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CORTE DI CASSAZIONE - SEZIONI UNITE - Ordinanza 16 luglio 2014 n. 16240
Pres. Rovelli – Est. Rordorf
O. V., B. A. (Avv. A. Cancrini) c/ Procuratore regionale presso la Sezione giurisdizionale della Corte dei Conti per la Regione Lazio. Ricorsi riuniti


1. Giurisdizione e competenza – Commissione di collaudo – Danno erariale – Azione di responsabilità – Giurisdizione Corte dei conti – Sussiste – Ragioni – Organo tecnico straordinario – Rapporto di servizio – Sussiste

 

2. Giurisdizione e competenza – Commissione di bonario componimento – Danno erariale – Azione di responsabilità – Giurisdizione Corte dei conti – Non sussiste – Ragioni – Soggetto terzo – Conseguenze – Rapporto di servizio – Non sussiste

 

3. Giurisdizione e competenza – Contraente generale – Danno erariale – Azione di responsabilità – Giurisdizione Corte dei conti – Sussiste – Ragioni – Funzioni – Realizzazione dell’opera – Agente dell’amministrazione – Rapporto di servizio – Sussiste

 

4. Giurisdizione e competenza – Concessionario – Opera di pubblica utilità – Progettazione ed esecuzione – Danno erariale – Azione di responsabilità – Giurisdizione Corte dei conti – Sussiste – Ragioni – Agente dell’amministrazione

 

5. Giurisdizione e competenza – Contraente generale – Controparte dell’amministrazione – Sinallagma contrattuale – Violazione – Conseguenze – Controversia – Determinazione del corrispettivo – Giurisdizione Corte dei conti – Non sussiste

 

6. Giurisdizione e competenza – Direttore dei lavori – Progettista – Cumulo degli incarichi – Danno erariale – Azione di responsabilità – Giurisdizione Corte dei conti – Sussiste – Ragioni Agente dell’amministrazione

 

7. Giurisdizione e competenza – Contraente generale – Funzioni attribuite – Direzione dei lavori –Danno erariale – Direttore dei lavori – Azione di responsabilità – Giurisdizione Corte dei conti – Non sussiste – Ragioni – Estraneità all’amministrazione

 

 

1. In tema di danno erariale, sussiste la giurisdizione della Corte dei conti qualora tra l’autore del danno e l’amministrazione o l’ente pubblico danneggiato sia ravvisabile un rapporto non solo di impiego in senso proprio e ristretto, ma di servizio, per tale intendendosi una relazione funzionale caratterizzata dall’inserimento del soggetto nell’apparato organico dell’ente e nell’attività di questo suscettibile di rendere il primo compartecipe dell’operato del secondo. Pertanto la giurisdizione della Corte dei conti sussiste pienamente quando si discute di danni erariali imputati al comportamento di un organo tecnico straordinario, affidatario di qualificati poteri valutativi, e dei consulenti della direzione dei lavori, trattandosi di soggetti che, per l’attività svolta cumulativamente, devono ritenersi inseriti, seppure in via temporanea, nell’apparato organizzativo della pubblica amministrazione. In particolare, la commissione di collaudo (e dunque i suoi componenti), pur essendo esterna alla struttura organica dell’ente pubblico che funge da stazione appaltante, si inserisce nell’iter procedimentale come compartecipe dell’attività pubblicistica del medesimo ente appaltante, conseguendone che l’azione di responsabilità per danni derivanti dallo scorretto adempimento delle funzioni affidate a detta commissione rientra a pieno titolo nell’alveo giurisdizionale della Corte dei conti.

 

2. La commissione di bonario componimento di cui all’art. 31 bis della legge n. 109/1994 ha la funzione di favorire il raggiungimento di una transazione tra l’amministrazione pubblica appaltante e il privato appaltatore, che ha iscritto le riserve, onde essa si pone non già quale soggetto funzionalmente inserito nell’apparato organico dell’ente appaltante, bensì in posizione di terzietà. La funzione conciliativa propria di tale commissione implica necessariamente la sua naturale equidistanza rispetto all’ente pubblico appaltante e all’impresa privata appaltatrice, risultandone l’inconciliabilità con la configurazione di un rapporto di servizio funzionale che la legherebbe solo al primo di tali soggetti. Non sussiste pertanto uno dei presupposti indispensabili per l’esercizio della giurisdizione contabile nei confronti dei componenti della commissione di accordo bonario, l’operato dei quali, se anche possa essere risultato dannoso per la pubblica amministrazione, è imputabile a soggetti da considerarsi affatto estranei rispetto all’amministrazione medesima.

 

3. L’istituto del contraente generale, di cui all’art. 176 del codice dei contratti pubblici, attiene al contratto per mezzo del quale la stazione appaltante affida a un soggetto dotato di adeguata esperienza e qualificazione nella costrizione di opere, nonché di adeguata capacità organizzativa, tecnico-realizzativa e finanziaria la realizzazione dell’opera, con qualsiasi mezzo, nel rispetto delle esigenze specificate nel progetto preliminare o nel progetto definitivo redatto dalla medesima stazione appaltante e posto a base di gara, contro un corrispettivo pagato in tutto o in parte dopo l’ultimazione dei lavori. L’esplicita previsione di affidamento al contraente generale della “realizzazione con qualsiasi mezzo dell’opera” comporta che questi, al pari del concessionario, sotto certi riguardi venga ad assumere la veste di soggetto funzionalmente inserito nell’apparato dell’ente pubblico appaltante, così da rendersi compartecipe dell’operato di quest’ultimo, assumendo la veste di agente dell’amministrazione, con la conseguente instaurazione di un rapporto di servizio idoneo a radicare l’esercizio della giurisdizione contabile di responsabilità della Corte dei conti in controversie aventi a oggetto il risarcimento del danno erariale derivante dalla violazione di obblighi previsti dalla legge o dal contratto.

 

4. In presenza di una concessione a un soggetto privato della progettazione ed esecuzione in un’opera di pubblica utilità, si ha il trasferimento in tutto o in parte in capo al concessionario dell’esercizio di funzioni oggettivamente pubbliche proprie del concedente, necessarie per la realizzazione dell’opera, con la conseguenza che agli atti posti in essere dal concessionario può essere, all’occorrenza, riconosciuta natura di attività amministrativa e che l’accertamento di eventuali responsabilità nel compimento di quegli atti rientra nella giurisdizione della Corte dei conti. Tale conclusione può ritenersi giustificata solo nel caso in cui il danno erariale in discussione dipendesse da comportamenti illegittimi tenuti dall’agente nell’esercizio di quelle funzioni per le quali possa dirsi che egli è inserito nell’apparato dell’ente pubblico appaltante, così da assumere la veste di agente dell’amministrazione.

 

5. Qualora il danno di cui si pretende il ristoro è conseguenza di comportamenti che il contraente generale abbia assunto nella veste di controparte contrattuale dell’amministrazione medesima, squilibrando il sinallagma contrattuale proprio del contratto, non viene violato il dovere pubblicistico, gravante sul contraente generale, di agire nell’interesse dell’amministrazione, bensì quello di adempiere correttamente le obbligazioni dedotte nel contratto, alle quali corrispondono i diritti che il contratto medesimo attribuisce a una parte nei confronti dell’altra. Qualora pertanto il contraente generale abbia iscritto in contabilità riserve per le quali si assume che non ricorressero i presupposti, o che sarebbero state computate in misura maggiore del dovuto, pretendendo in tal modo una contropartita della propria prestazione contrattuale che non le sarebbe spettata si innesca una controversia tra le parti contrattuali, avente a oggetto la corretta determinazione del corrispettivo dovuto per l’esecuzione del contratto che, come tale, manifestamente non appartiene alla giurisdizione contabile.

 

6. Il direttore dei lavori per la realizzazione di un’opera pubblica, in considerazione dei compiti e delle funzioni che gli sono devoluti, i quali comportano l’esercizio di poteri autoritativi nei confronti dell’appaltatore e l’assunzione della veste di agente, deve ritenersi funzionalmente e temporaneamente inserito nell’apparato organizzativo della pubblica amministrazione che gli ha conferito l’incarico, quale organo tecnico e straordinario della stessa. Ne consegue che, con riferimento alla responsabilità per danni cagionati nell’esecuzione dell’incarico stesso, è soggetto alla giurisdizione della Corte dei conti, con l’ulteriore precisazione secondo cui la responsabilità per danni cagionati all’amministrazione appaltante dal direttore dei lavori ricade nella giurisdizione della stessa Corte dei conti anche se il medesimo soggetto abbia cumulato su di sé pure l’incarico di progettista, sorgendo in tal caso la responsabilità del cumulo degli incarichi e da una complessiva attività professionale che non consentono di scindere le giurisdizione in presenza di un rapporto unitario.

 

7. Quando l’appalto è affidato a un contraente generale che assume la direzione dei lavori sottraendola dalle funzioni proprie della pubblica amministrazione committente, viene meno il presupposto dell’inserimento del direttore dei lavori nell’apparato di detta amministrazione, onde non appare più possibile qualificarlo come un agente pubblico che esplica poteri autoritativi nei confronti dell’impresa appaltatrice. Quando invece questi esplica un compito rientrante nelle funzioni attribuite al contraente generale, il direttore dei lavori né è funzionalmente e temporaneamente inserito nell’apparato organizzativo della pubblica amministrazione, né esplica alcun potere autoritativo nei confronti del medesimo contraente generale, proprio per il quale invece egli opera. In tal caso non è possibile ravvisare nei confronti del direttore generale alcuna responsabilità ricadente nell’ambito della giurisdizione contabile.

 

 


 

 

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