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n. 9-2014 - © copyright |
CONSIGLIO DI STATO - ADUNANZA
PLENARIA - Ordinanza 31 luglio 2014 n. 17
Pres. Giovannini - Est.
Russo
Consorzio Stabile Aedars Sc Arl (Avv. A. Clarizia) / U.T.G. -
Prefettura di Roma, Ministero dell'Interno (Avv.St.) |
Giurisdizione e competenza - Informativa prefettizia –
Atti applicativi – Impugnazione contestuale - Competenza territoriale –
Circoscrizione della Prefettura che ha adottato l’interdittiva – Ragioni
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In caso di contestuale impugnativa dell'informativa
prefettizia interdittiva e dei conseguenti atti applicativi adottati dalla
stazione appaltante, ai sensi dell’art. 14 c.p.a., il giudice competente
deve essere individuato nel Tar nella cui circoscrizione si trova la
Prefettura che ha adottato l'informativa, atteso che deve essere
valorizzato l’interesse del ricorrente rivolto all’annullamento della
informativa prefettizia prima ancora che sui conseguenti atti.
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REPUBBLICA ITALIANA
Il Consiglio di Stato
in
sede giurisdizionale (Adunanza Plenaria)
ha pronunciato la presente
ORDINANZA
sul ricorso numero di registro generale 3 di A.P.
del 2014, proposto da:
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Consorzio Stabile Aedars Sc Arl, rappresentato e
difeso dall'avv. Angelo Clarizia, con domicilio eletto presso Angelo
Clarizia in Roma, via Principessa Clotilde, 2;
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contro
U.T.G. - Prefettura di Roma, Ministero
dell'Interno, in persona del Ministro p.t., rappresentati e difesi
dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui Uffici, ope legis,
domiciliano in Roma, via dei Portoghesi, 12;
nei confronti di
Comune di Porto Empedocle, U.T.G. -
Prefettura di Agrigento, Comune di Pizzo, U.T.G. - Prefettura di Vibo
Valentia, Comune di Sessa Aurunca;
per regolamento di competenza
dell' ordinanza collegiale del T.A.R. LAZIO -
ROMA: SEZIONE I TER n. 10113/2013, resa tra le parti, concernente
interdittiva antimafia.
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Visto il regolamento di competenza chiesto da/ovvero
proposto di ufficio da;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di
U.T.G. - Prefettura di Roma e di Ministero dell'Interno;
Viste le
memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli artt.
15 e 16, cod. proc. amm.;
Relatore nella camera di consiglio del giorno
18 giugno 2014 il Cons. Nicola Russo e uditi per le parti gli avvocati
Clarizia, e dello Stato Santoro.;
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La Prefettura di Roma ha diramato sedici note
informative antimafia, ex art. 91 D.lgs. n. 159/2011, nei confronti
Consorzio Stabile Aedars s.c. a r. l. (di seguito “Consorzio” o “Aedars”),
odierno ricorrente.
Nel contempo, con circolare diretta a tutte le
Amministrazioni ai sensi del medesimo art. 91 del d.lgs. 159/2011, la
Prefettura di Roma ha reso nota l’intervenuta adozione della misura
interdittiva, di cui alle riferite note, a carico di Aedars.
Il
Consorzio ha impugnato con differenti ricorsi tali provvedimenti e gli
atti conseguenti innanzi al T.A.R. Lazio, sede di Roma.
Ad alcuni
provvedimenti non hanno fatto seguito atti applicativi da parte delle
stazioni appaltanti, ed in tal caso l'impugnativa è stata rivolta alla
sola informativa interdittiva ed il Tar Lazio, in questi casi, ha
riconosciuto la propria competenza.
Altri provvedimenti interdittivi
sono invece stati seguiti da provvedimenti applicativi della stazione
appaltate ed in questi casi la ricorrente ha impugnato entrambi gli
atti.
Infatti, con il ricorso R.G. n. 10737/2013, il Consorzio ha
impugnato innanzi al Tar Lazio la nota interdittiva prot. n. 193859/Area I
bis/O.S.P. emessa dalla Prefettura di Roma in data 27.9.2013, unitamente
agli atti applicativi emessi da tre stazioni appaltanti ubicate in
altrettante regioni (Calabria, Sicilia, Campania).
Rispetto a tale
ricorso il Tar adito, con ordinanza n. 10113/2013, ha declinato la propria
competenza, richiamandosi alla sentenza di questa Adunanza Plenaria n.
33/2012 che, nel caso di contestuale impugnativa dell'informativa e degli
atti applicativi della stazione appaltante, ha ritenuto che l'informativa
esplicasse i propri effetti solo con riferimento al territorio ove ha sede
la stazione appaltante.
Il ricorrente ha quindi proposto regolamento di
competenza ex art 16 c.p.a., cui ha fatto seguito l'ordinanza n. 1976/2014
con cui la Terza Sezione di questo Consiglio ha rimesso la questione di
fronte a questa Adunanza Plenaria.
Con il ricorso per regolamento di
competenza, la ricorrente ritiene che, alla luce delle nuove disposizioni
dettate in materia di misure interdittive dal d.lgs n. 159/2011, debba
superarsi il precedente orientamento dell'Adunanza Plenaria e riconoscersi
la natura di atto generale con efficacia su tutto il territorio nazionale
dell'informativa prefettizia.
Sottolinea in particolare il Consorzio
che la disposizione dell’art. 91, comma 7, del d.lgs. 159/2011, nel
prevedere in particolare che, ai fini dell’adozione degli ulteriori
provvedimenti di competenza di altre amministrazioni, l’informativa
antimafia interdittiva sia tempestivamente comunicata anche in via
telematica all’Osservatorio dei contratti pubblici istituito presso
l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici e a numerose altre
entità amministrative, centrali e periferiche, dimostrerebbe che gli
effetti dell’informativa non si producono più in via esclusiva nei
confronti dell’ente istante, interessando, per quanto di competenza, tutti
i soggetti indicati, rispetto ai quali gli enti committenti istanti, di
cui alla lettera b) dell’art. 91, comma 7, sono soltanto “uno” dei
semplici destinatari.
Il Consorzio ricorrente ne conclude che, una
volta riconosciuta l’efficacia generale dell’informativa adottata
dall’art. 91 del d. lgs. 159/2011, la relativa portata lesiva e il
correlato interesse, morale e patrimoniale, a ricorrere immediatamente
verso la stessa, la natura vincolata e meramente applicativa degli atti
consequenziali emessi dalle varie amministrazioni (ente committente,
l’Autorità di Vigilanza sui Contratti Pubblici, la Camera di Commercio, il
Ministero delle Infrastrutture, etc.), non possa che derivarne, in
ossequio all’art. 13, comma 4bis, c.p.a., la competenza del T.A.R.
chiamato a conoscere dell’atto generale presupposto e, quindi, di quello
ove ha sede la Prefettura che ha emanato l’informativa.
Giunge per
altra via alle medesime conclusioni la Sezione rimettente.
La III
Sezione, pur non prendendo posizione rispetto alla natura di atto generale
dell’informativa, ritiene che la stessa abbia effetti ultraregionali
essendo l’atto indirizzato, secondo quanto ora previsto dal d.lgs.
159/2011, ad una pluralità di amministrazioni. Pertanto, la III Sezione
ritiene che in caso di impugnazione della sola informativa, debba
ritenersi competente il Tar del luogo ove ha sede la Prefettura, in base
all’art. 13 co. 1 primo periodo c.p.a.
Quando siano impugnati,
unitamente all’informativa, anche gli atti consequenziali adottati dalle
stazioni appaltanti, in tal caso rimarrebbe competente il Tar del luogo
ove ha sede la prefettura che ha adottato l’interdittiva, non dovendo
trovare al riguardo applicazione l’art. 13 co. 4bis c.p.a. a norma del
quale in caso di impugnativa congiunta, la competenza relativa all’atto
consequenziale “da cui sorge l’interesse a ricorrere”, attrae a sé quella
dell’atto presupposto. Infatti, essendo l’interdittiva immediatamente
lesiva ed impugnabile, l’interesse a ricorrere nasce immediatamente
dall’adozione della stessa e non dal successivo atto consequenziale
Le
parti hanno affidato al deposito di apposite memorie l’ulteriore
illustrazione delle rispettive tesi.
La difesa erariale, condividendo
le conclusioni a cui è giunta la Sezione rimettente, ha ritenuto
sussistente la competenza del Tar ove ha luogo la Prefettura che ha
adottato l’interdittiva.
Alla camera di Consiglio del 18 giugno 2014 il
regolamento è stato assunto in decisione.
1. La questione di diritto
sottoposta all'Adunanza Plenaria riguarda l'individuazione del Tar
competente a conoscere del ricorso con cui vengano contestualmente
impugnati l'informativa interdittiva prefettizia adottata ai sensi
dell'art. 91 del d.lgs. n. 159/2011 e i conseguenti atti applicativi
adottati dalla stazione appaltante ai sensi dell'art. 94 del d. lgs.
159/2011, che impone a tutte le pubbliche amministrazioni che ricevano
l’informativa, l’obbligo di revocare le autorizzazioni e le concessioni
oppure di recedere dal contratto.
Deve in primo luogo individuarsi
quale sia il Tar territorialmente competente, ai sensi dell'art. 13
c.p.a., a conoscere degli atti in questione e successivamente si dovrà
verificare come le regole della competenza territoriale si coordinino con
quelle relative alla competenza funzionale atteso che nei casi di atti di
affidamento di lavori, servizi e forniture è prevista l'applicazione di
tale tipo di competenza (art. 14, co. 3 e art. 119 c.p.a.).
2. Quanto
al primo profilo, devono essere esaminate le disposizioni dell'art. 13
c.p.a.
L'art. 13, comma 1, c.p.a., rubricato "Competenza territoriale
inderogabile", dispone, al primo periodo, che "sulle controversie
riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche
amministrazioni è inderogabilmente competente il Tribunale amministrativo
regionale nella cui circoscrizione territoriale esse hanno sede". Il
secondo periodo stabilisce, per converso, che "il Tribunale amministrativo
regionale è comunque inderogabilmente competente sulle controversie
riguardanti provvedimenti, atti, accordi o comportamenti di pubbliche
amministrazioni i cui effetti diretti sono limitati all'ambito
territoriale della regione in cui il Tribunale ha sede". Come precisato
nella relazione di accompagnamento al codice e chiarito da questa Adunanza
Plenaria nelle ordinanze nn. 33 e 34/2012, e nn. 3 e 4/2013, i due
precetti in esame, nel delineare - congiuntamente al successivo comma 3,
dedicato agli atti ad efficacia ultraregionale - i rapporti tra il
criterio della sede e quello dell'efficacia spaziale secondo una logica di
complementarietà e di reciproca integrazione, hanno inteso chiarire che il
criterio ordinario rappresentato dalla sede dell'autorità amministrativa
cui fa capo l'esercizio del potere oggetto della controversia, cede il
passo a quello dell'efficacia spaziale nel caso in cui la potestà
pubblicistica spieghi i propri effetti diretti esclusivamente nell'ambito
territoriale di un tribunale periferico. In tal caso la competenza spetta,
quindi, al tribunale nella cui circoscrizione tali effetti si verificano
anche nell'ipotesi in cui l'atto sia stato adottato da un organo centrale
dell'amministrazione statale, da un ente ultra regionale ovvero da un
organo periferico dello Stato che abbia sede nell'ambito della
circoscrizione di altro tribunale territoriale. Facendo leva sull'avverbio
"comunque" presente nel rammentato incipit del secondo periodo del citato
comma 1 dell'art. 13, il Consiglio ha, al riguardo, sottolineato che deve
darsi la prevalenza al criterio del luogo di produzione degli effetti
dell'atto impugnato ove esso sia limitato alla circoscrizione di un
singolo tribunale.
Si deve allora concludere che, in tema di competenza
territoriale inderogabile del giudice amministrativo, il criterio
principale è quello della sede dell'autorità che ha adottato l'atto
impugnato e che tale criterio è sostituito da quello inerente agli effetti
"diretti" dell'atto qualora essi si esplichino esclusivamente in luogo
compreso nella circoscrizione territoriale di uno specifico Tribunale
amministrativo regionale.
Il comma 4 bis dell'art. 13 del codice del
processo amministrativo- introdotto dall'articolo 1, lett. a), del d.lgs.
14 settembre 2012 n. 160, prevede poi che "la competenza territoriale
relativa al provvedimento da cui deriva l'interesse a ricorrere attrae a
sé anche quella relativa agli atti presupposti dallo stesso provvedimento,
tranne che si tratti di atti normativi o generali, per la cui impugnazione
restano fermi gli ordinari criteri di attribuzione della
competenza".
Dovrà quindi verificarsi quale sia il giudice competente,
ai sensi dell’art 13 co.1, in caso di impugnazione della sola informativa
e se, in caso di impugnazione anche degli atti applicativi della stazione
appaltante, trovi applicazione l’art. 13 co.4bis.
In relazione al
precedente assetto legislativo, questa Adunanza Plenaria aveva ritenuto
che “l'informativa prefettizia tipica non costituisce atto a portata
generale né ha efficacia sull'intero territorio nazionale ma opera in seno
al singolo rapporto cui attiene e, pertanto, sortisce i suoi effetti
"diretti" nell'esclusivo ambito della circoscrizione territoriale ove
quest'ultimo è costituito e si svolge” poiché producono effetti giuridici
diretti, in via esclusiva, nei confronti dell'ente istante, inibendo
all'amministrazione destinataria delle informazioni la stipulazione,
l'approvazione o l'autorizzazione del contratto al pari del rilascio di
concessioni e dell'autorizzazione di erogazioni, ovvero, ancora,
innescando il dispiegarsi, da parte del medesimo ente, del potere
discrezionale di revoca o recesso rispetto ai rapporti già in essere (Ad.
Plen. n. 3/2013).
Quindi, l'Adunanza Plenaria ha stabilito, con
riferimento alle previgenti norme, che in caso di impugnazione congiunta
dell'informativa prefettizia e dei successivi atti applicativi adottati
dalla stazione appaltante, la competenza territoriale spetterà al Tar del
luogo ove ha sede quest'ultima, prevalendo il criterio degli “effetti
territoriali limitati” di cui al secondo periodo dell'art. 13, co.1,
c.p.a.
Tuttavia, sembra pacifico nella giurisprudenza, e ciò è
condiviso da questa Adunanza, l’affermazione che, in caso di impugnazione
della sola interdittiva prefettizia, la competenza sia del Tar del luogo
ove ha sede la Prefettura che ha adottato l'atto (cfr. è questo il caso in
cui si trova l'odierna ricorrente, per cui il Tar Lazio ha riconosciuto la
propria competenza relativamente alle impugnative delle sole informative
prefettizie non seguite da provvedimenti attuativi; cfr. anche Ad. Plen.
n. 29/2013 dove si è posta la questione, risolta affermativamente, se il
Tar del luogo ove ha sede la Prefettura sia anche competente a conoscere
del ricorso con cui si impugnano con motivi aggiunti i successivi atti
applicativi adottati dalla stazione appaltante; si discosta da tale
orientamento l'Adunanza Plenaria n. 4/2013, che ritiene competente il Tar
del luogo ove ha sede la stazione appaltante ma per il caso specifico
dell'impugnazione di un'interdittiva già investita, congiuntamente agli
atti applicativi, da due precedenti ricorsi pendenti di fronte a detto
Tar).
Tale dato stempera l'affermazione dell'efficacia territorialmente
limitata dell'informativa prefettizia, riconoscendo che ex se tale atto
abbia un'efficacia ultraregionale, essendo pertanto competente, in caso di
sola impugnazione dell'interdittiva (eventualmente anche seguita da
impugnazione con motivi aggiunti degli atti applicativi adottati dalla
stazione appaltante), il giudice del luogo ove ha sede l'autorità che ha
adottato la stessa, ex art. 13, co.1. primo periodo, c.p.a.
Deve
inoltre considerarsi che già questa Adunanza Plenaria aveva evidenziato
come l'interpretazione degli effetti territorialmente limitati e non di
portata generale dell'interdittiva fosse da riferirsi al previgente
assetto normativo e avrebbe potuto mutare a seguito dell'entrata in vigore
del d.lgs. n. 159/2011, che introduce “molteplici profili di novità, con
riguardo, tra l'altro, agli effetti soggettivi, alla durata e alla
pubblicità delle informative” (Ad Plen. n. 3/2013 e n.
4/2013).
Infatti, l'art. 91 del d.lgs. n. 159/2011 prevede che
l'informazione interdittiva sia provvedimento da cui possono sorgere una
serie di provvedimenti ulteriori, adottati da altri enti, e non tutti
predeterminabili a priori nel loro contenuto.
L’art. 91, co. 7bis
recita: “ai fini dell'adozione degli ulteriori provvedimenti di competenza
di altre amministrazioni, l'informazione antimafia interdittiva, anche
emessa in esito all'esercizio dei poteri di accesso, e' tempestivamente
comunicata anche in via telematica:
a) alla Direzione nazionale
antimafia e ai soggetti di cui agli articoli 5, comma 1, e 17, comma
1;
b) al soggetto di cui all'articolo 83, commi 1 e 2, che ha richiesto
il rilascio dell'informazione antimafia;
c) alla camera di commercio
del luogo dove ha sede legale l'impresa oggetto di accertamento;
d) al
prefetto che ha disposto l'accesso, ove sia diverso da quello che ha
adottato l'informativa antimafia interdittiva;
e) all'osservatorio
centrale appalti pubblici, presso la direzione investigativa
antimafia;
f) all'osservatorio dei contratti pubblici relativi ai
lavori, servizi e forniture istituito presso l'Autorita' per la vigilanza
sui contratti pubblici, ai fini dell'inserimento nel casellario
informatico di cui all'articolo 7, comma 10, del decreto legislativo 12
aprile 2006, n. 163, e nella Banca dati nazionale dei contratti pubblici
di cui all'articolo 62-bis del decreto legislativo 7 marzo 2005, n.
82;
g) all'Autorita' garante della concorrenza e del mercato per le
finalita' previste dall'articolo 5-ter del decreto-legge 24 gennaio 2012,
n. 1, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n.
27;
h) al Ministero delle infrastrutture e trasporti;
i) al
Ministero dello sviluppo economico;
l) agli uffici delle Agenzie delle
entrate, competenti per il luogo dove ha sede legale l'impresa nei cui
confronti e' stato richiesto il rilascio dell'informazione
antimafia”.
Da quanto detto discende che l'informativa prefettizia
spieghi i propri effetti su tutto il territorio nazionale.
A tale
conclusione non può peraltro opporsi il principio giurisprudenziale della
“scindibilità degli effetti”, richiamato dal Collegio rimettente, che
attribuisce la competenza al Tribunale amministrativo regionale locale in
relazione all'impugnativa di atto plurimo emesso da organo centrale dello
Stato, anche se ricomprenda più atti destinati ad operare nel territorio
di più Regioni, qualora sia proposta per gli effetti disposti in una sola
regione (cfr., ex multis, Cons. St., sez. IV, 27 dicembre 2004, n. 8213,
Id., 11 marzo 1997, n. 249; Id., 20 dicembre 1996, n. 1319; Id.,10 luglio
1996, n. 851).
Tale indirizzo, infatti, ha riguardo ad atti plurimi con
effetti scindibili (ad. es un bando di concorso con cui sono stati banditi
distinti concorsi locali, Cons. St., sez. IV, 27 dicembre 2004, n. 8213) e
non è questo il caso dell’informativa prefettizia ora disciplinata dal
D.lgs n. 159/2011, i cui effetti, non sono tra loro scindibili ma hanno
un’efficacia su tutto il territorio nazionale.
Ne discende dunque che,
avendo ora l’informativa effetti ultraregionali, sarà competente a
conoscere dell’impugnazione della stessa il Tar del luogo ove ha sede la
prefettura che ha adottato l’atto.
Detto Tar, rimane competente anche
in caso di contestuale impugnazione dell’informativa e degli atti
applicativi adottati dalla stazione appaltante. Infatti, non può trovare
in tal caso applicazione il comma 4bis dell’art. 13 c.p.a. che prevede che
"la competenza territoriale relativa al provvedimento da cui deriva
l'interesse a ricorrere attrae a sé anche quella relativa agli atti
presupposti dallo stesso provvedimento, tranne che si tratti di atti
normativi o generali". L’informativa prefettizia non può considerarsi
“atto presupposto”, poiché ai fini dell’applicazione del comma 4bis,
devono considerarsi tali solo quelli “non immediatamente lesivi e dunque
non autonomamente impugnabili” (Ad. Plen n. 29/2013). Non è questo il caso
dell'informativa prefettizia, di cui viene pacificamente riconosciuta
l'immediata lesività che la rende quindi suscettibile di autonoma
impugnativa. Essa infatti è senza dubbio produttiva di immediati effetti
negativi per l’impresa, sia in termini di pregiudizio morale, sia in
considerazione delle conseguenze negative che produce in ordine ai
contratti in essere con la PP.AA ed alla possibilità di stipula di
contratti futuri.
Incidentalmente, deve invece rilevarsi che la portata
espansiva dell’informativa non può essere tale da farla assurgere ad “atto
generale”, poiché essa, pur se inviata ad una pluralità di enti ed avente
effetti su tutto il territorio nazionale, riguarda comunque un soggetto
nominato e specifico.
Ne discende che: 1) l'atto prefettizio ha effetti
ultraregionali, per cui, in caso di impugnazione della sola informativa,
il Tar territorialmente competente a conoscerne è quello ove ha sede
l'autorità prefettizia che adotta l'atto, ex art. 13 co, 1, primo periodo;
2) essendo l'informativa prefettizia atto immediatamente impugnabile, non
può trovare applicazione l’art 13 co. 4bis c.p.a. e quindi, in caso di
impugnazione contestuale di tale atto e dei susseguenti atti applicativi
adottati dalla stazione appaltante, è sempre competente il Tribunale ove
ha sede l'autorità prefettizia che adotta l'atto.
3. Deve ora
verificarsi quale sia l'effettiva portata, nel caso di specie, della
previsione che si ottiene dal combinato disposto degli art. 14 co.3 e 119,
per cui gli atti relativi alle procedure di affidamento di lavori servizi
e forniture sono sottoposte alla disciplina della competenza funzionale
inderogabile (che tali atti siano sottoposti a competenza funzionale è
stato affermato dalle recenti Ad. Plen nn. 33/2012 e 4/2013, dopo le
iniziali incertezze giurisprudenziali, Cons. St., Sez. IV, 8 novembre,
2011, n. 5904).
Occorre capire se tale competenza funzionale, nel caso
di contestuale impugnazione dell'interdittiva prefettizia e degli atti
applicativi della stazione appaltante, prevalga sulla competenza
territoriale individuata ai sensi dell'art 13.
Il principio della
prevalenza, in caso di connessione, della competenza funzionale rispetto a
quello della competenza territoriale è stato chiaramente affermato
dall'Adunanza Plenaria (Ad. Plen nn. 4/2013, 23/2013, 29/2013) e si fonda
sulla “stessa natura della competenza funzionale che, per avere carattere
di specialità e per essere quindi espressione di esigenze affatto
peculiari, necessariamente prevale o comunque non può essere assorbita da
quella delineata in via generale dall'art. 13 c.p.a.” (Ad. Plen. n.
23/2012).
Tuttavia, non si ritiene di poter seguire tale impostazione
nel caso di specie.
L'affermazione della prevalenza della competenza
funzionale su quella territoriale, anche in caso di connessione, avrebbe
come effetto, in caso di impugnazione congiunta dell'informativa
prefettizia e degli atti applicativi della stazione appaltante (o anche
nel caso di impugnazione di quest'ultimi con motivi aggiunti), quello di
rendere competente il Tar del luogo ove ha sede la stazione
appaltante.
In tal modo, sulla medesima informativa antimafia potrebbe
variamente radicarsi la competenza di diversi TT.AA.RR. Infatti, nel caso
in cui il ricorrente impugni la sola informativa sarebbe territorialmente
competente il Tar del luogo ove ha sede la Prefettura che ha adottato
l'atto; se il ricorrente impugnasse contestualmente (o con motivi
aggiunti), anche gli atti successivi adottati dalla stazione appaltante
diventerebbe funzionalmente competente il Tar del luogo ove ha sede tale
stazione appaltante. In questo modo, pertanto, potrebbe essere il
comportamento del ricorrente a determinare il giudice competente, creando
un’occasione di “forum shopping” che il nuovo c.p.a ha inteso
evitare.
Inoltre, nel caso di informative analoghe, rilasciate a
differenti stazioni appaltanti dalla medesima Prefettura sulla base delle
medesime risultanze acquisite, si radicherebbe la competenza funzionale di
differenti TT.AA.RR. a seconda di dove abbiano sede le stazioni appaltanti
i cui atti applicativi vengono impugnati, unitamente alle informative, con
differenti ricorsi.
Ciò contrasterebbe con le esigenze di
concentrazione dei procedimenti e di realizzazione del simultaneus
processus, anche al fine di garantire l'effettività della tutela
giurisdizionale secondo i principi di cui all'art. 24 e 111 Cost. ed i
principi comunitari.
Per tali motivi deve accogliersi la soluzione
prospettata dalla Sezione rimettente, condivisa anche dalla difesa
erariale, che propone una lettura costituzionalmente orientata dell'art.
14 c.p.a.
Il Collegio rimettente, infatti, ritiene che debba
valorizzarsi l'interesse a ricorrere della società ricorrente, interesse
che si appunterebbe innanzitutto sull'informativa prefettizia prima ancora
che sui conseguenti atti.
L'interesse principale del ricorrente è
quello di contestare in radice la sussistenza dei presupposti che hanno
condotto all'emissione dell'informativa, per cui il giudizio avente ad
oggetto l'informativa avrebbe carattere principale, e il giudizio avente
ad oggetto l'atto applicativo avrebbe carattere accessorio.
Pertanto,
ritenendo applicabile, ex art. 39 c.p.a., l'art. 31 c.p.c. che disciplina
i rapporti di connessione tra causa principale e causa accessoria si
giunge a ritenere competente, in caso di contestuale impugnazione
dell'informativa prefettizia e dell'atto applicativo, il giudice
competente a conoscere della prima.
Dispone infatti l'art. 31 c.p.c.
che “la domanda accessoria può essere proposta al giudice territorialmente
competente a conoscere per la domanda principale affinché sia decisa nello
stesso processo”.
Tale articolo del codice di procedura civile. può
ritenersi espressione di un principio generale che può trovare ingresso
anche nel processo amministrativo, in forza dell'art. 39 c.p.a., e ben si
attaglia la caso di specie.
E’ pertanto da ritenere che, come
correttamente prospettato dal Collegio rimettente, la tendenziale
prevalenza della competenza inderogabile funzionale affermata dalla
giurisprudenza di questo Consiglio in ipotesi di connessione tra ricorsi,
non può non tener conto del particolare legame esistente tra i ricorsi,
quale emerge dalla situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio, e,
in particolare, del nesso di dipendenza logico-giuridica tra domanda
principale e domanda accessoria.. Conseguentemente la vis attractiva della
competenza funzionale sulla domanda accessoria, sul piano processuale, non
può essere considerata tale da invertire, sul piano sostanziale, il
vincolo di dipendenza logico-giuridica dalla domanda principale,
sottraendo quest’ultima alla cognizione del giudice che invece sarebbe
competente a conoscerne. Il che appunto avviene nel rapporto tra
informativa tipica e atto consequenziale.
Si perverrebbe, altrimenti,
alla conclusione che la competenza sulla domanda accessoria attragga a sé
quella sulla domanda principale, con un’inversione processuale che, per la
solo formalistica preminenza aprioristicamente assegnata alla competenza
funzionale di cui all’art. 119, comma 1, lett. a), c.p.a., non considera
il vincolo di connessione che lega le domande sul presupposto della loro
intrinseca e sostanziale dipendenza logico-giuridica.
Alla luce di tali
considerazioni deve, pertanto, ritenersi che nel caso di specie si
realizzi una particolare forma di connessione per accessorietà in base a
cui, ai fini della determinazione del giudice competente, la causa
principale (avente ad oggetto l'impugnativa prefettizia) attrae a sé
quella accessoria (avente ad oggetto gli atti applicativi adottati dalla
stazione appaltante), senza che a ciò siano di ostacolo le norme sulla
competenza funzionale.
4. Deve quindi concludersi nel senso che in caso
di contestuale impugnativa dell'informativa prefettizia interdittiva e dei
conseguenti atti applicativi adottati dalla stazione appaltante, il
giudice competente debba essere individuato nel Tar nella cui
circoscrizione si trova la Prefettura che ha adottato
l'informativa.
Nel caso di specie deve quindi dichiararsi, in
accoglimento del ricorso ed in riforma dell’ordinanza impugnata, la
competenza del Tar del Lazio.
Stante la complessità della questione di
diritto affrontata, anche alla luce della normativa sopravvenuta,
sussistono giustificati motivi per compensare integralmente tra le parti
le spese del presente regolamento.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Adunanza Plenaria), definitivamente pronunciando sul regolamento di
competenza in epigrafe, dichiara competente il Tar del Lazio.
Spese
della presente fase compensate.
Così deciso in Roma nella camera di
consiglio del giorno 18 giugno 2014 con l'intervento dei
magistrati:
Giorgio Giovannini, Presidente
Riccardo Virgilio,
Presidente
Pier Giorgio Lignani, Presidente
Stefano Baccarini,
Presidente
Alessandro Pajno, Presidente
Marzio Branca,
Consigliere
Aldo Scola, Consigliere
Vito Poli,
Consigliere
Francesco Caringella, Consigliere
Maurizio Meschino,
Consigliere
Carlo Deodato, Consigliere
Nicola Russo, Consigliere,
Estensore
Salvatore Cacace, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 31/07/2014
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