REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la
Sicilia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1288 del
2013, proposto da: E.On Climate & Renewables Italia Srl, in persona
del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.
Simone Abellonio, Alberto Marengo, Margherita Fegatelli, Massimiliano
Mangano, Claudio Vivani, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv.
Massimiliano Mangano sito in Palermo, via N. Morello N.40;
contro
Regione Sicilia, in persona del Presidente
pro tempore, Regione Sicilia Assessorato Energia e Servizi di Pubblica
Utilità, Regione Sicilia Assessorato Dipartimento Regionale Energia, in
persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria per
legge con uffici siti in Palermo, via A. De Gasperi 81;
nei confronti di
Fastwind Srl, Vincenzo Russo, Giuseppe
Galfano, Antonino La Rocca, Caterina Craparotta, non costituiti;
per l'annullamento
- della nota della Regione Siciliana -
Assessorato dell'Energia e dei Servizi di Pubblica Utilità - Dipartimento
dell'Energia - Servizio 3, Autorizzazioni e concessioni n. prot. 19344 del
10/4/2013, avente ad oggetto "Istanza A.U. ai sensi art. 12, c. 3, D. Lgs.
n. 387/2003 3 D. P.Reg. n. 48/2012 - Costruzione ed esercizio di un
impianto per la produzione di energia elettrica da fonte eolica di 48 MWp.
denominato "Parco eolico Castelvetrano II" da realizzarsi nei Comuni di
Castelvetrano e Partanna (TP). ricevuta in data 15/4/2013;
- di tutti
gli atti o provvedimenti presupposti, connessi e conseguenti e, ove
occorrer possa, del Decreto del Presidente della Regione Siciliana
18/7/2012 n. 48, recante "norme di attuazione dell'art. 105, comma 5,
della legge regionale 12/5/2010, n. 11".
Visti il ricorso e i
relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della
Regione Sicilia in persona del Presidente p.t.. e della Regione Sicilia
Assessorato Energia e Servizi di Pubblica Utilità e Dipartimento Regionale
Energia;
Viste le memorie difensive;
Vista l’ordinanza n.500 del
25/07/2013 di rigetto dalla domanda cautelare, riformata in seconde cure
dal C.G.A. giusta ordinanza 154 dell11/04/2014;
Visti tutti gli atti
della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 luglio 2014
il dott. Roberto Valenti e uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto
segue.
FATTO e DIRITTO
Con ricorso ritualmente notificato e depositato,
la società E.On. Climate Renewables Italia S.r.l. (d’ora innanzi ECRI) , a
mezzo del legale rappresentante pro tempore, ha impugnato gli atti in
epigrafe indicati chiedendone l’annullamento previa sospensione degli
effetti.
Premette la società ricorrente di aver presentato in data
20/03/2013 alla Regione Siciliana apposita istanza per il rilascio
dell’autorizzazione unica ex art. 12 d.Lgs 387//2003 e del D.P.R.S. 18
luglio 2012, n. 48, per la realizzazione e l’esercizio di un impianto
eolico da 48 MW nel territorio dei Comuni di Partanna e Castelvetrano,
denominato “Parco Eolico Castelvetrano”. Per detto impianto è stata
altresì presentata istanza di Valutazione di Impatto Ambientale (VIA) ed
art. 19 e ss. d.Lgs. 152/2006.
Espone quindi la ricorrente ECRI che con
nota prot. 19344 del 10/04/2013 l’istanza ex art. 12 d.Lgs. cit. è stata
dichiarata improcedibile. Pur avendo costatato la Regione la presenza
dell’istanza di apposizione di vincolo preordinato all’esproprio e di
emissione della dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, tuttavia -ai
sensi del combinato disposto dell’art.4, comma 1, lett. b) e art. 3, comma
6, del “Regolamento recante norme di attuazione dell’art. 106, comma 5,
della legge regionale 12 maggio 2010, n. 11”, di cui al
D.Pres.Reg.Sic. 18 luglio 2012, n. 48- l’Amministrazione procedente ha
ritenuto che le procedure espropriative siano attivabili (per gli impianti
da fonte rinnovabile) esclusivamente per le finalità di cui all’art.1 R.D.
n. 1775/1933: ossia solo per le opere relative alla realizzazione delle
linee elettriche e non anche, per quanto qui rileva, per le aree occupate
dagli aerogeneratori di un impianto da fonte rinnovabile. Di tal guisa che
ad avviso della Regione, in assenza del titolo attestante la disponibilità
dell’area su cui realizzare l’impianto eolico, la relativa domanda non è
procedibile.
Il ricorso è affidato a tre motivi di censura con cui ECRI
contesta, sia nei riguardi del provvedimento impugnato, sia rispetto alla
previsione regolamentare sopra indicata, la violazione di legge e
l’eccesso di potere sotto diversi profili, richiamando le recenti pronunce
già emesse su fattispecie analoga (ancorché afferente al pregresso quadro
delle disposizioni regolamentari discendenti dal P.E.A.R.S. di cui alla
Delibera di Giunta Regionale 3 febbraio 2009, n. 1) di cui alla sentenza
di questo T.A.R. n. 1775/2010 e all’ordinanza del C.G.A. 1021/2011 di
rimessione della q.l.c. alla Corte Costituzionale .
L’Avvocatura
distrettuale dello Stato si è costituita in giudizio per le
Amministrazioni intimate.
La domanda cautelare, rigettata in prime cure
(ord.500 del 24/07/2013), è stata accolta in secondo grado dal C.G.A.
giusta ordinanza n. 154 dell’11 aprile 2014.
In prossimità della
presente pubblica udienza l’Avvocatura dello Stato ha depositato memoria
conclusiva chiedendo il rigetto del ricorso.
Parte ricorrente, con
memoria del 24 giugno 2014 ha insistito nelle proprie conclusioni per
l’accoglimento del mezzo.
Il Collegio ritiene di dover rivisitare
quanto già espresso in sede di scrutinio della domanda cautelare.
Ed
invero, ad un più approfondito esame proprio della fase dibattimentale le
tesi di parte ricorrente meritano condivisione per come d’appresso meglio
chiarito.
La questione dedotta in giudizio attiene, in altri termini,
alla legittimità o meno del provvedimento di archiviazione della domanda
presentata per la realizzazione e l’esercizio di un impianto eolico da
fonte rinnovabile motivato unicamente in ragione della ritenuta
applicazione del combinato disposto delle norme di cui all’art.4, comma,
lett. b) e art.3, comma 6, del Dec.Pres. Reg. Sic. 48/2012 ove intesi nel
senso di limitare la prova della disponibilità delle aree -a mezzo di
avvio della procedura espropriativa e dichiarazione di p.u.- a quelle
interessate unicamente dalla realizzazione di linee elettriche (ex art. 11
D.R. n. 1775/1933) e non anche a quelle dove devono invece essere ubicati
gli aerogeneratori.
Il quadro normativo e regolamentare di riferimento,
ricostruito da ECRI nel ricorso in esame, risulta corretto e postula la
fondatezza della prima censura con cui si contesta la violazione
dell’art.12 D.Lgs. 387/2003, dell’art.1 d.P.R. 327/2001, del D.M.
10/09/2010 dell’art.69 l.r. 32/2000 e degli artt. 1, 3 e 4 d.P.Reg.Sic.
48/2012.
Viene in considerazione, in primo luogo, quanto disposto dal
comma 1 dell’art. 12 D.Lgs 387/2003 sui sensi del quale “le opere per
la realizzazione degli impianti da fonti rinnovabili, nonché le opere
connesse e le infrastrutture indispensabili alla costruzione e
all’esercizio degli stessi impianti, autorizzate ai sensi del comma 3,
sono di pubblica utilità ed indifferibili ed urgenti”.
È noto che
la disposizione normativa in argomento costituisca attuazione nel nostro
ordinamento della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione
dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel
mercato interno dell'elettricità.
La materia in oggetto, certamente
riconducibile alla "produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia", è quindi oggetto di legislazione concorrente ai sensi
dell’art. 117 comma terzo della Costituzione, giusto orientamento
giurisprudenziale consolidato della stessa Corte Costituzionale a partire
dalla sentenza n. 383 del 2005.
Quanto sopra esposto trova
applicazione, ai sensi dell’art. 10 della Legge Cost. n. 3 del 2001, anche
per le Regioni il cui Statuto speciale non contempli l’indicato ambito
materiale (Corte cost. sentenza n. 168 del 2010): e vale quindi anche per
la Regione Siciliana, atteso che non risulta percorribile ricondurre detta
materia a quella relativa all’ “industria e commercio” oggetto di
competenza legislativa esclusiva regionale ai sensi dell’art. 14 comma
primo lettera d) dello Statuto Regionale (cfr. C.G.A., ordinanza
n.1021/2011).
È parimenti indubbio che il potere espropriativo, secondo
il dettato dell’art.1 d.P.R. 327/2001 (applicabile nell’ambito regionale
mercé il recepimento già avvenuto a mezzo art.36 L.R.7/02 ed oggi ribadito
dall’art.16 l.r.12/2011), possa essere esercitato anche “a favore di
privati”, in relazione a “beni immobili o (…) diritti relativi ad
immobili per l’esecuzione di opere pubbliche o di pubblica
utilità”.
Anche a voler richiamare il comma 4-bis dell’art.12 D.Lgs. 387/2003 (come introdotto dall’art. 27, comma 42, della
L. 99/2009 e ss.mm. e ii), la previsione di limiti all’utilizzo della
procedura espropriativa per la realizzazione di impianti da fonte
rinnovabile NON riguarda invero quelli eolici qui in considerazione
(quanto piuttosto gli impianti alimentati a biomassa, ivi inclusi gli
impianti a biogas e gli impianti per produzione di biometano di nuova
costruzione, e gli impianti fotovoltaici): ma anche in detti casi la prova
della effettiva disponibilità di suoli da parte del proponente deve
intervenire (non già al momento della proposizione dell’istanza, quale
condizione di procedibilità della stessa, ma …) nel corso del
procedimento, e comunque prima dell’autorizzazione.
Con D.M. 10
settembre 2010 sono state adottate le “Linee guida per l’autorizzazione
degli impianti alimentati da fonti rinnovabili” (d’ora innanzi “Linee
Guida nazionali”).
Il punto 13.1 individua la documentazione minima ai
fini della procedibilità della domanda e dell’avvio del relativo
procedimento.
Segnatamente, dalla lettura delle disposizioni contenute
nelle lett. c) e d) del punto 13.1 è possibile dedurre che:
- solo per
impianti alimentati a biomassa e di impianti fotovoltaici (lett. “c”) è
necessario versare (per altro entro la riunione conclusiva della
conferenza di servizi, come previsto dal successivo punto 14.4) la
documentazione da cui risulti la disponibilità tanto dell'area su cui
realizzare l'impianto e delle aree dove insistere le opere connesse
(comprovata da titolo idoneo alla costruzione dell'impianto e delle opere
connesse, ovvero, nel caso in cui sia necessaria, la richiesta di
dichiarazione di pubblica utilità relativamente alle opere connesse con
apposizione del vincolo preordinato all'esproprio);
- per gli impianti
diversi da quelli di cui al punto c), e quindi per gli impianti eolici, è
richiesto di allegare la documentazione da cui risulti la disponibilità
dell'area interessata dalla realizzazione dell'impianto e delle opere
connesse ovvero, nel caso in cui sia necessaria la procedura di
esproprio, la richiesta di dichiarazione di pubblica utilità dei lavori e
delle opere e di apposizione del vincolo preordinato
all'espropriocorredata dalla documentazione riportante l'estensione, i
confini ed i dati catastali delle aree interessate ed il piano
particellare (…).
In quest’ultimo caso, in altri termini ed in
relazione agli impianti da fonte rinnovabile da energia eolica (qui in
rilievo), la procedura espropriativa è utilizzabile dal proponente sia per
la dimostrazione della disponibilità aree su cui insistere le opere
connesse (quali, ad esempio, quelle per il passaggio delle linee
elettriche per l’allaccio alla Rete Elettrica nazionale), sia per i suoli
sui quali istallare gli aerogeneratori.
Con Decr.Pres.Reg.Sic. 18
luglio 2012, n. 48, è stato quindi adottato il “Regolamento recante
norme di attuazione dell’art. 105, comma 5, della l.r. 12 maggio 2010,
n.11”.
Con detto decreto, ai fini del raggiungimento degli
obiettivi nazionali derivanti dall'applicazione della direttiva 2009/28/CE
del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009, si è
espressamente stabilito che trovano immediata applicazione nel
territorio della Regione siciliana le disposizioni di cui al decreto
ministeriale 10 settembre 2010 recante "Linee guida per il procedimento di
cui all'articolo 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387 per
l'autorizzazione alla costruzione e all'esercizio di impianti di
produzione di elettricità da fonti rinnovabili nonché linee guida tecniche
per gli impianti stessi", nel rispetto del decreto legislativo 29 dicembre
2003, n. 387, del decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 e delle
disposizioni contenute nella legge regionale 30 aprile 1991, n. 10 e
successive modifiche ed integrazioni, ferme restandole disposizioni
contenute nello stesso decreto e nell’ annessa tabella esplicativa.
Ai
sensi dell’art.4 (rubricato “Documentazione amministrativa e disciplina
del procedimento unico”) si prevede che “L'istanza per il rilascio
dell'autorizzazione unica ai sensi dell'articolo 12 del decreto
legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, è corredata, OLTRE che della
documentazione elencata al punto 13.1 del decreto ministeriale 10
settembre 2010 citato in premessa, da quella seguente: a) (omissis); b)
documentazione attestante la disponibilità giuridica dell'area di impianto
in capo al richiedente ai sensi del comma 6 dell'articolo 3”.
Il
citato comma 6 del predetto art.3 così dispone:
“6. La disponibilità
giuridica dei suoli di cui al comma 5 (ossia impianti fotovoltaici,
assoggettati a semplice SCIA, collocati a terra ubicati in zone
industriali - non indicate nel comma 1 - di potenza nominale fino a 1 MW) è comprovata da:
1) … omissis …;
2) … omissis
…;
3) piano particellare, elenco delle ditte, copia delle
comunicazioni ai soggetti interessati dell'avvio del procedimento ai sensi
dell'articolo 111 del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 e relativo
avviso in Gazzetta Ufficiale della Regione siciliana, in coerenza con le
disposizioni di cui all'articolo 69 della legge regionale 23 dicembre
2000, n. 32”.
Il dato normativo/regolamentare regionale risulta
poco chiaro e l’operatore di diritto è chiamato a verificare la
possibilità di una interpretazione coerente con il dato normativo
nazionale (legislativo e regolamentare) oltre che comunitario, come per
altro indicato chiaramente dal giudice di seconde cure con la già citata
ordinanza di riforma n. 154/2014.
L’interpretazione che ne ha dato
l’Amministrazione regionale, dalla quale è scaturito il provvedimento
impugnato, non può essere condivisa.
In primo luogo, sul piano
meramente letterale, si osserva che le disposizioni del regolamento
regionale, anche in ordine alla documentazione a corredo della domanda di
autorizzazione unica, rinviano a quanto già previsto dalle linee guida
nazionali ( “oltre che della documentazione elencata al punto 13.1 del
decreto ministeriale 10 settembre 2010 …”).
Ma è dal punto di vista
logico sistematico che l’interpretazione adottata dall’amministrazione
procedente mostra tutte le sue lacune, non potendosi aderire alle
differenti tesi in ultimo sostenute dall’Avvocatura erariale con la
memoria conclusiva del 10/06/2014, dove si afferma che l’opzione
regionale, oltre che ragionevole in sé, sarebbe il frutto di un esercizio
corretto della discrezionalità amministrativa.
Mentre il citato art. 1
d.Pres.Reg. Sic. 48/2012 ribadisce l’immediata applicazione ed il rispetto
dei principi di cui alle linee guida nazionali, l’art. 69 della legge
regionale 23/12/2000, n. 32, (richiamato dallo stesso comma 6 n.3
dell’art. 3) chiarisce come la produzione di energia da fonti rinnovabili
è considerata di interesse pubblico e di pubblica utilità, anche se non
eseguita dai soggetti istituzionalmente competenti.
Come affermato
dalla Corte Costituzionale, con la pronuncia 11 ottobre 2012 n. 224
(richiamata dalla ECRI in ultimo con la memoria del 24/06/2014) l’art.12
L.Lgs. 387/2003 “costituisce principio fondamentale della materia, di
competenza legislativa concorrente (…), e nel contempo espressione di
equilibrio rispettoso di tutte le competenze, statali e regionali, che
confluiscono nella disciplina della localizzazione degli
impianti”.
In tal senso, l’interpretazione della disposizione
regolamentare cit. che richieda a pena di improcedibilità della domanda la
prova della disponibilità (immeditata) dell’area su cui realizzare
l’impianto senza poter all’uopo fare ricorso alla procedura espropriativa,
connessa alla valenza ope legis di pubblica utilità dell’opera in
questione (procedura espropriativa utilizzabile unicamente in per le linee
elettriche in applicazione dell’art.1l1 r.d. 1775/1933) appare illogica
non coerente con lo stesso dato normativo regionale (cfr. art.69 l.r.
32/2000), oltre che con quello nazionale e comunitario, non potendosi
ritenere che nell’ambito della potestà normativa concorrente, a mezzo di
disciplina regolamentare, siano introdotte limitazioni maggiori rispetto
al quadro nazionale relativo alla medesima fattispecie.
Invero, come
sottolineato dall’impresa ricorrente, l’unico modo per interpretare in
modo coerente al dettato nazionale il richiamo operato nel contesto delle
linee guida regionali all’art.111 R.D. 1775/1933, così da garantirne la
legittimità, consiste nel ritenere che il con il D.Pres.Reg.Sic. cit. si
sia cercato di ovviare al mancato esercizio della propria competenza
esclusiva in ambito espropriativo per quanto attiene allo specifico
settore delle linee elettriche (ancorché già con sentenza del C.G.A.
496/1970 era stato affermato che, in considerazione del vuoto normativo
regionale in materia di procedure espropriative per impianti di produzione
di energia, nella Regione Siciliana doveva trovare piena e diretta
applicazione la disciplina statale).
In altri termini, la disposizione
regolamentare in questione, correttamente interpretata, non esclude
affatto l’utilizzo della procedura espropriativa per conseguire e
comprovare la disponibilità giuridica dell’area dove insediare un impianto
eolico, ma vale a chiarire la possibilità di estendere la procedura anche
per la realizzazione delle linee elettriche di connessione degli impianti
(nel caso di specie aerogeneratori) alla rete elettrica nazionale.
D’altronde, in relazione alle disposizioni già contenute nelle
precedenti linee guida regionali (allegate al P.E.A.R.S. di cui alla
delibera di Giunta n.1/2009 cit.) il C.G.A. (già in sede di ordinanza n.
1021/2011 di rimessione della q.l.c. alla Corte Costituzionale ed oggi con
la definitiva sentenza n. 438/2014 ha avuto di affermare che “Per
quanto riguarda l’obbligo di documentare la disponibilità giuridica
dell’area nella quale installare l’impianto (punto 2 lettera b) delle
Linee Guida regionali), tale disponibilità può essere infatti comprovata
da un titolo idoneo alla costruzione, ovvero in alternativa dalla
richiesta di dichiarazione di pubblica utilità delle opere connesse e di
apposizione del vincolo preordinato all'esproprio, corredata dalla
documentazione riportante l'estensione, i confini ed i dati catastali
delle aree interessate ed il piano particellare (cfr. ora in tal senso
Allegato I punto 13.1. lettere c) e d) D.M. 10.9.2010)” .
In
conclusione, ha errato l’Amministrazione regionale nell’interpretare il
combinato disposto delle disposizioni contenute nel D.Pres.Reg.Sic.
48/2012 sopra illustrate, deducendone l’improcedibilità della domanda
presentata dall’impresa ricorrente. Il relativo provvedimento impugnato,
di cui alla nota prot. 19344 del 10/04/2013, è conseguentemente
illegittimo e va annullato in accoglimento del primo motivo di ricorso,
assorbite le ulteriori doglianze.
L’accoglimento nei suddetti termini
del ricorso qui in esame, consente al Collegio di ritenere sussistenti i
presupposti per compensare tra le parti le spese di lite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la
Sicilia (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso, come
in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in
motivazione e per l’effetto annulla il provvedimento di cui alla nota
prot. 19344 del 10 aprile 2013.
Spese compensate.
Ordina che la
presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così
deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 25 luglio 2014 con
l'intervento dei magistrati:
Filippo Giamportone, Presidente
Roberto
Valenti, Consigliere, Estensore
Sebastiano Zafarana, Referendario
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/09/2014