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n. 4-2014 - © copyright |
CORTE COSTITUZIONALE - Sentenza
15 aprile 2014 n. 94
Presidente Silvestri, Redattore Cartabia |
Processo amministrativo - Artt. 133, comma 1, lettera l),
134, comma 1, lettera c), e 135, comma 1, lettera c), del decreto
legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell’articolo 44 della legge
18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del
processo amministrativo) - Attribuzione alla giurisdizione esclusiva del
giudice amministrativo con cognizione estesa al merito e alla competenza
funzionale del TAR Lazio, sede di Roma, delle controversie in materia di
sanzioni irrogate dalla Commissione nazionale per le società e la borsa
(CONSOB) - Q.l.c. sollevata dal Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio - Lamentata violazione degli artt. 76 Cost., in riferimento all’art.
44 della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni per lo sviluppo
economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di
processo civile), degli artt. 133, comma 1, lettera l), 134, comma 1,
lettera c), e 135, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 2 luglio
2010, n. 104 (Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n.
69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo)
- Illegittimità costituzionale parziale
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Sono costituzionalmente illegittimi gli artt. 133, comma
1, lettera l), 134, comma 1, lettera c), e 135, comma 1, lettera c), del
decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell’articolo 44
della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il
riordino del processo amministrativo), nella parte in cui attribuiscono
alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, con cognizione
estesa al merito, e alla competenza funzionale del Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio – sede di Roma le controversie in
materia di sanzioni irrogate dalla Banca d’Italia;
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E' costituzionalmente illegittimo l'art. 4, comma 1,
numero 17), dell’Allegato 4 al medesimo d.lgs. n. 104 del 2010, nella
parte in cui abroga l’art. 145, commi da 4 a 8, del decreto legislativo 1°
settembre 1993, n. 385 (Testo unico delle leggi in materia bancaria e
creditizia)
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E' costituzionalmente illegittimo l'art. 4, comma 1,
numero 19), dell’Allegato 4 al medesimo d.lgs. n. 104 del 2010, nella
parte in cui abroga gli artt. 187-septies, commi da 4 a 8, e 195, commi da
4 a 8, del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico delle
disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi degli
articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52).
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
- Gaetano SILVESTRI
Presidente
- Luigi MAZZELLA Giudice
- Sabino CASSESE ”
- Giuseppe
TESAURO ”
- Paolo Maria NAPOLITANO ”
- Giuseppe FRIGO ”
-
Alessandro CRISCUOLO ”
- Paolo GROSSI ”
- Giorgio LATTANZI ”
-
Aldo CAROSI ”
- Marta CARTABIA ”
- Sergio MATTARELLA ”
- Mario
Rosario MORELLI ”
- Giancarlo CORAGGIO ”
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimità costituzionale degli
artt. 133, comma 1, lettera l), 134, comma 1, lettera c) e
135, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 2 luglio 2010, n.
104 (Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo) e
dell’art. 4, comma 1, numeri 17) e 19), dell’Allegato 4 al medesimo
decreto legislativo n. 104 del 2010, promossi dal Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio con due ordinanze del 27 luglio 2012,
rispettivamente iscritte ai nn. 299 e 306 del registro ordinanze 2012 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 3 e 4,
prima serie speciale, dell’anno 2013. La prima ordinanza è stata
ripubblicata, nel testo integrale, nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 7, prima serie speciale, dell’anno 2014.
Visti gli atti di costituzione della Banca d’Italia nonché gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell’udienza pubblica dell’11 marzo 2014 il Giudice relatore Marta
Cartabia;
uditi l’avvocato Ottavio Perassi per la Banca d’Italia
e l’avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.– Il Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio, sezione terza, ha sollevato, con due ordinanze di analogo contenuto
depositate in data 27 luglio 2012 (r.o. nn. 299 e 306 del 2012), questione
di legittimità costituzionale, per violazione dell’art. 76 Cost., in
riferimento all’art. 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni
per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in
materia di processo civile), degli artt. 133, comma 1, lettera l),
134, comma 1, lettera c), e 135, comma 1, lettera c), del
decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell’articolo 44
della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il
riordino del processo amministrativo). L’ordinanza di cui al r.o. n. 299
del 2012 impugna altresì l’art. 4, comma 1, numero 17), dell’Allegato 4 al
medesimo decreto legislativo; mentre l’ordinanza di cui al r.o. n. 306 del
2012 impugna altresì il successivo numero 19). Tali disposizioni sono
state censurate nella parte in cui hanno trasferito alla giurisdizione
esclusiva, con cognizione estesa al merito, del giudice amministrativo le
controversie relative a provvedimenti sanzionatori di natura pecuniaria
adottati dalla Banca d’Italia.
2.– Le questioni sono state sollevate
nei giudizi promossi da una serie di soggetti privati contro la Banca
d’Italia, per l’annullamento di tre provvedimenti con cui la Banca
d’Italia ha emesso sanzioni amministrative nei loro confronti. In un caso
(r.o. n. 299 del 2012), si trattava di sanzioni adottate in base agli
artt. 144 e 145 del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 (Testo
unico delle leggi in materia bancaria e creditizia), nei confronti di un ex componente del disciolto consiglio di amministrazione di
Mantovabanca 1896 Credito cooperativo s.c., in amministrazione
straordinaria. Nell’altro caso (r.o. n. 306 del 2012), di sanzioni
irrogate ai sensi dell’art. 190 del decreto legislativo 24 febbraio 1998,
n. 58 (Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione
finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996,
n. 52), nei confronti degli ex componenti del consiglio di
amministrazione di Quantica SGR s.p.a.
L’illegittimità costituzionale è
stata eccepita, in entrambi i giudizi, dalla Banca d’Italia e ritenuta
rilevante e non manifestamente infondata dal TAR Lazio.
In punto di
rilevanza, il TAR Lazio ha osservato che la sua giurisdizione in ordine
alle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Banca d’Italia ex artt. 144 e 145 del d.lgs. n. 385 del 1993, così come quella in
ordine alle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla medesima
Banca d’Italia ex art. 195 del d.lgs. n. 58 del 1998, si fonda
esclusivamente su quanto disposto dalle norme sopra richiamate, ritenute
applicabili alle fattispecie oggetto dei giudizi.
Quanto alla non
manifesta infondatezza, il giudice rimettente, riprendendo la posizione
della Banca d’Italia, ha richiamato i contenuti della sentenza n. 162 del
2012 della Corte costituzionale, che ha dichiarato costituzionalmente
illegittime, per violazione dell’art. 76 Cost., le medesime disposizioni
del d.lgs. n. 104 del 2010 (ossia gli artt. 133, comma 1, lettera l), 134, comma 1, lettera c), e 135, comma 1, lettera c), del d.lgs. n. 104 del 2010, nonché dell’art. 4, comma 1, numero
19), dell’Allegato 4 al medesimo decreto legislativo), «nella parte in cui
attribuiscono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo con
cognizione estesa al merito e alla competenza funzionale del TAR Lazio –
sede di Roma, le controversie in materia di sanzioni irrogate dalla
Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB)».
La
giurisdizione del giudice amministrativo sui provvedimenti sanzionatori
della Banca d’Italia si fonda, infatti, sulle medesime disposizioni
dichiarate costituzionalmente illegittime con la citata sentenza n. 162
del 2012, in relazione ai provvedimenti sanzionatori della CONSOB. Tali
disposizioni sarebbero affette dal medesimo vizio di eccesso di delega
anche in relazione alle sanzioni della Banca d’Italia. Ad avviso del
giudice rimettente, infatti, le argomentazioni di cui alla motivazione
della sentenza n. 162 del 2012 – ampiamente riportate nelle due ordinanze
– ben si conformerebbero alla fattispecie in esame, specie laddove
evidenziano che il legislatore delegato, nel momento in cui interveniva in
modo innovativo sul riparto di giurisdizione, avrebbe dovuto tenere conto
della «giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni
superiori», nell’assicurare la concentrazione delle tutele, secondo quanto
prescritto dalla legge di delega, nell’art. 44 della legge n. 69 del
2009.
Infatti, prima dell’entrata in vigore del d.lgs. n. 104 del 2010
la Corte di cassazione, a sezioni unite, aveva statuito che rientravano
nella giurisdizione del giudice ordinario le controversie relative
all’opposizione contro i provvedimenti con cui il Ministero dell’economia
e delle finanze, su richiesta della CONSOB o della Banca d’Italia, applica
sanzioni amministrative di carattere pecuniario per la violazione delle
norme in tema di intermediazione finanziaria (Corte di cassazione, sezioni
unite civili, sentenza n. 2980 del 2005).
3.– In data 28 gennaio 2013
si è costituita, in entrambi i giudizi, depositando deduzioni di contenuto
in larga parte corrispondente, la Banca d’Italia, la quale ha evidenziato
una serie di argomenti a sostegno dell’illegittimità costituzionale delle
disposizioni normative impugnate, per contrasto con l’art. 76 Cost., con
riferimento all’art. 44 della legge n. 69 del 2009.
In particolare, la
Banca d’Italia ha ricordato che, prima dell’entrata in vigore del d.lgs.
n. 104 del 2010, la giurisdizione sulle opposizioni avverso i
provvedimenti sanzionatori adottati dalla Banca d’Italia ai sensi del
d.lgs. n. 385 del 1993 era devoluta al giudice ordinario e alla
competenza, in particolare, della Corte d’appello di Roma. Tale assetto
della giurisdizione, sancito dall’art. 145, commi da 4 a 8, del d.lgs. n.
385 del 1993, trovava origine nell’art. 90 del regio decreto-legge 12
marzo 1936, n. 375 (Disposizioni per la difesa del risparmio e per la
disciplina della funzione creditizia), che radicava nella Corte d’appello
di Roma la competenza a conoscere dei reclami avverso i provvedimenti
irrogativi di sanzioni pecuniarie adottati dal Ministro delle finanze per
violazione della legge bancaria. Sempre al giudice ordinario era devoluta
la giurisdizione sulle controversie aventi ad oggetto i provvedimenti
sanzionatori adottati dalla Banca d’Italia e dalla CONSOB ai sensi
dell’art. 195, commi da 4 a 8, del d.lgs. n. 58 del 1998. Tanto l’art.
145, commi da 4 a 8, del d.lgs. n. 385 del 1993, quanto l’art. 195, commi
da 4 a 8, del d.lgs. n. 58 del 1998 sono stati espressamente abrogati
dall’art. 4, comma 1, dell’Allegato 4 al d.lgs. n. 104 del 2010
(rispettivamente, numeri 17 e 19).
Secondo la Banca d’Italia, le
ragioni che hanno condotto la Corte costituzionale, nella sentenza n. 162
del 2012, a dichiarare l’illegittimità costituzionale degli artt. 133,
comma 1, lettera l), 134, comma 1, lettera c), e 135, comma
1, lettera c), del d.lgs. n. 104 del 2010, nonché dell’art. 4,
comma 1, numero 19), dell’Allegato 4 al medesimo decreto legislativo n.
104 del 2010, nella parte in cui hanno devoluto al giudice amministrativo
le controversie concernenti i provvedimenti sanzionatori adottati dalla
CONSOB ai sensi dell’art. 195 del d.lgs. n. 58 del 1998, si
attaglierebbero pienamente alle medesime norme con riferimento alle
controversie aventi ad oggetto i provvedimenti sanzionatori adottati dalla
Banca d’Italia.
La Banca d’Italia ha infatti sottolineato che, in base
alla giurisprudenza della Corte di cassazione, la potestà sanzionatoria ad
essa attribuita, ai sensi dell’art. 145 del d.lgs. n. 385 del 1993 – al
pari di quella conferita, alla stessa Banca d’Italia e alla CONSOB,
dall’art. 195 del d.lgs. n. 58 del 1998 – avrebbe natura vincolata e
sarebbe retta dai principi generali dettati in materia dalla legge 24
novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), nella quale non
troverebbe spazio l’esercizio di discrezionalità amministrativa. Ciò
determinerebbe una differenza sostanziale tra la potestà sanzionatoria e
l’esercizio dell’attività di vigilanza in senso stretto, la quale – ai
sensi dell’art. 5 del d.lgs. n. 385 del 1993 – concerne, tra l’altro, la
sana e prudente gestione dei soggetti vigilati, oltre alla stabilità
complessiva, all’efficienza e alla competitività del sistema finanziario,
e si basa perciò su valutazioni di carattere discrezionale.
A supporto
di queste argomentazioni, nell’atto di costituzione relativo all’ordinanza
di cui al r.o. n. 299 del 2012, la Banca d’Italia ha richiamato quattro
pronunce della Corte di cassazione a sezioni unite, le quali, anche una
volta attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo
«tutte le controversie in materia di pubblici servizi, ivi compresi quelli
afferenti alla vigilanza sul credito» ex art. 33 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 80 (Nuove disposizioni in materia di
organizzazione e di rapporti di lavoro nelle amministrazioni pubbliche, di
giurisdizione nelle controversie di lavoro e di giurisdizione
amministrativa, emanate in attuazione dell’articolo 11, comma 4, della
legge 15 marzo 1997, n. 59), come modificato dalla legge 21 luglio 2000,
n. 205 (Disposizioni in materia di giustizia amministrativa), hanno
ripetutamente affermato la giurisdizione del giudice ordinario rispetto ai
provvedimenti sanzionatori adottati dalla Banca d’Italia ai sensi
dell’art. 145 del d.lgs. n. 385 del 1993. Il riferimento è alle sentenze
della Corte di cassazione, sezioni unite civili, n. 13709 del 2004 e n.
16577 del 2010 e alle ordinanze n. 9600 e n. 9602 del 2006, le quali hanno
ribadito, sulla base di un orientamento ritenuto «costante e univoco», la
giurisdizione del giudice ordinario per le opposizioni avverso i
provvedimenti sanzionatori adottati ai sensi dell’art. 145 del d.lgs. n.
385 del 1993, richiamando il carattere vincolato e non discrezionale
dell’attività sanzionatoria.
Nell’atto di costituzione relativo
all’ordinanza di cui al r.o. n. 306 del 2012, la Banca d’Italia ha altresì
richiamato la giurisprudenza della Corte di cassazione formatasi in
relazione alle sanzioni irrogate dalla Banca d’Italia per la violazione di
norme in tema di intermediazione finanziaria ex art. 195 del d.lgs.
n. 58 del 1998. In particolare, è menzionata la sentenza della Corte di
cassazione, sezioni unite civili, n. 9730 del 2004, nella quale l’attività
sanzionatoria è qualificata come attività vincolata che, proprio per
questo, non può essere assimilata a quella di vigilanza, pur essendo ad
essa strettamente collegata.
In entrambi gli atti di costituzione, la
Banca d’Italia ha infine segnalato, a conforto delle sue argomentazioni, i
lavori parlamentari relativi al secondo decreto legislativo «correttivo»
del codice del processo amministrativo, ossia il decreto legislativo 14
settembre 2012, n. 160 (Ulteriori disposizioni correttive ed integrative
al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, recante codice del processo
amministrativo, a norma dell'articolo 44, comma 4, della legge 18 giugno
2009, n. 69). In particolare, la Banca d’Italia ha evidenziato che, nel
parere reso il 12 settembre 2012 dalla Commissione giustizia della Camera
dei deputati sullo schema di tale decreto legislativo, era presente una
condizione nella quale, in considerazione della sentenza n. 162 del 2012
della Corte costituzionale, si chiedeva che l’art. 133, comma 1, lettera l), del d.lgs. n. 104 del 2010 fosse riformulato in modo da
escludere dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo «i
provvedimenti sanzionatori adottati dalla Banca d'Italia e dalla
Commissione nazionale per le società e la borsa ai sensi dell'articolo 145
del decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385 e dell’articolo 195 del
decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58», con conseguente soppressione
dei numeri 17) e 19) dell’art. 4, comma 1, dell’Allegato 4 al medesimo
decreto legislativo. Tuttavia, il legislatore delegato non ha accolto le
indicazioni contenute nel parere parlamentare, sulla base della
motivazione – presente nella relazione finale al decreto legislativo
«correttivo», allegata alle deduzioni della Banca d’Italia – secondo cui
si tratterebbe di un’operazione che, seppur condivisibile nel merito, non
rientrerebbe nello spettro della delega conferita al Governo, il quale
sarebbe «sprovvisto quindi del potere di reintrodurre la disciplina
previgente».
4.– Con atti depositati in data 5 febbraio 2013, il
Presidente del Consiglio dei ministri è intervenuto nei due giudizi,
chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o, in subordine,
infondata.
Ad avviso dell’Avvocatura dello Stato, l’inammissibilità
deriverebbe dal totale difetto di motivazione riscontrabile nelle
ordinanze di rimessione, le quali postulerebbero l’automatica
trasposizione al contenzioso riguardante le sanzioni previste dal testo
unico bancario del vizio di eccesso di delega riscontrato dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 162 del 2012, a proposito del
contenzioso riguardante le sanzioni previste dal t.u. della finanza,
mentre mancherebbe del tutto la motivazione sulle ragioni della integrale
sovrapponibilità degli argomenti usati a proposito delle sanzioni ex t.u. della finanza anche alle sanzioni ex t.u.
bancario.
Nel merito, l’Avvocatura dello Stato ha chiesto che sia
dichiarata l’infondatezza della questione, sostenendo che, poiché,
anteriormente all’entrata in vigore del codice del processo
amministrativo, non vi sarebbe stata una giurisprudenza «delle
giurisdizioni superiori» attestante la spettanza al giudice ordinario
della giurisdizione sulle controversie originate dal t.u. bancario, il
legislatore delegato avrebbe posseduto una più ampia legittimazione ad
introdurre norme innovative.
L’Avvocatura dello Stato ha infatti
evidenziato come, tra i criteri indicati nella norma di delega di cui
all’art. 44, commi 1 e 2, della legge n. 69 del 2009, compaia, oltre al
criterio della conformazione alla giurisprudenza delle giurisdizioni
superiori – che sarebbe in questo caso inapplicabile –, anche quello della
tendenziale concentrazione delle tutele. La scelta di devolvere al giudice
amministrativo la giurisdizione esclusiva in materia di sanzioni
pecuniarie inflitte agli esponenti bancari sarebbe coerente con
quest’ultimo criterio, visto che l’applicazione di tali sanzioni
normalmente, anche se non necessariamente, scaturisce dagli accertamenti
operati dalla Banca d’Italia nell’esercizio della vigilanza.
In
definitiva, a parere del Presidente del Consiglio dei ministri, la scelta
legislativa in esame sarebbe coerente con un criterio di delega, quello
della concentrazione delle tutele, in sé ragionevole e in linea con i
principi affermati dalla giurisprudenza costituzionale nella sentenza n.
204 del 2004, perché volto a prevenire il pericolo di soluzioni
contrastanti adottate in procedimenti giurisdizionali che possono avere ad
oggetto i medesimi fatti e, in ambedue i casi, situazioni soggettive
qualificabili come diritti soggettivi. Tale opzione assicurerebbe altresì
l’uniformità delle garanzie procedurali, con due gradi di merito a
cognizione piena, mentre la «reviviscenza» dell’art. 145, commi da 4 a 8,
del d.lgs. n. 385 del 1993 ripristinerebbe, per le controversie aventi ad
oggetto le sanzioni pecuniarie «bancarie», la giurisdizione in unico grado
della Corte d’appello di Roma.
Considerato in diritto
1.– Il Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio, sezione terza, dubita della legittimità costituzionale degli artt.
133, comma 1, lettera l), 134, comma 1, lettera c), e 135,
comma 1, lettera c), del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante
delega al governo per il riordino del processo amministrativo), nonché
dell’art. 4, comma 1, numeri 17) e 19), dell’Allegato 4 al medesimo
decreto legislativo, nella parte in cui hanno trasferito alla
giurisdizione esclusiva, estesa al merito, del giudice amministrativo, e
in particolare alla competenza del TAR Lazio, le controversie relative ai
provvedimenti sanzionatori di natura pecuniaria adottati dalla Banca
d’Italia, per contrasto con l’art. 76 Cost., in quanto eccedenti la delega
legislativa di cui all’art. 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69
(Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitività nonché in materia di processo civile), limitata al riordino
delle norme vigenti sulla giurisdizione del giudice amministrativo, anche
rispetto alle altre giurisdizioni, e all’adeguamento delle norme vigenti
alla giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni
superiori.
Il giudice a quo ritiene che anche in relazione alle
sanzioni irrogate dalla Banca d’Italia debbano applicarsi i principi che
hanno condotto la Corte costituzionale, nella sentenza n. 162 del 2012, a
dichiarare costituzionalmente illegittimi, per violazione dell’art. 76
Cost., in riferimento all’art. 44 della legge di delega n. 69 del 2009,
gli artt. 133, comma 1, lettera l), 134, comma 1, lettera c), e 135, comma 1, lettera c), del d.lgs. n. 104 del 2010,
nonché dell’art. 4, comma 1, numero 19), dell’Allegato 4 al medesimo
decreto legislativo, «nella parte in cui attribuiscono alla giurisdizione
esclusiva del giudice amministrativo con cognizione estesa al merito e
alla competenza funzionale del TAR Lazio – sede di Roma, le controversie
in materia di sanzioni irrogate dalla Commissione nazionale per le società
e la borsa (CONSOB)».
2.– Le due ordinanze sollevano questioni
strettamente connesse, che hanno ad oggetto disposizioni in larga misura
coincidenti e che sono censurate in riferimento allo stesso profilo di
illegittimità costituzionale. Pertanto, i relativi giudizi devono essere
riuniti ai fini di un’unica trattazione e di un’unica decisione.
3.–
Deve anzitutto essere esaminata l’eccezione di inammissibilità prospettata
dall’Avvocatura dello Stato, che deriverebbe dal totale difetto di
motivazione riscontrabile nelle ordinanze di rimessione del TAR Lazio, le
quali postulerebbero l’automatica trasposizione al contenzioso riguardante
le sanzioni previste dal decreto legislativo 1° settembre 1993, n. 385
(Testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia) del vizio di
eccesso di delega riscontrato dalla Corte costituzionale, con la sentenza
n. 162 del 2012, a proposito del contenzioso riguardante le sanzioni
previste dal decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58 (Testo unico
delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi
degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52). In particolare,
questo profilo sussisterebbe nell’ordinanza di cui al r.o. n. 299 del
2012, originata dall’applicazione del t.u. bancario.
L’eccezione non è
fondata.
Vero è che entrambe le ordinanze di rimessione contengono
numerosi riferimenti alla sentenza di questa Corte n. 162 del 2012, di
cui vengono riportati ampi brani. Tuttavia il TAR Lazio non si
limita a questo richiamo, ma illustra le ragioni per cui detta pronuncia,
riferita alle controversie sulle sanzioni CONSOB, conterrebbe principi
rilevanti anche per la definizione della questione concernente la
giurisdizione sulle controversie che hanno ad oggetto le sanzioni della
Banca d’Italia. Inoltre, il medesimo TAR non omette di motivare, sia pure
succintamente, la rilevanza e la non manifesta infondatezza della
questione con riferimento ai casi sottoposti al suo esame, richiamando
altresì la giurisprudenza della Corte di cassazione, a sezioni unite, alla
quale il legislatore delegato avrebbe dovuto attenersi nell’esercizio
della delega. Tanto è sufficiente perché questa Corte possa esaminare nel
merito la prospettata questione di legittimità costituzionale.
4.– Nel
merito la questione è fondata.
Questa Corte ha già avuto modo di
chiarire, con la sentenza n. 162 del 2012, che l’art. 44 della legge n. 69
del 2009 contiene una delega per il riordino normativo del processo
amministrativo e del riparto di giurisdizione tra giudici ordinari e
giudici amministrativi. In quanto delega per il riordino, essa concede al
legislatore delegato un limitato margine di discrezionalità per
l’introduzione di soluzioni innovative, le quali devono comunque attenersi
strettamente ai principi e ai criteri direttivi enunciati dal legislatore
delegante (ex multis, sentenze n. 73 e n. 5 del 2014, n. 80 del
2012, n. 293 e n. 230 del 2010). Pertanto, come già affermato in relazione
al caso delle sanzioni applicate dalla CONSOB, anche con riferimento alle
sanzioni irrogate dalla Banca d’Italia il legislatore delegato, nel
momento in cui interveniva in modo innovativo sul riparto di
giurisdizione, doveva tenere in debita considerazione i principi e criteri
enunciati dalla delega, i quali richiedevano di «adeguare le norme vigenti
alla giurisprudenza della Corte costituzionale e delle giurisdizioni
superiori» (art. 44 della legge n. 69 del 2009).
Invece, il legislatore
delegato non ha tenuto conto della giurisprudenza delle sezioni unite
civili della Corte di cassazione, formatasi specificamente sul punto, con
riguardo tanto alle sanzioni previste dall’art. 195 del d.lgs. n. 58 del
1998 (Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenza n. 2980 del
2005), quanto a quelle previste dall’art. 145 del d.lgs. n. 385 del 1993
(Corte di cassazione, sezioni unite civili, sentenze n. 13709 del 2004 e
n. 16577 del 2010; pur essendo originate da sanzioni di questo secondo
tipo, si riferiscono ad entrambe le sanzioni le ordinanze della Corte di
cassazione, sezioni unite civili, n. 9600 e n. 9602 del 2006).
L’intervento del legislatore delegato, incidendo profondamente sul
precedente assetto, si è illegittimamente discostato dalla consolidata
giurisprudenza della Corte di cassazione, in violazione della
delega.
Pertanto, deve ritenersi che, nel trasferire alla giurisdizione
esclusiva, estesa al merito, del giudice amministrativo e alla competenza
funzionale inderogabile del TAR Lazio, sede di Roma, le controversie
relative ai provvedimenti sanzionatori adottati dalla Banca d’Italia, gli
artt. 133, comma 1, lettera l), 134, comma 1, lettera c), e
135, comma 1, lettera c), del d.lgs. n. 104 del 2012 abbiano
ecceduto i limiti della delega conferita, con conseguente violazione
dell’art. 76 Cost.
5.– Per le medesime ragioni sopra illustrate devono
ritenersi affette da illegittimità costituzionale anche le norme
abrogative, direttamente conseguenti alla disciplina ora dichiarata
costituzionalmente illegittima, contenute nell’art. 4, comma 1, numeri 17)
e 19), dell’Allegato 4 al d.lgs. n. 104 del 2010.
Occorre precisare che
l’art. 4, comma 1, numero 19), dell’Allegato 4 al d.lgs. n. 104 del 2010 è
stato dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla sentenza n. 162 del
2012, nella parte in cui si riferiva alle sanzioni CONSOB; esso è stato
poi integralmente soppresso, dal legislatore delegato, con il decreto
legislativo “correttivo” 14 settembre 2012, n. 160 (Ulteriori disposizioni
correttive ed integrative al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104,
recante codice del processo amministrativo, a norma dell’articolo 44,
comma 4, della legge 18 giugno 2009, n. 69), con effetti però solo pro
futuro. Si tratta ora, perciò, di rimuovere il vizio di illegittimità
costituzionale dell’art. 4, comma 1, numero 19), dell’Allegato 4 al d.lgs.
n. 104 del 2010, nella parte in cui abroga gli artt. 187-septies,
commi da 4 a 8, e 195, commi da 4 a 8, del d.lgs. n. 58 del 1998, là dove
attribuiscono alla Corte d’appello la competenza funzionale in materia di
sanzioni inflitte dalla Banca d’Italia.
Analogamente deve essere
dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, numero
17), dell’Allegato 4 al d.lgs. n. 104 del 2010 – nel testo anteriore
all’aggiunta di cui all’art. 1, comma 3, lettera b), numero 6), del
decreto legislativo 15 novembre 2011, n. 195 (Disposizioni correttive ed
integrative al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, recante codice
del processo amministrativo a norma dell’articolo 44, comma 4, della legge
18 giugno 2009, n. 69), non rilevante nel giudizio a quo –, nella
parte in cui abroga l’art. 145, commi da 4 a 8, del d.lgs. n. 385 del
1993, là dove attribuiscono alla Corte d’appello di Roma la competenza
funzionale in materia di sanzioni inflitte dalla Banca d’Italia.
Ne
consegue che tornano ad avere applicazione le disposizioni
illegittimamente abrogate dall’art. 4, comma 1, numeri 17) e 19),
dell’Allegato 4 al d.lgs. n. 104 del 2010.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l’illegittimità costituzionale degli artt. 133, comma 1, lettera l), 134, comma 1, lettera c), e 135, comma 1, lettera c), del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione
dell’articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al
governo per il riordino del processo amministrativo), nella parte in cui
attribuiscono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, con
cognizione estesa al merito, e alla competenza funzionale del Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio – sede di Roma le controversie in
materia di sanzioni irrogate dalla Banca d’Italia;
2) dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 4, comma 1, numero 17),
dell’Allegato 4 al medesimo d.lgs. n. 104 del 2010, nella parte in cui
abroga l’art. 145, commi da 4 a 8, del decreto legislativo 1° settembre
1993, n. 385 (Testo unico delle leggi in materia bancaria e
creditizia);
3) dichiara l’illegittimità costituzionale
dell’art. 4, comma 1, numero 19), dell’Allegato 4 al medesimo d.lgs. n.
104 del 2010, nella parte in cui abroga gli artt. 187-septies,
commi da 4 a 8, e 195, commi da 4 a 8, del decreto legislativo 24 febbraio
1998, n. 58 (Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione
finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996,
n. 52).
Così deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 aprile 2014.
Depositata in Cancelleria
il 15 aprile
2014.
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