Il ricorso principale di incostituzionalità di atti aventi forza di legge ha generalmente ad oggetto la tutela delle attribuzione proprie dello Stato o delle regioni; lo Stato, tuttavia, a differenza delle regioni che possono tutelare solo la presunta lesione della propria sfera di competenze[1], può far valer anche l’interesse ad eccepire l’incompetenza delle regioni a derogare ai valori costituzionali[2]; le regioni, però, sono legittimate ad impugnare le leggi statali anche per violazione di competenze degli enti locali, in materia di finanza locale, perché la stretta connessione tra le attribuzioni regionali e quelle delle autonomie locali consente di ritenere che la lesione delle competenze locali sia potenzialmente idonea a determinare una vulnerazione delle competenze regionali[3].
La fattispecie in esame riguarda, per l’appunto, l’impugnazione diretta da parte del Governo, della legge finanziaria 20 dicembre 2012, n. 22 della Provincia autonoma di Bolzano.

1 - La logica ed il significato della pronuncia
Venuti meno per rinuncia, a seguito di cessata materia del contendere, i profili concernenti l’introduzione di benefici fiscali in violazione dei principi di coordinamento della finanza pubblica e quelli concernenti la mancata copertura finanziaria di alcune agevolazioni, è rimasta in piedi la questione riguardante l’affidamento ad un organismo provinciale di valutazione dei controlli sugli equilibri dei bilanci degli enti locali, che in sede nazionale è stato attribuito alle Sezioni regionali della Corte dei conti, in base agli art. 148 e 148 bis TUEL, nei testi introdotti dall’art. 3 d.l. n. 174/2013 conv. L. n. 243/2012.
La questione, così semplificata, potrebbe apparire, ex post, di banale soluzione, se non fosse per il fatto che la Corte costituzionale, più che affrontarle secondo l’approccio lineare del ricorrente principale, ha dovuto farsi carico soprattutto delle eccezioni formulate dalla Regione,tendenti a rivendicare, da un lato, la piena legittimazione a legiferare nella materia in conformità alle proprie prerogative statutarie, e, dall’altra, a contestare in radice la validità del nuovo modulo di controllo poiché “l’applicazione diretta agli enti locali della Provincia di Bolzano delle precitate disposizioni sarebbe in ogni caso illegittima, in quanto non si tratta di controlli collaborativi, ma di controlli che esprimono un potere statale di supremazia sugli enti locali”.
La pronuncia, pertanto, ha dovuto affrontare in campo aperto i profili, mai prima d’ora affrontati, della natura stessa del nuovo tipo di controllo e soprattutto la sua collocazione rispetto al più generale controllo sulla gestione, pervenendo a delle enunciazioni che appaiono del tutto innovative rispetto alla dominante concezione e configurazione di siffatto controllo, da ultimo riaffermata dalla coeva sentenza[4], assunta nella stessa seduta e depositata appena quattro giorni prima.
Va detto subito, ad evitare equivoci, che la richiamata pronuncia (sent. n. 39/2014) riguarda l’assetto dei controlli sui bilanci regionali, per i quali rimane valida la limitazione di non poter prevaricare la potestà legislativa delle Regioni e quindi di potere incidere, quanto agli effetti, sulla legge di approvazione dei bilanci.
La presente sentenza, invece, riguardando i controlli sui bilanci degli enti locali, sia pure nell’ambito territoriale di una Provincia autonoma a statuto speciale, non incontra limitazioni di sorta, di modo che non sono in discussione gli effetti preclusivi alla realizzazione di programmi in conseguenza di una pronuncia di accertamento di uno stato di disequilibrio, da parte delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti.
Quello che, però, ci interessa porre in evidenza è il percorso motivazionale della pronuncia per pervenir al rigetto delle eccezioni della Provincia autonoma ed all’accoglimento della questione di costituzionalità sollevata in via principale dal Governo contro la pretesa dell’ente di attrarre nella propria autonomia speciale la potestà di regolazione (esclusiva ) dei controlli sugli enti locali del proprio territorio.
Sulla stessa questione la Corte si era già pronunciata (a parti invertite) su ricorso di attribuzione sollevato dalla Provincia autonoma, affermando che il controllo della Corte dei conti sulla gestione economico-finanziaria degli enti territoriali non si connota, in senso stretto, come controllo di secondo grado, ma risulta piuttosto collocabile nel quadro delle complessive relazioni sinergiche e funzionali con riguardo all’esercizio dell’attività di controllo esterno, finalizzate a garantire il rispetto dei parametri costituzionali e degli obblighi derivanti dal diritto dell’Unione europea[5].
Per quanto interessa gli aspetti innovativi che in certo qual modo scompigliano la dominante concezione dei controlli esterni intestati ad un organo di rilevanza costituzionale, nella pronuncia vi sono tre passaggi chiave espliciti ed in un messaggio subliminale, i quali, se bene intesi ed applicati nel prossimo futuro, possono segnare una svolta di sistema, potendo significare il passaggio del controllo sugli equilibri di bilancio e sul rispetto dei vincoli di stabilità dall’area dei controlli collaborativi a quella dei controlli giuridici e non collaborativi dotati di forza cogente diretta e perciò di maggiore effettività ed efficacia:
1) innanzitutto viene ribadito che i controlli delle Sezioni regionali della Corte dei conti hanno assunto progressivamente carattere cogente nei confronti dei destinatari (sentenza n. 60 del 2013), proprio per prevenire o contrastare gestioni contabili non corrette, suscettibili di alterare l’equilibrio del bilancio (art. 81 Cost.) e di riverberare tali disfunzioni sul conto consolidato delle pubbliche amministrazioni, vanificando conseguentemente la funzione di coordinamento dello Stato finalizzata al rispetto degli obblighi comunitari;
2) Tali controlli non sono riconducibili al controllo collaborativo in senso stretto, ma sono strumentali al rispetto degli obblighi che lo Stato ha assunto nei confronti dell’Unione europea in ordine alle politiche di bilancio e perciò, in questa prospettiva, funzionale ai principi di coordinamento e di armonizzazione dei conti pubblici, possono essere accompagnati anche da misure atte a prevenire pratiche contrarie ai principi della previa copertura e dell’equilibrio di bilancio (sent. n. 266 e n. 60 del 2013), che ben si giustificano in ragione dei caratteri di neutralità e indipendenza del controllo di legittimità della Corte dei conti (sent. 226 del 1976 e n. 39 del 2014);
3) in particolare, il controllo di legittimità e regolarità contabile attribuito alla Corte dei conti per questi particolari obiettivi si risolve in un esito dicotomico (sentenze n. 179 del 2007 e n. 60 del 2013), nel senso che ad esso è affidato il giudizio se i bilanci preventivi e successivi siano o meno rispettosi del patto di stabilità, siano deliberati in equilibrio e non presentino violazioni delle regole espressamente previste per dette finalità;
4) il messaggio subliminale sta nel richiamo dei parametri degli art. 11 e 117, primo comma, Cost. (vincoli comunitari e trattati internazionali), e nell’assimilazione dicotomica al modulo del controllo su atti (giudizio e misura), mediante il non occasionale richiamo alla sentenza 18 novembre 1976 n. 226, la quale aveva riconosciuto la legittimazione delle Corte dei conti a sollevare questioni di costituzionalità in sede di controllo preventivo, trattandosi di attività sotto molteplici aspetti analoga alla funzione giurisdizionale per il carattere esterno, disinteressato e neutrale.
La Corte si preoccupa anche di riaffermare la parità finanziaria, del senso della sottoposizione ai vincoli di equilibrio e di rispetto del patto di stabilità, tra Regioni a statuto speciale e regioni a statuto ordinario, ribadendo che la disciplina statale, debitamente integrata da specifici accordi con le autonomie speciali, costituisce parametro normativo per la nuova tipologia di controlli nei confronti degli enti locali, che il legislatore nazionale ha assegnato alla Corte dei conti a far data dall’esercizio 2006, senza che sia fatta confusione tra la disciplina delle modalità di conformazione dei rapporti finanziari tra Stato e autonomie speciali - profili suscettibili di accordo, fermo restando il doveroso concorso di queste ultime al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica- con quella afferente al sindacato uniforme e generale sui conti degli enti locali ai fini del rispetto dei limiti complessivi di finanza pubblica anche in relazione ai vincoli comunitari; attribuzione che si spiega in ragione particolare natura e posizione della Corte dei conti di organo posto al servizio dello Stato-ordinamento[6] e risponde ad un’esigenza di coordinamento della finanza pubblica che riguarda pure le Regioni e le Province ad autonomia differenziata, non potendo dubitarsi che anche la loro finanza sia parte della finanza pubblica allargata[7].

2 - Lo schema di controllo collaborativo
Di controllo collaborativo si era incominciato a parlare all’indomani della riforma del 1994 per giustificare l’introduzione di un controllo successivo sulla gestione di tutte le amministrazioni pubbliche, che non risultasse in contrasto con le prerogative delle autonomie locali soprattutto regionali.
Era stata la stessa Corte costituzionale a configurare come collaborativo siffatto nuovo controllo gestionale, introdotto dall’art. 3, comma 3 e 4 , L. n. 20/1994[8], non senza mancare di evidenziarne le differenze soprattutto per il fatto che esso si svolge non già con riferimento a parametri di legalità ma piuttosto a parametri empirici ai fini della valutazione dei risultati raggiunti[9].
La caratteristica collaborativa era stata mantenuta anche per il più specifico controllo di verifica degli equilibri di bilancio da parte degli enti locali, introdotto dall’art. 7 della legge 5 giugno 2003 n. 131 (attuativa della alla legge costituzionale n. 3/2001l) che (art. 7, comma 7), nell’intestare direttamente alle Sezioni regionali tale nuovo controllo pone il limite del “rispetto della natura collaborativa del controllo sulla gestione”[10].
Successivamente tale forma di controllo è stata meglio definita dall’art. 1, comma 168, L. n. 266/2005 che, da un lato, ha eliminato ogni riferimento alla natura collaborativa e, dall’altro, ha previsto una stretta collaborazione con gli organi di revisione che devono attenersi alle linee guida unitariamente definite, abilitando le Sezioni regionali ad adottare specifica pronuncia sui comportamenti difformi dalla sana gestione finanziaria ed a vigilare sull’adozione delle misure correttive; la Corte costituzionale ne ha comunque riaffermata la natura collaborativa, trattandosi di controllo complementare al controllo sulla gestione che si limita alla segnalazione all'ente controllato delle rilevate disfunzioni, rimettendo all'ente stesso l'adozione delle misure necessarie[11]; anche richiamata pronuncia n. 39/2914, sembra condividere il carattere collaborativo del controllo nei confronti delle regioni, in quanto avrebbero come esito la mera segnalazione delle disfunzioni, eventualmente rilevate dalle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti[12].
Visto più da vicino, tale controllo è ascrivibile alla categoria del riesame di legalità e regolarità[13] ed ha, tuttavia, la caratteristica, in una prospettiva non più statica (com'era il tradizionale controllo di legalità-regolarità), ma dinamica, di finalizzare il confronto tra fattispecie e parametro normativo alla adozione di effettive misure correttive; ne consegue che esso assume anche i caratteri propri del controllo sulla gestione in senso stretto e concorre, insieme a quest'ultimo, alla formazione di una visione unitaria della finanza pubblica, ai fini della tutela dell'equilibrio finanziario e di osservanza del patto di stabilità interno, che la Corte dei conti può garantire[14] ; il fondamento di tale controllo, peraltro, è rinvenuto direttamente (a differenza della sent. n. 29/1995, cit.) nell’art. 100 Cost. che indica la Corte dei conti come la naturale titolare del controllo unitario sulla gestione di tutte le amministrazioni pubbliche[15]; tale controllo, tuttavia, assume anche i caratteri propri del controllo sulla gestione in senso stretto e concorre, insieme a quest’ultimo, alla formazione di una visione unitaria della finanza pubblica, ai fini della tutela dell’equilibrio finanziario e dell’osservanza del patto di stabilità interno[16], che la Corte dei conti può garantire in un’ottica “collaborativa”, limitandosi alla segnalazione all’ente controllato delle rilevate disfunzioni e rimettendo all’ente stesso l’adozione delle misure necessarie[17].
Il quadro della rinnovata disciplina, resasi necessaria per l'abrogazione dell'art. 130 Cost., in conseguenza dell'aumentato spazio di autonomia degli enti territoriali, spazia, infatti, dal controllo sulla gestione in senso stretto, che ha ad oggetto l'azione amministrativa e serve ad assicurare che l'uso delle risorse avvenga nel modo più efficace, più economico e più efficiente, alla verifica del fenomeno finanziario considerato nel suo complesso, che attiene alla allocazione delle risorse e, quindi, alla struttura ed alla gestione del bilancio[18]
Va comunque tenuto presente che l’effetto di riesame era già previsto dalla riforma generale del 1994 che impone (art. 3, comma 5, l. n. 20/1994) a tutte le amministrazioni (escluse quelle territoriali) l’obbligo di comunicare le misure conseguenzialmente adottate alla Corte dei conti, la quale, ove ravvisi illegittimità ne dà “avviso” all’organo gerarchico di direzione; successivamente siffatto onere di riesame venne sottoposto al termine di sei mesi (art. 1, comma 172, l. 266/2005); per gli enti locali, invece, spettava alla Corte dei conti vigilare sull’adozione delle misure correttive (art. 1, comma 168, l. 266/2005, cit.).

2.1 - La posizione della dottrina
La dottrina, da parte sua, si è allineata a tale configurazione collaborativa e spesso l’ha anticipata, nel presupposto che un controllo, sia esso preventivo o successivo, se fornito di misura impeditivi, correttiva o sanzionatoria, coinvolgesse il controllore in una sorta di cogestione dell’attività amministrativa[19]; il controllo, quindi, non dovrebbe mai essere misura impeditiva ma avviso-collaborazione[20], vale a dire referente ma non interferente[21]; non mancava, tuttavia, un orientamento propenso ad intravedere anche nel controllo preventivo una funzione collaborativa e di indirizzo, essendo innegabile che qualsiasi pronuncia in chiave di "jus dicere", avrebbe potuto essere di ausilio all'amministrazione, specie per gli atti ripetitivi, ad imparare a migliorarsi[22].
Da parte nostra, partecipando attivamente al dibattito, avevamo osato prendere le distanze da quello che sembrava avviarsi ad essere la linea prevalente (ed ufficiale) all’interno dell’Istituto, osando insinuare che il nuovo controllo rischiava di essere inutile e presentarsi come un guscio vuoto pieno di chiacchiere a raccontare[23], non senza mancare di evidenziare come il c.d. controllo avviso potesse risultare una topica giuridica, in quanto, una vota accreditata un tipo di controllo senza misura impeditiva diretta, il fine stesso del controllo diventava la misura ed il fine si confondeva con il giudizio, mentre l’esito correttivo (misura effettiva) rimaneva affidato alla discrezionalità dell’organo destinatario del giudizio-avviso[24].
Non va peraltro dimenticato che tutto il dibattito sui controlli, svoltosi prima e dopo la riforma, si è mosso sul paradigma dello schema delineato dall’art. 100 Cost. e sulla possibilità o meno di ricondurre anche i nuovi controlli a quella norma fondamentale, tanto che si avvertì l’esigenza di promuovere un convegno sulla tematica se per avviare una credibile riforma fosse pregiudiziale o meno riformare la Costituzione[25].
Ancora oggi, peraltro, nella classificazione e catalogazione dei controlli esterni intestati alla Corte dei conti, a livello centrale o territoriale, si è soliti fare ricorso allo schema della teoria classica che ne individua la struttura giuridica di base in un giudizio, preceduto da una verificazione, ed in una misura, conseguente all’esito del giudizio, che ne rappresenta il momento comminatorio[26], ma allo stesso tempo si teorizza che coerentemente alla posizione di ausiliarità dell’istituto il controllo non possa mai implicare sanzioni perché significherebbe far prevalere le valutazioni del controllore mentre ogni decisione dell’organo controllato dovrebbe essere sottoposta unicamente ad un controllo di tipo politico[27].
Non è detto però che la misura debba essere espressa dalla stessa autorità di controllo, potendo la eventuale sanzione costituire un effetto legale automatico in conseguenza di un accertamento negativo operato dal controllore, così come avviene per le sanzioni previste a carico degli enti che non rispettino il patto di stabilità[28].
Il carattere collaborativo, comunque, costituiva, fino ad ieri, un réfrain ricorrente nella giurisprudenza[29] e nella dottrina[30] e la funzione collaborativa è oggi particolarmente esaltata per gli enti locali dalla previsione (art. 7, comma 8, L. n. 131/2003) di una forma di collaborazione istituzionale consultiva, nelle materie di contabilità pubblica, da parte delle Stesse sezioni regionali[31].
In sintesi si tratta di un controllo annuale, diffuso e svincolato da criteri di programmazione a campione, nel quale permane il carattere collaborativo-concomitante, indirizzato agli aspetti di regolarità contabile finanziaria piuttosto che all’efficienza del risultato riservato al controllo sulla gestione in senso proprio[32].
D’altronde, si è sempre ritenuto compatibile con il sistema di autonomie la previsione che una tipologia di provvedimento indice di possibili patologie nell'ordinaria attività di gestione potesse essere oggetto un controllo (c.d. controllo osservatorio[33]), che sia rispettoso dell'autonomia locale e risponda alle esigenze di contenimento della spesa pubblica e di rispetto del patto di stabilità interno, conforme al principio di buon andamento delle pubbliche amministrazioni[34], mentre rispondono ad esigenze di coordinamento della finanza pubblica (e non di controllo in senso proprio) gli obblighi di comunicazione ed informazione cui sono tenute le amministrazioni territoriali[35], ascrivibili, per alcuni, al c.d. controllo informazione[36], soprattutto se strumentali all’esercizio del controllo contabile da parte della Corte dei conti[37], la cui funzione resta essenziale ai fini del coordinamento unitario della finanza pubblica[38].

3 - Il cambio di rotta
La presa di distanza dal controllo collaborativo non giunge tuttavia all’improvviso, in quanto un mutamento di indirizzo era stato gia avviato in una pronuncia (del medesimo estensore) la quale, con riferimento al nuovo testo dell’art.148-bis d.lgs. n. 267 del 2000, introdotto dall’art. 3, d. l. n. 174 del 2012, aveva accennato che le ulteriori tipologie di controllo, estese alla generalità degli enti locali e degli enti del Servizio sanitario nazionale, fossero (piuttosto) ascrivibili a controlli di natura preventiva finalizzati ad evitare danni irreparabili all’equilibrio di bilancio, che si collocano su un piano distinto rispetto al controllo sulla gestione amministrativa, almeno per quel che riguarda gli esiti del controllo spettante alla Corte dei conti sulla legittimità e la regolarità dei conti[39], è stato anche evidenziato come il sindacato di legittimità e regolarità sui conti circoscriva la funzione della magistratura contabile alla tutela preventiva e concomitante degli equilibri economici dei bilanci e della sana gestione finanziaria secondo regole di coordinamento della finanza pubblica, conformate in modo uniforme su tutto il territorio, non interferendo con la particolare autonomia politica ed amministrativa delle amministrazioni destinatarie[40].
Non si tratta, tuttavia, di un controllo preventivo in senso tecnico, poiché si svolge su un bilancio già definito ed in corso di gestione, ma di un giudizio valutativo comunque proiettato al futuro, in quanto è finalizzato ad evitare un disequilibrio irreparabile, tale da pregiudicare una sana gestione o determinare uno stato di dissesto[41].
Dopo un ventennio di sperimentazione del controllo sulla gestione viene, quindi, accantonata decisamente la configurazione collaborativa del nuovo controllo,, ponendo le premesse di un nuovo corso, attraverso il riconoscimento che: 1) il nuovo controllo è pieno e completo, essendo fornito di idonee misure; 2) i parametri di raffronto sono giuridici, trovando fondamento direttamente nella Costituzione e nella normativa derivata; 3) si estrinseca in un giudizio esterno che si giustifica in ragione dei caratteri di neutralità e indipendenza del controllo di legittimità della Corte dei conti che è organo magistratuale.

4 - I possibili sviluppi
4.1 - La legittimazione a sollevare questioni di costituzionalità
Va ricordato che, recentemente, è stata disconosciuta la legittimazione della Corte dei conti nell’esercizio della funzione di verifica degli equilibri di bilancio (ai sensi dell’art. 1, comma 166. seg., l. n. 296/1996), in quanto, quel tipo di verifica,, per le sue caratteristiche, non può essere considerata “attività giurisdizionale”, trattandosi di un controllo diretto non a dirimere una controversia, ma ad assicurare, in via collaborativa, la sana gestione degli enti locali, nonché il rispetto da parte di questi ultimi del patto di stabilità interno e del vincolo in materia di indebitamento di cui all’art. 119 Cost.[42].
La Sezione regionale remittente[43] aveva prospettato la possibilità che le nuove attribuzioni delle Sezioni regionali fossero lette in funzione di garanzia degli enti territoriali nel disegno complessivo di riforma del titolo V della Costituzione, là dove l’accertamento della sana gestione finanziaria ed il rispetto degli obiettivi posti con il patto di stabilità è stato affidato ad una istituzione caratterizzata dalla terzietà, potendo soltanto la Corte dei conti tutelare effettivamente la giustiziabilità costituzionale dei diritti ed interessi degli enti territoriali, in ipotesi lesi da norme statali della cui costituzionalità si dubitava; l’ampliamento della nozione di giudice, peraltro rispondeva all’esigenza di ammettere al sindacato della Corte costituzionale leggi che più difficilmente sarebbero state, per altra via, scrutinabili.
La Consulta non ha dato alcun peso ai profili differenziali prospettati ed al quid novi del controllo sugli equilibri di bilancio, che si traduce in una specifica pronuncia di accertamento del rispetto di veri e propri parametri giuridici di rilievo costituzionale, ma si è limitata a richiamare una precedente pronuncia con la quale si evidenziava che il nuovo tipo di controllo assumeva anche i caratteri propri del controllo sulla gestione in senso stretto, concorrendo, insieme a quest’ultimo, alla formazione di una visione unitaria della finanza pubblica, ai fini della tutela dell’equilibrio finanziario e dell’osservanza del patto di stabilità interno, che la Corte dei conti può garantire in un’ottica “collaborativa”; a sostegno della tesi negativa, sono state richiamate, a contrario, le pronunce ammissive della legittimazione della Corte dei conti ad attivare, in via incidentale, un giudizio sulle leggi statali o regionali, in sede dei controllo preventivo[44] o di parificazione[45], per evidenziare la diversità ontologica di ogni forma di controllo successivo sulla gestione, finalizzato ad assicurare in via collaborativa la sana gestione e non a dirimere una controversia..
In buona sostanza, l’omologazione del nuovo controllo alla struttura del controllo sulla gestione, rendono pertinenti gli enunciati nell’unica pronuncia[46] che ha affrontato la problematica con riferimento al controllo sulla gestione introdotto con la riforma del 1994, risolvendola nel senso che, stante la radicale diversità strutturale rispetto al controllo preventivo di legittimità, il controllo sulla gestione (in senso proprio) non fosse tale da poter assumere le connotazioni di un controllo assimilabile alla funzione giurisdizionale, cioè preordinato alla tutela del diritto oggettivo con "esclusione di qualsiasi apprezzamento che non fosse di ordine strettamente giuridico, quand'anche il controllo stesso venga, incidentalmente od occasionalmente, a comportare un giudizio sulla legittimità di singoli atti.
Ciò potrebbe significare, ex adverso, che, stando ai nuovi evidenziati enunciati, si realizzino le condizioni per legittimare le Sezioni regionali a sollevare questioni di costituzionalità anche in sede di accertamento degli equilibri di bilancio di tutte le autonomie locali, essendo compresenti entrambi i requisiti soggettivo ed oggettivo richiesti, e cioè un giudice, ovvero un'autorità giurisdizionale composta di magistrati ed un giudizio da svolgere in contraddittorio e con riferimento a parametri giuridici, giudizio che non è mera valutazione di elementi economici-finanziari in termini di risultato, ma giudizio essenzialmente a carattere binario, nel senso che deve avere necessariamente concludersi con l’accertamento se risulti o non uno squilibrio, una mancanza di copertura, una illegittimità di tipo finanziario o il mancato rispetto degli obiettivi.
In questa prospettiva non è casuale che la Consulta, ignorando la sua precedente pronuncia n. 37 del 2011, più consona alla tipologia di controllo in questione, richiami la pronuncia n. 226 del 1976, la quale, per la prima volta, ha riconosciuto la legittimazione della Corte dei conti a sollevare questioni di costituzionalità in sede di controllo preventivo di legittimità, trattandosi di controllo esterno, rigorosamente neutrale e disinteressato, volto unicamente a garantire la legalità degli atti, preordinato alla tutela del diritto oggettivo e diverso da altri controlli, in ragione della posizione dell’organo, istituzionalmente investito di funzioni giurisdizionale e direttamente garantito in sede costituzionale.

4.2 - Verso l’ampliamento dell’area della giurisdizione contabile speciale
A prescindere dal carattere giurisdizionale o meno, si pone il problema della giustiziabilità della pronuncia di accertamento resa delle Sezioni regionali, in quanto potenzialmente lesive degli interessi delle amministrazioni obbligate ad adottare misure correttive, sanzionate dalla preclusione della realizzazione dei programmi di spesa già approvati.
Una vota affermato, infatti. il carattere cogente e direttamente interdittivo dell’esito (misura) della verifica esternata in una pronuncia di accertamento, si pone il problema se l’ente interessato possa o meno tutelarsi impugnando la pronuncia ed innanzi a quale giudice, fermo restando che gli eventuali terzi possono tutelarsi, con i rimedi ordinari, contro l’atto correttivo assunto dall’ente.
La questione è stata appena sfiorata dalla stessa Corte costituzionale[47], che proprio con riferimento ai possibili rimedi contro siffatte pronunce (nei confronti del sistema sanitario) delle Sezioni regionali della Corte dei conti, aventi effetti non meramente collaborativi ma imperativi ed inibitori, ha affermato che non può essere esclusa la garanzia della tutela dinnanzi al giudice assicurata dal fondamentale principio dell’art. 24 Cost., restando tuttavia in discussione, non già l’an, ma soltanto il quomodo di tale tutela, la cui identificazione costituisce un problema interpretativo della normativa vigente.
Una vota caduti i preconcetti della non giustiziabilità degli atti di controllo della Corte dei conti[48] e della intrasferibilità del contenzioso dalla sede di controllo a quello giurisdizionale della stessa Corte dei conti, l’incerto quomodo dei ricorsi avverso dette pronunce potrebbe essere risolto secondo la nuova linea legislativa che tende a ricondurre nell’area della giurisdizione esclusiva in tema di contabilità pubblica, ai sensi dell'articolo 103 Cost. alcune particolari controversie attinenti alla materia degli equilibri finanziari[49].
Va peraltro tenuto conto che va maturando un’interpretazione estensiva delle menzionate norme attributive, tale da dimensionare la nuova attribuzione per ambiti di materie [50]
La Corte di Cassazione, inoltre, non ha escluso che, in termini generali, la nuova attribuzione possa essere espressione di un più generale ampliamento della funzione giurisdizionale della Corte dei conti, da intendersi ormai estesa all'intera area del controllo successivo, ed ha in concreto riconosciuto che sarebbe del tutto irragionevole non farvi rientrare, per palese identità di ratio, anche i provvedimenti che neghino in radice la possibilità dell'ente locale di accedere alla procedura di riequilibrio finanziario, dando precedenza al procedimento alternativo volto alla dichiarazione di dissesto, trattandosi di procedure indissolubilmente connesse[51].
Aggiungasi che anche per la fenomenologia della società partecipate, la loro autonomia patrimoniale viene vista[52], ai fini della giurisdizione contabile nei confronti delle c.d. società in house, in termini di separatezza ma non di alterità, le verifiche sugli equilibri di bilancio devono tener conto anche delle partecipazioni (tutte) in società controllate affidatarie di servizi pubblici per la collettività locale e di servizi strumentali.

5) - Il consolidamento del modulo di controllo cogente
La pronuncia, nel ridefinire le caratteristiche del nuovo modulo di controllo sugli equilibri di bilancio, proprio degli enti locali, dopo aver richiamato la menzionata sentenza n. 39/2014, ha ribadito, tra l’altro, che il sindacato di legittimità e regolarità sui conti circoscrive la funzione della magistratura contabile alla tutela preventiva e concomitante degli equilibri economici dei bilanci e della sana gestione finanziaria secondo regole di coordinamento della finanza pubblica conformate in modo uniforme su tutto il territorio, senza interferire con la particolare autonomia politica ed amministrativa delle amministrazioni destinatarie, onde prevenire eventuali sanzioni e limitazioni gestionali.
Dovrebbe, quindi, restare confermata la generalità di siffatto modulo di controllo anche nei confronti delle Regioni, conformemente all’estensione operata dall’art. 1, comma 3, D.L. n. 174/2012 conv. L. n. 213/2012), a prescindere dalla limitazione degli effetti interdittivi sui documenti di bilancio in quanto approvati con legge per effetto della declaratoria parziale di incostituzionalità del successivo comma 7; mentre, infatti, è più che logico che una verifica non possa interferire con la potestà legislativa, ciò non significa che la regioni, in caso di accertamento di squilibri economici-finanziari, non siano tenuti, nel loro stesso interesse, ad adottare idonee misure autocorrettive con strumenti amministrativi o anche legislativi.
Dal punto di vista sistematico, infatti, resta valido il rinvio dinamico (operato dal comma 3) alle modalità e procedure del richiamato art. 1, commi 166 seg., l. n. 266/2005, del cui pacchetto è rimasto abrogato solamente il comma 168 (in quanto trasfuso nell’art. 148 bis TUEL).
La svolta sarà indubbiamente utile a recuperare l’effettività del controllo ed a ridare incisività alle segnalazioni, cogenti o semplicemente di avviso, formulate da un controllore al servizio dello Stato comunità e preposto[53] alla tutela della integrità della finanza pubblica, il cui equilibrio complessivo è oramai sottoposto alla stretta vigilanza comunitaria ex ante ed ex post prevista dal c.d. semestre europeo e dal Two pack[54].

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[1] C. cost. 23 novembre 2007 n. 401, in Foro it. 2008, I, 1787, secondo cui le regioni non possono far valere la violazione di parametri diversi da quelli relativi alla propria competenza costituzionalmente garantita a meno che questa ridondi in una compressione di sfera di attribuzioni regionali; C. cost. 16 febbraio 2012 n. 22 in Giur. cost. 2012 , 248
[2] [2] C. cost. 24 luglio 2003 n. 274, in Riv. C. conti 2004, 4, 156, in cui si evidenzia la posizione peculiare riservata dello Stato , che può far valer il rispetto della Costituzione, l'esigenza di tutelare l'unità giuridica ed economica dell'ordinamento (art. 120, comma 2) ed i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali, come limiti di tutte le potestà legislative (art. 117, comma 1).
[3] C. cost. 28 giugno 2004 n. 196, in Foro it. 2005, 327.
[4]C. cost. 6 marzo 2014 n. 39, n www.giustamm.it n. 3/2014, con commento di P. SANTORO, Il depotenziamento del controllo della corte dei Conti sul bilancio preventivo delle regioni.
[5] C. cost. 5 aprile 2013 n. 60, in Riv. C. conti 2013, 1, 365. In altra occasione era stato ritenuto compatibile l’istituzione di un‘Autorità di vigilanza regionale (valle d’Aosta) che svolga un controllo limitato alle gestioni di carattere regionale e locale, senza invadere l'ambito del controllo che, a fini di coordinamento dell'intera finanza pubblica anche con riguardo al rispetto dei vincoli comunitari, soltanto le Sezioni regionali della Corte dei conti, in quanto componenti dell'unitario sistema di controlli esercitati dalla stessa Corte nel suo complesso, possono perseguire (sent. 6 luglio 2006 n. 267).
[6] C. cost. 29 dicembre 2004 n. 425, in Foro amm. C.d.S. 2004, 3432, con riferimento ali limiti di indebitamento; viceversa la dichiarazione di incostituzionalità fondata anche sulla violazione di disposizioni della Costituzione, ha efficacia per tutte le Regioni a statuto ordinario e a statuto speciale (C. cost. 6 marzo 2014 n. 39, cit.).
[7] C. cost. 29 dicembre 2004 n. 425, cit. e 6 luglio 2006 n. 267, in Riv. C. conti 2006, 6, 276 e n. 267/2006.
[8] C. cost. 27 gennaio 1995 n. 29, in Riv. C. conti 1995, 1, 335 in cui può leggersi al punto 9.2: l'imputazione alla Corte dei conti del controllo sulla gestione esercitabile anche nei confronti delle amministrazioni regionali non può essere considerata come l'attribuzione di un potere statale che si contrappone alle autonomie delle regioni, ma come la previsione di un compito essenzialmente collaborativo posto al servizio di esigenze pubbliche costituzionalmente tutelate, e precisamente volto a garantire che ogni settore della pubblica amministrazione risponda effettivamente al modello ideale tracciato dall'art. 97 della Costituzione, quello di un apparato pubblico realmente operante sulla base dei principi di legalità, imparzialità ed efficienza.; nella stessa pronuncia veniva altresì sottolineato come il rapporto fortemente collaborativo della Corte dei conti venisse in evidenza nella possibilità di formulare a quelle "in qualsiasi (altro) momento" le proprie osservazioni e di ricevere dalle stesse comunicazione delle "misure conseguenzialmente adottate, come conseguenza del fatto che il controllo dei risultati della gestione è, prima di tutto, diretto a stimolare nell'ente o nell'amministrazione controllati processi di "autocorrezione" sia sul piano delle decisioni legislative, dell'organizzazione amministrativa e delle attività gestionali, sia sul piano dei "controlli interni"; C. cost. 30 dicembre 1997 n. 470, ivi 1997, 6, 282, che ribadisce il ruolo del controllo sulla gestione e la sua tendenziale applicazione a tutte le amministrazioni pubbliche; C. cost. 20 maggio 2009 n. 181, in Foro it. 2009, I,
[9] C. cost. 20 luglio 1995 n. 336, in Riv. C. conti 1996, 4, 163.
[10] C. cost. 6 luglio 2006 n. 267, cit.. F. STADERINI, Il controllo sulle regioni e gli enti locali nel nuovo sistema costituzionale italiano, in Riv. C. conti 2003, 2, 30’9; F. BATTINI, Il controllo collaborativo della Corte dei conti dopo la l. n. 131 del 2003, in Foro it. 2004, I, 440, il quale individua le prerogative della natura collaborativa nella obbligatoria competenza decentrata, nei vincoli di programmazione e contraddittorio e nella finalizzazione a referti indirizzati ad organi elettivi.
[11] C. cost. 7 giugno 2007 n. 179, in Riv. C. conti 2007, 3, 260; id., in Giust. civ. 2008, 1613, con commento di C. CHIAPPINELLI, La Corte costituzionale fa il punto sui rapporti tra dimensione del controllo affidato alla Corte dei conti ed esigenze di coordinamento della finanza pubblica, ivi, 1617; id, in Foro it. 2008, I, 88, con commento di D’AURIA, Controlli di nuova generazione e autonomie territoriali.; C. cost. 18 luglio 2007 n. 285, in Foro amm. C.d.S. 2007, 2033.
[12] C. cost. 6 marzo 2014 n. 39, cit.
[13] C, cost. 7 giugno 2007 n. 179, cit, 29 dicembre 2012 n. 198, ivi 2012, 3, 450 e 13 febbraio 2014 n. 23, in www.cortecostituzionale.it.
[14] C. cost. 6 luglio 2006 n. 267, cit..
[15] Cost. 7 giugno 2007 n. 179, 2007 n. 285, cit e 29 dicembre 2012 n. 198, cit.
[16] C. C cost. 13 febbraio 2014 n. 23, cit. e 7 giugno 2007 n. 179, cit.
[17] C. cost. 6 febbraio 2011 n. 37, in Riv. C. conti 2011, 1, 338.
[18] C. cost. 18 luglio 2007 n. 285, cit, sul collegamento tra controlli interni e giudizi di conto..
[19] S. CASSESE (a cura), I controlli nella pubblica amministrazione, Bologna 1988,
[20] G. CARBONE, Gli organi ausiliari, in Commentario alla Costituzione diretto da Pizzorusso, Roma 1991, 30; id, Corte dei conti, in Enc. dir., agg. IV, Milano 2000, 479; G. CAIANIIELLO, Le disavventure della legittimità, in I controlli nelle pubbliche amministrazioni, a cura di Farneti e Vagnoni, Rimini 1997, 221; F. TRIMARCHI BANFI, Il controllo di legittimità, Padova 1984, 175; P. FAVA, I controlli. Teoria generale e tecniche di impugnazione, in Riv. C. conti, 2009, 4, 224.
[21] F. GARRI, Considerazioni sull’attività di controllo della Corte dei conti (evoluzione normativa e prassi), in Riv. C. conti 2008, 4, 226-
[22] ONIDA, Nuove domande di controllo e nuove funzioni di controllo, in atti convegni di Milano del dicembre 1992, su Sistema di controllo e riforma della Costituzione, Roma 1993, 59. C. conti, Sez. contr. 23 ottobre 1986 n. 1689 in Foro amm. 1987, 2058 e 13 novembre 1986 n. 1703, ivi 1987, 2413.
[23] M. S., GIANNINI, , Incontro sui problemi della Corte dei conti, in Riv. trim dir. pubb. 1973, 3, vedeva nel Referto al Parlamento un giudizio campato in aria; S. CASSESE, Le disfunzioni dei controlli amministrativi, in I controlli della pubblica amministrazione, Bologna 1993, 20, considerava il Referto un rendiconto-piagnisteo di note disfunzioni amministrative.
[24] P. SANTORO, Il controllo avviso tra topica giuridica ed utopia, in Riv. C. conti 1993, 349.
[25] Convegno di Milano del dicembre 1992 su Sistema dei controlli e riforma della Costituzione, atti Roma 1993.
[26]M.S. GIANNINI, Controllo,. Nozioni e problemi, in Riv. dir. pubb. 1974, 1263; M. CARABBA, La nuova disciplina dei controlli nella riforma amministrativa, in Riv. trim. dir. pubb. 1994, 955; D. MARCHETTA, Il controllo della Corte dei conti tra passato e futuro, in Riv. C. conti 2 1994, 1, 261; D’AURIA, I controlli, in Trattato di diritto amministrativo a cura di Cassese, vol. II, Milano 2001, 1, 217, P. SANTORO, Il controllo di legittimità su atti e gestioni, in Riv. C. conti 2003, 3, 356; P. FAVA, I controlli,: teoria generale e tecniche di impugnazione , ivi 2009, 4, 224. F.; G. F D’AURIA, I controlli e la Corte dei conti alla fine del primo decenni del XXI secolo, ivi 2010, 5, 214.
[27] BATTINI, Per una visione (o miraggio) di un controllo unitario, ivi 2010, 5, 184
[28] L’art. 28 L. n. 448/1998 ha per la prima volta previsto il vincolo di concorrere ala realizzazione di finanza pubblica del patto di stabilità, prevedendo che l’eventuale sanzione pecuniaria per deficit eccessivo comminata dalla Commissione CE fosse posta a carico degli enti che non avessero realizzato gli obiettivi; una sanzione pecuniaria è comminabile, da parte delle Sezioni giurisdizionali, agli amministratori locali che conseguano artificiosamente gli obiettivi del patto (art. 31, comma 31, L. n. 183/2011). Altre sanzioni limitano gli spazi gestionali (art. 31, comma 26 l. n. 183 del 2011, sostituito dall’articolo 1, comma 439, l. n. 228 del 2012). In proposito, M. DE ANGELIS, La giuridicità dei controlli di nuova generazione, in Rass. Avv. Stato 2002, 285; U. ALLEGRETTI, Controllo finanziario e Corte dei conti: dall’unificazione nazionale alle attuali prospettive, in Riv. C. conti 2013, 5, 506.
[29] Da ultimo nella citata sent. n. 39/2014 è stato specificamente riaffermato che sotto l’aspetto del lamentato carattere non collaborativo del controllo in questione, è sufficiente osservare che il controllo sui bilanci e sui rendiconti delle Regioni e degli enti del Servizio sanitario nazionale, considerato in sé – cioè a prescindere da quanto previsto (esclusivamente) dal comma 7 circa gli obblighi discendenti dalla pronuncia del giudizio di controllo e le conseguenze del mancato rispetto degli stessi – consiste nel mero esame di tali bilanci e rendiconti da parte delle competenti sezioni regionali di controllo della Corte dei conti per la finalità indicata dal comma 3 (cioè «per la verifica del rispetto degli obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno, dell’osservanza del vincolo previsto in materia di indebitamento dall’articolo 119, sesto comma, della Costituzione, della sostenibilità dell’indebitamento e dell’assenza di irregolarità suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli enti»); esame che è idoneo a evidenziare le disfunzioni eventualmente rilevate ma che non implica, di per sé, alcuna coercizione dell’attività dell’ente sottoposto al controllo (sentenza n. 179 del 2007).
[30] N. MASTROPASQUA, Corte dei conti e autonomie, : nuove prospettive dei controlli, in Riv. C. C conti 200 13, 1, 489; S-POZZOLI, Il sistema dei controlli, dalla riforma del titolo V. al decreto enti locali, in Riv. C. conti 2013 5, 560.
[31] P. SANTORO, Manuale di contabilità e finanza pubblica, Santarcangelo 2012, 613.
[32] A. CAROSI, Le Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti e la legge n. 131/2003, intervento al Convegno di Varenna del 2006 su I controlli sulle autonomie nel nuovo quadro istituzionale, in corso.
[33] P. SANTORO, Manuale di contabilità e finanza pubblica, cit. 559. C. Conti, Sez. autonome,10 marzo 2006 n. 5, in Foro Amm. C.d.S. 2006, 1607
[34] C. cost. 29 gennaio 2005 n. 64, in Riv. C. conti 2005, 1, 278, sulla comunicazione degli atti di riconoscimento dei debiti fuori bilancio; C. cost. 14 novembre 2005 n. 417, ivi 2005, 6, 308, sugli obblighi di trasmissione di dati finanziari e referti.
[35] C. cost. 6 giugno 2008 n. 190, in Giur. cost. 2008, 2191, 22 luglio 2011 n. 229, in Riv. C. conti 2011, 3, 368; C. cost. 22 febbraio 2010 n. 57, in Foro amm. C.d.S. 2010, 974 e 19 febbraio 2014 n. 23, in www.cortecostituzionale .it. .
[36] D’AURIA, nota di commento a C. oost. 23 dicembre 1998 n. 421, in Foro it., 1999, /, 1544.
[37] C. cost. 19 luglio 2013 n. 219, in Giur. cost. 2913, 3029, che tuttavia ha censurato il monitoraggio del MEF a mezzo accesso ispettivo, in quanto sproporzionato ed invasivo dell’autonomia delle regioni.
[38]C. cost. 7 giugno 2007 n. 179, cit. M. PIERONI, Gli strumenti nazionali di coordinamento della d finanza pubblica: aspetti giuridici, in Riv. C. Conti 213, 1, 433.
[39] C. cost. 5 aprile 2013 n. 60, cit..
[40] C. cost. 6 marzo 2014 n. 39, cit.
[41] Per la verità il D.L. n. 174/2012 prevedeva in origine (la previsione non confermata in sede di conversione) un controllo preventivo di legittimità su una serie di atti regionali, tra essi gli atti normativi a rilevanza esterna, aventi riflessi finanziari, emanati dalla Giunta o dal Presidente della Regione e gli atti di programmazione e pianificazione regionali, compreso il piano di riparto delle risorse destinate al finanziamento del Servizio sanitario regionale;
[42] C. cost. 9 febbraio 2011 n. 37
[43] Sez. controllo Lombardia I giugno 2009 n. 125/ord., con commento di M. GNES, Patto di stabilità, blocco dei pagamenti e buon andamento all’esame del giudice contabile, in Giorn. dir. amm. 2009, 1298, aveva prospettato la possibile incostituzionalità del doppio vincolo di competenza e di cassa del patto di stabilità che sostanzialmente impedisce di effettuare pagamenti in misura eccedente il saldo finanziario, anche in presenza di debiti scaduti relativi ad obbligazioni legittimamente assunte in esercizi precedenti., determinandosi una situazione nella quale gli amministratori degli enti interessati debbono scegliere se rispettare la disciplina relativa al patto e rendersi inadempienti in relazione ad obbligazioni regolarmente assunte o adempiere a queste ultime e non rispettare la disciplina del patto, commettendo una grave irregolarità finanziaria, idonea ad incidere sulla gestione degli anni successivi».
[44] C. cost. 17 ottobre 1991 n. 384, in Riv. C. Conti 1991, 5, 225; 18 novembre 1976 n. 226, ivi, 1973, con commento di G. PIZZETTI., ; Corte dei conti fra Corte costituzionale e Parlamento, il quale sottolinea come resti mutata la funzione ausiliaria della Corte dei conti , consentendole di arrestare anche l’efficacia di atti legislativi.
[45] C. cost. 18 giugno 2008 n. 213, in Foro it. 2009, 589 e 14 giugno 1995 n. 244, in Giur. cost. 1995, 1764; inoltre, C. cost. 19 dicembre 1963 n. 165, in Giur. cost. 1965, 114, 19 dicembre 1966 n. 121, ivi 1966, 164, 30 dicembre 1968 n. 142 e 143, vi 1968, 2227 e 2359.
[46] C. cost. 20 luglio 1995 n. 335, in , in Riv. C. conti 1995, 4, 163.
[47] C. cost. 6 marzo 2014 n. 39, cit.
[48] Cass., S.U., 23 novembre 1974 n. 3876, in Foro amm. 1975, 216; Cons. St. Sez. V, 22 marzo 2012 n. 1618, ivi 2012, 633 e Cons. St. Sez. V, 16 gennaio 2012 n. 143, in Foro amm C.d.S. 2012, 118.
[49] Sono stati attribuiti alla cognizione specifica ed esclusiva delle Sezioni riunite in speciale composizione, in quanto ritenuti attinenti alla materia di contabilità pubblica, i seguenti ricorsi: 1) ricorso avverso la delibera delle Sezioni regionali di controllo sul piano di risanamento degli enti locali dissestati (art. 243 quater, comma 5 TUEL); 2) ricorso contro i provvedimenti di ammissione al fondo di rotazione (art. 243 ter TUEL); 3) ricorso contro gli atti .dell’ISTAT per l’individuazione delle amministrazioni pubbliche da inserire nel conto consolidato (art. 1, comma 169, L. n. 228/2012); a questi si aggiunge il ricorso contro le delibere delle Sezioni regionali di controllo sulla certificazioni di attendibilità dei contratti aziendali delle fondazioni lirico-sinfoniche (art. 11, comma 19, D.L. n. 91/2013 conv. L. n. 112/2013).
[50]C. conti, S.R., 11 ottobre 2013 n. 5, in www.cortecontri.it e 4 novembre 2013 n. 6, ivi.
[51] Cass., S.U., 19 marzo 2014 n. 5805, in questa Rivista
[52] Cass., S.U.,. 25 novembre 2013 n. 26283, in Resp. civ. prev. 2'014, 319
[53] L’art. 20 della legge di attuazione costituzionale n. 1/2012 sull’introduzione del principio di equilibrio dei bilanci, assegna alla Corte dei conti la funzione di svolgere il controllo successivo sulla gestione dei bilanci degli enti (territoriali e non territoriali), ai fini del coordinamento della finanza pubblica e dell'equilibrio dei bilanci di cui all'articolo 97 della Costituzione.
[54] G.L.TOSATO, La riforma costituzionale del 2012 alla luce della normativa dell’Unione: l’interazione fra i livelli europeo e interno.

(pubblicato il 7.4.2014)