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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2890 del 2014, proposto dalla società Green Line Tours Spa, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Antonio Pazzaglia, con il quale è elettivamente domiciliato in Roma, via E. Gianturco n. 1;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Rosalda Rocchi, dell’Avvocatura comunale, presso la cui sede è elettivamente domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove n. 21;

nei confronti di

TTS – Tourist Travel Service Spa, in persona del suo legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Franceschi, con il quale è elettivamente domiciliato in Roma, viale G. Mazzini n. 131;

per l'annullamento

dei seguenti atti: a) determinazione dirigenziale n. 1195/2013 in data 9 dicembre 2013, conosciuta in data 18 dicembre 2013, di autorizzazione all’esercizio del servizio di trasporto di linea Gran Turismo rilasciata alla controinteressata TTS – Tourist Travel Service Spa; b) disciplinare di esercizio allegato all’autorizzazione; c) nulla osta all’immatricolazione prot. 47305 del 9 dicembre 2013; d) ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale;
nonché per il risarcimento dei danni cagionati dall’adozione del provvedimento impugnato;

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e della Società TTS - Tourist Travel Service Srl;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 maggio 2014 il dott. Carlo Polidori e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. In punto di fatto la società Green Line Tours Spa con il ricorso introduttivo riferisce quanto segue: A) essa è titolare di un’autorizzazione all’esercizio dei servizi di trasporto di linea Gran Turismo (di seguito denominati servizi GT), rilasciata dal Comune di Roma a seguito dell’entrata in vigore della legge regionale n. 1/2013, che per tali servizi ha sancito il passaggio dal regime concessorio a quello autorizzatorio; B) tale autorizzazione prevede che l’attività sia esercitata con tre autobus in quanto - sebbene la ricorrente medesima abbia più volte chiesto di poter aumentare il numero di autobus impiegabili sulla linea - Roma Capitale ha sempre opposto fermi dinieghi sul presupposto dell’assenza di una disciplina specifica dei servizi di cui trattasi e della necessità di attendere la definizione di criteri che tengano conto dell’esigenza di evitare congestioni del traffico; C) da ultimo essa è venuta a conoscenza dell’impugnata determinazione dirigenziale in data 9 dicembre 2013 con la quale l’Amministrazione capitolina - nel rilasciare alla controinteressata Tourist Travel Service Spa l’autorizzazione all’esercizio di una linea avente percorso e fermate identiche a quelle esercitata dalla ricorrente medesima - ha consentito l’impiego di ben cinque autobus rilasciando, per l’effetto, un nulla osta all’immatricolazione per altrettante vetture; D) nel caso dei servizi GT il numero di autobus impiegabili sulla linea è elemento determinante, perché l’attrattiva dei servizi di cui trattasi (c.d. servizi hop on hop off) è determinata dalla frequenza dei passaggi dell’autobus alle fermate ove i turisti possono salire e scendere in modo continuativo per tutto l’arco della giornata; D) in ragione di quanto precede, impiegare quattro o cinque autobus, anziché tre autobus, significa poter effettuare più corse e, quindi, essere preferiti (dall’utente/turista) nella scelta dell’operatore che effettua il servizio; E) l’impugnata determinazione è stata adottata all’esito di un procedimento nel corso del quale la ricorrente medesima è intervenuta ai sensi dell’art. 9 della legge n. 241/1990 ed ha presentato memorie ai sensi dell’art. 10 della legge n. 241/1990, richiamando espressamente le proprie condizioni di esercizio e l’obbligo dell’Amministrazione di agire del rispetto dei principi di imparzialità e non discriminazione, ma Roma Capitale non ha indicato in motivazione le ragioni del rigetto di tali osservazioni.
2. Avverso l’impugnata determinazione dirigenziale n. 1195/2013 in data 9 dicembre 2013 la società ricorrente deduce le seguenti censure.
I) violazione dell’art. 1, comma 1, della legge n. 241/1990, nonché dei principi di imparzialità, non discriminazione, trasparenza e buona amministrazione; eccesso di potere per contraddittorietà tra più atti. La società ricorrente sostiene che l’adozione dell’impugnata determinazione dirigenziale n. 1195/2013 determina un’evidente disparità di trattamento perché non v’è motivo per ritenere che le ragioni che hanno sempre indotto Roma Capitale a negare alla ricorrente medesima (come ad altri operatori) l’incremento del numero di autobus impiegabili sulla linea (rispetto ai tre autorizzati) non valessero anche per la controinteressata Tourist Travel Service Spa, specie se si considera che: A) quest’ultima è stata autorizzata ad operare con cinque autobus sul medesimo percorso e con le stesse fermate; B) al punto 1 della deliberazione della Giunta Capitolina n. 395/2013, espressamente richiamata nelle premesse dell’impugnata determinazione dirigenziale, si fa espresso riferimento alla necessità che le modalità di rilascio delle autorizzazioni avvenga garantendo un «accesso al mercato in condizioni paritarie, non discriminatorie e trasparenti», sia per gli operatori che già operano nel mercato, sia per quelli interessati ad entrarvi;
II) violazione degli articoli 3 e 10 della legge n. 241/1990; eccesso di potere per carenza di istruttoria, difetto di motivazione e contraddittorietà tra più atti. La società ricorrente - dopo aver ribadito che è formalmente intervenuta nel procedimento conclusosi con l’adozione dell’impugnata determinazione dirigenziale n. 1195/2013 - lamenta che nella motivazione di tale provvedimento non vi è alcun riferimento alle sue osservazioni, nelle quali essa aveva evidenziato come: A) il capolinea individuato dalla controinteressata per l’esercizio della sua attività fosse già impegnato da ben tre operatori (la società Arrivederci a Roma Srl e l’Opera Romana Pellegrinaggi, oltre alla ricorrente medesima), con la conseguente necessità di individuare un capolinea distinto ed autonomo (peraltro di agevole individuazione, attesa la disponibilità di numerosi stalli liberi nell’area di Piazza dei Cinquecento); B) consentire l’attivazione di una nuova linea con un elevato numero di autobus, senza diversificare percorsi e fermate, si ponesse in contrasto con le prevalenti esigenze di decongestionamento del traffico, da tempo all’attenzione dell’Amministrazione capitolina e da ultimo ribadite nella già richiamata deliberazione n. 395/2013;
III) violazione dei principi generali sul procedimento amministrativo; eccesso di potere per carenza di istruttoria in ordine al possesso dei requisiti soggettivi in capo alla contro interessata; violazione e falsa applicazione del Regolamento CE n. 1071/2009. Innanzi tutto la società ricorrente - premesso che il rilascio delle autorizzazioni all’esercizio dei servizi GT presuppone la verifica, da parte dell’Amministrazione del possesso da parte del richiedente, al momento della presentazione dell’istanza, dei requisiti soggettivi di esercizio dell’attività e, tra questi, dell’abilitazione all’esercizio della professione (iscrizione al Registro Elettronico Nazionale tenuto dal Ministero delle Infrastrutture e Trasporti, Ufficio della MCTC di Roma) - lamenta che nel caso della società controinteressata tale verifica non è stata effettuata, evidenziando che la domanda della stessa è stata presentata in data 29 ottobre 2013, ma non è stata seguita dalla predetta verifica; infatti nelle premesse all’impugnata determinazione dirigenziale si fa riferimento solo alla nota del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti prot. n. QG24499 del 18 giugno 2013, nella quale il dirigente firmatario si limita a rilevare che «il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti con nota pervenuta con prot. n. QG24499 del 18/06/2013, in quell’occasione, aveva comunicato lo regolarità della posizione di TTS srl rispetto al possesso dei requisiti necessari all’esercizio della professione di trasportatore di persone su strada - Regolamento CE n. 1071/2009 e alla relativa iscrizione della stessa al registro Elettronico Nazionale». Inoltre, secondo la ricorrente, analoghe considerazioni valgono per la verifica delle comunicazioni antimafia di cui all’art. 87 del decreto legislativo n. 159/2011, che risulta anch’essa riferita alla verifica effettuata dall’Amministrazione ai fini della partecipazione della controinteressata alla precedente gara (poi annullata) indetta per l’assegnazione delle autorizzazioni di cui trattasi. Infine la ricorrente sostiene che l’omessa verifica del possesso dei requisiti di ordine soggettivo in capo alla controinteressata risulta ancor più grave se si considera che: A) in data 23 dicembre 2013 è stata depositata la sentenza n. 6206/2013 con la quale il Consiglio di Stato (nel confermare la sentenza di questo Tribunale n. 1045/2013) ha definitivamente accertato che la contro interessata - già esercente dei servizi di trasporto di linea Gran Turismo - aveva operato in modo abusivo almeno fino al febbraio 2013; B) secondo l’art. 6, comma 1, del Regolamento CE n. 1071/2009 le condizioni relative al requisito dell’onorabilità “prevedono che: a) non sussistano validi motivi che inducano a mettere in dubbio l’onorabilità del gestore dei trasporti o dell’impresa di trasporti, come condanne o sanzioni per eventuali infrazioni gravi della normativa nazionale in vigore nei seguenti settori: ... IV) circolazione stradale”.
3. In aggiunta a quanto precede la società ricorrente - premesso che i provvedimenti impugnati «pongono la controinteressata in una condizione di indebito vantaggio concorrenziale il cui effetto diretto sarà quello di sviare la clientela, non per questioni attinenti la qualità del servizio offerto, ovvero il prezzo al quale esso viene erogato, e quindi per ragioni che attengono alla concorrenza e alla capacità dell’impresa, bensì per le diverse (e più ampie) possibilità riconosciute alla controinteressata dall’Autorità» - chiede a questo Tribunale di condannare Roma Capitale al risarcimento dei danni subiti dalla ricorrente medesima quantificando tali danni «ai sensi dell’art. 34 del c.p.a. ovvero, in subordine, anche in via equitativa, in relazione alla maggiore capacità di carico e di transito illegittimamente riconosciuto alla contro interessata».
3. Roma Capitale si è costituita in giudizio in data in data 6 marzo per resistere al ricorso.
4. La società ricorrente con memoria depositata in data 15 marzo 2014 ha insistito per l’accoglimento delle suesposte censure, evidenziando che: A) «transitando per via Marsala, la via laterale alla Stazione Termini, emerge evidente il congestionamento del traffico che vive tale arteria viaria, determinato dalla presenza di autobus di linea Gran Turismo che, facendo manovra per fermarsi sugli stalli ad essi riservati, impediscono il regolare deflusso del traffico; B) tale situazione è stata determinata dall’adozione dei provvedimenti impugnati, che l’Amministrazione capitolina ha adottato senza tener conto della normativa posta a tutela della viabilità (e, in particolare, dell’art. 5, comma 7, del d.P.R. n. 753/1981) e delle osservazioni presentate dalla ricorrente medesima.
5. Roma Capitale con memoria depositata in data 15 aprile 2014 ha posto in rilievo quanto segue: A) l’impugnata determinazione dirigenziale n. 1195/2013 è stata adottata in base alla deliberazione della Giunta Capitolina n. 395 dell’8 novembre 2013, che - nelle more dell’individuazione di una nuova disciplina dei Servizi Gran Turismo sul territorio di Roma Capitale - prevede una sorta di disciplina transitoria che consente di rilasciare autorizzazioni provvisorie in favore degli «operatori che abbiano già presentato le relative istanze prima dell’adozione del presente provvedimento» e che «tali autorizzazioni e quelle già rilasciate precedentemente decadranno al momento del rilascio delle nuove autorizzazioni all’esercizio di Gran Turismo»; B) di tale disciplina transitoria l’Amministrazione ha fatto corretta applicazione in quanto alla società controinteressata è stata rilasciata un’autorizzazione provvisoria con l’utilizzo di quattro mezzi (più un mezzo per riserva), mentre tale società aveva richiesto un’autorizzazione per l’utilizzo di otto mezzi, che - sommati a quelli facenti capo ai soggetti già autorizzati -avrebbe comportato un aumento incontrollato dei mezzi in circolazione; C) la documentazione in atti attesta come - contrariamente a quanto affermato da controparte - il percorso assegnato alla controinteressata sia diverso da quello assegnato alla ricorrente, sebbene alcune strade coincidano, in ragione del fatto che i siti d’interesse turistico sono gli stessi; D) palesemente infondata risulta la censura incentrata sul fatto che l’Amministrazione abbia omesso di verificare i requisiti soggettivi della controinteressata, perché: a) la controinteressata all’esito dell’ultima procedura selettiva aveva ottenuto l’assegnazione provvisoria dell’ autorizzazione, ma tale titolo non è stato rilasciata a causa dell’annullamento della gara da parte del Consiglio di Stato (cfr. la sentenza n. 5041/2013); b) l’Amministrazione aveva già provveduto all’accertamento dei requisiti ed alla verifica antimafia e, considerato che alla data della richiesta formulata dalla controinteressata tali accertamenti erano ancora validi, ha ritenuto di non dover reiterare le richieste; c) in ogni caso il competente Ufficio nell’ambito degli annuali controlli in data 6 febbraio 2014 (e, quindi, prima della notifica del presente ricorso) ha provveduto a richiedere al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, ai sensi dell’art. 15 della legge 183/2011, la verifica dei requisiti professionali dei soggetti autorizzati all’ esercizio di attività di gran turismo alla data del 31 dicembre 2013 e il Ministero ha comunicato la sussistenza, in capo alla contrinteressata, dei requisiti di legge; d) del tutto fuorvianti si rivelano le affermazioni di controparte che, richiamando la sentenza del Consiglio di Stato n. 6206/2013, fa discendere la mancanza dei requisiti di legge, in capo alla controinteressata, dall’abusività dell’attività dalla stessa esercitata, perché in tale sentenza si legge, «tale società aveva potuto operare fino a poco prima in forza delle misure giurisdizionali cautelari concessele avverso gli atti assunti dal Comune»; E) priva di fondamento risulta la domanda risarcitoria proposta dalla società ricorrente, perché non essa non ha assolto l’onere della prova relativo alla pregiudizio patrimoniale subito per effetto dell’adozione dei provvedimenti impugnati.
6. La società ricorrente: A) con memoria depositata in data 18 aprile 2014 ha nuovamente insistito per l’accoglimento delle suesposte censure, ribadendo che l’adozione dell’impugnata determinazione dirigenziale n. 1195/2013 determina un’evidente disparità di trattamento e che l’Amministrazione capitolina ha palesemente violato l’art. 10-bis della legge n. 241/1990; B) con successiva memoria depositata in data 30 aprile 2014 ha replicato alle difese svolte da Roma Capitale con la memoria depositata in data 15 aprile 2014, evidenziando - in particolare - che il riscontro, presso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del possesso dei requisiti soggettivi in capo alla contrinteressata è stato effettuato soltanto in data 6 febbraio 2014.
7. La società Tourist Travel Service Srl con memoria depositata in data 9 maggio 2014, si è costituita in giudizio per resistere al ricorso.
8. Alla pubblica udienza del 21 maggio 2014 il ricorso è stato chiamato e trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. La domanda di annullamento dell’impugnata determinazione dirigenziale n. 1195/2013 in data 9 dicembre 2013 merita di essere accolta, alla luce delle seguenti considerazioni.
Innanzi tutto risulta fondato il primo motivo di ricorso, con il quale la società ricorrente deduce che, per effetto dell’adozione dell’impugnata determinazione dirigenziale n. 1195/2013, si determina un’evidente disparità di trattamento perché le ragioni che hanno sempre indotto Roma Capitale a negare alla ricorrente medesima l’incremento del numero di autobus impiegabili sulla linea (rispetto ai tre autorizzati) non sono state prese in considerazione nel valutare la domanda presentata dalla Tourist Travel Service Spa, che è stata autorizzata ad operare con cinque autobus sul medesimo percorso e con le stesse fermate.
In particolare il Collegio osserva che - sebbene trovino riscontro negli atti di causa le affermazioni di Roma Capitale sul fatto che il percorso assegnato alla società controinteressata sia parzialmente diverso e sul fatto che tale società sia stata provvisoriamente autorizzata ad operare non con cinque, bensì con quattro autobus (più uno di riserva) - tuttavia resta il fatto che l’impugnata determinazione dirigenziale ha posto la predetta società in una posizione di privilegio rispetto a quella della società ricorrente. Infatti si deve rilevare che: A) poter impiegare quattro, anziché tre autobus, significa poter effettuare più corse e, quindi, essere preferiti dall’utenza nella scelta dell’operatore che effettua il servizio; B) Roma Capitale nelle sue difese non smentisce affatto l’ulteriore affermazione della ricorrente, secondo la quale essa ha più volte chiesto di poter aumentare il numero di autobus impiegabili sulla linea autorizzata, ma a tali richieste sono stati sempre opposti fermi dinieghi, motivati in ragione dell’assenza di una disciplina specifica dei servizi di cui trattasi e della necessità di attendere la definizione di criteri che tengano conto dell’esigenza di evitare congestioni del traffico; C) quest’ultima affermazione trova conferma nella disciplina transitoria introdotta con la deliberazione della Giunta Capitolina n. 395 dell’8 novembre 2013, con la quale è stato deciso di non rilasciare «autorizzazioni all’aumento del numero dei mezzi utilizzati e/o delle frequenze d’esercizio per le autorizzazioni rilasciate, fino al momento del rilascio delle nuove autorizzazioni conseguenti all’approvazione della nuova disciplina del settore e comunque non oltre il 30 giugno 2014».
In altri termini il Collegio ritiene che sia manifestamente discriminatoria la decisione dell’Amministrazione capitolina di rilasciare alla società Tourist Travel Service l’autorizzazione provvisoria per l’esercizio dei servizi di trasporto di linea Gran Turismo mediante quattro autobus, mentre alla società ricorrente viene imposto di continuare ad esercitare la medesima attività, su una linea in parte coincidente con quella della società Tourist Travel Service, con soli tre autobus.
2. Parimenti fondato risulta il secondo motivo di ricorso, incentrato sulla violazione dell’art. 10, della legge n. 241/1990, in forza del quale l’amministrazione ha l’obbligo di valutare le osservazioni presentate dai soggetti che hanno preso parte al procedimento, laddove le stesse siano pertinenti all’oggetto del procedimento. Infatti - premesso che, secondo una consolidata giurisprudenza (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. VI, 6 giugno 2011, n. 3354; T.A.R. Toscana Firenze, Sez. II, 8 ottobre 2013, n. 1346), l’Amministrazione non è tenuta ad una analitica confutazione dei singoli punti oggetto delle predette osservazioni, ma deve comunque dimostrare di aver tenuto conto delle stesse - con riferimento alla fattispecie in esame è sufficiente evidenziare che: A) le osservazioni presentate dalla società ricorrente in data 18 novembre 2013 sono senz’altro pertinenti, perché in esse è stato evidenziato come il capolinea individuato dalla controinteressata per l’esercizio della sua attività fosse già impegnato da ben tre operatori e che l’attivazione di una nuova linea si sarebbe posta in contrasto con le prevalenti esigenze di decongestionamento del traffico; B) l’Amministrazione capitolina non ha minimamente dato atto in motivazione di aver preso in considerazione tali osservazioni.
3. Infine, quanto al terzo motivo di ricorso, è sufficiente evidenziare che Roma Capitale con la memoria depositata in data 15 aprile 2014 ha sostanzialmente ammesso che: A) in sede di rilascio dell’impugnata determinazione dirigenziale n. 1195/2013 non è stata effettuata la verifica del possesso, da parte della società Tourist Travel Service, al momento della presentazione dell’istanza, dei requisiti soggettivi di esercizio dell’attività, perché all’esito dell’ultima procedura selettiva svolta dall’Amministrazione capitolina la predetta società aveva ottenuto l’autorizzazione provvisoria per l’esercizio dell’attività di cui trattasi, ma tale titolo non è stato rilasciata a causa dell’annullamento della gara da parte del Consiglio di Stato; B) il doveroso riscontro, presso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, del possesso dei requisiti soggettivi in capo alla contrinteressata è stato effettuato soltanto in data 6 febbraio 2014.
Risulta quindi evidente che l’Amministrazione ha violato la disciplina del procedimento per il rilascio delle autorizzazioni all’esercizio dei servizi di trasporto di linea Gran Turismo, la quale evidentemente presuppone che la verifica del possesso, da parte del richiedente, dei requisiti soggettivi previsti dalla legge sia effettuata al momento della presentazione dell’istanza.
4. Passando alla domanda risarcitoria formulata dalla società ricorrente, il Collegio ritiene che la stessa non possa essere accolta. Infatti, secondo una consolidata giurisprudenza (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. IV, 21 giugno 2013, n. 3405) per le domande risarcitorie proposte innanzi al giudice amministrativo trova applicazione il principio secondo il quale - in forza del combinato disposto dell’art. 2697 cod. civ. (secondo il quale chi agisce in giudizio deve fornire la prova dei fatti costitutivi della domanda) con gli articoli 63, comma 1, e 64, comma 1, cod. proc. amm. (secondo i quali l’onere della prova grava sulle parti che devono fornire i relativi elementi di fatto di cui hanno la piena disponibilità) - non può farsi applicazione del c.d. metodo acquisitivo, tipico del processo impugnatorio e, quindi, pertanto, il ricorrente che chiede il risarcimento del danno dall’illegittimo esercizio (o dall’omesso esercizio) del potere amministrativo, deve fornire la prova dei fatti base costitutivi della domanda.
Ciò posto è sufficiente evidenziare che la società ricorrente non ha assolto tale onere della prova, perché non ha affatto documentato - né con il ricorso introduttivo né con i successivi scritti difensivi - il pregiudizio concretamente subito per effetto dell’adozione dell’impugnata determinazione dirigenziale, ma si è limitata a rimettere la quantificazione dei danni subiti alla valutazione equitativa del Collegio.
5. In ragione del parziale accoglimento delle domande proposte dalla società ricorrente, sussistono comunque i presupposti per compensare integralmente, tra le parti, le spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso n. 2890/2014, lo accoglie in parte e, per l’effetto annulla l’impugnata determinazione dirigenziale n. 1195/2013 in data 9 dicembre 2013.
Spese compensate
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2014 con l'intervento dei magistrati:
Luigi Tosti, Presidente
Elena Stanizzi, Consigliere
Carlo Polidori, Consigliere, Estensore

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 10/07/2014