e adeguate ragioni o da esigenze di rispetto di interessi generali, eventualmente comparabili con quello della “stabilità” della legislazione elettorale.
Di recente la Corte Costituzionale si è espressa con sentenza n. 44 del 25 marzo 2015[19], sul regime della prorogatio con specifico riferimento agli organi elettivi, ed in particolare ai consigli regionali, affermando  che “l’istituto in esame, a differenza della vera e propria proroga non incide […] sulla durata del mandato elettivo, ma riguarda solo l’esercizio dei poteri nell’intervallo fra la scadenza, naturale o anticipata, di tale mandato, e l’entrata in carica del nuovo organo eletto”.
In conclusione nel caso in esame risulta evidente come, nel silenzio dello statuto regionale calabrese l'attività legislativa del Consiglio Regionale, nella fattispecie analizzata, appaia espletata senza limiti sostanziali o procedimentali, né tantomeno il richiamo del legislatore regionale alla paventata impugnativa del Governo della precedente legge elettorale regionale, può giustificare il comportamento dell'organo consiliare, in quanto l’emanazione della L.R. 19/2014 cozza, irrimediabilmente, con la ratio dell'istituto della prorogatio come punto di bilanciamento fra il principio di rappresentatività e quello della continuità delle istituzioni.
A parere di chi scrive, prescindendo dai riflessi che la decisione sulla questione di costituzionalità avrà sul giudizio pendente dinanzi il Tribunale amministrativo rimettente, appare chiaro come il principio democratico, per quanto boicottato, eluso, deviato e rinnegato da alcuni organi eletti, trovi sempre la strada maestra per farsi avanti e rivendicare. Il giudizio incidentale per quanto indiretto, resta pur sempre il mezzo più “diretto” per aggredire i provvedimenti amministrativi quanto legislativi, che mirino al sereno andamento della vita politica e sociale del nostro paese e nel dettaglio della terra calabrese. Resta aperto il giudizio dinanzi la Corte Costituzionale, che potrà chiarire meglio i punti nevralgici su cui si fonda l’illegittimità dell’operato straordinario svolto in sede legislativa da un organo eletto, già disciolto.

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[1] Sul tema della prorogatio degli organi amministrativi e sull’evoluzione legislativa innescata in tale ambito dalla sentenza n. 208 del 1992 della Corte cost., cfr. le indicazioni contenute in A. A. ROMANO, Continuità del Consiglio regionale e rinvio statale delle leggi nel quadro dei nuovi orientamenti della Corte in materia di prorogatio, in Le Regioni, n. 5, 1992, 1364 ss.analoga lettura parrebbe accolta da E. GIANFRANCESCO, Legge regionale approvata a fine legislaturae sindacabilità dei motivi posti a fondamento del suo rinvio, in Giurisprudenza costituzionale, 1996, 2684 ss. Cfr. Soprattutto A.A. ROMANO, La prorogatio negli organi costituzionali, Milano, Giuffrè, 1967, 78. La Corte Costituzionale, considera infatti soltanto “eventuale” la disciplina, da parte degli Statuti, della prorogatio degli organi elettivi regionali. In tal modo risulta confermato quell’orientamento, già seguito in passato dalla Corte, secondo cui «la prorogatio non corrisponde affatto ad un principio generale, come ritenuto da parte cospicua della letteratura giuridica, ma che essa è in ogni caso larisultante di una norma espressa esclusiva, non suscettibile di interpretazione analogica» così A. MORRONE, Sistema elettorale, Sistema elettorale e prorogatio degli organi regionali, in Le Regioni, n. 6, 2003, cit., 1276-1277.
[2] TAR Calabria, Sez. I^, ordinanza n. 519/2015.
[3] Sulla questione di legittimità costituzionale, JUSO R., ROLLI R. Lineamenti di giustizia amministrativa. Quinta edizione. Aggiornata al Codice del Processo Amministrativo (D.Lgs. n.104/2010), Milano, Giuffrè, 2012.
[4] Sul tema del contenzioso elettorale, R. ROLLI I contenziosi in materia elettorale alla luce delle più recenti evoluzioni legislative in www.giustamm.it ,11-11-2011.
[5] Sul contenzioso in materia elettorale si veda Codice del Processo Amministrativo, ( a cura di R. ROLLI), Cosenza, 2014, art.li 130-131 c.p.a.
[6] Com'è noto la Legge Cost. n.1-1999 all'art. 5 comma 1, parte seconda prevede che: “È eletto alla carica di consigliere il candidato alla carica di Presidente della Giunta regionale che ha conseguito un numero di voti validi immediatamente inferiore a quello del candidato proclamato eletto Presidente”; tuttavia, tale principio trova applicazione, per come indicato nella prima parte del medesimo art. 5 L.Cost. n.1-1999, “fino alla data di entrata in vigore dei nuovi statuti regionali e delle nuove leggi elettorali ai sensi del primo comma dell'articolo 122 della Costituzione...”./1999, dandone piena efficacia sul territorio della Regione Calabria.
[7] La L.R. Calabria n. 1/2005 richiamava espressamente l’art. 5 della L. Cost. n. 1/1999.
[8] Giudizio di legittimità costituzionale in via principale -legge elettorale regione Campania.
[9] Giudizio di legittimità costituzionale in via principale- legge della regione Basilicata norme relative al sistema di elezione del presidente della giunta regionale e dei consiglieri regionali, ai sensi della legge 2 luglio 2004, n. 165 – disposizioni di attuazione dell’art. 122, primo comma, della costituzione, e degli artt. 1, 2 e 3 della legge della regione basilicata 5 febbraio 2010, n. 19 (modifiche ed integrazioni alla legge regionale 19 gennaio 2010, n. 3),
[10] Si veda: Corte Cost Sentenza n. 196 del 2003 : “la disciplina della eventuale prorogatio degli organi elettivi regionali dopo la loro scadenza o scioglimento o dimissioni, e degli eventuali limiti dell'attività degli organi prorogati, sia oggi fondamentalmente di competenza dello statuto della Regione, ai sensi del nuovo articolo 123, come parte della disciplina della forma di governo regionale: così come è la Costituzione (art. 61, secondo comma; art. 77, secondo comma) che regola la prorogatio delle Camere parlamentari”.
[11]Le dimissioni del Presidente della Giunta Regionale per la Calabria, dott. Giuseppe Scopelliti, sono state rassegnate il 29 aprile 2014 a seguito di sentenza di condanna penale di primo grado emessa dal Tribunale penale di Reggio Calabria (RC) per i reati di falso in atto pubblico e abuso d’ufficio
[12] Art. 126 comma 3 Cost. “L'approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta eletto a suffragio universale e diretto, nonché la rimozione, l'impedimento permanente, la morte o le dimissioni volontarie dello stesso comportano le dimissioni della Giunta e lo scioglimento del Consiglio. In ogni caso i medesimi effetti conseguono alle dimissioni contestuali della maggioranza dei componenti il Consiglio”.
[13] Sul regime della “prorogatio” delle Camere, A. MANZELLA, Il Parlamento, il Mulino, 2003, p. 164.
[14] Sempre sul regime della “prorogatio”, G. ZAGREBELSKY, conferenza stampa del 2 aprile 2014 del Presidente della Corte Cost:“tra Assemblee elettive regionali e statali non è ravvisabile diversità di natura o funzioni”.
[15]Con deliberazione del Consiglio dei Ministri del 10 luglio 2014 è stata impugnata, da parte del Governo, la legge regionale n. 8/2014 recante: "Modifiche ed integrazioni alla legge Regionale 7 febbraio 2005, n. 1 (Norme per l'elezione del Presidente della Giunta regionale e del Consiglio regionale)”. E' stata sollevata questione di legittimità in merito all’articolo 1, comma 1, lettera e), che sostituisce il comma 3 dell’articolo 1 della l.r. n. 1/2005 e all’articolo 4, comma 1, lettera e), che modifica la lettera e), del comma 1, dell’articolo 4 della l.r. n. 1/2005 concernenti rispettivamente la soglia di sbarramento del 15% per il riparto dei seggi e l’eventualità che, per mezzo del doppio premio di maggioranza si superi la soglia dei 30 componenti del Consiglio regionale, che costituisce il limite massimo di consiglieri possibile per le regioni come la Calabria con popolazione fino a due milioni di abitanti fissato dall'articolo 14 del decreto legge n. 138/2011, convertito dalla legge n. 148/2011. Con successiva deliberazione del Consiglio dei Ministri del 19 settembre 2014 il Governo ha rinunciato all'impugnativa della Legge elettorale della Regione Calabria con le seguenti motivazioni: la Regione Calabria, con la legge regionale n. 19 dell'11 settembre scorso, pubblicata sul B.U.R. N. 43 del 12 settembre 2014, ha inteso adeguarsi ai rilievi formulati dal Governo, ripristinando le percentuali dello sbarramento e dei seggi attribuiti quale premio di maggioranza alle soglie esistenti prima delle modifiche introdotte dalla legge impugnata, ad eccezione della soglia di sbarramento relativa alle coalizioni che viene ridotta dal 15% all’8%. Inoltre, la riscrittura del comma 3 dell’articolo 1 della legge elettorale regionale n. 1/2005 comporta anche il venir meno dei dubbi sollevati in merito all’interpretazione del concetto di “coalizione”. Si ritiene, quindi, su parere conforme del Ministero dell'Interno, che siano venuti meno i motivi oggetto del ricorso avanti la Corte Costituzionale e che, pertanto, ricorrano i presupposti per rinunciare al ricorso avverso la legge regionale n. 8/2014, e, conseguentemente alla richiesta dell'applicazione dell'articolo 35 della legge n. 87/1953, così come modificato dall'articolo 9, comma 4, della legge n. 131/2003.
[16] Giudizio di legittimità in via principale- degli articoli 5, 24, commi da 1 a 4, 25, commi 1, 3, 5 e 7 e 26, della legge della Regione Abruzzo 24 novembre 2008, n. 17 (Norme regionali contenenti l’attuazione della parte terza del d.lgs. n. 152/06 e s.m.i. e disposizioni in materia di personale), e degli articoli 1, commi 3 e 6, e 2 della legge della Regione Abruzzo 15 ottobre 2008, n. 14 (Modifiche ed integrazioni alla legge regionale 10 marzo 2008, n. 2. Provvedimenti urgenti a tutela della Costa Teatina), promossi con ricorsi notificati il primo il 19-24 dicembre 2008 ed il secondo notificato il 23-29 dicembre 2008, depositati in cancelleria il 29 ed il 31 dicembre 2008 ed iscritti ai nn. 103 e 104 del registro ricorsi 2008; In tema di poteri del Consiglio regionale in regime di prorogatio.
[17] Sul punto vedi C. FUSARO, Autonomia statutaria sì, ma senza violare la Costituzione né eluderla, in Quaderni Costituzionali, 2002 1462 ss., e P. GIANGASPERO, La Corte costituzionale e il regime formale dello statuto regionale ordinario: alcuni "frammenti" di un mosaico da completare, ivi, 1487 ss
[18] Corte Cost. Sent. n. 515/1995. su E. GIANFRANCESCO, Legge regionale approvata a fine legislatura e sindacabilità dei motivi posti a fondamento del suo rinvio, in "Giur.cost.", 1996,2683 ss.; G. FALCON, Uno pseodo- rinvio di Una vera legge regionale, in Quaderni Costituzionali, 1996, 537 ss.
[19] Giudizio di legittimità costituzionale in via principale Legge della Regione Abruzzo 28/04/2014, n. 24, nel testo precedente alle modifiche apportate dalla legge della Regione Abruzzo 21/05/2014, n. 32; art. 4, c. 2°, della medesima legge regionale.

(pubblicato il 1.4.2015)