REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale della
Campania
(Sezione Sesta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3206 del
2014, proposto da:
Julie Italia S.r.l., in persona del legale
rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Guido Gabriele, con
domicilio eletto presso Guido Gabriele in Napoli, via Generale Orsini 46;
contro
Regione Campania, in persona del Presidente p.t.,
rappresentato e difeso dall'avv. Rosaria Palma dell’avvocature regionale,
con domicilio eletto in via S. Lucia 81 presso l’Avvocatura regionale;
nei confronti di
Digitcampania S.C. A R.L., in persona del
legale rappresentante, non costituita;
per l'annullamento
della
nota della responsabile per la prevenzione della corruzione e per la
trasparenza della G.R. della Campania n.pg/2014/310872 con cui si denega
l'accesso civico ai sensi del combinato richiesto dalla ricorrente con
istanza del 18/04/2014;
e per il riconoscimento del diritto di accesso
civico agli atti richiesti con la predetta istanza;
Visti il
ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio
della Regione Campania;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli
atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 22
ottobre 2014 il dott. Luca Cestaro e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
FATTO
1.1. Parte ricorrente, la JULIE ITALIA s.r.l.,
agisce per il riconoscimento del diritto di “accesso civico” ai sensi del
D.lgs. 33/2013 in relazione alla propria istanza del 18.04.2014 con cui
aveva chiesto l’ostensione degli atti che hanno portato all’assegnazione
dei fondi del POR – FESR Regione Campania. Afferma, infatti, la ricorrente
che la Regione avrebbe pubblicato sul proprio sito web esclusivamente
l’indicazione dei beneficiari dei finanziamenti, del progetto e
dell’importo finanziato, mentre sarebbe stata tenuta a pubblicare tutti i
documenti di cui agli artt. 26 e 27 D.lgs. 33/2013.
1.2. Sostiene, poi,
parte ricorrente che, alla propria richiesta, l’Amministrazione avrebbe
opposto un sostanziale diniego con la nota 310872 del 07.05.2014
rimandando a un link dove non sarebbero presenti tutte le informazioni la
cui pubblicazione è imposta dalle citate norme.
2.1. L’Amministrazione
chiede il rigetto del ricorso affermando che:
-) la richiesta in
oggetto sarebbe mal posta, trattandosi in realtà di un accesso cd.
procedimentale classico (ex L.241/1990) per l’evidente interesse diretto
della ricorrente;
-) gli atti richiesti sono stati formati prima
dell’entrata in vigore del D.lgs. 33/2013 con conseguente applicazione
solo della disciplina relativa all’accesso cd. procedimentale ex L.
241/1990;
-) comunque, per la genericità della richiesta, non riferita
ad atti specifici, non era stato possibile soddisfare la pretesa del
ricorrente.
2.2. All’esito dell’udienza camerale del 22.10.2014, il
ricorso era trattenuto in decisione.
DIRITTO
3.1. In linea generale, va detto che, con il
D.lgs. 33/2013, il legislatore italiano ha modificato la prospettiva del
diritto di accesso; all’accesso procedimentale classico di cui gli artt.
22 e ss L. 241/1990, necessariamente collegato alle specifiche esigenze
del richiedente (need to know), si è aggiunto il cd. accesso civico -
mutuato anche dall’esempio degli ordinamenti anglosassoni (si veda il
Freedom of Information Act, cd. FOIA statunitense) e da specifici settori
dell’ordinamento (per la materia ambientale, v. la Convenzione di Aarhus,
recepita con L. 195/2005) - che garantisce all’intera collettività il
diritto di conoscere gli atti adottati dalla pubblica amministrazione in
funzione di controllo generalizzato da parte dell’opinione pubblica e di
piena realizzazione del principio trasparenza (right to know).
3.2. In
questa prospettiva vanno lette le affermazioni di principio riportate ai
primi articoli del decreto legislativo 33/2013 secondo cui la
trasparenza:
- è intesa come accessibilità totale delle informazioni
concernenti l'organizzazione e l'attività delle pubbliche amministrazioni,
allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle
funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche» (art. 1
co. 1);
- «concorre ad attuare il principio democratico e i principi
costituzionali di eguaglianza, di imparzialità, buon andamento,
responsabilità, efficacia ed efficienza nell'utilizzo di risorse
pubbliche, integrità e lealtà nel servizio alla nazione»;
- è
«condizione di garanzia delle libertà individuali e collettive, nonché dei
diritti civili, politici e sociali, integra il diritto ad una buona
amministrazione e concorre alla realizzazione di una amministrazione
aperta, al servizio del cittadino» (art. 1 co. 2).
3.3. Tali
disposizioni, poi, sono pienamente e direttamente applicabili alle Regioni
e agli Enti locali in quanto tutti gli obblighi contemplati dal decreto
vengono intesi quali «livello essenziale delle prestazioni erogate dalle
amministrazioni pubbliche a fini di trasparenza, prevenzione, contrasto
della corruzione e della cattiva amministrazione, a norma dell'articolo
117, secondo comma, lettera m), della Costituzione e costituiscono altresì
esercizio della funzione di coordinamento informativo statistico e
informatico dei dati dell'amministrazione statale, regionale e locale, di
cui all'articolo 117, secondo comma, lettera r), della Costituzione» (art.
1 co. 3).
4.1. Quanto precede dimostra non solo la piena applicabilità
della disciplina all’ente intimato (che, del resto, non contesta questo
aspetto), ma anche la necessità di interpretare le norme del decreto in
modo funzionale a che venga effettivamente perseguita la finalità di
rendere pienamente trasparente l’azione dei pubblici poteri, affinché vi
sia piena attuazione del principio democratico e dei principi
costituzionali.
4.2. Alla luce di tale conclusione, va analizzata
l’eccezione dell’amministrazione relativa alla circostanza che le
disposizioni del decreto (in vigore dal 20.04.2013) non sarebbero
applicabili ad atti relativi a un bando “indiscutibilmente anteriore”
all’entrata in vigore del decreto, perché relativo ai fondi POR FESR
2007-2013.
4.3. Ebbene, tale conclusione pecca di formalismo e, del
resto, se il decreto fosse applicabile ai soli atti formatisi dopo la sua
entrata in vigore, l’effettiva operatività delle sue disposizioni
risulterebbe procrastinata anche in misura assai rilevante; si pensi, ad
esempio, agli obblighi di pubblicazione delle piante organiche, dei dati
organizzativi, dei dati sui compensi a favore dei titolari di determinati
incarichi che, declinando il principio affermato dalla Regione,
incorrerebbero nell’obbligo di pubblicazione solo allorché venisse
adottato un “nuovo” atto in materia (ad es. di rideterminazione della
pianta organica o del compenso), mentre non sarebbero da pubblicarsi gli
atti che, pure, ‘reggono’ la situazione attuale, se perfezionatisi prima
dell’entrata in vigore del decreto.
4.4. Il principio da affermare è,
all’opposto, che gli atti che dispieghino ancora i propri effetti siano da
pubblicare, nelle modalità previste, secondo quanto disposto dall’art. 8
co. 3 del d.lgs. 33/2013 che, appunto, prevede l’obbligo di pubblicare gli
atti contenenti i dati previsti dal decreto medesimo «per un periodo di 5
anni, decorrenti dal 1° gennaio dell'anno successivo a quello da cui
decorre l'obbligo di pubblicazione, e comunque fino a che gli atti
pubblicati producono i loro effetti». In tal senso, depone anche la
circolare n. 2/2013 del 19.07.2013 del dipartimento della funzione
pubblica (al par. 1.3, primo capoverso), con cui si è inteso fornire alle
amministrazioni le prime indicazioni operative circa gli obblighi di
pubblicazioni previsti dal decreto; essa chiarisce, infatti, che gli
obblighi di pubblicazione divengono efficaci alla data di entrata in
vigore del decreto senza che sia necessario attendere alcun decreto
applicativo, così ribadendo, ulteriormente, la necessità che la disciplina
divenga immediatamente effettiva.
4.5. Nel caso di specie, non è
contestato che il programma POR FESR 2007-2013 fosse operativo all’atto
dell’entrata in vigore del decreto e che la gran parte dei finanziamenti
ancora oggi non sia stato erogata (si prevede di erogare tutto il
finanziamento entro l’ottobre 2015; la quota più consistente del
finanziamento, ancora erogato solo in ragione del 30% della somma
stanziata, è, infatti, stata attribuita a un’agenzia di comunicazione ‘in
house’ della Regione Campania; v. doc. depositato all’udienza del
22.10.2014 da parte ricorrente, relativo all’elenco affidamenti per il
piano di comunicazione POR FESR); esso è, quindi, ricompreso negli
obblighi di pubblicazione di cui al decreto e, del resto, tale conclusione
è confermata dallo stesso contegno della Regione Campania che ha
effettivamente pubblicato sul sito internet gli atti del relativo
procedimento, pur se, come meglio si dirà a breve, non con la completezza
richiesta dal d.lgs. 33/2013.
5.1.1. L’Amministrazione, poi, contesta
che la parte ricorrente avrebbe dovuto far ricorso, comunque, all’accesso
procedimentale classico di cui alla L. 241/1990 poiché si tratta di un
soggetto potenzialmente interessato all’assegnazione dei fondi POR FESR;
l’argomento è destituito di fondamento in quanto l’accesso civico è uno
strumento che si aggiunge a quelli esistenti, senza eliderli, ma
sovrapponendosi agli stessi.
5.1.2. L’accesso tradizionale di cui alla
L.241/1990 continua ad operare con i propri diversi presupposti e
disciplina, ma la circostanza che un soggetto possa essere titolare di una
posizione differenziata tale da essere tutelata con tale tipologia di
accesso, non impedisce certo al medesimo soggetto di avvalersi
dell’accesso civico, qualora ne ricorrano i presupposti. Per gli atti
compresi negli obblighi di pubblicazione di cui al D.lgs. 33/2013, quindi,
potranno operare cumulativamente tanto il diritto di accesso ‘classico’ ex
L. 241/1990 quanto il diritto di accesso civico ex D.lgs. 33/2013, mentre,
per gli atti non rientranti in tali obblighi di pubblicazione, opererà,
evidentemente, il solo diritto di accesso procedimentale ‘classico’ di cui
alla L. 241/1990.
5.1.3. A ragionare diversamente, si giungerebbe al
risultato che il cittadino privo di interesse specifico potrebbe far
ricorso all’accesso civico di cui al D.lgs. 33/2013, mentre il soggetto
portatore di un interesse specifico dovrebbe dimostrare i più stringenti
presupposti sottesi all’interesse procedimentale di tipo tradizionale
(art. 22 L. 241/1990). Anche tale eccezione è, quindi, priva di
fondamento.
5.2.1. Infine, la Regione Campania contesta la genericità
della richiesta che non le avrebbe consentito di capire quali siano gli
atti di cui il ricorrente avrebbe chiesto la pubblicazione.
5.2.2.
Tale contestazione, peraltro, rivela l’equivoco di fondo in cui è ricaduto
l’ente intimato che continua a far applicazione dei principi di cui agli
artt. 22 e ss. L. 241/1990 rispetto a una richiesta di accesso civico ai
sensi dell’art. 5 del d.lgs. 33/2013; la richiesta della parte (in atti) è
chiaramente riferita agli elementi la cui pubblicazione obbligatoria è
direttamente imposta dagli artt. 26 e 27 del d.lgs. 33/2013 e, quindi, non
necessita di particolari specificazioni. Gli atti contemplati dal d.lgs.
33/2013, quindi, ben possono essere richiesti facendo un sintetico
riferimento alle norme che ne prevedono la pubblicazione.
6.1.
Superata la questione circa l’ ‘an’ dell’obbligo di pubblicazione e la
corrispondente sussistenza del diritto all’accesso civico secondo le
modalità del decreto legislativo 33/2013, va esaminata la questione
relativa alla correttezza dell’operato dell’Amministrazione che ha
pubblicato solo talune informazioni e, in particolare, secondo quanto è
dato rilevare dal documento depositato all’odierna udienza camerale da
parte ricorrente (elenco affidamenti, cit.): a) il nome del beneficiario
del finanziamento; b) l’indicazione del tipo di progetto; c) l’importo
finanziato; d) la durata del servizio; e) l’importo liquidato.
6.2. Le
norme invocate, artt. 26 e 27 d.lgs. 33/2013, da parte ricorrente
stabiliscono, invece, quanto segue:
-) «1. Le pubbliche amministrazioni
pubblicano gli atti con i quali sono determinati, ai sensi dell'articolo
12 della legge 7 agosto 1990, n. 241, i criteri e le modalità cui le
amministrazioni stesse devono attenersi per la concessione di sovvenzioni,
contributi, sussidi ed ausili finanziari e per l'attribuzione di vantaggi
economici di qualunque genere a persone ed enti pubblici e privati. 2. Le
pubbliche amministrazioni pubblicano gli atti di concessione delle
sovvenzioni, contributi, sussidi ed ausili finanziari alle imprese, e
comunque di vantaggi economici di qualunque genere a persone ed enti
pubblici e privati ai sensi del citato articolo 12 della legge n. 241 del
1990, di importo superiore a mille euro(…)» (art. 26 co. 1 e 2);
-) «1.
La pubblicazione di cui all'articolo 26, comma 2, comprende
necessariamente, ai fini del comma 3 del medesimo articolo:
a) il nome
dell'impresa o dell'ente e i rispettivi dati fiscali o il nome di altro
soggetto beneficiario;
b) l'importo del vantaggio economico
corrisposto;
c) la norma o il titolo a base dell'attribuzione;
d)
l'ufficio e il funzionario o dirigente responsabile del relativo
procedimento amministrativo;
e) la modalità seguita per
l'individuazione del beneficiario;
f) il link al progetto selezionato
e al curriculum del soggetto incaricato.
2. Le informazioni di cui al
comma 1 sono riportate, nell'ambito della sezione «Amministrazione
trasparente» e secondo modalità di facile consultazione, in formato
tabellare aperto che ne consente l'esportazione, il trattamento e il
riutilizzo ai sensi dell'articolo 7 e devono essere organizzate
annualmente in unico elenco per singola amministrazione» (art.
27).
6.3. Appare, quindi, evidente che non tutte le informazioni
richieste siano state pubblicate e, in particolare, che manchino i
documenti di cui ai punti d), e) ed f) del citato art. 27 d.lgs. 33/2013 (
d) l'ufficio e il funzionario o dirigente responsabile del relativo
procedimento amministrativo; e) la modalità seguita per l'individuazione
del beneficiario; f) il link al progetto selezionato e al curriculum del
soggetto incaricato).
7.1. Tanto premesso, in ragione della fondatezza
del ricorso nei termini appena precisati, deve essere ordinato
all’amministrazione di pubblicare i documenti di cui alle lettere d), e)
ed f) dell’art. 27 co. 1 d.lgs. 33/2013 con le modalità descritte nel
secondo comma del medesimo articolo.
7.2. La novità della questione in
rapporto alla questione di diritto intertemporale induce alla integrale
compensazione delle spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della
Campania (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come
in epigrafe proposto:
-) accoglie il ricorso e, per l’effetto,
-)
ordina alla Regione Campania di pubblicare entro trenta giorni dalla
comunicazione della presente sentenza le informazioni di cui all’art. 27
D.lgs. 33/2013 indicate in motivazione al par. 6.3., secondo le modalità
previste dall’art. 27 co. 2 D.lgs. 33/2013;
-) compensa le spese di
lite.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 22
ottobre 2014 con l'intervento dei magistrati:
Renzo Conti,
Presidente
Arcangelo Monaciliuni, Consigliere
Luca Cestaro, Primo
Referendario, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 05/11/2014
