REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il
Lazio
(Sezione Seconda Quater)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1280 del
2011, proposto da: Daria Montemaggiori, Mariconda Maria, Salvatori
Sabrina, Basilissi Vilma, Conti Paola, Furci Marina, Ghedin Lucia, Ceroli
Gabriella, Colonnello Domizia, Percoco Alessandra, Montedoro Alessandra,
Salvati Sergio, Della Porta Roberto, Alberti Livia, Tavazzi Carola,
Caterini Gabriella, Docci Antonella, Beltrami Cristiana, Scirpa Francesca,
Pastorello Paolo, Ferrucci Fabiano, Tomeucci Ambra, Bartoli Maria,
Angelini Marina, Sabatini Monica, Nobili Simona, Conti Laura, Tocci Laura,
Maugeri Marina, Carbonaro Claudio, Fondi Fabiana, Ravanel Nathalie Marie
Laurence, Nicolai Maria Ludovica, Camiz Claudia, Micangeli Manuela,
Fiacchi Pierangelo, Dinca' Tudor, Ruggeri Laura, Colacicchi Alessandri
Olimpia, Pittella Giuseppe, De Filippis Giuseppe, Ceriotti Maria, Vuerich
Simona, Bonamore Silvia, Villa Valeria, Guerrini Angela, Giordano
Giuseppe, Zuliani Irene, Luzi Daniela, Borghini Silvia, Valentini Valeria,
Bertorello Carla, Chilosi Maria Grazia, Coppola Rosanna, Papetti Debora,
Martellotti Giovanna, Gittins Mark, Ciardi Maria Rita, Maletto Francesca,
Gottardo Michela, Schneider Kristian Michael, Righetti Isabella, Borgogno
Roberto, Costantini Giuseppe Maria, Maffei Anna, Graziosi Francesca,
Naldoni Nicoletta, Spoltore Anna, Ruggio Emanuela, Risolo Maria
Alessandra, Corradino Gaetano, Brancaccio Valeria, Cavaniglia Paola,
Tautschnig Gerlinde Jona, Tomasi Carla; ARI - Associazione Restauratori
Italiani; rappresentati e difesi dagli avv. Antonio Campagnola, Monica
Galano, con domicilio eletto presso il loro studio in Roma, via Lutezia,
8;
contro
Ministero per i beni e le attivita'
culturali, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura dello Stato,
con domicilio in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l'annullamento
dell’avviso del 19 -11-2010 con la quale si è
data comunicazione pubblica della inammissibilità del ricorso al
procedimento di cui all’art 19 legge 241 del 1990 per l’ inserimento
nell’elenco dei restauratori di beni culturali;
dell’avviso del 23
novembre 2010 di sospensione del procedimento di selezione pubblica per il
conseguimento della qualifica di restauratore di beni culturali e del
paesaggio e di collaboratore di restauratore di beni
culturali.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto
di costituzione in giudizio di Ministero per i beni e le attivita'
culturali;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della
causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 giugno 2014 la
dott.ssa Cecilia Altavista e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto
quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con il presente ricorso sono stati impugnati la
nota del segretario generale del Ministero per i beni culturali del 19
novembre 2010 denominata “avviso pubblico” , con la quale si dava
comunicazione della inammissibilità del ricorso al procedimento di cui
all’art 19 legge 241 del 1990 per l’ inserimento nell’elenco dei
restauratori di beni culturali; la comunicazione del detto segretario
generale del 23 novembre 2010, inviata al Ministero della Giustizia per la
pubblicazione sulla gazzetta ufficiale dell’ avviso di sospensione del
procedimento di selezione pubblica per il conseguimento della qualifica di
restauratore di beni culturali e del paesaggio e di collaboratore
restauratore di beni culturali.
Per comprendere la questione è
necessario richiamare le vicende che hanno interessato, anche a livello
legislativo, la istituzione della qualifica di restauratore di beni
culturali e ancora prima la istituzione del diploma delle scuole di
restauro e del diploma di laurea, a seguito di corsi quadriennali,
comunque relativamente recenti rispetto alla attività concretamente svolta
dai restauratori in mancanza di un apposito titolo di studio o solo a
seguito di corsi biennali.
La qualifica di restauratore, infatti, non
aveva alcuna disciplina fino al 2000, quando, con l’intervento del d.m. n.
294 sono stati individuati i requisiti di qualificazione dei soggetti
esecutori dei lavori di restauro e manutenzione dei beni mobili e delle
superfici decorate di beni architettonici, nell’ambito del sistema di
qualificazione previsto per i lavori pubblici, requisiti successivamente
modificati dal d.m. 420 del 2001. Entrambi i decreti davano rilevanza ai
diplomi delle scuole di restauro, in primo luogo ai diplomi conseguiti a
seguito del corso quadriennale presso le scuole di restauro statali di cui
all'articolo 9 del decreto legislativo 20 ottobre 1998, n. 368 (Istituto
centrale del restauro; Opificio delle pietre dure); ma anche alla attività
di restauro se esercitata per un congruo numero di anni. In particolare,
tale attività poteva rilevare in mancanza di un corso di studi se svolta
per otto anni; anche per un periodo minore, se accompagnata dal
conseguimento di diplomi a seguito di corsi e scuole biennali.
Il
decreto del 2001, peraltro, privilegiava l’acquisto della qualifica
tramite il conseguimento del diploma presso una scuola di restauro statale
di cui all'articolo 9 del decreto legislativo 20 ottobre 1998, n. 368 di
durata non inferiore a quattro anni, ovvero un diploma di laurea
universitaria specialistica in conservazione e restauro del patrimonio
storico-artistico, pur mantenendo la possibilità di acquisto della
qualifica anche a seguito dello svolgimento della attività di restauro per
otto anni o per un periodo minore se accompagnato dal conseguimento di un
diploma a conclusione di un corso biennale delle scuole di restauro
statali o regionali.
Con il codice dei beni culturali, d.lgs. n. 42
del 2004, all’art 29, sono state introdotte una generale disciplina del
restauro di beni culturali e della relativa qualifica professionale,
peraltro, rinviando a successivi decreti ministeriali sia per i profili di
competenza dei restauratori (comma 7) sia per la disciplina dei corsi di
insegnamento, comunque, impartito dalle scuole di alta formazione e di
studio istituite ai sensi dell'articolo 9 del decreto legislativo 20
ottobre 1998, n. 368, nonché dai centri di cui al comma 11 e dagli altri
soggetti pubblici e privati accreditati presso lo Stato ( comma 9).
Per
tenere conto delle varie situazioni professionali fino ad allora
esistenti, all’art 182 è stato inserito un regime transitorio che
salvaguardava le posizioni di coloro che avessero svolto attività di
restauro prima della istituzione dei relativi corsi di studi; in
particolare l’art 182 nel testo originario del codice dei beni culturali
salvaguardava tali posizioni, rinviando alla disciplina dei d.m. del 2000
e del 2001, estendendo, rispetto a tale disciplina, la possibilità di
cumulare attività pratica e di studio a coloro che fossero iscritti ai
corsi delle scuole di restauro statali o regionali per l’anno 2002- 2003
al momento della entrata in vigore del codice, pur senza aver ancora
conseguito il relativo diploma.
E’ poi intervenuto il d.lgs. n. 152 del
2006, correttivo del codice del beni culturali, che ha mantenuto il regime
transitorio dell’art 182, modificando la norma, riprendendo esplicitamente
le previsioni, che erano state dettate dai d.m. 294 del 2000 e 420 del
2001, con riguardo all’acquisizione della qualificazione per i lavori
pubblici, riferendole all’acquisto della qualifica professionale di
restauratore, e affermando espressamente, introducendo il comma 9 bis
all’art 29, che tale qualifica per il futuro sarebbe stata conseguibile
solo tramite il diploma delle relative scuole.
In base alla disciplina
dell’art 182 del codice dei beni culturali introdotta con il d.lgs. 152
del 2006, infatti, agli effetti indicati all'articolo 29, comma 9-bis,
acquisiva la qualifica di restauratore di beni culturali:
a) colui che
avesse conseguito un diploma presso una scuola di restauro statale di cui
all'articolo 9 del decreto legislativo 20 ottobre 1998, n. 368, purché
iscritto ai relativi corsi prima della data del 1° maggio 2004;
b)
colui che, alla data di entrata in vigore del decreto del Ministro 24
ottobre 2001, n. 420, avesse conseguito un diploma presso una scuola di
restauro statale o regionale di durata non inferiore a due anni ed avesse
svolto, per un periodo di tempo almeno doppio rispetto a quello scolare
mancante per raggiungere un quadriennio e comunque non inferiore a due
anni, attività di restauro dei beni suddetti, direttamente e in proprio,
ovvero direttamente e in rapporto di lavoro dipendente o di collaborazione
coordinata e continuativa con responsabilità diretta nella gestione
tecnica dell'intervento, con regolare esecuzione certificata dall'autorità
preposta alla tutela dei beni o dagli istituti di cui all'articolo 9 del
decreto legislativo 20 ottobre 1998, n. 368;
c) colui che, alla data
di entrata in vigore del decreto del Ministro 24 ottobre 2001, n. 420,
avesse svolto, per un periodo di almeno otto anni, attività di restauro
dei beni suddetti, direttamente e in proprio, ovvero direttamente e in
rapporto di lavoro dipendente o di collaborazione coordinata e
continuativa con responsabilità diretta nella gestione tecnica
dell'intervento, con regolare esecuzione certificata dall'autorità
preposta alla tutela dei beni o dagli istituti di cui all'articolo 9 del
decreto legislativo 20 ottobre 1998, n. 368.
Inoltre, era data una
certa rilevanza ad un periodo minore di attività per chi si sottoponeva ad
una prova di abilitazione. Ai sensi del comma 1 bis, infatti, poteva
acquisire la qualifica di restauratore di beni culturali, ai medesimi
effetti indicati all'articolo 29, comma 9-bis, previo superamento di una
prova di idoneità con valore di esame di stato abilitante, secondo
modalità stabilite con decreto del Ministro da emanarsi di concerto con il
Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, entro il 30
ottobre 2006: a) colui che, alla data di entrata in vigore del decreto del
Ministro 24 ottobre 2001, n. 420, avesse svolto, per un periodo almeno
pari a quattro anni, attività di restauro dei beni suddetti, direttamente
e in proprio, ovvero direttamente e in rapporto di lavoro dipendente o di
collaborazione coordinata e continuativa con responsabilità diretta nella
gestione tecnica dell'intervento, con regolare esecuzione certificata
dall'autorità preposta alla tutela dei beni o dagli istituti di cui
all'articolo 9 del decreto legislativo 20 ottobre 1998, n. 368;
b)
colui che avesse conseguito o conseguisse un diploma in restauro presso le
accademie di belle arti con insegnamento almeno triennale, purché iscritto
ai relativi corsi prima della data del 1° maggio 2004;
c) colui che
avesse conseguito o conseguisse un diploma presso una scuola di restauro
statale o regionale di durata non inferiore a due anni, purché iscritto ai
relativi corsi prima della data del 1° maggio 2004;
d) colui che
conseguisse un diploma di laurea specialistica in conservazione e restauro
del patrimonio storico-artistico, purché iscritto ai relativi corsi prima
della data del 1° maggio 2004.
L’art 29 comma 9 bis esplicitava ciò che
era stato già alla base della disciplina dell’art 29 nel testo del 2004
ovvero che a seguito della entrata in vigore dei decreti ministeriali
relativi ai corsi e ai profili di competenza dei restauratori previsti dai
commi 7, 8 e 9, “agli effetti dell'esecuzione degli interventi di
manutenzione e restauro su beni culturali mobili e superfici decorate di
beni architettonici, nonché agli effetti del possesso dei requisiti di
qualificazione da parte dei soggetti esecutori di detti lavori, la
qualifica di restauratore di beni culturali è acquisita esclusivamente in
applicazione delle predette disposizioni”.
Il d.lgs. 156 inseriva,
altresì, la figura collaboratore restauratore di beni
culturali.
Successivamente la disciplina dell’art 182 è stata oggetto
di varie proroghe in via legislativa in particolare con riferimento alla
posizione di coloro che potevano partecipare alla prova di idoneità;
infatti, è stato più volte prorogato il termine per l’emanazione del bando
per la prova di idoneità; è stato, altresì, spostato il termine per il
periodo di iscrizione alle scuole, fino al 2006; mentre per l’attività di
restauro di quattro anni rilevante, ai fini della partecipazione alla
prova di idoneità, è stato posto, con l’ultima il proroga, il termine del
2009 (d.l. 28 dicembre 2006, n. 300, convertito, con modificazioni, dalla
l. 26 febbraio 2007, n. 17.; d.lgs. 26 marzo 2008, n. 62 , d.l. 30
dicembre 2009, n. 194, convertito, con modificazioni, dalla l. 26 febbraio
2010, n. 25). Era stata, invece, mantenuta ferma la previsione del limite
del 2001 per il periodo di attività di otto anni rilevante per
l’iscrizione senza alcun corso di studi.
Infine, successivamente alla
proposizione del presente ricorso , è intervenuta la legge n. 7 del 2013,
che ha modificato totalmente la disciplina transitoria dell’art 182.
Tale norma , infatti, nel testo del 2013, ha previsto espressamente
ciò che era stato avviato dal Ministero in via amministrativa, nella
vigenza del testo precedente, ovvero una selezione pubblica (quella
sospesa con l’atto qui impugnato) per la valutazione dei requisiti per la
iscrizione nell’elenco dei restauratori.
Ai sensi dell’art 182 oggi
vigente, la qualifica di restauratore di beni culturali, in via
transitoria, è attribuita a seguito di una procedura di selezione pubblica
(da concludere entro il 30 giugno 2015), con provvedimenti del Ministero
che danno luogo all'inserimento in un apposito elenco suddiviso per
settori di competenza e reso accessibile a tutti gli interessati.
Ai
sensi del comma 1 ter, la procedura di selezione pubblica, indetta entro
il 31 dicembre 2012, consiste nella valutazione dei titoli e delle
attività, e nella attribuzione dei punteggi, indicati nell'allegato B del
codice .
Nella tabella dell’allegato B si dà ancora rilevanza
all’attività di restauro esercitata senza alcun titolo di studio, però,
per la iscrizione è necessario un punteggio minimo, che viene attribuito
in base sia agli studi effettuati che all’attività svolta; soprattutto i
titoli di studio rilevano se conseguiti alla data del 30 giugno 2012,
nonché se conseguiti entro la data del 31 dicembre 2014 dagli iscritti ai
relativi corsi alla data del 30 giugno 2012. “Il punteggio per l'attività
di restauro spetta per l’attività presa in carico alla data di entrata in
vigore della presente disposizione e conclusasi entro il 31 dicembre
2014”. Sostanzialmente, tramite l’attribuzione del punteggio per i titoli
di studio o per l’attività o per entrambi in maniera cumulativa e con la
considerazione di tutti i titoli posseduti al 2012 o al 2014, sono state
equiparate le posizioni professionali di coloro che rientrano nel diritto
transitorio, posizioni che erano prima differenziate dalla normativa in
relazione ai vari periodi di conseguimento dei diplomi, di iscrizione ai
corsi di studi o di esercizio dell’attività di restauro.
L’Avvocatura
dello Stato sostiene che la nuova disciplina dell’art. 182 avrebbe fatto
venire meno l’interesse al presente ricorso.
Tale eccezione non può
essere accolta, in quanto l’interesse dei ricorrenti, azionato con la
presentazione del ricorso, è proprio quello di evitare la applicazione
della nuova disciplina e di essere iscritti nell’elenco prima della
modifica legislativa; questo è infatti è l’interesse ad impugnare la nota
ministeriale di sospensione della selezione pubblica, motivata dal
segretario generale del Ministero proprio sulla base della revisione
legislativa dell’art 182.
In ogni caso, si può prescindere dalla
valutazione della concretezza ed attualità dell’interesse anche al momento
di proposizione del presente ricorso, in relazione all’ evidente
infondatezza delle impugnazioni proposte avverso i due atti .
I
ricorrenti sostengono che la disciplina transitoria vigente al momento di
presentazione del ricorso ovvero nel 2011, avrebbe consentito loro
l’iscrizione nell’elenco tramite l’applicazione dell’art. 19 della legge
n. 241 del 1990, negata in via generale dal Ministero con la nota
impugnata.
Le argomentazioni dei ricorrenti non sono suscettibili di
accoglimento.
Il testo dell’art 182, vigente al momento della
proposizione del ricorso prevedeva, infatti, l’iscrizione nell’elenco di :
a) chi conseguisse un diploma presso una scuola di restauro statale di cui
all'articolo 9 del decreto legislativo 20 ottobre 1998, n. 368, purché
iscritto ai relativi corsi prima della data del 31 gennaio 2006; b) chi,
alla data di entrata in vigore del decreto del Ministro 24 ottobre 2001,
n. 420, avesse conseguito un diploma presso una scuola di restauro statale
o regionale di durata non inferiore a due anni ed avesse svolto, per un
periodo di tempo almeno doppio rispetto a quello scolare mancante per
raggiungere un quadriennio e comunque non inferiore a due anni, attività
di restauro dei beni suddetti, direttamente e in proprio, ovvero
direttamente e in rapporto di lavoro dipendente o di collaborazione
coordinata e continuativa con responsabilità diretta nella gestione
tecnica dell'intervento, con regolare esecuzione certificata dall'autorità
preposta alla tutela dei beni o dagli istituti di cui all'articolo 9 del
decreto legislativo 20 ottobre 1998, n. 368; c) chi , alla data di entrata
in vigore del decreto del Ministro 24 ottobre 2001, n. 420, avesse svolto,
per un periodo di almeno otto anni, attività di restauro dei beni
suddetti, direttamente e in proprio, ovvero direttamente e in rapporto di
lavoro dipendente o di collaborazione coordinata e continuativa con
responsabilità diretta nella gestione tecnica dell'intervento, con
regolare esecuzione certificata dall'autorità preposta alla tutela dei
beni o dagli istituti di cui all'articolo 9 del decreto legislativo 20
ottobre 1998, n. 368.
Ai sensi del comma 1-ter, ai fini
dell'applicazione di tale disciplina, la durata dell'attività di restauro
doveva essere documentata dai termini di consegna e di completamento dei
lavori, con possibilità di cumulare la durata di più lavori eseguiti nello
stesso periodo; il requisito della responsabilità diretta nella gestione
tecnica dell'intervento doveva risultare esclusivamente da atti di data
certa anteriore alla data di entrata in vigore del presente decreto
emanati, ricevuti o comunque custoditi dall'autorità preposta alla tutela
del bene oggetto dei lavori o dagli istituti di cui all'articolo 9 del
decreto legislativo 20 ottobre 1998, n. 368; i competenti organi
ministeriali rilasciano agli interessati le necessarie attestazioni entro
trenta giorni dalla richiesta.
Inoltre, in base al comma 1-quater, la
qualifica di restauratore di beni culturali era attribuita, “previa
verifica del possesso dei requisiti” o previo superamento della prova di
idoneità con provvedimenti del Ministero .
I commi 1 ter e 1 quater,
inseriti dal d.lgs. 152 del 2006 indicavano, quindi, espressamente le
modalità con le quali documentare la attività svolta, affidando al
Ministero non solo la tenuta dell’elenco ma anche il compito di verifica
dei requisiti per chi non avesse necessità di sostenere la prova di
idoneità.
Sulla base di tale potere di verifica dei requisiti il
Ministero ha avviato la selezione pubblica di cui si lamenta la
sospensione, selezione, ritenuta legittima dalla sezione con la sentenza
n. 32351 del 2010.
Secondo i ricorrenti, invece, la disciplina dell’art
182, inserita dal d.lgs. n. 152 e oggetto delle successive proroghe,
avrebbe dato la possibilità di essere iscritti nell’elenco automaticamente
tramite il procedimento di cui all’art 19 della legge n. 241 del
1990.
Tale azione esercitata con il presente ricorso è infondata.
L’art 19 della legge n. 241 del 1990, nel testo modificato dal d.l. 78
del 2010, conv. nella legge n. 122 del 2010, che ha introdotto la
segnalazione certificata di inizio attività, prevede che ogni atto di
autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla
osta comunque denominato, comprese le domande per le iscrizioni in albi o
ruoli richieste per l’esercizio di attività imprenditoriale, commerciale o
artigianale il cui rilascio dipenda esclusivamente dall’accertamento di
requisiti e presupposti richiesti dalla legge o da atti amministrativi a
contenuto generale, e non sia previsto alcun limite o contingente
complessivo o specifici strumenti di programmazione settoriale per il
rilascio degli atti stessi, sia sostituita da una segnalazione
dell’interessato, con la sola esclusione dei casi in cui sussistano
vincoli ambientali, paesaggistici o culturali.
A prescindere dalla
espressa esclusione normativa relativa alle ipotesi di vincoli culturali,
che sicuramente interessa i restauratori, la segnalazione certificata di
inizio attività è prevista per la iscrizione in albi relativi ad attività
imprenditoriale, commerciale o artigianale il cui rilascio dipenda
esclusivamente dall’accertamento di requisiti e presupposti richiesti
dalla legge o da atti amministrativi a contenuto generale.
Nel caso di
specie, si tratta dell’accertamento di requisiti per l’acquisizione di una
qualifica professionale, ipotesi non disciplinata dall’art 19.
Si deve
evidenziare, altresì, che, in base al quadro normativo sopra richiamato,
si tratta dell’applicazione di una disciplina transitoria, che ha dato
rilevanza, in via eccezionale, ad attività svolte in via di fatto, senza
l’acquisizione del relativo titolo di studio, mentre nel sistema a regime
è necessario un titolo conseguito a seguito di un corso di formazione per
diplomati di scuola superiore e superamento del relativo esame finale.
Inoltre, in particolare per le attività di restauro svolte nel
passato, non essendo previamente tipizzate nell’ordinamento, era
necessaria una valutazione da parte dell’Amministrazione al momento della
iscrizione all’elenco, secondo quanto indicato dal comma 1 quater dell’art
182.
La pretesa all’applicazione dell’art 19 è quindi del tutto
infondata.
Altresì, infondata, si deve ritenere l’ impugnazione
proposta avverso l’atto di sospensione della selezione.
L’ atto di
sospensione di una selezione, avviata in base alla disposizione
transitoria allora vigente dell’art 182, è espressione di una scelta
discrezionale dell’Amministrazione.
Tale scelta, pur nell’ambito dei
ristretti limiti del sindacato giurisdizionale sui poteri discrezionali
dell’Amministrazione, non appare né illogica né manifestamente
irragionevole, in relazione alle particolari vicende normative sopra
descritte, che hanno caratterizzato la istituzione della qualifica
professionale di restauratore e anche la particolare natura di diritto
transitorio della disciplina vigente dell’art 182, diritto transitorio già
interessato da proroghe, che hanno ampliato, nel corso degli anni, proprio
i destinatari della norma dell’art 182. In tale contesto di diritto
transitorio, relativo al riconoscimento della qualifica professionale
tramite la rilevanza di circostanze anche di fatto, non più rilevanti per
il futuro, non può ritenersi manifestamente irragionevole la sospensione
di una selezione, avviata dal Ministero in attuazione della disciplina
dell’art 182, ma non prevista espressamente allora dal legislatore, e
oggetto di impugnazione giurisdizionale, in attesa di una nuova modifica
legislativa.
Sotto tali profili il ricorso è quindi infondato e deve
essere respinto.
In considerazione della novità delle questioni
sussistono giusti motivi per la compensazione delle spese processuali.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il
Lazio (Sezione Seconda Quater)
definitivamente pronunciando sul
ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del
giorno 12 giugno 2014 con l'intervento dei magistrati:
Eduardo
Pugliese, Presidente
Pietro Morabito, Consigliere
Cecilia Altavista,
Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 27/10/2014
