REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria
(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA NON DEFINITIVA

sul ricorso numero di registro generale 638 del 2012, proposto da: La Roverella S.r.l., La Roverella Sport S.r.l., rappresentate e difese dall'avv. Mario Busiri Vici, con domicilio eletto presso lo stesso in Perugia, via Cesarei, 4;

contro

Comune di Corciano, rappresentato e difeso dall'avv. Antonio Bartolini, con domicilio eletto presso lo stesso in Perugia, corso Vannucci, 10;

per l'annullamento

approvazione piano attuativo in variante a PRG parte operativa

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Corciano;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 novembre 2013 il dott. Cesare Lamberti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Visto l'art. 36, co. 2, cod. proc. amm.;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con istanza del 25/5/2011, La Roverella s.r.l., anche a ciò delegata da La Roverella Sport s.r.l. (cessionaria di alcuni terreni), chiedeva al comune di Corciano di approvare un nuovo piano attuativo in variante, chiedendo che le previsioni della parte operativa del PRG fossero allineate a quelle della parte strutturale dello stesso strumento urbanistico: la richiesta era sorretta dalla necessità di completare comunque l’intervento che si era arrestato dopo che il Comune aveva ritenuto che la decadenza dei termini previsti nella convenzione di lottizzazione comportasse anche la decadenza del piano attuativo.
1.1. Nell’istanza, la ricorrente chiedeva che fossero consentite tutte le destinazioni previste dalla disciplina vigente in materia di turismo e che quindi l’esercizio dell’attività turistico-ricettiva fosse autorizzato sia in forma imprenditoriale che in forma non imprenditoriale: chiedeva, in particolare, di “precisare la destinazione d’uso degli edifici destinate dalle NTA ad ospitalità e attualmente autorizzati come case di villeggiatura e residenza specificando che gli stessi potessero essere adibiti dal soggetto attuatore o dagli eventuali acquirenti delle varie unità ad una delle attività ricettive previste dall’art. 12 del nuovo codice della normativa statale in materia di ordinamento e mercato del turismo”.
1.2. Il piano è stato adottato con delibera consiliare n. 6 del 13/2/2012, nella quale l’amministrazione faceva proprie “ … Le condizioni espresse dalla Ia Commissione consiliare nelle sedute del 22/9/2011, del 15/12/2011 e del 19/1/2012 … condizioni con le quali veniva previsto che … l’edificio denominato residence (tipologia B) sia destinato ad attività ricettiva tipo imprenditoriale da selezionare fra quelle indicate previste dalla normativa vigente”.
1.3. Tale determinazione era motivata dal fatto che “… essendo il piano originale approvato con procedura SUAP, l’attuale proposta di variante non può prescindere dalla destinazione produttiva assegnata originariamente all’insediamento. Pertanto le destinazioni ricettive da dichiarare compatibili saranno solamente quelle di tipo produttivo imprenditoriale. E’ inoltre opportuno prevedere una clausola di convenzione che obblighi il convenzionante a riportare nell’atto di vendita la destinazione ricettiva a carattere produttivo degli immobili”.
1.4. Con la stessa delibera l’amministrazione faceva poi propria la relazione tecnica del 9/2/2012 redatta dall’arch. Stefano Staffa responsabile dell’area assetto del territorio, nella quale si affermava che “… in conformità alle normative vigenti, alle prescrizioni imposte con la variante al PRG relativa al comparto approvato con D.C.C. n. 4 del 31/1/2005 e ancora vigente i risultati emersi dalle sedute della Ia commissione consiliare in tutte le sedute effettuate, si riconferma in questa sede che le destinazioni compatibili con il comparto sono oltre agli impianti sportivi il godimento del verde e le altre indicate dalla norma specifica anche l’attività ricettiva svolta. Le attività consentite trattandosi d’intervento assentito originariamente con SUAP devono tutti indistintamente svolgersi in forma produttiva imprenditoriale …”.
1.5. In data 24/4/2012 La Roverella s.r.l. presentava le proprie osservazioni chiedendo in particolare che fosse cassato / eliminato “… il vincolo dell’esercizio delle attività ricettive in forma imprenditoriale …” e che pertanto venisse consentito l’esercizio di attività in ogni forma consentita dalla legge in materia.
2. Con l’impugnata delibera consiliare n. 51 del 28/6/2012, il comune di Corciano approvava definitivamente il piano attuativo in variante respingendo le osservazioni e confermando la prescrizione secondo la quale nel comparto si sarebbero potute esercitare solo ed esclusivamente attività ricettive in forma imprenditoriale.
2.1. La determinazione è motivata nella decisione della Ia Commissione consiliare in occasione della seduta del 22/5/2012 all’esito della quale la Commissione si è espressa “… confermando quanto riportato nella DCC di adozione n. 6/2012 e cioè che l’attività esercitabile all’interno del comparto Vrv** è solamente quella carattere imprenditoriale”.
2.2. Nella delibera consiliare si rinvia al parere del responsabile dell’area assetto del territorio che richiama i precedenti pareri del consulente legale riguardanti la “ammissibilità della procedura SUAP di cui al DPR n. 447/87 anche per attività non imprenditoriale …” nei quali si afferma che la natura imprenditoriale o meno dell’impianto produttivo da autorizzare non verrebbe ad assumere alcun rilievo ai fini dell’applicazione dell’istituto in parola. A giudizio della più recente giurisprudenza, tuttavia, la normativa considerata impone comunque che l’attività oggetto di autorizzazione assuma natura imprenditoriale (…) e ancora che il mero esercizio di un’attività (di bed and breakfast) vale a dire di attività avente carattere ricettivo ma in funzione puramente accessoria (rispetto alla destinazione d’uso abitativo) non può essere considerato sufficiente per rendere compatibile tale destinazione con i vincoli derivanti dal ricorso alla procedura di cui al DPR 447/98 (SUAP).
2.3. In ragione delle predette deduzioni, anche responsabile dell’area assetto del territorio ha espresso parere negativo all’accoglimento delle osservazioni affermando nuovamente che “… le destinazioni produttive compatibili con l’area in oggetto, per la particolare procedura seguita nell’iter autorizzativo (SUAP in variante al PRG) siano unicamente quelle di tipo imprenditoriale”.
2.4. Sulla scorta delle sue enunciate motivazioni, l’osservazione della ricorrente La Roverella s.r.l. è stata respinta e la variante approvata “… fermo ed attuale quant’altro stabilito con la citata deliberazione consiliare n. 6/2012”.
2.5. Al fine di tutelare l’interesse pubblico coincidente dalla necessità di avere in tempi certi la disponibilità per il territorio degli impianti sportivi previsti dal piano, è stata prevista la cadenza del rilascio dei permessi di costruire e del rilascio delle conseguenti certificazioni di agibilità, in correlazione agli edifici ancora da realizzare nell’ambito del comparto in questione.
2.6. Tra le relative prescrizioni, è stata anche inserita quella sul rilascio delle certificazioni di agibilità relative agli edifici “… A1, A2 e A3 già realizzati alla data odierna… subordinando detto rilascio alla … realizzazione al grezzo di tutte le strutture dell’edificio spogliatoi piscina (tipologia E – F)”.
3. E’ stata così introdotta nella variante una previsione relativa ad edifici già realizzati mutando quella contenuta nell’originario piano attuativo: come risulta dall’art. 5 della convenzione di lottizzazione, è stato previsto, in generale, l’obbligo del soggetto attuatore di “… realizzare le opere di urbanizzazione … in modo tale che esse risultino completate, perfettamente funzionali … prima che sia richiesto il certificato di agibilità relativo alle tipologie di intervento”: con specifico riguardo agli edifici A1, A2 e A3 (cioè alle case di villeggiatura) è stato previsto che “…nel caso in cui il soggetto attuatore del piano richieda il certificato di agibilità parziale avente ad oggetto le tipologie A1, A2 e A3 (case di villeggiatura), il rilascio di tale certificato subordinato alle seguenti condizioni: III) per l’agibilità parziale sino al 30% della volumetria ammissibile occorre che sia completato l’intero percorso pedonale unitamente all’invaso della raccolta delle acque meteoriche … IV) per l’agibilità fino al 60% della volumetria ammissibile occorre, oltre a quanto previsto dal punto III), che sia realizzato l’impianto funzionale delle piscine complete di tutti i servizi per la loro fruibilità e agibilità nonché la realizzazione del collegamento pedonale con la confinante strada vicina alle “dei Cancelli” nella “parte alta” immediatamente a ridosso del centro sportivo nonché un ulteriore collegamento pedonale con dalla strada vicinale “delle due Madonne” in prossimità dell’ingresso principale del comparto”.
3.1. Nella parte in cui subordinano il rilascio dell’agibilità degli edifici già realizzati alle suddette prescrizioni, i provvedimenti sono impugnati per i seguenti motivi:
A) quanto al divieto di esercizio di attività ricettive in forma non imprenditoriale:
I) violazione del DPR 447/98 e dell’art. 12 D.Lgs. n. 79/11, illogicità e travisamento: è illegittima l’affermazione secondo cui, essendo originario piano attuativo stato approvato all’esito di una procedura di SUAP, tutte le attività consentite devono necessariamente svolgersi in forma imprenditoriale;
II) difetto di motivazione e violazione dell’art. 3, L. 241/90: il richiamo alla procedura seguita per l’approvazione del piano attuativo originario non ha alcuna valenza motivazionale dell’agire dell’amministrazione.
B) quanto alle prescrizioni relative rilascio dell’agibilità di immobili già realizzati:
I) violazione dell’art. 26, L.R. 11/2005 e contrasto con precedenti determinazioni della stessa amministrazione: il decorso dei termini previsti per l’attuazione del piano ne comporta la decadenza solamente della parte non attuata con la conseguenza che per la parte del piano attuata devono ritenersi vigenti vincolanti le previsioni del piano decaduto;
II) violazione del principio dell’affidamento in contrasto con precedenti determinazioni della stessa amministrazione: i provvedimenti deprimono l’affidamento che la ricorrente ha riposto nella possibilità di ottenere l’agibilità di quanto essa stessa già realizzato.
3.2. Si è costituito il comune di Corciano depositando documentazione e chiedendo il rigetto del ricorso.
3.3. Le parti hanno presentato memoria e replica.
4. All’udienza del 20 novembre 2013 la causa viene in decisione

DIRITTO

1. E’ impugnata la delibera consiliare n. 51 del 28/6/2012 del comune di Corciano con la quale - fermo restando quanto stabilito con la deliberazione consiliare n. 6/2012 - è stata respinta l’osservazione presentata da La Roverella s.r.l. in conformità alla relazione dell’arch. Stefano Staffa ed è stato approvato il piano attuativo in variante al PRG parte operativa zona Vrv** per attività sportive ricettive a carattere produttivo imprenditoriale e godimento del verde presentato da “La Roverella” s.r.l. su area di proprietà individuata al NCT fg. 50, part.lle nn. 20, n. 29, 1111, 1188, da 1227 a 1232, 1237, da 1240 a 1245, 1283, da 1299 a 1313, al fine di completare la parte non attuata dell’originario piano particolareggiato di cui alla delibera consiliare n. 4/2005.
1.1. Sono altresì, impugnati la delibera consiliare n. 6 del 13/2/2012, con quale il Comune, nell’adottare la variante al PRG, si conformava alle considerazioni in data 22/9/2011, 15/12/2011 e 19/1/2012 della Ia Commissione consiliare e assentiva nel comparto il solo esercizio dell’attività ricettiva di tipo imprenditoriale nonché il verbale della seduta 22/5/2012 in occasione della quale è stata introdotta la prescrizione relativa alla rilascio dell’agibilità degli edifici già in precedenza realizzati, così rigettandosi le osservazioni della ricorrente.
2. La società a r.l. La Roverella, odierna ricorrente, aveva richiesto al comune di Corciano: - di approvare un nuovo piano attuativo in variante, per la necessità di completare l’intervento con finalità turistico ricettive, dopo la decadenza del precedente piano, scaduti i termini della convenzione di lottizzazione; - di assentire, nel nuovo piano attuativo, tutte le destinazioni in materia di turismo e pertanto di autorizzare l’attività turistico-ricettiva in forma imprenditoriale e in forma non imprenditoriale; - di rendere possibile adibire dal soggetto attuatore e / o dall’acquirente ad attività ricettiva previste dall’art. 12, D.Lgs. n. 79/2011 (Codice del turismo) gli edifici in atto autorizzati come case di villeggiatura.
2.1. La ricorrente precisa che nella variante di piano di cui alla delibera n. 6 del 13/2/2012, gli edifici denominati “residence” (tipologia B) erano destinati ad attività ricettiva tipo imprenditoriale “da selezionare fra quelle indicate previste dalla normativa vigente” secondo le condizioni espresse dalla Ia Commissione consiliare nelle sedute del 22/9/2011, del 15/12/2011 e del 19/1/2012.
2.2. La ricorrente censura che, rispetto all’attuale proposta di variante, la Commissione abbia ritenuto imprescindibile la precedente destinazione produttiva, essendo il piano originario approvato con procedura SUAP, nella quale le destinazioni ricettive compatibili erano solamente di tipo produttivo-imprenditoriale.
2.3. Di siffatto vincolo all’esercizio delle attività ricettive in forma imprenditoriale, La Roverella chiedeva l’eliminazione nelle osservazioni del 24/4/2012 e l’assenso ad ogni attività consentita.
2.4. Le osservazioni sono state rigettate con richiamo alla più recente giurisprudenza, che impone natura imprenditoriale all’attività oggetto di autorizzazione, non rinvenibile allorché la finalità ricettiva (cioè d’impresa) abbia funzione puramente accessoria a quella residenziale (come accade nel cd. “bed and breakfast”).
2.5. Nello stesso senso, la relazione tecnica del 9/2/2012 dell’arch. Stefano Staffa confermava che, in conformità alle prescrizioni imposte con la variante al PRG relativa al comparto approvato con delibera n. 4 del 31/1/2005 e ancora vigente, le destinazioni compatibili con il comparto sono, oltre agli impianti sportivi, il godimento del verde e le altre indicate dalla norma e che le attività consentite - trattandosi di intervento assentito originariamente con SUAP - devono tutte indistintamente svolgersi in forma produttiva e imprenditoriale.
3. Nei capi di censura in cui si articola il primo motivo si sostiene:
che l’art. 1, DPR n. 447/1998 non distingue fra attività produttive esercitata in forma imprenditoriale e in forma non imprenditoriale (A.I.1);
che l’inciso del comma 1-bis aggiunto all’art. 1, estende l’applicazione del regolamento SUAP a tutte le attività di produzione di beni e servizi con esclusione perciò solo di quelle non imprenditoriali (A.I.2);
che la motivazione del provvedimento non consente di comprendere quale sia la ragione del divieto di insediamenti di bed and breakfast (A.II.1);
che la relazione tecnica allo strumento urbanistico è del tutto disancorata dai presupposti di accesso alla procedura SUAP (A.II.2);
che la natura imprenditoriale dell’attività oggetto di autorizzazione esula dalla più recente giurisprudenza (A.II.3).
3.1. Al di là della frammentazione, la problematica introdotta può sostanziarsi nel seguente quesito: se un’attività solo parzialmente ricettiva, com’è incontestatamente quella di “bed and breakfast” integri il requisito di “impianti produttivi di beni e servizi” previsto dall’art. 1, DPR n. 447/1998 per l’affidamento all’unica unica struttura del comune (SUAP) dell'intero procedimento concernente la realizzazione, ampliamento, cessazione, riattivazione, localizzazione e rilocalizzazione di impianti produttivi, ivi incluso il rilascio delle concessioni o autorizzazioni edilizie (art. 23, D.Lgs. n. 112/1998).
3.2. La giurisprudenza di primo grado è orientata in senso restrittivo: l’effettiva inerenza ad una attività produttiva, che, per la procedura di SUAP in variante al piano urbanistico generale, deve emergere con chiarezza dagli atti, è richiesta da T.A.R. Lombardia (Brescia sez. I, 4 febbraio 2013, n. 126) mentre la necessaria dimostrazione della diretta strumentalità tra il manufatto da realizzare e le esigenze di produzione è affermata da T.A.R. Sardegna (Cagliari sez. II, 5 marzo 2010, n. 246).
3.3. La ragione va, evidentemente, individuata nel rischio di uno stravolgimento del sistema insito nella deroga alle procedure ordinarie di pianificazione territoriale, per l’estensione della competenza dello sportello unico per le attività produttive anche alle opere edilizie, il cui ampliamento oltre misura è suscettibile di porre fine alla fase propriamente produttiva dell’area: dalla “ratio” della speciale disciplina dello sportello unico di semplificare le procedure amministrative connesse all’esercizio dell’attività imprenditoriale discende l’esigenza della stretta connessione fra quest’ultima e la trasformazione del territorio.
3.4. L’incertezza sui limiti della procedura dello sportello unico discende probabilmente dall’indeterminatezza delle semplificazioni iniziate con la L. n. 59/1997, delle quali l’art. 23, segg. D.Lgs. n. 112/1998 costituisce attuazione sotto l’aspetto del conferimento (alle regioni e) agli enti locali di funzioni e compiti amministrativi onde valorizzarne il ruolo nella gestione territoriale dello sviluppo economico e delle attività produttive e, al contempo, nell’offerta alle imprese di strumenti più agili per avviare e sviluppare le attività produttive evitando iter amministrativi complessi e con molteplici interlocutori.
3.5. Nell’ambito delle funzioni soggette a trasferimento l’art. 25, D.Lgs. n. 112/1998 precisa, a proposito dell'insediamento delle attività produttive, che il procedimento dev'essere unico e ne demanda la definizione ad uno o più regolamenti di delegificazione da emanare ex art. 17, co. 2, L. n. 400/1988 e con i criteri dell'art. 20, co. 5, L. n. 59/97, tra i quali l’uniformità dei procedimenti del medesimo tipo e l’individuazione delle procedure e delle responsabilità inerenti alle attività di verifica e controllo.
3.6. In questo quadro normativo, il DPR n. 447/1998 prevede la procedura “semplificata” per attività relative ad impianti industriali in senso stretto e per quelle riguardanti gli esercizi commerciali, artigianali e le società di servizi, preliminare rispetto alla quale è l'individuazione delle aree da destinare agli insediamenti produttivi.
3.7. A tal fine, il regolamento prevede che siano salvaguardate “le eventuali prescrizioni dei piani territoriali sovracomunali” nell’individuazione da parte dei comuni “delle aree da destinare all'insediamento di impianti produttivi” in conformità alle tipologie generali e ai criteri determinati dalle regioni e che la variante sia approvata, in caso di contrasto gli strumenti urbanistici comunali vigenti, tramite procedure individuate dalla legge regionale, con criteri finalizzati all'adeguamento degli standards urbanistici e diretti ad accelerare l'esame delle domande di concessione e di autorizzazione edilizia.
4. Il suesposto quadro normativo induce il Collegio a preferire l’opzione più restrittiva sia perché più confacente alla vocazione “produttiva” del DPR n. 447/1998, sia perché più consona all’esclusione di qualsiasi utilizzo del territorio in forma residenziale (ivi compreso quello indiretto o misto che si realizza con il bed and breakfast) impressa dallo strumento urbanistico locale.
4.1. Il motivo in esame va perciò respinto in tutte le sue possibili implicazioni: l’esigenza che l’attività sia diretta alla produzione di beni o servizi, ne rende irrilevante la modalità di esercizio (imprenditoriale o non): il carattere non esclusivamente produttivo (ma anche residenziale) del “bed and breakfast” non necessita di specifica motivazione del divieto ai relativi insediamenti e / o di approfondita relazione tecnica alle clausole impeditive del corrispondente utilizzo (entrambe sub specie esaustive); l’insufficiente approfondimento giurisprudenziale della problematica in esame non crea alcun vincolo nella decisione del presente giudizio.
5. Diverse (e non definitive) conclusioni devono essere raggiunte sul secondo motivo: vi si adduce il contrasto fra il nuovo piano attuativo, che sottopone l’agibilità degli edifici di “tipologia A1, A2, A3” alla previa realizzazione al grezzo degli edifici di “tipologia E F” (spogliatoi piscina) con il piano precedente (e la connessa convenzione), nel quale l’agibilità presupponeva diverse (e minori) opere di urbanizzazione.
5.1. Analoga questione è oggetto del giudizio (n. 69/2012) avverso il diniego della certificazione di agibilità degli edifici “A/1” e “A/2”, in mancanza delle opere previste all’art. 5, punto IV della convenzione numero 2449 in data 14/4/2005, realizzati dalla ricorrente sul presupposto che le opere di urbanizzazione fossero sufficienti.
5.2. Anche nel presente giudizio l’opzione ermeneutica consiste nello stabilire se il riferimento alla “volumetria ammissibile” comprenda quella totale prevista dal piano per tutte le categorie di interventi (come afferma parte ricorrente) oppure racchiuda la volumetria esclusiva delle tipologie A1, A2, A3 (come ritiene il comune di Corciano).
5.3. Nella sentenza n. 405 in data 23 luglio 2014, il stesso Collegio ha rilevato l’assenza del preventivo contraddittorio da istaurare con l’avviso di avvio del procedimento, la cui mancanza è stata ritenuta sostanziale e inficiante l’intero procedimento.
5.4. Ha perciò annullato il diniego di agibilità per mancanza di avviso di avvio del procedimento e rimesso al comune di Corciano di rinnovare il procedimento e istaurare regolare contraddittorio, onde provvedere sulla richiesta della ricorrente, di rilascio dell’agibilità dei fabbricati.
5.5. Stante l’analogia di questioni, è necessario riservare la decisione sul punto ai provvedimenti che il Comune di Corciano assumerà in esito alla predetta decisione e sospendere in parte qua il presente procedimento ai sensi dell'art. 295 c.p.c., applicabile al processo amministrativo, giusta il rinvio dell'art. 79 co. 1, D.Lgs. n. 104/2010 (Cons. St., sez. V, 8 agosto 2013, n. 4169).
6. Il ricorso in esame va conclusivamente respinto quanto al primo motivo e sospeso quanto al secondo.
6.1. Le spese del presente giudizio saranno liquidate con la sentenza definitiva.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria non definitivamente decidendo sul ricorso in premesse, respinge il primo motivo e sospende il giudizio sul secondo.
Spese al definitivo.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 20 novembre 2013 con l'intervento dei magistrati:
Cesare Lamberti, Presidente, Estensore
Stefano Fantini, Consigliere
Paolo Amovilli, Primo Referendario

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 23/07/2014