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n. 11-2014 - © copyright |
T.A.R. CAMPANIA - NAPOLI -
SEZIONE I - Sentenza 22 ottobre 2014 n. 5409
Pres. Cesare
Mastrocola, est. Antonio Andolfi
Consorzio Stabile Europeo Multiservice
(Avv. Giovanni Todisco) c. I.n.p.s. (Avv.ti Vincenzo Di Maio, Erminio
Capasso, Daniela Anziano) |
1. Contratti con la p.a.- Art. 115 D.Lgs.163/2006 –
Contratti di durata – Meccanismo di revisione dei prezzi – Natura –
Carattere imperativo - Clausola contrattuale difforme - Nullità
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2. Contratti con la p.a.- Diritto revisione prezzi -
Prescrizione quinquennale – Decorrenza - Dal termine di pagamento di
ciascun rateo – Sussiste
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3. Contratti con la p.a.- Contratti di durata - Revisione
dei prezzi - Proroghe contrattuali -Si applica - Nuovi ed autonomi
rapporti giuridici tra le stesse parti successivi al contratto originario-
Non si applica – Ragioni
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1. In materia di contratti pubblici, l’art. 115 D.Lgs. n.
163/2006 ha inteso munire i contratti di forniture e servizi di durata di
un meccanismo che, a cadenze determinate, comporti la definizione di un
'nuovo' corrispettivo per le prestazioni oggetto del contratto, riferito
alla dinamica dei prezzi registrata in un dato arco temporale di
riferimento, con beneficio di entrambi i contraenti, atteso che
l'appaltatore vede ridotta, l'alea propria dei contratti di durata, e la
stazione appaltante vede diminuito il pericolo di un peggioramento di una
prestazione divenuta onerosa. Tale disciplina ha carattere imperativo, con
la conseguenza che una eventuale clausola contrattuale difforme deve
ritenersi nulla (1).
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2. In materia di contratti pubblici, il diritto alla
revisione dei prezzi soggiace alla prescrizione quinquennale, atteso che
non è altro che il diritto ad un diverso e più vantaggioso calcolo del
corrispettivo spettante al prestatore del servizio. Pertanto, esso si
prescrive, per ciascun rateo del corrispettivo contrattuale, a decorrere
dal termine di pagamento del rateo, se questo non viene pagato, ovvero del
diritto alla integrazione, se il rateo viene pagato in un importo
inferiore a quello contrattualmente dovuto.(Nel caso di specie, il TAR
Campania ha accertato che la prescrizione è stata interrotta solo con la
notificazione del ricorso introduttivo, eseguita il 30 agosto 2012, e
pertanto sono prescritte tutte le pretese riferite a periodi precedenti il
quinquennio antecedente la data di tale notifica) (2)
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3. In materia di contratti con la p.a., la revisione dei
prezzi si applica soltanto alle proroghe contrattuali, non anche agli atti
successivi al contratto originario con cui, attraverso specifiche
manifestazioni di volontà, sia stato dato corso tra le parti a distinti,
nuovi ed autonomi rapporti giuridici, ancorché di contenuto analogo a
quello originario. In particolare, al fine di distinguere tra rinnovo e
proroga deve ritenersi che il primo comporta una nuova negoziazione con il
medesimo soggetto, che può concludersi con l'integrale conferma delle
precedenti condizioni o con la modifica di alcune di esse, in quanto non
più attuali; la seconda, invece, consiste nel solo effetto del
differimento del termine finale del rapporto, il quale rimane per il resto
regolato dall'atto originario. (Nel caso di specie, il TAR Campania,
rilevato che il Consorzio ricorrente e l’INPS non hanno semplicemente
prorogato il contratto originario ma hanno provveduto a rinegoziare il
complesso delle condizioni contrattuali, ha ritenuto non applicabile il
meccanismo di revisione dei prezzi ex art. 115 D.Lgs. n. 163/2006 ed ha
pertanto rigettato il ricorso)(3)
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(1) cfr: Consiglio di Stato, Sez. III, sent. n. 4362
del 19-07-2011;
(2) cfr: Consiglio di Stato, sez. III, 22 ottobre
2013, n. 5128
(3) cfr: Consiglio di Stato, sez. III, 9 maggio 2012,
n. 2682; cfr. anche Consiglio di Stato, sez. III, 11 luglio 2014 n. 3585,
laddove, nel confermare TAR Campania, Napoli, sez. I, n. 4063 del 2007 |
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della
Campania
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3851 del
2012, proposto da: Consorzio Stabile Europeo Multiservice, in persona del
legale rappresentante p.t. rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni
Todisco, con domicilio eletto presso Giovanni Todisco in Napoli, c.so
Umberto I n.284 St. G.Cassese;
contro
I.n.p.s. in persona del presidente pro
tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Vincenzo Di Maio, Erminio
Capasso, Daniela Anziano, con domicilio eletto presso Vincenzo Di Maio in
Napoli, via Medina, 61 c/o Uff.Legale Inps;
per l'annullamento
della raccomandata inps - direz. regionale
per la Campania - area risorse strumentali prot. n. inps 5180 24.07.2012
0005581, ricevuta il 1.08.2012, previa occorrendo declaratoria della
nullità, in parte qua, della clausola di cui all'art. 15 del capitolato
speciale di appalto
per l’accertamento
del diritto alla revisione
del prezzo di appalto
per la condanna
dell’INPS al pagamento della
somma determinata a titolo di revisione del prezzo del contratto di
appalto in essere tra il 1.10.2004 e il 28.12.2011
e al risarcimento
del danno.
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Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto
l'atto di costituzione in giudizio di Inps;
Viste le memorie
difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza
pubblica del giorno 8 ottobre 2014 il dott. Antonio Andolfi e uditi per le
parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato
in fatto e diritto quanto segue.
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FATTO
Il consorzio ricorrente, esponendo di aver svolto
il servizio di pulizia presso gli stabili delle agenzie dell’INPS nella
regione Campania dal 1 ottobre 2004 al 28 febbraio 2011, chiede, con il
ricorso indicato in epigrafe, l’accertamento del diritto alla revisione
del prezzo di appalto ai sensi dell’articolo 115 del decreto legislativo
163 del 2006 e della precedentemente vigente norma di cui all’articolo 6
della legge numero 537 del 1993, congiuntamente all’annullamento della
raccomandata dell’ INPS del 1 agosto 2012 con la quale l’Istituto ha
negato il riconoscimento della revisione del prezzo.
Parte ricorrente
conclude chiedendo la condanna dell’Inps al pagamento della somma di euro
638.613 oltre interessi e rivalutazione monetaria, anche a titolo di
risarcimento del danno.
L’Istituto nazionale della previdenza sociale
si costituisce eccependo la prescrizione del diritto, trattandosi di
contratto stipulato in data 1 ottobre 2004, la inammissibilità del ricorso
per omessa impugnazione tempestiva del capitolato speciale d’appalto che
espressamente prevedeva l’obbligo, al fine di ottenere la revisione
annuale dei corrispettivi, di inviare tempestivamente richiesta scritta a
mezzo raccomandata postale, mai inviata dall’impresa interessata e
l’infondatezza della pretesa dedotta in giudizio per il rinnovato consenso
alle condizioni contrattuali prestato dal consorzio per tutti i successivi
rinnovi del contratto originario, venuto a scadenza in data 30 settembre
2007; in via subordinata, l’istituto resistente contesta la
quantificazione delle pretese di parte attrice.
DIRITTO
Com’è noto, il codice dei contratti pubblici,
approvato con decreto legislativo numero 163 del 2006, all’articolo 115,
con disposizione che ha confermato il tenore della norma precedentemente
vigente, di cui all’art. 6, comma 4, legge n. 537/1993, ha disciplinato
l’adeguamento dei prezzi nei termini seguenti: “Tutti i contratti ad
esecuzione periodica o continuativa relativi a servizi o forniture debbono
recare una clausola di revisione periodica del prezzo. La revisione viene
operata sulla base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili
dell'acquisizione di beni e servizi sulla base dei dati di cui
all'articolo 7, comma 4, lettera c) e comma 5.”
Al riguardo, la
giurisprudenza ha più volte chiarito che la previsione di un meccanismo di
revisione del prezzo di un pubblico appalto di durata, su base periodica,
dimostra che la legge (art. 115 d. lgs. n. 163 del 2006) ha inteso munire
i contratti di forniture e servizi di un meccanismo che, a cadenze
determinate, comporti la definizione di un "nuovo" corrispettivo per le
prestazioni oggetto del contratto, riferito alla dinamica dei prezzi
registrata in un dato arco temporale di riferimento, con beneficio di
entrambi i contraenti, poiché l'appaltatore vede ridotta, anche se non
eliminata, l'alea propria dei contratti di durata, e la stazione
appaltante vede diminuito il pericolo di un peggioramento di una
prestazione divenuta onerosa. Tale disciplina ha carattere imperativo e
una eventuale clausola contrattuale difforme, rispetto alla disciplina
normativamente prevista, deve ritenersi nulla (Consiglio di Stato, Sez.
III, sent. n. 4362 del 19-07-2011).
Ne deriva la infondatezza
dell’eccezione di inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione
delle clausole del bando che, imponendo un rigido termine di decadenza,
avrebbero reso eccessivamente difficoltosa l’applicazione dell’istituto
della revisione dei prezzi.
Infatti, in applicazione del principio
della nullità parziale, deve ritenersi che le clausole nulle, per
contrarietà con norme imperative di legge, non viziano il contratto di
appalto nel suo insieme, ma sono automaticamente sostituite da clausole
conformi alla legge, inserite di diritto nella disciplina
negoziale.
Quindi, avendo carattere imperativo la disciplina dettata in
materia di revisione prezzi negli appalti di servizi o forniture ad
esecuzione periodica o continuativa, di cui all'art. 115 del d.lgs. n.
163/2006, un'eventuale clausola contrattuale difforme, come quella
esaminata, effettivamente eccessivamente onerosa, rispetto alla disciplina
normativamente prevista, deve ritenersi nulla.
La legge non ha, invece,
provveduto a stabilire espressamente un periodo massimo oltre il quale non
sia possibile richiedere la revisione del prezzo.
Nella fattispecie, è
stata eccepita dalla amministrazione resistente la prescrizione del
diritto, trattandosi di contratto di appalto stipulato il 1 ottobre
2004.
In realtà, l’arco temporale per il quale il ricorrente ha chiesto
la revisione dei prezzi è molto esteso, ricoprendo un periodo compreso tra
il primo affidamento del servizio, risalente all’ottobre 2004, e il mese
di febbraio 2011, quando è terminato l’ultimo periodo di svolgimento del
servizio.
Dagli atti processuali risulta che la durata del contratto
iniziale era prevista fino alla data del 30 settembre 2007.
Successivamente, il servizio è stato ancora svolto dal consorzio
ricorrente per un trimestre, fino al 31 dicembre 2007. Quindi, l’Istituto
resistente ha, di mese in mese, continuato a consentire che il servizio
fosse svolto dallo stesso consorzio, con plurimi atti adottati di mese in
mese, rispettivamente efficaci, il primo, fino al mese di febbraio 2008,
il secondo, fino al mese di marzo 2008, il terzo, fino al mese di aprile
2008 e così via, fino al mese di febbraio 2011.
Come è stato più volte
chiarito dalla giurisprudenza, il diritto alla revisione dei prezzi
soggiace alla prescrizione quinquennale, atteso che non è altro che il
diritto ad un diverso e più vantaggioso calcolo del corrispettivo
spettante al prestatore del servizio. Pertanto, esso si prescrive, per
ciascun rateo del corrispettivo contrattuale, a decorrere dal termine di
pagamento del rateo, se questo non viene pagato, ovvero del diritto alla
integrazione, se il rateo viene pagato in un importo inferiore a quello
contrattualmente dovuto e, poiché il diritto al pagamento dei singoli
ratei è soggetto a prescrizione quinquennale, questo è il termine da
applicare anche al diritto di chiederne la revisione (Consiglio di Stato,
sez. III, 22 ottobre 2013, n. 5128).
Deve ritenersi, dunque, che nella
fattispecie controversa, in cui la prescrizione è stata interrotta solo
con la notificazione del ricorso introduttivo, eseguita il 30 agosto 2012,
siano prescritte tutte le pretese riferite a periodi precedenti il
quinquennio antecedente la data di tale notifica.
La frazione
dell’asserito diritto alla revisione dei prezzi non prescritta è limitata,
dunque, a far data dal mese di settembre 2007.
Al fine di valutare la
fondatezza della pretesa di parte attrice, in relazione al periodo così
limitato, occorre, quindi, accertare se, dopo la scadenza del contratto di
appalto originario, intervenuta proprio nel mese di settembre 2007, si sia
verificata una mera proroga del servizio, con conseguente conservazione
del contratto originario, oppure si sia dato luogo a vari nuovi
affidamenti, disciplinati da autonomi rapporti contrattuali ancorché
aventi contenuto analogo a quello originario.
Infatti la
giurisprudenza, con orientamento del tutto condivisibile, ritiene che la
revisione dei prezzi dei contratti della p.a. si applica soltanto alle
proroghe contrattuali, non anche agli atti successivi al contratto
originario con cui, attraverso specifiche manifestazioni di volontà, sia
stato dato corso tra le parti a distinti, nuovi ed autonomi rapporti
giuridici, ancorché di contenuto analogo a quello originario.
Al fine
di distinguere tra rinnovo e proroga deve ritenersi che il primo comporta
una nuova negoziazione con il medesimo soggetto, che può concludersi con
l'integrale conferma delle precedenti condizioni o con la modifica di
alcune di esse, in quanto non più attuali; la seconda, invece, consiste
nel solo effetto del differimento del termine finale del rapporto, il
quale rimane per il resto regolato dall'atto originario (Consiglio di
Stato, sez. III, 9 maggio 2012, n. 2682; cfr. anche Consiglio di Stato,
sez. III, 11 luglio 2014 n. 3585, laddove, nel confermare TAR Campania,
Napoli, sez. I, n. 4063 del 2007, è stato affermato che la revisione dei
prezzi di cui all'art. 6, l. 24 dicembre 1993 n. 537 si applica solo alle
proroghe contrattuali, ma non agli atti successivi al contratto originario
con cui, mediante specifiche manifestazioni di volontà, è stato dato corso
tra le parti a distinti, nuovi ed autonomi rapporti giuridici, ancorché di
contenuto identico a quello originario, senza avanzare alcuna proposta di
modifica del corrispettivo).
Nella specie deve ritenersi che la p.a. e
il privato non abbiano semplicemente prorogato il contratto originario, ma
l'abbiano rinnovato, considerato che vi è stata, innanzitutto, la
rinegoziazione del complesso delle condizioni, risultante dallo scambio di
lettere che ha preceduto ogni successivo affidamento provvisorio, nel
corso del quale l’impresa ha sempre dichiarato la disponibilità a
proseguire l’esecuzione del servizio alle stesse condizioni e agli stessi
prezzi praticati in precedenza e l’amministrazione pubblica ha
espressamente comunicato la determinazione di affidare temporaneamente i
servizi di cui si tratta.
Inoltre, risulta esservi stata anche
un'istruttoria da parte della direzione regionale, evidenziata dalle
determinazioni dirigenziali allegate, diretta a verificare attualità e
convenienza, nelle more dei tempi occorrenti alla formalizzazione
dell’adesione alla convenzione “Consip”, di procedere ad affidamenti
temporanei del servizio, valutati indifferibili e assolutamente
indispensabili per il funzionamento degli uffici.
Infine, risulta
espressa l’adesione alla proposta della medesima amministrazione da parte
del contraente, con riferimento ai prezzi e alle condizioni
contrattuali.
A giudizio del Collegio, quindi, la domanda non merita
accoglimento, considerato anche che l'impresa che ha beneficiato di una
speciale circostanza favorevole, la quale ha consentito il rinnovo del
contratto senza gara a condizione di un prezzo concordato, non può poi
pretendere di applicare allo stesso contratto il meccanismo della
revisione dei prezzi, che condurrebbe ad effetti del tutto opposti
rispetto al pattuito corrispettivo per la prosecuzione del rapporto
contrattuale (Cfr. Consiglio di Stato sez. IV, 14 maggio 2014, n.
2479).
In conclusione, il ricorso, con il quale si chiede
l’annullamento del provvedimento negativo di revisione dei prezzi adottato
dall’I.n.p.s. e l’accertamento del diritto della ricorrente alla revisione
del prezzo di appalto pattuito, deve essere rigettato per l’infondatezza
della pretesa relativa al periodo successivo al mese di settembre 2007 e
per prescrizione del diritto riferito al precedente periodo. Ne deriva che
la connessa e conseguente domanda di condanna dell’amministrazione
resistente al pagamento della somma richiesta, proposta anche a titolo
risarcitorio, deve essere rigettata per infondatezza.
Le spese
processuali, valutata la complessità della normativa, possono essere
interamente compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della
Campania (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in
epigrafe proposto, lo rigetta.
Compensa le spese.
Ordina che la
presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così
deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 8 ottobre 2014 con
l'intervento dei magistrati:
Cesare Mastrocola, Presidente
Pierluigi
Russo, Consigliere
Antonio Andolfi, Primo Referendario, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 22/10/2014
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