SORGENIA s.p.a., in persona del legale rappresentante
p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Pier Giuseppe Torrani, Orsola
Torrani e Giovanni Malanchini, con domicilio eletto presso il loro studio
in Milano, C.so Magenta n. 63;
contro
AUTORITA' PER L'ENERGIA ELETTRICA E IL GAS,
in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa
dall'Avvocatura distrettuale dello Stato, domiciliata presso gli Uffici di
quest’ultima in Milano, via Freguglia n. 1;
nei confronti di
SILVIA FALCONETTI, non costituita; TOP
COMUNICATION s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., non
costituita;
per l'annullamento
della deliberazione dell'Autorità per
l'Energia Elettrica ed il Gas VIS 112/10 dell'11 ottobre 2010 recante
"Adozione di provvedimenti ai sensi dell’articolo 2, comma 20, lettere c)
e d), della legge 14 novembre 1995 n. 481, nei confronti di Sorgenia
s.p.a.";
della deliberazione dell’Autorità per l’Energia Elettrica ed
il Gas VIS 93/09 del 25 settembre 2009, recante “ Avvio di istruttorie
formali per l’adozione di provvedimenti prescrittivi e sanzionatori nei
confronti di alcune imprese di vendita di energia elettrica per violazione
dei provvedimenti dell’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas in
materia di trasparenza dei documenti di fatturazione di cui alle
deliberazioni del 19 luglio 2006 n. 152/2006, 27 giugno 2007 n. 156/2007 e
26 ottobre 2007 n. 272/2007”, nonché la comunicazione delle risultanze
istruttorie relative al procedimento avviato con deliberazione
dell’Autorità per l’Energia Elettrica e il Gas del 25 settembre 2009, VIS
93/09, nei confronti della società Sorgenia s.p.a.” del 12 marzo 2010.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di
costituzione in giudizio di Autorità per l'Energia Elettrica e il
Gas;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della
causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 dicembre 2011 il
dott. Stefano Celeste Cozzi e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto
quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con la deliberazione VIS 112/10 dell'11 ottobre
2010 l’Autorità per l’Energia Elettrica ed il Gas (d’ora innanzi anche
“AEEG “ o “Autorità”) ha irrogato a Sorgenia s.r.l., società che svolge
attività di vendita di energia elettrica ad utenze domestiche e non
domestiche nel mercato libero, una sanzione amministrativa pari ad euro
240.000, contestandole la violazione delle disposizioni in materia di
trasparenza nella fatturazione contenute nell’allegato A della
deliberazione della stessa Autorità n. 152/2006.
Con il ricorso in
esame Sorgenia s.p.a ha impugnato tale provvedimento.
Si è costituita
in giudizio l’Autorità per l’Energia Elettrica ed il Gas per opporsi al
gravame.
In prossimità dell’udienza di discussione del merito, le parti
hanno presentato memorie insistendo nelle proprie conclusioni.
Tenutasi
la pubblica udienza in data 2 dicembre 2011, la causa è stata trattenuta
in decisione.
Ritiene il Collegio che il ricorso sia fondato, essendo
meritevole di accoglimento il primo motivo avente carattere
assorbente.
Con tale doglianza la ricorrente lamenta la violazione
dell’art. 14, comma 2, della legge n. 689/81, in quanto l’Autorità le
avrebbe comunicato la contestazione dell’addebito dopo la scadenza del
termine perentorio di novanta giorni dall’accertamento della violazione,
previsto da tale disposizione.
Stabilisce l’art. 14, secondo comma,
della legge 24 novembre 1981 n. 689 che “se non è avvenuta la
contestazione immediata (…) gli estremi della violazione debbono essere
notificati agli interessati residenti nel territorio della Repubblica
entro il termine di novanta giorni”, stabilito a pena di decadenza (cfr. ex multis Cassazione civile , sez. lav., 20 agosto 2009, n. 18555).
Per costante giurisprudenza della Sezione, tale termine deve essere
rispettato anche da AEEG, nonostante la disciplina generale delle
procedure istruttorie condotte da tale Autorità, contenuta nel d.P.R. 9
maggio 2001 n. 244, non sancisca alcun termine decadenziale entro il quale
deve essere dato avvio ai procedimenti amministrativi condotti dalla
stessa.
Tale soluzione si impone per le seguenti ragioni.
L’art. 12
della legge n. 689/81 stabilisce che le disposizioni contenute nel capo
primo della medesima legge (in cui è compreso l’art. 14) “si osservano, in
quanto applicabili e salvo che non sia diversamente stabilito, per tutte
le violazioni per le quali è prevista la sanzione amministrativa del
pagamento di una somma di denaro…”; come ha già avuto modo di affermare la
Sezione, non vi è ragione per escludere che l’ambito di applicabilità
delle suindicate norme involga anche i procedimenti sanzionatori istaurati
da AEEG, sussistendo anche per detti procedimenti tutti i presupposti
identificati dal citato articolo 12: natura amministrativa dell'illecito;
quantificazione in via pecuniaria della sanzione; non riconducibilità
dell'illecito ad uno specifico codice di disciplina; mancanza di una
disposizione normativa e/o di ragioni di carattere logico contrarie (cfr.
TAR Milano Lombardia, sez. III, 11 marzo 2011 n. 573; id. 10 settembre
2009 n. 4638).
Per la verità, con particolare riferimento ai
presupposti da ultimo indicati (mancanza di disposizioni normative e/o di
ragioni di carattere logico contrarie), si è sostenuto in giurisprudenza
che l’applicazione dell’art. 14 della legge n. 689/81 sarebbe
incompatibile con la complessità dell'attività sanzionatoria svolta da
AEEG; e che pertanto la mancata previsione di termini decadenziali nel
d.P.R. n. 244/01 sarebbe frutto di una ponderata scelta del legislatore,
il quale con la sopravvenuta disciplina di carattere speciale avrebbe
regolato la materia in maniera esaustiva, escludendo la possibilità di
integrazioni esterne (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 3 maggio 2010 n.
2507; id. 7 aprile 2010 n. 1976).
La tesi tuttavia non convince, in
quanto le norme contenute nel d.P.R. n. 244/01 hanno sì carattere speciale
ma solo con riferimento al dato soggettivo, in quanto volte alla
regolazione esclusiva delle procedure istruttorie condotte da AEEG; e per
tale ragione si pongono, con riferimento a tale soggetto, quale normativa
speciale di deroga alla legge n. 241/90 recante la disciplina generale in
materia di procedimento amministrativo. Con riferimento al dato oggettivo
le stesse norme hanno invece carattere generale atteso che, contrariamente
a quanto sembra ritenere la suindicata giurisprudenza, esse regolano non
solo i procedimenti sanzionatori, ma tutti i procedimenti che fanno capo
alla predetta Autorità.
Ciò premesso, va osservato che, mentre con
riferimento alla generalità dei procedimenti può ammettersi la mancata
previsione di termini decadenziali entro i quali debba essere dato avvio
all’attività amministrativa (del resto anche la legge n. 241/90 non
prevede termini di questo genere), con specifico riferimento ai
procedimenti sanzionatori non si può che giungere a conclusioni opposte:
la previsione di un termine perentorio entro il quale instaurare i
procedimenti sanzionatori corrisponde invero a consolidati principi di
civiltà giuridica (la previsione quindi, contrariamente a quanto affermato
in dottrina, non può mancare neppure per gli operatori del settore
elettrico), atteso che sarebbe del tutto irrazionale, oltre che contrario
alle esigenze di difesa dell’incolpato, consentire all’autorità
amministrativa di dar corso a tali procedimenti a notevole distanza
temporale dal momento in cui è stato accertato l’illecito, quando ormai
l’interessato non sarebbe più in grado (o lo sarebbe in maniera
difficoltosa ed incompleta) di ricostruire e provare i fatti a lui
favorevoli.
Si deve allora ritenere che, contrariamente a quanto può
avvenire per le altre tipologie di procedimenti di competenza di AEEG,
disciplinati in generale dal d.P.R. n. 244/2001, per i procedimenti
sanzionatori attivati da tale Autorità un termine perentorio entro il
quale debba essere dato impulso all’azione va comunque individuato; ed
all’uopo non può che sovvenire la norma generale (dettata per i
procedimenti sanzionatori) contenuta nel più volte citato art. 14 della
legge n. 689/81.
Ne discende che anche AEEG deve dar corso ai propri
procedimenti sanzionatori entro il termine perentorio di novanta
giorni.
Occorre ora stabilire da quando tale termine cominci a
decorrere.
Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, dal
quale il Collegio non ha alcun motivo per discostarsi, la decorrenza del
termine ha inizio, non già nel momento in cui il fatto da contestare è
stato acquisito nella sua materialità dall’amministrazione competente, ma
dal momento successivo in cui l’amministrazione stessa ha la completa
percezione di tutti gli elementi, sia di carattere oggettivo che di
carattere soggettivo, necessari per configurare il fatto nella sua
compiutezza e per comprenderne appieno la portata lesiva; onde riscontrare
la sussistenza dell'infrazione, acquisire piena conoscenza della condotta
illecita, sì da valutarne l'esatta consistenza agli effetti della
formulazione della contestazione.
Ne discende la non computabilità del
periodo ragionevolmente occorso, in relazione alla complessità delle
singole fattispecie, ai fini dell’acquisizione e della delibazione degli
elementi necessari per una matura e legittima formulazione della
contestazione (giurisprudenza consolidata: C.d.S., Sez. VI, 30 gennaio
2007, n. 341; Cass. civ., Sez. trib., 29 febbraio 2008, n. 5467; Cass.
civ., Sez. II, 18 aprile 2007, n. 9311; T.a.r. Lombardia Milano, sez. III,
29 dicembre 2008, n. 6181).
Va comunque precisato che, come ha già
avuto modo di chiarire la Sezione, l’inizio della decorrenza del termine
non può essere procrastinato sine die dall’amministrazione
adducendo ragioni velleitarie, giacché in tal modo le esigenze che
sottostanno alla necessità di pronta contestazione dell’infrazione
rimarrebbero irrimediabilmente frustrate (cfr. TAR Lombardia Milano
sentenza n. 573/2010 cit.).
Si è per questa ragione affermato che il
giudice deve poter valutare la ragionevolezza della durata
dell'accertamento (ovviamente nei limiti e secondo la tecnica del
sindacato sulla discrezionalità) in relazione al caso concreto e avuto
riguardo alla complessità delle indagini, verificando se e quale attività
sia stata concretamente posta in essere per accertare l'esistenza
dell'infrazione; e che i principi di buon andamento e di legittimo
affidamento, di derivazione costituzionale (art. 97 Cost), impongono
all’amministrazione di rendere di pubblica ragione (nel corpo della
motivazione del provvedimento) quali siano state le ulteriori attività
istruttorie, successive alla mera acquisizione degli elementi materiali
della fattispecie, che hanno imposto un considerevole slittamento della
contestazione.
Illustrato in tal modo il quadro normativo e
giurisprudenziale di riferimento, si hanno ora tutti gli elementi per la
soluzione della controversia in esame.
Nel caso concreto il Collegio
non può esimersi dal rilevare come l’Autorità abbia dimostrato di essere
venuta a conoscenza di tutti gli elementi necessari alla contestazione
dell’illecito sin dal 5 maggio 2009.
In particolare, in una nota avente
tale data, AEEG in esito all’esame dei documenti di fatturazione dei
consumi di energia elettrica emessi dalla società ricorrente ha
riscontrato alcune difformità rispetto alle disposizioni in materia di
trasparenza nella fatturazione contenute nell’allegato A della
deliberazione n. 152/2006, ciò con particolare riguardo: alla presenza di
un quadro sintetico e di un quadro di dettaglio dei corrispettivi non
conformi agli schemi approvati; alla mancata indicazione nelle bollette
delle informazioni relative al saggio degli interessi di mora per il
ritardato pagamento e al numero del servizio guasti; nonché
all’indicazione disaggregata delle sottovoci dei corrispettivi per
acquisto, vendita, dispacciamento e sbilanciamento, della quota energia e
del costo CO2 della voce prezzo dell’energia.
Tali violazioni sono le
medesime di quelle indicate nell’atto di contestazione degli addebiti di
cui alla delibera VIS 93/09 del 24 settembre 2009, la quale dunque risulta
essere stata emessa ben oltre il termine decadenziale di novanta giorni
decorrente dalla piena conoscenza di tutti gli elementi di identificazione
dell’illecito.
Non risulta peraltro che, nel periodo intermedio, AEEG
abbia compiuto significativa attività istruttoria, essendosi quest’ultima
limitata ad acquisire due ulteriori bollette in aggiunta alle tre già
acquisite prima del 5 maggio 2009. Non emerge quindi alcuna valida ragione
che giustifichi il ritardo con il quale si è proceduto alla contestazione
della violazione che, per tale ragione, è stata formulata oltre la
scadenza del termine perentorio prescritto dall’art. 14 della legge n.
689/81.
La difesa erariale eccepisce in proposito che l’atto
sanzionatorio qui gravato avrebbe a riferimento esclusivo il periodo
successivo al 5 maggio 2009; e che per questa ragione non assumerebbe
rilievo la nota inviata in tale data.
L’eccezione è però priva di
fondamento in quanto smentita dal provvedimento di irrogazione della
sanzione qui impugnato il quale, in alcuni passaggi (cfr. punto 27 della
delibera VIS 112/2010, dedicato alla quantificazione della sanzione con
riferimento alle violazioni concernenti i clienti finali domestici, ove si
legge che tali violazioni “…sono cessate nel mese di febbraio 2010,
pertanto considerato che le disposizioni in questione sono entrate in
vigore per i clienti del mercato libero domestici dal 1 novembre 2007, si
sono protratte per poco più di due anni”; e punto 35 della stessa delibera
VIS 112/2010, dedicato alla quantificazione della sanzione con riferimento
alle violazioni concernenti i clienti finali non domestici, ove si legge
che “…le condotte in questione risultano essersi protratte per circa un
anno e mezzo, dal 1 ottobre 2008…”), mostra chiaramente di riferirsi anche
al periodo antecedente al 5 maggio 2009.
Va dunque ribadita la
tardività dell’atto di contestazione della violazione.
Il motivo in
esame è dunque fondato e, per tale ragione, il ricorso deve essere
accolto, con assorbimento delle ulteriori censure.
Le spese di lite
seguono la regola della soccombenza. Resta altresì fermo a carico della
parte soccombente l’onere di rimborso del contributo unificato, ai sensi
dell’art. 13, comma 6 bis1, D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, aggiunto dalla
lettera e) del comma 35-bis dell’art. 2, D.L. 13 agosto 2011, n.
138, nel testo integrato dalla legge di conversione 14 settembre 2011, n.
148.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la
Lombardia (Sezione Terza) definitivamente pronunciando sul ricorso, come
in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i
provvedimenti impugnati.
Condanna AEEG alla refusione delle spese di
giudizio che vengono quantificate in euro 3.000,00 oltre IVA, c.p.a. e
rimborso C.U.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita
dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di
consiglio del giorno 2 dicembre 2011 con l'intervento dei
magistrati:
Domenico Giordano, Presidente
Stefano Celeste Cozzi,
Referendario, Estensore
Raffaello Gisondi, Referendario
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 05/01/2012
