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n. 4-2014 - © copyright |
CORTE COSTITUZIONALE - Sentenza
10 marzo 2014 n. 40
Pres. G. Silvestri, est. A Carosi
Pres.
Cons. Ministri, (Avv. M. Massella Ducci Teri) c. Provincia autonoma
Bolzano (S. Beikircher) |
Corte dei conti - Sezioni regionali -Controllo equilibri
bilanci - Carattere cogente – Ratio.
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Corte dei conti - Sezioni regionali - Controlli -
Carattere non collaborativo ed interdittivo- Ammissibilità
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Legge finanziaria Prov. Bolzano n. 22/2012, art. 12 -
Istituzione organismo autonomo di controllo - Attribuzione esclusiva -
Sottrazione funzioni istituzionali Corte conti - Contrasto art. 81 e 117
Cost.
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I controlli delle sezioni regionali della Corte dei conti
– previsti a partire dalla emanazione dell’art. 1, commi 166 e seguenti,
della legge 23 dicembre 2005, n. 266 e poi trasfusi nell’art. 148-bis del
TUEL – hanno assunto progressivamente caratteri cogenti nei confronti dei
destinatari per prevenire o contrastare gestioni contabili non corrette,
suscettibili di alterare l’equilibrio del bilancio e di riverberare tali
disfunzioni sul conto consolidato delle pubbliche amministrazioni,
vanificando conseguentemente la funzione di coordinamento dello Stato
finalizzata al rispetto degli obblighi comunitari.
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Il controllo di legittimità e regolarità contabile di cui
agli artt. 148, comma 1, e 148-bis del TUEL sui i bilanci preventivi e i
rendiconti consuntivi degli enti locali si risolve nel giudizio se i
bilanci preventivi e successivi siano o meno rispettosi del patto di
stabilità, siano deliberati in equilibrio e non presentino violazioni
delle regole espressamente previste e la stretta correlazione di tale
attività di verifica con gli artt. 81, quarto comma, e 117, terzo comma,
Cost. giustificano anche il conferimento alla stessa Corte dei conti di
poteri atti a prevenire con efficacia diretta pratiche lesive del
principio della previa copertura e dell’equilibrio dinamico del bilancio
degli enti locali e tali misure interdittive non sono indici di una
supremazia statale né di un potere sanzionatorio nei confronti degli enti
locali e neppure sono riconducibili al controllo collaborativo in senso
stretto, ma sono strumentali al rispetto degli «obblighi che lo Stato ha
assunto nei confronti dell’Unione europea in ordine alle politiche di
bilancio.
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Considerato che il sindacato di legittimità e regolarità
sui conti esercitato dalla Sezioni regionali della Corte dei conti
circoscrive la funzione della magistratura contabile alla tutela
preventiva e concomitante degli equilibri economici dei bilanci e della
sana gestione finanziaria secondo regole di coordinamento della finanza
pubblica conformate in modo uniforme su tutto il territorio, non
interferendo con la particolare autonomia politica ed amministrativa delle
amministrazioni destinatarie, l’art. 12, comma 2, della legge prov.
Bolzano n. 22 del 2012 viola gli artt. 81, quarto comma, e 117, terzo
comma, Cost. e gli artt. 8, 9 e 79 dello statuto speciale e, pertanto,
deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo, in quanto sottrae –
per acquisirlo alla sfera funzionale della Provincia, in assenza di
previsione statutaria – alla Corte dei conti, organo a ciò deputato dal
legislatore statale, il sindacato sulla legittimità e regolarità dei
bilanci degli enti locali della Provincia autonoma, finalizzato a
verificare il rispetto – in detto ambito provinciale – dei limiti e degli
equilibri complessivi di finanza pubblica, alla cui attuazione detti enti
concorrono.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori: Presidente: Gaetano
SILVESTRI; Giudici : Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO,
Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA,
Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
ha pronunciato la
seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimità costituzionale degli
artt. 1, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 6, 2, comma 1, 12 e 23, commi 2 e 10, della
legge della Provincia autonoma di Bolzano 20 dicembre 2012, n. 22
(Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per l’anno
finanziario 2013 e per il triennio 2013-2015 – Legge finanziaria 2013),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato
il 1°-6 marzo 2013, depositato in cancelleria il 7 marzo 2013 ed iscritto
al n. 38 del registro ricorsi 2013.
Visto l’atto di costituzione
della Provincia autonoma di Bolzano;
udito nell’udienza pubblica del 14
gennaio 2014 il Giudice relatore Aldo Carosi;
udito l’avvocato dello
Stato Massimo Massella Ducci Teri per il Presidente del Consiglio dei
ministri e l’avvocato Stephan Beikircher per la Provincia autonoma di
Bolzano.
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Ritenuto in fatto
1.– Il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, giusta
delibera del Consiglio dei ministri in data 26 febbraio 2013, con ricorso
notificato a mezzo posta il 1° – 6 marzo 2013 e depositato in data 7 marzo
2013, ha promosso questione di illegittimità costituzionale degli artt. 1,
commi 1, 2, 3, 4, 5 e 6; 2, comma 1; 12; 23, commi 2 e 10, della legge
della Provincia autonoma di Bolzano 20 dicembre 2012, n. 22 (Disposizioni
per la formazione del bilancio di previsione per l’anno finanziario 2013 e
per il triennio 2013-2015 – legge finanziaria 2013), pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione autonoma Trentino-Alto Adige n. 1 del 2
gennaio 2013, Supplemento n. 1.
1.1.– In particolare, il Presidente del
Consiglio dei ministri impugna l’art. 1, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 6, della
legge prov. Bolzano n. 22 del 2012 lamentando la violazione dell’articolo
81, quarto comma, della Costituzione.
Espone il ricorrente che l’art. 1
della legge prov. Bolzano n. 22 del 2012 modifica la legge 11 agosto 1998,
n. 9 (Disposizioni finanziarie in connessione con l’assestamento del
bilancio di previsione della provincia per l’anno finanziario 1998 e per
il triennio 1998-2000 e norme legislative collegate). I commi 1 e 2
dell’art. 1 della legge prov. Bolzano n. 22 del 2012, sostituiscono gli
articoli 7-bis e 7-quater, della legge prov. Bolzano n. 9 del 1998 e
prevedono l’esenzione triennale dal pagamento della tassa automobilistica
provinciale per i proprietari di veicoli a metano o a gas metano liquido
(GPL), nonché per i proprietari di veicoli con alimentazione ibrida a
idrogeno. Il successivo comma 3 della disposizione censurata, nel
disciplinare i servizi di esazione, introduce, nella stessa legge prov.
Bolzano n. 9 del 1998, l’art. 11-bis (rubricato «Corrispettivi per il
servizio di esazione») secondo il quale l’assessore provinciale alle
finanze è autorizzato a stabilire con proprio decreto i casi in cui il
costo di esazione di cui all’art. 5 del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 25 gennaio 1999, n. 11, e successive modifiche,
nonché il costo connesso ai pagamenti eseguiti con moneta elettronica è
assunto dalla Provincia.
Il comma 4, che inserisce il comma 5-quater
nell’art. 21-bis della legge prov. Bolzano n. 9 del 1998 , a sua volta,
prevede che agli enti gestori di strutture residenziali per anziani
accreditate e aventi natura giuridica diversa da quella di azienda
pubblica per il servizio alla persona (APSP), spetta, dal 2012, una
deduzione dalla base imponibile IRAP pari a 20.500 euro annui per ogni
posto letto autorizzato.
Il comma 5, del citato art. 1, inserisce
nell’art. 21-bis della legge prov. Bolzano n. 9 del 1998 i commi 13-bis e
13-ter, che introducono riduzioni a deduzioni in materia di imposta
regionale sulle attività produttive.
Il comma 6 della disposizione che
si censura, che sostituisce l’art. 21-quinquiesdecies della legge prov.
Bolzano n. 9 del 1998, infine, fissa l’aliquota dell’imposta sulle
assicurazioni contro la responsabilità civile derivante dalla circolazione
dei veicoli a motore (RC Auto) per l’anno 2012 al 9,5 per cento e a
decorrere dal 1° gennaio 2013 al 9 per cento.
Tali disposizioni,
secondo il ricorrente, introdurrebbero agevolazioni fiscali, assunzioni a
carico della Provincia del costo per il servizio di esazione, deduzioni da
base imponibile IRAP e riduzioni di aliquota; alcune di esse (commi 4 e 6)
avrebbero anche effetto retroattivo, applicandosi i benefici dalla stessa
previsti per l’anno 2012 e tutte, indistintamente, comporterebbero minori
entrate. Nondimeno, prosegue il Presidente del Consiglio dei ministri, il
minor gettito, non sarebbe stato quantificato, né sarebbero stati indicati
i relativi mezzi di copertura. Per tali motivi l’art. 1, commi 1, 2, 3, 4,
5 e 6, della legge prov. Bolzano n. 22 del 2012, dovrebbe ritenersi
costituzionalmente illegittimo perché in contrasto con l’art. 81, quarto
comma, Cost. e con i principi che sovrintendono alla potestà legislativa
della Provincia, come fissata nello statuto speciale.
1.2.– Lo Stato
impugna poi l’art. 2, comma 1, della legge prov. Bolzano n. 22 del 2012
lamentando la violazione degli artt. 117, terzo comma, e 119
Cost.
Espone il ricorrente che l’art. 2 della legge prov. Bolzano n. 22
del 2012 modifica la legge provinciale 18 aprile 2012, n. 8 (Agevolazioni
nell’ambito dell’imposta municipale propria – IMU – e disposizioni sul
catasto), inserendo nell’art. 1, relativo alla «Potestà regolamentare del
comune in materia di imposta municipale propria», al comma 1, dopo la
lettera h), la seguente ulteriore lettera: «i) agevolazione, consistente
in una detrazione d’imposta, per le abitazioni (categoria catastale A) e
per le unità immobiliari (categoria catastale D) che servono anche da
abitazione, con le relative pertinenze nella misura massima di una unità
per ciascuna delle categorie catastali C/2, C/6 e C/7 di proprietà di
imprese, nelle quali uno dei titolari dell’impresa e il suo nucleo
familiare hanno stabilito la propria residenza e dimora abituale».
Tale
disposizione, secondo lo Stato, dovrebbe ritenersi costituzionalmente
illegittima in quanto eccederebbe dalla competenza legislativa
riconosciuta alla Provincia autonoma di Bolzano in base alle disposizioni
del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige) e detterebbe disposizioni difformi dalla normativa nazionale in
materia di «coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario», in violazione, quindi, dell’art. 117, terzo comma, Cost.
Osserva in proposito il ricorrente che la legge 24 dicembre 2012, n. 228
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello
Stato – Legge di stabilità 2013), all’art. 1, comma 380, detta alcune
modifiche all’art. 13 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei
conti pubblici), convertito, con modificazioni, dall’art. 1, comma 1,
della legge 22 dicembre 2011, n. 214, con il quale è stata istituita
l’IMU. In particolare, la lettera a) del richiamato art. 1, comma 380,
prevede la soppressione del comma 11 del citato art. 13 del d.l. n. 201
del 2011, che ha disposto la riserva in favore dello Stato del gettito
dell’imposta derivante dagli immobili classificati nel gruppo catastale D,
consentendo, peraltro, agli enti locali di incrementare sino a tre punti
l’aliquota standard. La norma che si censura si porrebbe, quindi, in
contrasto con tali disposizioni. Infatti, rileva il ricorrente che l’art.
2, primo comma, della legge provinciale n. 22 del 2012, nel modificare la
precedente legge provinciale n. 8 del 2012, in materia di agevolazioni
nell’ambito dell’imposta municipale propria (IMU), avrebbe introdotto
un’ulteriore agevolazione, consistente in una detrazione d’imposta, per le
abitazioni ricomprese nella categoria catastale A e per le unità
immobiliari comprese nella categoria catastale D, «che servono anche da
abitazione, con le relative pertinenze [...] di proprietà di imprese,
nelle quali uno dei titolari dell’impresa e il suo nucleo familiare hanno
stabilito la propria residenza e dimora abituale». Tale detrazione,
prosegue il ricorrente, che ricalcherebbe la detrazione per l’unità
immobiliare adibita ad abitazione principale del soggetto passivo
d’imposta prevista dall’art. 13, comma 10, del d.l. n. 201 del 2011,
costituirebbe nella sostanza un’agevolazione a favore di tutte le unità
immobiliari di cui alla categoria catastale A (in particolare, abitazioni
ed alloggi tipici dei luoghi) e D (opifici industriali e commerciali), di
proprietà di imprese e utilizzati come abitazione dal titolare
dell’impresa e dal suo nucleo familiare.
In proposito, rileva il
Presidente del Consiglio dei ministri che, con riferimento agli immobili
compresi nella categoria catastale D, la detrazione introdotta dalla norma
provinciale in esame a favore di questa tipologia di immobili verrebbe ad
incidere sulla quota di gettito del tributo riservata ora allo
Stato.
1.3.– Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, inoltre,
l’art. 12 della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 22 del 2012,
denunciandone la violazione degli artt. 81, quarto comma, 97 e 117, terzo
comma, Cost.
Espone in proposito il ricorrente che l’art. 12, comma 2,
della legge della Provincia di Bolzano n. 22 del 2012, modifica la legge
provinciale 23 aprile 1992, n. 10 (Riordinamento della struttura
dirigenziale della Provincia Autonoma di Bolzano), inserendo nell’art. 23
(recte: art. 24), prima dell’ultimo periodo del comma 1, il seguente
periodo: «Esso esercita altresì le funzioni di controllo di cui agli
articoli 148 e 148-bis del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e
successive modifiche, attribuite nel restante territorio nazionale ad
altri organi».
Tale disposizione, secondo il ricorrente, deve ritenersi
costituzionalmente illegittima in quanto viola gli artt. 81, quarto comma,
97 e 117, terzo comma, Cost., nonché l’art. 79 dello statuto speciale,
approvato con il d.P.R. n. 670 del 1972. Espone in proposito il Presidente
del Consiglio dei ministri che il decreto legislativo 18 agosto 2000, n.
267 (Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali), all’art.
148, prevede la disciplina dei controlli esterni sulla gestione degli enti
locali ed all’art. 148-bis disciplina il rafforzamento del controllo della
Corte dei conti sulla gestione finanziaria degli enti locali.
In
particolare, l’art. 148 prevede che le sezioni regionali della Corte dei
conti verifichino la legittimità e la regolarità delle questioni nonché il
funzionamento dei controlli interni ai fini del rispetto delle regole
contabili e dell’equilibrio di bilancio di ciascun ente locale.
L’art.
148-bis, a sua volta, prevede che le stesse sezioni regionali della Corte
dei conti esaminano i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi degli
enti locali per la verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal
patto di stabilità interno, dell’osservanza del vincolo previsto in
materia di indebitamento dall’art. 119, sesto comma, Cost., della
sostenibilità dell’indebitamento, dell’assenza di irregolarità,
suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri
economico-finanziari degli enti.
La norma censurata, secondo il
ricorrente, disponendo che l’organismo di valutazione, istituito presso la
Direzione generale della Provincia, eserciti le funzioni di controllo di
cui ai richiamati artt. 148 e 148-bis del testo unico sull’ordinamento
degli enti locali, contrasterebbe con la normativa statale richiamata,
nonché con l’art. 79 dello statuto speciale del Trentino Alto-Adige.
Al
riguardo, si evidenzia da parte della difesa statale che i controlli
previsti dalla citata norma statutaria sarebbero connessi ai compiti
attribuiti alle Province autonome di Trento e di Bolzano di stabilire gli
obblighi relativi al patto di stabilità interno, di provvedere alle
funzioni di coordinamento con riferimento ai propri enti locali ed enti
strumentali, alle aziende sanitarie, alle università non statali di cui
all’art. 17, comma 120, della legge 15 maggio 1997, n. 127 (Misure urgenti
per lo snellimento dell’attività amministrativa e dei procedimenti di
decisione e di controllo), nonché di vigilare sul raggiungimento degli
obiettivi di finanza pubblica da parte dei predetti enti. In ogni caso, si
prosegue, tali controlli non potrebbero considerarsi sostitutivi di quelli
ordinariamente esercitati dalla Corte dei conti, considerato, peraltro,
che le Province autonome dovranno, in ogni caso, dare notizia degli esiti
dei propri controlli alla competente sezione della Corte dei conti
medesima. A sostegno di quanto sopra esposto, il Presidente del Consiglio
dei ministri rammenta che la Corte costituzionale, con sentenza n. 29 del
1995, aveva evidenziato che le disposizioni contenute negli statuti
speciali in materia di controlli non precludono che possa essere istituito
dal legislatore un tipo di controllo che abbia ad oggetto l’attività
amministrativa, considerata nel suo concreto e complessivo svolgimento, e
che debba essere eseguito, non già in rapporto a parametri di stretta
legalità, ma in riferimento ai risultati effettivamente raggiunti
collegati agli obiettivi programmati nelle leggi o nel bilancio, tenuto
conto delle procedure e dei mezzi utilizzati per il loro raggiungimento.
La difesa statale richiama inoltre la sentenza n. 64 del 2005 che, nel
sancire l’eliminazione dei controlli di legittimità sugli atti
amministrativi degli enti locali a seguito dell’abrogazione del primo
comma dell’art. 125 e dell’art. 130 Cost., non aveva escluso la
persistente legittimità dell’attività di controllo esercitata dalla Corte
dei conti, ed anche la sentenza n. 267 de1 2006, che aveva sancito che il
controllo sulla gestione costituisce un controllo successivo ed esterno
all’Amministrazione.
Espone il ricorrente che l’estensione di tale
controllo a tutte le amministrazioni pubbliche, comprese le Regioni e gli
enti locali, è il frutto di una scelta del legislatore che ha inteso
superare la dimensione un tempo “statale” della finanza pubblica riflessa
dall’art. 100 Cost. ed ha riconosciuto alla Corte dei conti, nell’ambito
del disegno tracciato dagli artt. 97, primo comma, 28, 81 e 119 Cost., il
ruolo di organo posto al servizio dello “Stato – comunità”, quale garante
imparziale dell’equilibrio economico-finanziario del settore pubblico e
della corretta gestione delle risorse collettive sotto il profilo
dell’efficacia, dell’efficienza e dell’economicità. Tale impostazione
avrebbe peraltro assunto maggior rilievo a seguito dei vincoli derivanti
dall’appartenenza dell’Italia all’Unione europea, tra cui, in particolare,
l’obbligo imposto agli Stati membri di rispettare un determinato
equilibrio complessivo del bilancio nazionale. In tale contesto,
essenzialmente volto a salvaguardare l’equilibrio complessivo della
finanza pubblica, si inserirebbe, secondo il ricorrente, il controllo
affidato alle sezioni regionali della Corte dei conti, il cui compito è di
verificare, nel rispetto della natura collaborativa del controllo sulla
gestione, il perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi statali o
regionali di principio e di programma, secondo la rispettiva competenza,
nonché la sana gestione finanziaria degli enti locali ed il funzionamento
dei controlli interni, riferendo sugli esiti delle verifiche
esclusivamente ai consigli degli enti controllati.
Pertanto, conclude
il patrocinio dello Stato, l’articolo 12, della legge della Provincia
autonoma di Bolzano n. 22 del 2012, dovrebbe ritenersi costituzionalmente
illegittimo in quanto eccederebbe dalle competenze statutarie di cui agli
artt. 8, 9 e 79 del d.P.R. n. 670 del 1972, nonché dalla competenza
legislativa concorrente in materia di «coordinamento di finanza pubblica»,
prevista per le Regioni ordinarie dall’art. 117, terzo comma, Cost., ed
estesa, in forza dell’art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001,
n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione), alla
Provincia autonoma di Bolzano quale forma di autonomia più ampia, cui la
Provincia, pur nel rispetto della sua autonomia, non può derogare.
Rammenta in proposito il Presidente del Consiglio dei ministri che, come
più volte ribadito dalla Corte costituzionale, il vincolo del rispetto dei
principi statali di coordinamento della finanza pubblica connessi agli
obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, che
grava sulle Regioni e Province ad autonomia ordinaria in base all’art. 119
Cost., si impone anche alle Regioni a statuto speciale e alle Province
autonome nell’esercizio della propria autonomia finanziaria.
1.4.– Lo
Stato impugna infine l’art. 23, commi 2 e 10, della legge prov. Bolzano n.
22 del 2012 denunciandone la violazione dell’art. 81, quarto comma,
Cost.
Tale norma modifica la legge provinciale 2 dicembre 1985, n.16
(Disciplina dei servizi di trasporto pubblico di persone).
In
particolare, il comma 2 dell’articolo censurato, prevede che l’assessore
provinciale, competente in materia di trasporto di passeggeri su strada e
rotaia, «[...] è autorizzato a corrispondere, a favore dei richiedenti
l’istituzione dei servizi di trasporto dell’impresa incaricata, un importo
fino ad un massimo del 70 per cento sul costo del servizio».
Il
successivo comma 10 dell’art. 23 aggiunge un comma all’art. 16 della legge
prov. Bolzano n. 16 del 1985, che disciplina le modalità di erogazione dei
contributi.
Osserva il ricorrente che le predette disposizioni
provinciali non prevedrebbero alcun limite al costo del servizio e
conseguentemente non fornirebbero contezza dell’importo che l’assessore
provinciale potrà corrispondere. Tali norme sarebbero pertanto
suscettibili di comportare maggiori oneri non quantificati, per i quali
non è indicata alcuna copertura finanziaria.
Per tali motivi, secondo
il ricorrente, l’art. 23, commi 2 e 10, della legge della Provincia
autonoma di Bolzano n. 22 del 2012, dovrebbe ritenersi costituzionalmente
illegittimo perché in contrasto con l’art. 81, quarto comma, Cost. e con i
principi che sovrintendono alla potestà legislativa della Provincia, come
fissata nello statuto speciale.
2.– Si è costituita in giudizio la
Provincia autonoma di Bolzano.
2.1.– La resistente, in ordine
all’impugnazione dell’art. 2, comma 1, della legge prov. Bolzano n. 22 del
2012, con il quale è stata inserita, dopo la lettera h) del comma 1
dell’art. 1 della legge provinciale 18 aprile 2012, n. 8 (Agevolazioni
nell’ambito dell’imposta municipale propria – IMU – e disposizioni sul
catasto), la lettera i), eccepisce la cessata materia del
contendere.
2.2.– Sulla asserita illegittimità costituzionale dell’art.
1, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 6, della legge prov. Bolzano n. 22 del 2012 per
violazione dell’art. 81, quarto comma, Cost., la Provincia autonoma
osserva che i commi 1 e 2 dell’art. 1 di detta legge avrebbe semplicemente
reso uniformi le disposizioni contenute nella legge provinciale n. 9 del
1998, laddove in taluni casi veniva utilizzata la parola «veicolo» e in
altri la parola «autoveicolo». La nuova formulazione di tali disposizioni
costituirebbe, dunque, una modifica meramente formale, volta al mero
miglioramento lessicale del testo. Inoltre, dal punto di vista
finanziario, prosegue la resistente, la modifica introdotta non
svolgerebbe alcun effetto, in quanto i motoveicoli, categoria inclusa nei
veicoli assieme agli autoveicoli, non sono possibili destinatari delle
agevolazioni, per la semplice ragione che non risultano ancora in
circolazione motoveicoli a metano, GPL, ibridi e tantomeno ad
idrogeno.
2.3.– Quanto all’art. 1, comma 3, della legge prov. Bolzano
n. 22 del 2012, la Provincia autonoma evidenzia che si tratterebbe di una
minore entrata di circa 600.000 euro annui, della quale sarebbe stato
tenuto conto nel bilancio per l’anno finanziario 2013 approvato con la
legge della Provincia autonoma di Bolzano 20 dicembre 2012, n. 23
(Bilancio di previsione della Provincia autonoma di Bolzano per l'anno
finanziario 2013 e bilancio triennale 2013-2015), dove all’unità
previsionale di base n. 112 è previsto un aumento di gettito pari a 5,5
milioni di euro rispetto all’anno finanziario 2012 e quindi tale minore
entrata troverebbe copertura nel maggior gettito previsto.
2.4.– Con
riguardo al comma 4 dell’impugnato art. 1 della legge prov. Bolzano n. 22
del 2012, la resistente rammenta che eventuali esenzioni o riduzioni
dell’aliquota speciale dell’IRAP da parte delle Province autonome sono
consentite dalla modifica dell’art. 73 dello statuto d’autonomia,
intervenuta a far data dal 1° gennaio 2010 (sentenza n. 357 del 2010) e,
comunque, precisa la Provincia autonoma di Bolzano, di tale minore entrata
sarebbe stato debitamente tenuto conto nella legge di bilancio (è
richiamata la relazione accompagnatoria al disegno di legge provinciale
laddove la minore entrata è stata stimata in circa euro 1.100.000,00 a
carico del bilancio 2013, ed è stata altresì indicata la copertura della
minore entrata, individuandola nella minore spesa per contributi alle
strutture in questione).
2.5.– Con riguardo al comma 5 dell’impugnato
art. 1 della legge prov. Bolzano n. 22 del 2012, si evidenzia che esso non
introdurrebbe agevolazioni per soggetti già contribuenti sul territorio
provinciale.
Quindi, secondo la resistente, tale disposizione non
potrebbe produrre perdite di gettito rispetto agli esercizi precedenti ma,
verosimilmente, un maggior gettito dovuto all’insediamento di nuove spese
nel territorio provinciale. Parimenti, secondo la Provincia autonoma,
anche per i «buoni per la conciliazione famiglia e lavoro», erogabili da
parte del datore di lavoro ai propri dipendenti, la relazione al disegno
di legge relativo alla finanziaria ha previsto che la modifica introdotta
non produca effetti stimabili sul bilancio 2013.
2.6.– Infine, con
riferimento al comma 6 dell’art. 1 della legge prov. Bolzano n. 22 del
2012, evidenzia la resistente che la riduzione di gettito derivante dalla
fissazione dell’aliquota al 9 per cento è stimata in euro 400.000,00
circa. Tale importo, si prosegue, sarebbe ampiamente compensato
dall’aumento di gettito del tributo in questione, registrato già nel corso
del 2012 e ritenuto costante per il 2013; quindi, secondo la Provincia
autonoma di Bolzano, le predette disposizioni troverebbero comunque la
loro copertura nella previsione delle maggiori entrate, giusta la legge di
bilancio approvata con legge provinciale n. 23 del 2012
2.7.– Con
riguardo all’asserita illegittimità costituzionale dell’art. 12 della
legge prov. Bolzano n. 22 del 2012, la Provincia espone che l’art. 11-bis
(rubricato «Regioni a statuto speciale e province autonome di Trento e di
Bolzano») del decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni urgenti
in materia di finanza e funzionamento degli enti territoriali, nonché
ulteriori disposizioni in favore delle zone terremotate nel maggio 2012)
così come inserito dalla legge di conversione 7 dicembre 2012, n. 213,
prevede espressamente che «Le regioni a statuto speciale e le province
autonome di Trento e di Bolzano attuano le disposizioni di cui al presente
decreto nelle forme stabilite dai rispettivi statuti di autonomia e dalle
relative norme di attuazione». Anche il d.lgs. n. 267 del 2000 stabilisce
all’art. 1, comma 2, che le disposizioni del medesimo testo unico non si
applicano alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di
Trento e di Bolzano se incompatibili con le attribuzioni previste dagli
statuti e dalle relative norme di attuazione.
Sulla base di questa
premessa, secondo la Provincia autonoma, si dovrebbe escludere in linea
principio che le nuove disposizioni si applichino direttamente in
Provincia di Bolzano e che comunque spetti alla Provincia autonoma di
Bolzano adeguare le proprie disposizioni a tali novità legislative.
Con
l’art. 12, comma 3, della legge n. 22 del 2012 la Provincia autonoma di
Bolzano avrebbe quindi dato unicamente attuazione alle novità derivanti
dal predetto decreto-legge affidando all’organismo di valutazione,
istituito presso la Direzione generale della Provincia, le funzioni di
controllo attribuite nel restante territorio nazionale ad altri
organi.
Nel caso di specie, trattasi, da un lato, di un controllo
esterno sugli enti locali da parte della Corte dei conti (art. 148, comma
1) e del Ministero dell’economia e delle finanze (art. 148, comma 2) con
eventuale irrogazione di una sanzione pecuniaria (art. 148, comma 4) e,
dall’altro lato, del rafforzamento del controllo della Corte dei conti
sulla gestione finanziaria degli enti locali (art. 148-bis) con esame dei
bilanci preventivi e dei rendiconti consuntivi degli enti locali con
obbligo di trasmissione dei provvedimenti idonei a rimuovere le
irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio alle sezioni
regionali di controllo della Corte dei conti (art. 148-bis, comma
3).
Si tratterebbe quindi, secondo la resistente, di una peculiare
procedura di controllo ai fini del rispetto delle regole contabili e
dell’equilibrio di bilancio di ciascun ente locale.
In proposito, la
Provincia autonoma di Bolzano espone che essa è dotata, tra l’altro, di
autonomia finanziaria ai sensi delle disposizioni comprese nel Titolo VI
dello statuto speciale e che, nel quadro delle regole relative a tale
autonomia, l’art. 79 regola in modo esaustivo i modi in cui la Provincia
concorre al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica e gli artt.
80 e 81 attribuiscono alla Provincia competenza legislativa concorrente in
materia di finanza locale. A sua volta, si prosegue, il Titolo VII dello
statuto speciale disciplina i rapporti fra Stato, Regione e Provincia. Ne
deriverebbe, secondo tale prospettazione, che la materia dei controlli
statali sugli enti locali dovrebbe ritenersi rientrare in tale Titolo, e
che quindi l’integrazione e l’attuazione delle norme statutarie potrà
essere compiuta solo dalle norme di attuazione adottate ai sensi dell’art.
107 dello statuto. Per quel che riguarda i controlli della Corte dei
conti, la Provincia autonoma richiama in particolare il d.P.R. 15 luglio
1988, n. 305 (Norme di attuazione dello statuto speciale per la regione
Trentino-Alto Adige per l’istituzione delle sezioni di controllo della
Corte dei conti di Trento e di Bolzano e per il personale ad esse
addetto), modificato, da ultimo, dal decreto legislativo 14 settembre
2011, n. 166 (Norme di attuazione dello Statuto speciale per la Regione
Trentino-Alto Adige recanti modifiche ed integrazioni al decreto del
Presidente della Repubblica 15 luglio 1988, n. 305, in materia di
controllo della Corte dei conti). Inoltre, la Provincia autonoma evidenzia
che i controlli che gli organi statali possono svolgere sulla Provincia
autonoma di Bolzano (e sugli enti locali in essa compresi) sono regolati
dalle norme di attuazione, in particolare dal d.P.R. n. 305 del 1988:
infatti, l’art. 2, comma 1, di tale decreto dispone che «il controllo
sulla gestione del bilancio e del patrimonio della regione Trentino-Alto
Adige e della provincia autonoma di Trento sono esercitati dalla sezione
di controllo della Corte dei conti avente sede in Trento»; l’art. 6
stabilisce che «per il controllo sulla gestione del bilancio e del
patrimonio della regione e delle province autonome di Trento e di Bolzano,
per lo svolgimento dell’attività e per il funzionamento delle sezioni di
Trento e di Bolzano e dei relativi uffici di controllo, nonché per
l’esercizio delle funzioni dei presidenti di sezione preposti al
coordinamento si applicano, per quanto non disciplinato dal presente
decreto, le leggi dello Stato che disciplinano l’ordinamento, le
attribuzioni e le procedure della Corte dei conti».
In base al comma 2,
«Le sezioni di controllo aventi sede a Trento e a Bolzano definiscono
annualmente i programmi e i criteri di riferimento del controllo sulla
gestione del bilancio e del patrimonio delle regioni e delle province
autonome e ne danno comunicazione agli enti interessati», ed il comma 3
dispone che «il controllo sulla gestione concerne il perseguimento degli
obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di programma regionali,
provinciali ovvero statali, in quanto applicabili».
Il comma 3-bis
stabilisce poi che, «In attuazione e per le finalità di cui all’articolo
79 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670,
sono esercitati rispettivamente dalla Provincia di Trento e dalla
Provincia di Bolzano i controlli, anche di natura collaborativa,
funzionali all’attività di vigilanza sul raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica e il controllo successivo sulla sana gestione relativi
agli enti locali e agli altri enti e organismi individuati dall’articolo
79, comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica n. 670 del 1972;
degli esiti dei controlli è data notizia alla competente sezione della
Corte dei conti».
In base al comma 3-ter, «La Regione e le Province
possono richiedere ulteriori forme di collaborazione alle sezioni della
Corte dei conti ai fini della regolare gestione finanziaria e
dell’efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, nonché pareri in
materia di contabilità pubblica anche per conto degli enti locali, singoli
o associati, e degli altri enti e organismi individuati dall’articolo 79,
comma 3, del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n.
670».
L’art. 10 del d.P.R. n. 305 del 1988, infine, disciplina il
giudizio di parificazione del rendiconto generale della Regione e di
quello delle Province di Trento e di Bolzano, ad opera delle Sezioni
riunite nella Regione Trentino-Alto Adige.
Da tutto quanto sopra
esposto si dovrebbe dedurre, secondo la Provincia autonoma, che le norme
di attuazione ammettono un solo controllo statale in relazione alla
Provincia autonoma di Bolzano, costituito dal controllo sulla gestione in
senso stretto, dato che l’art. 6, comma 3, del medesimo d.P.R. n. 305 del
1988 precisa che: «il controllo sulla gestione concerne il perseguimento
degli obiettivi stabiliti dalle leggi di principio e di programma
regionali, provinciali ovvero statali, in quanto applicabili», ed il comma
l rinvia alle leggi statali per lo svolgimento di tale controllo e non per
l’individuazione di ulteriori controlli.
Inoltre, prosegue la
resistente, dall’art. 6 risulta anche che il controllo sulla finanza degli
enti locali è affidato alla Provincia dall’art. 79, comma 3, ultimo
periodo, dello statuto e dalle stesse norme di attuazione, e che ulteriori
controlli sulla «regolare gestione finanziaria», con funzione
collaborativa, possono essere richiesti dalle Province, ma – si obietta –
certo non imposti dallo Stato.
Il d.P.R. n. 305 del 1988, secondo la
resistente, detterebbe in sostanza una disciplina completa dei controlli
della Corte dei conti nella Provincia autonoma di Bolzano, tenendo conto
della particolare autonomia finanziaria configurata dall’art. 79 dello
statuto speciale e dalla struttura della relazioni tra lo Stato e la
Provincia.
L’integrazione di tale disciplina non potrebbe avvenire
pertanto che con ulteriori norme di attuazione, emanate con l’apposita
procedura in commissione paritetica, e non unilateralmente, ad opera del
legislatore statale.
In merito, secondo la Provincia autonoma, anche la
sentenza della Corte costituzionale n. 267 del 2006, invocata dalla difesa
dello Stato, avrebbe in realtà confermato che la disciplina dei controlli
statali sulle Regioni a statuto speciale è riservata alle norme di
attuazione.
Tanto sarebbe poi stato ulteriormente ribadito, si
prosegue, dalla legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per
l’attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell’articolo
81, sesto comma, della Costituzione), il cui art. 20 stabilisce che «1. La
Corte dei conti svolge il controllo successivo sulla gestione dei bilanci
degli enti di cui agli articoli 9 [Regioni] e 13, ai fini del
coordinamento della finanza pubblica e dell’equilibrio dei bilanci di cui
all’articolo 97 della Costituzione. Le regioni a statuto speciale e le
province autonome di Trento e di Bolzano provvedono a quanto disposto dal
presente comma in conformità ai rispettivi statuti e alle re¬lative norme
di attuazione. 2. La legge dello Stato disciplina le forme e le modalità
del controllo di cui al comma 1». Tale disposizione confermerebbe quindi,
secondo la Provincia autonoma, che l’unico controllo possibile sulle
Regioni è quello di gestione e che, per le Regioni a statuto speciale, la
materia spetta alle norme di attuazione.
Espone inoltre la resistente
che la Provincia autonoma di Bolzano ha ritenuto comunque opportuno
adeguarsi ai principi ricavabili dalle disposizioni di cui agli artt. 148
e 148-bis senza attendere l’emanazione di nuove norme di attuazione, ma
ovviamente assegnando ad un proprio organo indipendente il controllo sugli
enti locali.
In proposito, secondo la Provincia autonoma, se si
interpretassero diversamente le due predette norme, esse dovrebbero
ritenersi costituzionalmente illegittime, in quanto introdurrebbero un
controllo di regolarità finanziaria diverso da quello di gestione in senso
stretto previsto dalle norme di attuazione, facendo derivare dal nuovo
controllo obblighi di regolarizzazione e sanzioni. Tale controllo non
avrebbe affatto carattere collaborativo e non sarebbe finalizzato a
portare determinate situazioni nella consapevolezza della Provincia
autonoma di Bolzano, affinché questa istituisca i rimedi che autonomamente
individua, ma sarebbe un controllo dal cui esercizio deriverebbero effetti
giuridici vincolanti e, in ipotesi di non attuazione delle correzioni così
divenute obbligatorie, specifiche misure sanzionatorie. Sarebbe, quindi,
un controllo dal quale deriverebbe una precisa limitazione giuridica
dell’autonomia costituzionale garantita alla Provincia, mentre proprio la
Corte costituzionale ha più volte riconosciuto che i rapporti finanziari
tra Stato e Regioni a statuto speciale sono dominati dal principio
dell’accordo, che mancherebbe del tutto nel caso specifico.
Osserva
ulteriormente la Provincia autonoma di Bolzano che l’art. 148 sopra
menzionato introduce anche la possibilità di verifiche sulla regolarità
della gestione amministrativo-contabile degli enti locali, da parte del
competente Ministero anche attraverso le rilevazioni tramite il
SIOPE.
Il SIOPE è il Sistema informativo sulle operazioni degli enti
pubblici, un sistema di rilevazione telematica degli incassi e dei
pagamenti effettuati dai tesorieri di tutte le amministrazioni pubbliche;
esso nasce dalla collaborazione tra la Ragioneria generale dello Stato, la
Banca d’Italia e l’ISTAT, in attuazione dall’articolo 28 della legge 27
dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2003), ed è disciplinato
dall’art. 14, commi da 6 ad 11, della legge 31 dicembre 2009, n. 196
(Legge di contabilità e finanza pubblica). Dunque, secondo la Provincia
autonoma di Bolzano, l’art. 148 del d.lgs. n. 267 del 2000 renderebbe
applicabili anche nei confronti degli enti locali siti nella Provincia
autonoma di Bolzano verifiche ministeriali «sulla regolarità della
gestione amministrativo-contabile, ai sensi dell’art. 14, comma 1, lettera
d), della legge 31 dicembre 2009, n. 196». Invece, evidenzia la
resistente, l’art. 14, comma 1, lettera d), della legge n. 196 del 2009,
richiamato dalla nuova disposizione, prevede «verifiche sulla regolarità
della gestione amministrativo-contabile delle amministrazioni pubbliche,
ad eccezione delle regioni e delle province autonome di Trento e di
Bolzano» e pertanto si dovrebbe convenire che anche sotto tale angolo
visuale tale disposizione non potrebbe obbligare direttamente la Provincia
autonoma di Bolzano.
In conclusione, secondo la resistente, le
disposizioni di cui agli articoli 148 e 148-bis, nella parte in cui
attribuiscono ai Servizi ispettivi di finanza pubblica della Ragioneria
generale dello Stato e alle sezioni regionali della Corte dei conti, in
relazione agli enti locali provinciali, poteri di controllo al di là di
quanto consentito dallo statuto e dalle norme di attuazione sarebbero in
ogni caso illegittimi, qualora fossero intesi nel senso che tali poteri
spetterebbero unicamente a tali organi ed alla Provincia autonoma di
Bolzano fosse preclusa la disciplina di questi ulteriori poteri di
controllo ed ispettivi.
La Provincia autonoma di Bolzano rammenta,
inoltre, che l’art. 79, comma 3, dello statuto d’autonomia dispone che,
«Fermi restando gli obiettivi complessivi di finanza pubblica, spetta alle
province stabilire gli obblighi relativi al patto di stabilità interno e
provvedere alle funzioni di coordinamento con riferimento agli enti locali
[...]», aggiungendo che «Non si applicano le misure adottate per le
regioni e per gli altri enti nel restante territorio nazionale» e che «Le
province vigilano sul raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica
da parte degli enti di cui al presente comma ed esercitano sugli stessi il
controllo successivo sulla gestione dando notizia degli esiti alla
competente sezione della Corte dei conti». In attuazione di tali norme,
l’art. 6, comma 3-bis, del d.P.R. n. 305 del 1988 stabilisce che «sono
esercitati rispettivamente dalla Provincia di Trento e dalla Provincia di
Bolzano i controlli, anche di natura collaborativa, funzionali
all’attività di vigilanza sul raggiungimento degli obiettivi di finanza
pubblica e il controllo successivo sulla sana gestione relativi agli enti
locali e agli altri enti e organismi individuati dall’articolo 79, comma
3, del decreto del Presidente della Repubblica n. 670 del 1972; degli
esiti dei controlli è data notizia alla competente sezione della Corte dei
conti».
Secondo la Provincia autonoma di Bolzano sarebbe dunque chiaro
che, in base allo statuto e alle norme di attuazione, spetterebbe alla
Provincia la vigilanza finanziaria sugli enti locali siti nella Provincia
di Bolzano e quindi legittimamente il legislatore provin¬ciale avrebbe
affidato i relativi compiti all’Organismo di valutazione.
Sottolinea
inoltre la resistente che tale potere di vigilanza si collega alla
generale competenza provinciale in materia di «finanza locale» (art. 80
dello Statuto) e al fatto che è la Provincia che fornisce ai Comuni
«idonei mezzi finanziari» (art. 81 dello statuto). In base all’art. 17 del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza
regionale e provinciale), «le attribuzioni dell’amministrazione dello
Stato in materia di finanza locale esercitate direttamente dagli organi
centrali e periferici dello Stato […] sono esercitate per il rispettivo
territorio dalle province di Trento e Bolzano»; inoltre, «le province
disciplinano con legge i criteri per assicurare un equilibrato sviluppo
della finanza comunale, ivi compresi i limiti all’assunzione di personale,
le modalità di ricorso all’indebitamento, nonché le procedure per
l’attività contrattuale».
La Provincia autonoma evidenzia altresì che
il controllo di cui agli artt. 148 e 148-bis del d.lgs. n. 267 del 2000,
non ha carattere meramente collaborativo, dato che «In caso di rilevata
assenza o inadeguatezza degli strumenti e delle metodologie di cui al
secondo periodo del comma 1 del presente articolo, fermo restando quanto
previsto dall’articolo 1 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, e successive
modificazioni, e dai commi 5 e 5-bis dell’articolo 248 del presente testo
unico, le sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti irrogano
agli amministratori responsabili la condanna ad una sanzione pecuniaria da
un minimo di cinque fino ad un massimo di venti volte la retribuzione
mensile lorda dovuta al momento di commissione della violazione» (art.
148, comma 4) e che «Tali provvedimenti sono trasmessi alle sezioni
regionali di controllo della Corte dei conti che li verificano nel termine
di trenta giorni dal ricevimento. Qualora l’ente non provveda alla
trasmissione dei suddetti provvedimenti o la verifica delle sezioni
regionali di controllo dia esito negativo, è preclusa l’attuazione dei
programmi di spesa per i quali è stata accertata la mancata copertura o
l’insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria» (art. 148-bis,
comma 3).
Al contrario, secondo la Provincia autonoma, l’art. 4 del
d.lgs. n. 266 del 1992 escluderebbe che, «Nelle materie di competenza
propria della regione o delle province autonome» la legge statale possa
attribuire «agli organi statali funzioni amministrative, comprese quelle
di vigilanza, di polizia amministrativa e di accertamento di violazioni
amministrative, diverse da quelle spettanti allo Stato secondo lo statuto
speciale e le relative norme di attuazione».
In definitiva, secondo la
Provincia autonoma di Bolzano l’applicazione diretta agli enti locali
della Provincia di Bolzano delle precitate disposizioni sarebbe in ogni
caso illegittima, sia in quanto non si tratta di controlli collaborativi,
ma di controlli che esprimono un potere statale di supremazia sugli enti
locali, non previsti né ammessi dallo statuto e dalle norme di attuazione,
sia in quanto, in precisa e palese contraddizione con lo statuto e le
norme di attuazione, istituiscono un potere di controllo sugli enti locali
parallelo e concorrente rispetto a quello che è espressamente attribuito
alla Provincia autonoma di Bolzano. E sarebbe quindi per tali motivi,
ovvero per evitare qualsiasi duplicazione di controlli, che la Provincia
autonoma di Bolzano ha attribuito, in attuazione della potestà legislativa
primaria della Provincia in materia di «organizzazione interna», che
comprende la potestà di regolare il bilancio provinciale e le verifiche
contabili, le funzioni predette al proprio organismo indipendente di
valutazione.
2.8.– Con riguardo infine alla censura dei commi 2 e 10
dell’art. 23 della legge prov. Bolzano n. 22 del 2012 per asserita mancata
copertura finanziaria, la Provincia autonoma osserva che la disposizione
impugnata avrebbe in realtà introdotto un limite preciso alle eventuali
spese per i servizi autorizzati, cioè un limite massimo di corrispettivo
non esistente nella disciplina previgente, ed esso quindi rispetterebbe
pertanto pienamente l’art. 81, quarto comma, Cost. Evidenzia in proposito
che l’importo massimo del 70 per cento viene valutato sulla base di un
preventivo presentato dai richiedenti l’istituzione dei servizi o
dell’impresa di trasporto incaricata. La spesa riconosciuta ammissibile è
individuata sulla base del percorso chilometrico e di un dettagliato
preventivo di spesa; inoltre la copertura finanziaria degli eventuali
contributi da riconoscere è indicata dalla disponibilità del capitolo n.
12100.20 del piano di gestione del bilancio provinciale approvato con
legge provinciale n. 23 del 2012. Quindi, qualora si dovesse raggiungere
per i servizi autorizzati il limite massimo ivi previsto l’assessore
provinciale non potrebbe più autorizzare nuovi servizi, in quanto non
coperti.
Comunque sia, prosegue la resistente, in ottemperanza all’art.
2 della legge prov. Bolzano n. 17 del 1993, la Provincia dovrà provvedere
a definire i criteri per l’attribuzione dei contributi di cui sopra. In
ogni caso, la resistente evidenzia che si tratta di un contributo senza
imposizioni di obblighi di servizio e senza obblighi per l’amministrazione
di concederlo, rientrante quindi nell’ampia discrezionalità
amministrativa.
Simile argomento, secondo la Provincia autonoma,
dovrebbe valere anche per il comma 2 dell’art. 13 della legge prov.
Bolzano n. 16 del 1985, aggiunto dal comma 10 dell’art. 23 della legge
prov. Bolzano n. 22 del 2012. La norma ha introdotto un limite nel
conteggio dei chilometri di trasferimento ai fini del calcolo del
contributo d’esercizio. Secondo la Provincia autonoma, a tanto si sarebbe
addivenuti – in un’ottica di risparmio per l’amministrazione pubblica –
provvedendo quindi a limitare al 12 per cento (servizio extraurbano) ed al
6 per cento (servizio urbano) gli effettivi chilometri di servizio
percorsi da conteggiarsi per il calcolo del contributo ordinario di
esercizio. Si tratterebbe, quindi, di un contributo per obblighi di
servizio pubblico la cui copertura finanziaria sarebbe comunque data dalla
disponibilità del capitolo n. 12100.05 del piano di gestione del bilancio
provinciale.
Al riguardo, la Provincia autonoma evidenzia che sino ad
oggi, sulla base dell’art. 17 della legge provinciale n. 16 del 1985,
anche i chilometri di trasferimento (ove i mezzi adibiti viaggiavano senza
passeggeri) erano rimborsati al 100 per cento.
Conclude, quindi, la
Provincia autonoma osservando che la dichiarazione di illegittimità
costituzionale per asserita mancata copertura finanziaria delle due norme
censurate comporterebbe proprio l’effetto contrario a quello voluto dal
legislatore provinciale, e cioè un aumento di spesa.
3.–
Successivamente lo Stato, con atto del 6 giugno 2013, depositato in data 3
settembre 2013, ha rinunciato all’impugnazione dell’art. 2, comma 1, della
legge prov. n. 22 del 2012, in quanto tale norma è stata abrogata
dall’art. 5 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 8 marzo 2013,
n. 3 (Modifica della legge provinciale 19 febbraio 2001, n. 5,
“Ordinamento della professione di maestro di sci e delle scuole di sci” e
di altre leggi provinciali). La Provincia autonoma di Bolzano ha accettato
la rinuncia con delibera del 21 giugno 2013, depositata in data 24 luglio
2013.
4.– Con la legge della Provincia autonoma di Bolzano 17 settembre
2013, n. 16 (Modifica della legge provinciale 20 dicembre 2012, n. 22, e
della legge provinciale 8 marzo 2013, n. 3), sono stati inseriti i commi
2-bis, 3-bis, 4-bis, 5-bis e 5-ter, 6-bis e comma 2-bis – tutti contenenti
disposizioni per la copertura delle spese ivi previste – all’art. 1 della
legge prov. Bolzano n. 22 del 2012, nonché il comma 2-bis all’art. 23
della medesima legge provinciale.
In relazione a tali sopravvenienze,
lo Stato, con atto del 27 novembre 2013, depositato in data 10 dicembre
2013, ha rinunciato anche all’impugnazione degli artt. 1, commi da 1 a 6,
e 23, comma 2. La Provincia autonoma di Bolzano ha accettato tale
ulteriore rinuncia con delibera del 9 dicembre 2013, depositata in data 23
dicembre 2013.
5.– Con memoria depositata in data 24 dicembre 2013, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha confermato la rinuncia a tutte le
questioni, tranne quella relativa all’art. 12 della legge prov. Bolzano n.
22 del 2012, in relazione alla quale ha svolto ulteriori considerazioni.
In tale memoria il ricorrente si richiama inoltre a quanto affermato di
recente dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 60 del 2013.
6.–
Nella memoria depositata in vista dell’udienza pubblica, la Provincia
autonoma di Bolzano ha rammentato ulteriormente che spetterebbe alla
medesima disciplinare i controlli sugli enti locali in quanto la materia
della «finanza locale» sarebbe devoluta alla competenza concorrente della
Provincia ai sensi dell’art. 80 dello statuto, come anche confermato
dall’art. 17 del d.lgs. n. 268 del 1992.
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Considerato in diritto
1.– Con il ricorso in epigrafe il Presidente del
Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimità costituzionale
degli artt. 1, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 6; 2, comma 1; 12; 23, commi 2 e 10,
della legge della Provincia autonoma di Bolzano 20 dicembre 2012, n. 22
(Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione per l’anno
finanziario 2013 e per il triennio 2013-2015 – Legge finanziaria 2013), in
riferimento agli artt. 81, quarto comma, 97, 117, terzo comma, della
Costituzione, nonché agli artt. 8, 9 e 79 del decreto del Presidente della
Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige).
1.1.– L’art. 2, comma 1, della legge prov. Bolzano n. 22 del
2012 – che aveva previsto il riconoscimento di agevolazioni fiscali in
materia di imposta municipale unica (IMU) per gli immobili ricadenti nella
categoria catastale D, non previste dalla disciplina statale – è stato
abrogato dall’art. 5 della legge della Provincia autonoma di Bolzano 8
marzo 2013, n. 3 (Modifica della legge provinciale 19 febbraio 2001, n. 5,
“Ordinamento della professione di maestro di sci e delle scuole di sci” e
di altre leggi provinciali). Per l’effetto il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato atto di rinuncia alla relativa impugnazione,
seguita da accettazione da parte della Provincia.
1.2.– Con la legge
della Provincia autonoma di Bolzano 17 settembre 2013, n. 16 (Modifica
della legge provinciale 20 dicembre 2012, n. 22, e della legge provinciale
8 marzo 2013, n. 3), sono stati inseriti i commi 2-bis, 3-bis, 4-bis,
5-bis e 5-ter, 6-bis e comma 2-bis – tutti contenenti disposizioni per la
copertura delle spese ivi previste – all’art. 1 della legge prov. Bolzano
n. 22 del 2012, nonché il comma 2-bis all’art. 23 della medesima legge
provinciale.
In relazione a tali sopravvenienze, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha rinunciato all’impugnazione anche degli artt. 1,
commi da 1 a 6, e 23, comma 2. La Provincia autonoma di Bolzano ha
accettato tale ulteriore rinuncia.
1.3.– Con la memoria depositata il
24 dicembre 2013 il ricorrente ha confermato la rinuncia a tutte le
questioni, tranne che a quella relativa all’art. 12, in relazione alla
quale ha svolto ulteriori considerazioni.
Inoltre, il Presidente del
Consiglio dei ministri non ha menzionato tra le norme per le quali
manifestava la volontà di rinunciare il comma 10 dell’art. 23, sicché
residua la relativa questione.
1.4.– L’art. 12 della legge prov.
Bolzano n. 22 del 2012 modifica la legge della Provincia autonoma di
Bolzano 23 aprile 1992, n. 10 (Riordinamento della struttura dirigenziale
della Provincia Autonoma di Bolzano), sostituendo l’art. 3 ed inserendo
nell’art. 24, comma 1, prima dell’ultimo periodo, il seguente: «Esso
esercita altresì le funzioni di controllo di cui agli articoli 148 e
148-bis del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive
modifiche, attribuite nel restante territorio nazionale ad altri organi».
In tal modo i controlli previsti negli artt. 148 e 148-bis del decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull’ordinamento degli enti locali) – cosiddetto testo unico enti locali
(TUEL) – sono stati attribuiti all’«Organismo di valutazione per
l’effettuazione dei controlli», istituito presso la Direzione generale
della Provincia.
Il Presidente del Consiglio dei ministri osserva che
l’art. 148 del TUEL prevede che siano le sezioni regionali di controllo
della Corte dei conti a verificare la legittimità e la regolarità delle
gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni ai fini del
rispetto delle regole contabili e dell’equilibrio di bilancio di ciascun
ente locale. Ricorda inoltre che il successivo art. 148-bis, a sua volta,
prevede che le stesse sezioni regionali della Corte dei conti esaminino i
bilanci preventivi ed i rendiconti consuntivi degli enti locali per la
verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità
interno, dell’osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento
dall’art. 119, sesto comma, Cost., della sostenibilità dell’indebitamento
e dell’assenza di irregolarità suscettibili di pregiudicare, anche in
prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli enti.
Secondo il
ricorrente, la Provincia autonoma di Bolzano, attribuendo tali controlli
al proprio «Organismo di valutazione per l’effettuazione dei controlli»,
avrebbe sottratto le suddette competenze alla Corte dei conti, in
violazione degli artt. 81, quarto comma, 97 e 117, terzo comma, Cost.,
nonché degli artt. 8, 9 e 79, dello statuto della Regione autonoma
Trentino-Alto Adige. Il legislatore provinciale avrebbe esorbitato dalla
competenza legislativa concorrente in materia di «coordinamento di finanza
pubblica» – prevista per le Regioni ordinarie dall’art. 117, terzo comma,
Cost. ed estesa ai sensi dell’art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione) – spettante alla Provincia autonoma di Bolzano quale forma
di autonomia più ampia. Nella memoria depositata in data 24 dicembre 2013
il Presidente del Consiglio dei ministri si richiama inoltre a quanto
affermato di recente dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 60 del
2013.
1.5.– L’art. 23, comma 10, della legge prov. Bolzano n. 22 del
2012 modifica la legge della Provincia autonoma di Bolzano 2 dicembre
1985, n. 16 (Disciplina dei servizi di trasporto pubblico di persone),
aggiungendo, dopo il comma 1 dell’art. 16, il seguente comma: «2. Il
contributo per i chilometri di trasferimento viene erogato nella stessa
misura del costo standard di cui all’articolo 17. Per imprese di trasporto
pubblico che effettuano prevalentemente servizio extraurbano il contributo
per i chilometri di trasferimento non potrà superare il 12 per cento degli
effettivi chilometri di servizio percorsi, mentre per imprese di trasporto
pubblico che effettuano prevalentemente servizio urbano lo stesso
contributo non potrà superare il 6 per cento. Con delibera della Giunta
provinciale possono essere fissate modalità e pure condizioni per
scostamenti dalle sopra citate percentuali».
Nel ricorso, il
Presidente del Consiglio dei ministri, riferendosi sia al comma 2 che al
comma 10 dell’art. 23, lamenta che le citate disposizioni provinciali non
prevedrebbero alcun limite al costo del servizio, con la conseguenza che
sarebbero suscettibili di comportare maggiori oneri, senza quantificazione
ed indicazione di alcuna copertura finanziaria.
2 – In via preliminare
deve essere dichiarata l’estinzione del giudizio in relazione agli artt.
1, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 6; 2, comma 1 e 23, comma 2, della legge prov.
Bolzano n. 22 del 2012, ai sensi dell’art. 23 delle norme integrative per
i giudizi davanti alla Corte costituzionale.
3.– La questione dell’art.
23, comma 10, sollevata in riferimento all’art. 81, quarto comma, Cost. è
inammissibile.
Il ricorrente, infatti, non motiva l’eccepita
illegittimità costituzionale.
4.– Con riguardo all’art. 12 della legge
prov. Bolzano n. 22 del 2012, occorre precisare che, conformemente alla
relazione del Ministro per gli affari regionali, il turismo e lo sport,
cui rinvia la delibera ad impugnare, le censure sono argomentate solo nei
confronti del comma 2. Poiché la delibera ad impugnare, stante la natura
politica del ricorso (sentenza n. 278 del 2010), delimita l’oggetto del
giudizio e determina in modo inderogabile l’ambito in cui l’Avvocatura
dello Stato è chiamata ad esercitare la relativa difesa tecnica (ex
plurimis, sentenza n. 149 del 2012), deve ritenersi che in concreto
l’oggetto del sindacato di legittimità costituzionale sia circoscritto al
citato comma 2.
Tale disposizione stabilisce che l’organismo di
valutazione previsto dall’art. 24 della legge prov. Bolzano n. 10 del
1992, e successive modifiche, «esercita altresì le funzioni di controllo
di cui agli articoli 148 e 148-bis del decreto legislativo 18 agosto 2000,
n. 267, e successive modifiche, attribuite nel restante territorio
nazionale ad altri organi».
4.1.– Ciò premesso, le questioni sollevate
nei confronti dell’art. 12, comma 2, della legge prov. Bolzano n. 22 del
2012 in riferimento agli artt. 81, quarto comma, e 117, terzo comma,
Cost., in relazione alla materia del «coordinamento della finanza
pubblica», ed agli artt. 8, 9 e 79 dello statuto speciale sono
fondate.
L’art. 148, comma 1, del d.lgs. n. 267 del 2000 definisce
espressamente il sindacato sui bilanci degli enti locali come controllo
finanziario di legittimità e regolarità, mentre l’art. 148-bis del d.lgs.
n. 267 del 2000 recita «1. Le sezioni regionali della Corte dei conti
esaminano i bilanci preventivi e i rendiconti consuntivi degli enti locali
ai sensi dell’articolo 1, commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre
2005, n. 266, per la verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti
dal patto di stabilità interno, dell’osservanza del vincolo previsto in
materia di indebitamento dall’articolo 119, sesto comma, della
Costituzione, della sostenibilità dell’indebitamento, dell’assenza di
irregolarità, suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli
equilibri economico-finanziari degli enti. 2. Ai fini della verifica
prevista dal comma 1, le sezioni regionali di controllo della Corte dei
conti accertano altresì che i rendiconti degli enti locali tengano conto
anche delle partecipazioni in società controllate e alle quali è affidata
la gestione di servizi pubblici per la collettività locale e di servizi
strumentali all’ente. 3. Nell’ambito della verifica di cui ai commi 1 e 2,
l’accertamento, da parte delle competenti sezioni regionali di controllo
della Corte dei conti, di squilibri economico-finanziari, della mancata
copertura di spese, della violazione di norme finalizzate a garantire la
regolarità della gestione finanziaria, o del mancato rispetto degli
obiettivi posti con il patto di stabilità interno comporta per gli enti
interessati l’obbligo di adottare, entro sessanta giorni dalla
comunicazione del deposito della pronuncia di accertamento, i
provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli
equilibri di bilancio. Tali provvedimenti sono trasmessi alle sezioni
regionali di controllo della Corte dei conti che li verificano nel termine
di trenta giorni dal ricevimento. Qualora l’ente non provveda alla
trasmissione dei suddetti provvedimenti o la verifica delle sezioni
regionali di controllo dia esito negativo, è preclusa l’attuazione dei
programmi di spesa per i quali è stata accertata la mancata copertura o
l’insussistenza della relativa sostenibilità finanziaria».
Dal
combinato dell’art. 12, comma 2, della legge prov. Bolzano n. 22 del 2012
e delle richiamate disposizioni del TUEL emerge che la norma impugnata
trasferisce – per quel che riguarda gli enti locali del territorio
provinciale – le competenze assegnate dal TUEL alla Corte dei conti ad un
proprio organismo di valutazione, modificando ratione loci una funzione di
controllo assegnata dalla legge statale alla magistratura contabile. In
tal modo la Provincia ritiene di avere esercitato una propria competenza
sulla base degli artt. 79, 80 e 81 dello statuto speciale.
4.2.– Questa
Corte ha già precisato che la competenza delle Regioni a statuto speciale
e delle Province autonome di istituire forme di sindacato sugli enti
locali del proprio territorio non pone in discussione la finalità di uno
strumento, quale il controllo affidato alla Corte dei conti, «in veste di
organo terzo (sentenza n. 64 del 2005) a servizio dello “Stato-comunità”
(sentenze n. 29 del 1995 e n. 470 del 1997), [garante del rispetto]
dell’equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva. Del resto, la
necessità di coordinamento della finanza pubblica […] riguarda pure le
Regioni e le Province ad autonomia differenziata, non potendo dubitarsi
che anche la loro finanza sia parte della “finanza pubblica allargata”,
come già affermato da questa Corte (in particolare, sentenza n. 425 del
2004)» (sentenza n. 267 del 2006).
La coesistenza di competenze
parallele della Corte dei conti e degli enti territoriali ad autonomia
speciale non comporta affatto – come di seguito meglio precisato – che i
controlli così intestati siano coincidenti e sovrapponibili e neppure che
la Provincia autonoma sia titolare di una potestà legislativa in grado di
concentrarle nella propria sfera di attribuzione.
Innanzitutto, le due
tipologie di sindacato attribuite alla Corte dei conti ed alla Provincia
autonoma di Bolzano sono ispirate a ragioni e modalità di esercizio
diverse, anche con riguardo agli interessi in concreto tutelati; che nel
primo caso riguardano la finanza statale nel suo complesso, nel secondo
quella provinciale.
4.3.– La diversità finalistica e morfologica tra i
controlli in materia finanziaria, di cui possono essere intestatarie le
Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano,
e quelli spettanti alla Corte dei conti rende opportuno un richiamo circa
i vigenti rapporti tra la disciplina del patto di stabilità esterno e
quello interno, e – più in generale – tra i vincoli finanziari concordati
dall’Italia in ambito comunitario ed i criteri attraverso cui lo Stato
ripartisce la portata delle restrizioni tra gli enti del settore pubblico
allargato, in primis quelli territoriali. Infatti, è proprio con riguardo
alle complesse relazioni finanziarie nascenti da tali obblighi che si
pongono in regime di strumentalità le disposizioni contenute nell’art.
148, comma 1, e nell’art. 148-bis del d.lgs. n. 267 del 2000, come
rispettivamente modificato ed introdotto dall’art. 3, comma 1, lettera e),
del d.l. n. 174 del 2012.
Il patto di stabilità esterno e, più in
generale, i vincoli di finanza pubblica obbligano l’Italia nei confronti
dell’Unione europea ad adottare politiche di contenimento della spesa, il
cui rispetto viene verificato in relazione al bilancio consolidato delle
amministrazioni pubbliche (sentenze n. 138 del 2013, n. 425 e n. 36 del
2004). Al fine di assicurare il rispetto di detti obblighi comunitari, è
necessario predisporre controlli sui bilanci preventivi e successivi delle
amministrazioni interessate al consolidamento, operazione indispensabile
per verificare il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica
sottesi ai predetti vincoli. Questi ultimi, in quanto derivanti dal
Trattato sull’Unione europea e dagli altri accordi stipulati in materia,
sono direttamente riconducibili, oltre che al «coordinamento della finanza
pubblica» invocato dal ricorrente, anche ai parametri di cui agli artt. 11
e 117, primo comma, Cost., che vi sono inscindibilmente collegati, poiché
nel caso specifico il coordinamento adempie principalmente alla finalità
di predisporre strumenti efficaci di sindacato sul rispetto del vincolo
gravante sul complesso dei conti pubblici, dalla cui sommatoria dipendono
i risultati suscettibili di comparazione per verificare il conseguimento
degli obiettivi programmati.
Detti obblighi hanno origine – come già
sottolineato da questa Corte (sentenza n. 36 del 2004) – nel momento in
cui il patto di stabilità ha assunto cogenza anche nei confronti delle
amministrazioni pubbliche che partecipano al bilancio nazionale
consolidato. Quest’ultimo deve corrispondere ai canoni stabiliti dalla
stessa Unione europea mentre le sue componenti aggregate, costituite dai
bilanci degli enti del settore allargato, sono soggette alla disciplina
statale che ne coordina il concorso al raggiungimento dell’obiettivo
stabilito in sede comunitaria.
I controlli delle sezioni regionali
della Corte dei conti – previsti a partire dalla emanazione dell’art. 1,
commi 166 e seguenti, della legge 23 dicembre 2005, n. 266 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge
finanziaria 2006) e poi trasfusi nell’art. 148-bis del TUEL – hanno
assunto progressivamente caratteri cogenti nei confronti dei destinatari
(sentenza n. 60 del 2013), proprio per prevenire o contrastare gestioni
contabili non corrette, suscettibili di alterare l’equilibrio del bilancio
(art. 81 Cost.) e di riverberare tali disfunzioni sul conto consolidato
delle pubbliche amministrazioni, vanificando conseguentemente la funzione
di coordinamento dello Stato finalizzata al rispetto degli obblighi
comunitari.
Dunque, tale tipo di sindacato, che la norma impugnata
vorrebbe concentrare nella sfera di attribuzioni della Provincia autonoma
di Bolzano, è esercitato nell’interesse dello Stato per finalità che
riguardano la finanza pubblica nel suo complesso e non può essere confuso
e sovrapposto a controlli esercitati da un ente ad autonomia speciale.
Per la sua intrinseca finalità questo tipo di verifica non può essere
affidato ad un singolo ente autonomo territoriale, ancorché a statuto
speciale, che non ne potrebbe assicurare la conformità ai canoni
nazionali, la neutralità, l’imparzialità e l’indipendenza con riguardo
agli interessi generali della finanza pubblica coinvolti. Questi ultimi
trascendono l’ambito territoriale provinciale e si pongono potenzialmente
anche in rapporto dialettico con gli interessi della Provincia autonoma
sotto il profilo del concreto riscontro delle modalità con cui i singoli
enti del territorio provinciale rispettano i limiti di contenimento della
spesa.
4.4.– Al riguardo, non è fondata l’eccezione della Provincia
autonoma, secondo cui la materia sarebbe dominata – per quel che concerne
le autonomie speciali – dal principio dell’accordo, che nel caso di specie
mancherebbe completamente. È vero, invece, che la disciplina statale,
debitamente integrata da specifici accordi con le autonomie speciali,
costituisce parametro normativo per la nuova tipologia di controlli nei
confronti degli enti locali, che il legislatore nazionale ha assegnato
alla Corte dei conti a far data dall’esercizio 2006.
La Provincia
autonoma confonde la disciplina delle modalità di conformazione dei
rapporti finanziari tra Stato e autonomie speciali – profili suscettibili
di accordo, fermo restando il doveroso concorso di queste ultime al
raggiungimento degli obiettivi in materia (ex multis, sentenza n. 425 del
2004) – con quella afferente al sindacato uniforme e generale sui conti
degli enti locali ai fini del rispetto dei limiti complessivi di finanza
pubblica anche in relazione ai vincoli comunitari, che il legislatore
statale ha assegnato alla Corte dei conti in ragione della sua natura di
organo posto al servizio dello Stato-ordinamento (sentenze n. 60 del 2013,
n. 198 del 2012 e n. 267 del 2006).
Acclarato che il contenuto e gli
effetti delle pronunce della Corte dei conti non possono essere
disciplinati dal legislatore regionale (sentenza n. 39 del 2014), è
conseguentemente fuor di dubbio che la Provincia autonoma non possa
impadronirsi di tale conformazione del controllo, assumendolo nella
propria sfera funzionale.
Dunque, gli accordi con le Regioni a statuto
speciale, riguardando le peculiari modalità di attuazione dei vincoli
comunitari e nazionali nell’ambito del territorio provinciale e regionale,
assumono sotto tale profilo carattere di parametro normativo primario per
la gestione finanziaria degli enti subregionali tra i quali, appunto, gli
enti locali territorialmente interessati, mentre non possono riguardare la
disciplina del sindacato sulla gestione finanziaria degli enti locali, che
deve essere uniforme, neutro ed imparziale nell’intero territorio
nazionale e che – in ragione di tale esigenza – è stato assegnato alla
Corte dei conti.
4.5.– Ciò non vuol dire che, pur nella loro
teleologica diversità, i controlli della Corte dei conti e quelli
regionali non possano essere funzionalmente collegati. In tale prospettiva
risulta perfettamente coerente la stessa impostazione dell’art. 79, terzo
comma, dello statuto del Trentino-Alto Adige, invocato dalla resistente a
sostegno della propria tesi.
Detta disposizione prevede che: «Al fine
di assicurare il concorso agli obiettivi di finanza pubblica, la regione e
le province concordano con il Ministro dell’economia e delle finanze gli
obblighi relativi al patto di stabilità interno con riferimento ai saldi
di bilancio da conseguire in ciascun periodo. Fermi restando gli obiettivi
complessivi di finanza pubblica, spetta alle province stabilire gli
obblighi relativi al patto di stabilità interno e provvedere alle funzioni
di coordinamento con riferimento agli enti locali, ai propri enti e
organismi strumentali, alle aziende sanitarie, alle università non statali
di cui all’articolo 17, comma 120, della legge 15 maggio 1997, n. 127,
alle camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e agli
altri enti od organismi a ordinamento regionale o provinciale finanziati
dalle stesse in via ordinaria. Non si applicano le misure adottate per le
regioni e per gli altri enti nel restante territorio nazionale. A
decorrere dall’anno 2010, gli obiettivi del patto di stabilità interno
sono determinati tenendo conto anche degli effetti positivi in termini di
indebitamento netto derivanti dall’applicazione delle disposizioni recate
dal presente articolo e dalle relative norme di attuazione. Le province
vigilano sul raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica da parte
degli enti di cui al presente comma ed esercitano sugli stessi il
controllo successivo sulla gestione dando notizia degli esiti alla
competente sezione della Corte dei conti».
È evidente il collegamento
funzionale di tale norma con il controllo assegnato dal legislatore
statale alla Corte dei conti: essa prevede che gli esiti del controllo
della Regione e delle Province autonome finalizzato al coordinamento
territoriale siano comunicati alle competenti sezioni della Corte dei
conti, al fine di integrare in modo appropriato l’istruttoria di
quest’ultima, necessaria per esercitare il sindacato di legittimità e
regolarità sui bilanci dei singoli enti locali, a sua volta strumentale
alla verifica degli esiti di conformità ai vincoli comunitari e nazionali
sui bilanci degli enti pubblici operanti nell’intero territorio
nazionale.
Dunque, lo statuto non attribuisce alla Provincia autonoma
di Bolzano una competenza diretta di controllo di legittimità e regolarità
sui conti degli enti locali, ma collega le sue attribuzioni in materia di
sindacato sulla gestione e sulla finanza locale a quelle demandate alla
Corte dei conti, in tal modo indirettamente riconoscendone
l’alterità.
4.6.– In questa prospettiva non ha fondamento neppure
l’ulteriore eccezione della Provincia autonoma di Bolzano, secondo cui
l’intestazione alla Corte dei conti di un tipo di sindacato come quello
degli artt. 148, comma 1, e 148-bis del d.lgs. n. 267 del 2000 non sarebbe
compatibile con la particolare autonomia riconosciuta dalle norme
costituzionali e dallo statuto e con la natura collaborativa del controllo
della Corte dei conti.
Le considerazioni precedentemente svolte circa
la finalità del controllo di legittimità e regolarità di cui agli artt.
148, comma 1, e 148-bis del TUEL e la stretta correlazione di tale
attività con gli artt. 81, quarto comma, e 117, terzo comma, Cost.
giustificano anche il conferimento alla Corte dei conti di poteri atti a
prevenire con efficacia diretta pratiche lesive del principio della previa
copertura e dell’equilibrio dinamico del bilancio degli enti locali
(sentenze n. 266, n. 250 e n. 60 del 2013).
Dette misure interdittive
non sono indici di una supremazia statale né di un potere sanzionatorio
nei confronti degli enti locali e neppure sono riconducibili al controllo
collaborativo in senso stretto, ma sono strumentali al rispetto degli
«obblighi che lo Stato ha assunto nei confronti dell’Unione europea in
ordine alle politiche di bilancio. In questa prospettiva, funzionale ai
principi di coordinamento e di armonizzazione dei conti pubblici, [detti
controlli] […] possono essere accompagnati anche da misure atte a
prevenire pratiche contrarie ai principi della previa copertura e
dell’equilibrio di bilancio (sentenze n. 266 e n. 60 del 2013), che ben si
giustificano in ragione dei caratteri di neutralità e indipendenza del
controllo di legittimità della Corte dei conti (sentenza 226 del 1976)»
(sentenza n. 39 del 2014).
In particolare, il controllo di legittimità
e regolarità contabile attribuito alla Corte dei conti per questi
particolari obiettivi si risolve in un esito dicotomico (sentenze n. 179
del 2007 e n. 60 del 2013), nel senso che ad esso è affidato il giudizio
se i bilanci preventivi e successivi siano o meno rispettosi del patto di
stabilità, siano deliberati in equilibrio e non presentino violazioni
delle regole espressamente previste per dette finalità. Fermo restando che
questa Corte si è già pronunciata, dichiarando infondato il conflitto di
attribuzione sollevato dalla stessa Provincia autonoma di Bolzano contro
l’esercizio di questo tipo di controllo sugli enti locali da parte della
locale sezione della Corte dei conti (sentenza n. 60 del 2013), il
sindacato di legittimità e regolarità sui conti circoscrive la funzione
della magistratura contabile alla tutela preventiva e concomitante degli
equilibri economici dei bilanci e della sana gestione finanziaria secondo
regole di coordinamento della finanza pubblica conformate in modo uniforme
su tutto il territorio, non interferendo con la particolare autonomia
politica ed amministrativa delle amministrazioni destinatarie. (sentenza
n. 39 del 2014)
4.7.– Dunque, l’art. 12, comma 2, della legge prov.
Bolzano n. 22 del 2012 viola gli artt. 81, quarto comma, e 117, terzo
comma, Cost. e gli artt. 8, 9 e 79 dello statuto speciale e deve essere
dichiarato costituzionalmente illegittimo, in quanto sottrae – per
acquisirlo alla sfera funzionale della Provincia, in assenza di previsione
statutaria – alla Corte dei conti, organo a ciò deputato dal legislatore
statale, il sindacato sulla legittimità e regolarità dei bilanci degli
enti locali della Provincia autonoma, finalizzato a verificare il rispetto
– in detto ambito provinciale – dei limiti e degli equilibri complessivi
di finanza pubblica, alla cui attuazione detti enti
concorrono.
Rimangono assorbite le ulteriori censure formulate nei
confronti dell’art. 12 della legge prov. Bolzano n. 22 del 2012 in
riferimento all’art. 97 Cost.
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per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara
l’illegittimità costituzionale dell’art. 12, comma 2, della legge della
Provincia autonoma di Bolzano 20 dicembre 2012, n. 22, (Disposizioni per
la formazione del bilancio di previsione per l’anno finanziario 2013 e per
il triennio 2013-2015 – legge finanziaria 2013);
2) dichiara
inammissibile la questione di legittimità costituzionale dell’art. 23,
comma 10, della legge prov. Bolzano n. 22 del 2012, promossa, in
riferimento all’art. 81, quarto comma, della Costituzione, dal Presidente
del Consiglio dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;
3)
dichiara estinto il processo relativamente alle questioni di legittimità
costituzionale dell’art. 1, commi 1, 2, 3, 4, 5 e 6, e dell’art. 23, comma
2, della legge prov. Bolzano n. 22 del 2012, promosse, in riferimento
all’art. 81, quarto comma, Cost., dal Presidente del Consiglio dei
ministri, con il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara estinto il
processo relativamente alla questione di legittimità costituzionale
dell’art. 2, comma 1, della legge prov. Bolzano n. 22 del 2012, promossa,
in riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost. ed agli artt. 8 e
9 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), dal Presidente del Consiglio
dei ministri, con il ricorso indicato in epigrafe.
Così deciso in
Roma, nella sede della Corte costituzionale, Palazzo della Consulta, il 26
febbraio 2014.
Depositata in Cancelleria il 10 marzo 2014.
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