REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
Il Consiglio di Stato
in sede giurisdizionale (Sezione
Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 3802 del
2012, proposto dall’Associazione Amici del Bargello - Onlus, rappresentata
e difesa dagli avvocati Domenico Benussi e Giuseppe Morbidelli, con
domicilio eletto presso quest’ultimo, in Roma, via Carducci 4;
contro
Regione Toscana, rappresentata e difesa dagli
avvocati Lucia Bora e Nicola Gentini, con domicilio eletto presso Marcello
Cecchetti in Roma, via Antonio Mordini 14;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. TOSCANA, SEZIONE I, n.
1811/2011, resa tra le parti, concernente un diniego di iscrizione nel
registro regionale delle persone giuridiche private
Visti il
ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione
in giudizio della Regione Toscana;
Viste le memorie difensive;
Visti
tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno
21 ottobre 2014 il Cons. Fabio Franconiero e uditi per le parti gli
avvocati Domenico Benussi e Marcello Cecchetti, su delega degli avv.ti
Lucia Bora e Nicola Gentini;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto
quanto segue.
FATTO
1. La onlus associazione Amici del Bargello,
attiva nel campo della tutela, promozione e valorizzazione della cose di
interesse artistico e storico ed in particolare del museo nazionale del
Bargello di Firenze, deliberava in data 29 aprile 2010 la propria
trasformazione in fondazione e il successivo 1° giugno domandava alla
Regione Toscana l’iscrizione nel registro delle persone giuridiche private
da essa tenuto ai sensi del d.p.r. n. 361/2000 (“Regolamento recante norme
per la semplificazione dei procedimenti di riconoscimento di persone
giuridiche private e di approvazione delle modifiche dell'atto costitutivo
e dello statuto”).
Contro il successivo diniego regionale, espresso
nel decreto dirigenziale n. 3822 del 2 agosto 2010, e motivato sulla base
dell’impossibilità, stante la mancanza di una previa fase di liquidazione, "di procedere con esiti certi ad una verifica della integrità e
congruità del patrimonio dell’ente trasformato, che potrebbe essere
sottoposto successivamente all’aggressione da parte di eventuali creditori
dell’associazione" (verbale della conferenza di servizi in data 21
luglio 2010), l’associazione adiva il TAR Toscana, chiedendone
l’annullamento.
2. Il TAR adito rigettava il ricorso.
Disattendendo
tutte le censure in esso contenute, il giudice di primo grado statuiva
che:
- l’omessa comunicazione preavviso di rigetto ex art.
10-bis l. n. 241/1990 è legittima in base al regolamento regionale
n. 31/2001 (“Regolamento di attuazione della L.R. 24 aprile 2001, n.19 in
materia di persone giuridiche”), il quale non prevede tale
adempimento;
- l’obbligo di acquisire il parere del Ministero per i
beni e le attività culturali, previsto dall’art. 1, comma 10, d.p.r. n.
361/2000 citato, è configurabile "nei casi in cui il procedimento per
il riconoscimento delle persone giuridiche nelle materie coinvolgenti la
sua competenza giunga ad un esito positivo, ma non nel caso opposto in cui
il riconoscimento venga rifiutato";
- in modo ragionevole la
Regione ha negato l’iscrizione nel registro in un caso di trasformazione
non tipizzata dal codice civile, tale da non consentire
all’amministrazione la necessaria previa valutazione, ai sensi dell’art.
5, comma 4, del citato regolamento regionale n. 31/2001 "dello scopo,
degli elementi patrimoniali e personali, dell’idoneità della dotazione
patrimoniale e delle risorse finanziarie al perseguimento delle finalità
statutarie".
3. L’associazione Amici del Bargello ha proposto
appello, contenente tutti i motivi di impugnativa già respinti in primo
grado.
4. Si è costituita in resistenza la Regione Toscana.
DIRITTO
1. Il primo motivo d’appello è infondato.
Se è
infatti vero, come sostiene l’appellante, che ai sensi del proprio art.
29, comma 2-bis, la legge generale sul procedimento amministrativo
n. 241/1990 è applicabile anche ai procedimenti di competenza regionale,
con specifico riguardo agli "obblighi per la pubblica amministrazione
di garantire la partecipazione dell’interessato al procedimento",
attenendo gli stessi ai livelli essenziali ex art. 117, comma 1, lett. m),
Cost., nondimeno, deve osservarsi che tale applicazione non può estendersi
fino alla pedissequa introduzione di tutti gli istituti contemplati dalla
legge statale, essendo per contro sufficiente che la normativa regionale
assicuri standard partecipativi non deteriori rispetto a quelli assicurati
dalla prima.
Alla luce di questa notazione, deve ritenersi
condivisibile il rilievo del TAR secondo cui la partecipazione
procedimentale è stata comunque consentita attraverso "l’inoltro della
comunicazione di avvio procedimento e la possibilità di formulare un
interpello alla Regione intimata", in applicazione del citato
regolamento n. 31/2001 (comunicazione nel caso di specie effettuata con
nota in data 18 giugno 2010, n. 165054).
2. Inoltre, diversamente da
quanto sostiene l’associazione appellante, l’interpello consente comunque
di ottenere, ancorché in via preventiva, l’avviso dell’amministrazione
sulla futura richiesta di iscrizione, così orientando non solo il privato
nella formulazione dell’istanza ma anche l’amministrazione stessa nel
successivo esame di questa, e dunque svolgendo una funzione assimilabile
al preavviso previsto dall’art. 10-bis l. n. 241/1990.
Il fatto
poi che nel diniego di iscrizione impugnato del presente giudizio la
Regione abbia mutato avviso rispetto all’interpello iniziale può al più
risolversi in una illegittimità della determinazione finale ma non può
ricavarsi la medesima conseguenza facendola derivare dalla partecipazione
al prodromico procedimento.
3. Il secondo motivo è invece
fondato.
Infatti, sulla base dell’incontroverso presupposto che
l’associazione Amici del Bargello rientra tra quelle che operano "nelle
materie di competenza del Ministero per i beni e le attività
culturali", ai sensi dell’art. 1, comma 10, d.p.r. n. 361/2000, deve
conseguentemente ritenersi necessario il parere del Ministro. Ciò per la
decisiva considerazione che questo apporto consultivo è in ogni caso
dovuto per le richieste di riconoscimento della personalità giuridica
attraverso l’iscrizione nell’apposito registro tenuto dalle regioni.
4.
Depone in questo senso, in primo luogo, la formulazione della citata
disposizione normativa, oltre che delle norme regolamentari contenute d.m.
beni ed attività culturali del 7 maggio 2002, emanato in attuazione della
stessa (“Individuazione dei casi in cui il riconoscimento delle persone
giuridiche che operano nelle materie di competenza del Ministero per i
beni e le attività culturali è subordinato a preventivo parere, ai sensi
dell'art. 1, comma 10, del decreto del Presidente della Repubblica 10
febbraio 2000, n. 361”).
L’art. 1 del decreto ministeriale in esame
prevede infatti che l’acquisto della personalità giuridica degli enti non
riconosciuti operanti nelle materie di competenza del Ministero per i beni
e le attività culturali "è subordinato al preventivo parere" di
quest’ultimo. Il successivo art. 2 subordina poi il rilascio del parere
favorevole a specifici presupposti, tra i quali l’adeguatezza patrimoniale
dell’ente rispetto allo scopo (comma 1, lett. b).
Quindi, dall’analisi
della prima di tali disposizioni emerge che il parere ministeriale è in
ogni caso dovuto.
5. L’assunto è del resto avvalorato anche dalla
considerazione di carattere generale che un apporto consultivo
normativamente previsto non può essere ritenuto obbligatorio secundum
eventum del procedimento, e cioè a seconda che l’autorità di potestà
decisionale sia orientata per il rigetto anziché per l’accoglimento. In
questo modo, infatti, verrebbe meno la stessa funzione dell’attività
consultiva, consistente nell’orientare la potestà decisionale, anche in
senso in ipotesi diverso da quello inizialmente prefigurata
dall’amministrazione titolare di quest’ultima.
6. L’art. 2 regola
invece in modo specifico l’ipotesi in cui il parere sia favorevole,
attraverso l’indicazione dei presupposti a ciò necessari. E’ tuttavia
pacifico che l’insussistenza anche di uno solo di questi comporta
l’emissione di un parere negativo, che comunque deve essere fornito dal
Ministero competente.
Al riguardo, è significativo il fatto che ai
sensi del citato art. 2, comma 1, lett. b), spetta all’autorità di governo
valutare l’adeguatezza patrimoniale dell’ente che domanda il
riconoscimento della personalità giuridica. Si tratta in altri termini del
medesimo presupposto che nel caso oggetto del presente giudizio ha
determinato il diniego regionale poi impugnato, e che in ipotesi avrebbe
invece potuto essere diversamente apprezzato in sede
consultiva.
Pertanto il diniego in questione è perciò legittimo sotto
questo profilo.
7. In contrario non rileva il fatto che nel
procedimento da cui scaturisce il provvedimento impugnato nel presente
giudizio è stato acquisito il parere della competente direzione generale
per i beni culturali e paesaggistici (nota dell’8 giugno 2010), giacché
questo è stato acquisito dall’associazione odierna appellante
anteriormente all’istanza di riconoscimento ed è stata resa con esclusivo
riguardo allo statuto della fondazione.
8. Del tutto non condivisibile
è poi quanto la Regione Toscana afferma in memoria conclusionale e cioè
che il parere omesso non avrebbe inciso sull’esito del procedimento,
perché in questo modo si svilisce un apporto consultivo normativamente
previsto e si anticipa nella presente fase contenziosa una valutazione da
svolgere in sede procedimentale, nella completezza degli elementi sui
quali la determinazione conclusiva deve essere adottata.
9. Fondato è
anche il terzo motivo, con cui sono riproposte le censure di ordine
sostanziale nei confronti del diniego di iscrizione impugnato.
A questo
riguardo, conformemente a quanto deduce l’associazione appellante, deve
premettersi che il provvedimento in questione muove da un dato
inoppugnabile, consistente nella mancanza di previsioni normative
concernenti il caso della trasformazione da associazione non riconosciuta
a fondazione, e dalla necessità di verificare l’adeguatezza patrimoniale
dell’ente da riconoscere e l’assenza di possibili pregiudizi per i
creditori, conseguenti al passaggio da un regime di responsabilità
illimitata (art. 38 cod. civ.) ad uno di limitazione conseguente al
riconoscimento della personalità giuridica.
Nondimeno, come deduce
l’appellante, è illogica la decisione di negare il riconoscimento della
personalità giuridica adducendo l’impossibilità di effettuare tale
verifica a causa dell’assenza di una normativa ad hoc.
10. In realtà,
in specie dopo le modifiche introdotte al codice civile dalla riforma del
diritto societario di cui al d.lgs. n. 6/2003, la trasformazione di enti
collettivi è un istituto di carattere generale. Essa è infatti non solo
analiticamente disciplinata per i casi di trasformazione da ed in società
(artt. 2498 – 2500 novies cod. civ.), ma anche presupposta per gli
enti privi di finalità lucrative, ed in particolare per le fondazioni
(art. 28).
11. Ai fini del presente giudizio rilevano in particolare le
norme sulla trasformazione “progressiva”, vale a dire a quella vicenda
modificativa dell’ente collettivo in cui questo passa da un regime di
responsabilità illimitata dei relativi appartenenti ad uno di
responsabilità limitata.
Norma cardine per questo caso è l’art. 2500
quinquies, rubricato "Responsabilità dei soci", il quale sancisce
la regola per cui "La trasformazione non libera ai soci a
responsabilità illimitata per le obbligazioni sociali sorte prima degli
adempimenti previsti dal terzo comma dell’articolo 2500, se non risulta
che i creditori sociali hanno dato il loro consenso alla
trasformazione". A sua volta, la disposizione richiamata ed il
precedente comma 2, regolano le forme ed il contenuto degli adempimenti
pubblicitari necessari a perfezionare il procedimento di
trasformazione.
A queste previsioni va poi aggiunto l’art. 2500 ter, dedicato alla trasformazione di società di persone in società
di capitali, e nel quale si dispone che il capitale della società
risultante dalla trasformazione "deve essere determinato sulla base dei
valori attuali degli elementi dell’attivo del passivo", in base ad una "relazione di stima", redatta a norma delle disposizioni
concernenti le società per azioni o a responsabilità limitata, a seconda
del tipo sociale prescelto.
Per concludere sul punto, deve
sottolinearsi che al fine di evitare pregiudizi per le ragioni dei
creditori dell’ente che si trasforma è previsto il rimedio
dell’opposizione ex art. 2500 novies.
12. Le norme finora esaminate
depongono chiaramente nel senso dell’ammissibilità di una trasformazione
da associazione non riconosciuta a fondazione.
Come evidenzia
l’appellante, si tratta in questo caso di una trasformazione “omogenea”,
che lascia inalterato il fine non lucrativo, ammissibile a fortiori rispetto alle ipotesi di trasformazione eterogenea espressamente previste
(art. 2500 septies e octies), ma che determina una modifica
del regime di responsabilità per le obbligazioni sociali.
In relazione
a quest’ultima evenienza, le sopra accennate esigenze di tutela dei
creditori sociali – legittimamente addotte dall’amministrazione a
fondamento del diniego - possono comunque essere salvaguardate imponendo
all’ente che domanda riconoscimento della personalità giuridica adeguate
forme di pubblicità, all’effettuazione delle quali subordinare
l’iscrizione nel registro delle imprese.
13. Per quanto concerne il più
generale profilo della verifica di adeguatezza patrimoniale rispetto allo
scopo statutario, nell’ambito del quale rientra quello poc’anzi visto
della tutela dei creditori, l’applicazione delle analogica delle
disposizioni codicistiche sopra esaminate, ed in particolare l’art. 2500 ter, comma 2, legittimano l’autorità amministrativa competente a
chiedere, qualora ne ravvisi la necessità, una relazione di stima del
patrimonio esistente alla data della trasformazione, tanto più alla luce
del fatto che gli enti di cui al libro I del codice civile non sono
soggetti all’obbligo di tenuta di scritture contabili valevoli invece per
le società.
Tale adempimento documentale è in effetti proprio quello
che può consentire, tanto ai creditori sociali quanto all’autorità
amministrativa competente, di apprezzare con maggior grado di
consapevolezza, rispettivamente, le conseguenze derivanti dalla
trasformazione per le loro ragioni di credito, ed eventualmente proporre
opposizione ex art. 2500 novies sopra citato, e la proporzione
economica tra la funzione dell’ente e la consistenza dei mezzi
patrimoniali ad essa sottostante.
14. Ulteriori corollari della tesi
qui sostenuta è che il controllo sulla trasformazione e la sua efficacia
richiederanno, ai sensi dell’art. 2500, comma 1, la forma l’atto pubblico
- nel caso di specie concretamente adottato (si allude alla delibera di
trasformazione in data 29 aprile 2010) - e la relativa iscrizione nel
registro delle imprese, in virtù dell’art. 2436.
15. In conclusione,
l’appello deve essere accolto nei termini sopra esposti e pertanto, in
riforma della sentenza del TAR, deve essere accolta l’impugnativa
dell’associazione Amici del Bargello ed annullato il diniego con essa
impugnato.
Le spese del doppio grado di giudizio seguono la soccombenza
e sono liquidate in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in
epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e per
l’effetto, in riforma della sentenza di primo grado, accoglie il ricorso
colà proposto.
Condanna la Regione Toscana a rifondere all’associazione
Amici del Bargello onlus le spese del doppio grado di giudizio, liquidate
complessivamente in € 10.000,00, oltre agli accessori di legge.
Ordina
che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del
giorno 21 ottobre 2014 con l'intervento dei magistrati:
Alessandro
Pajno, Presidente
Francesco Caringella, Consigliere
Carlo Saltelli,
Consigliere
Nicola Gaviano, Consigliere
Fabio Franconiero,
Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 23/10/2014
