REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione
Quarta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso in appello nr. 3515 del 2011,
proposto dal
dottor Luigi GUELI, rappresentato e difeso dagli
avv.ti Carlo Pietrolucci e Renzo M. Pietrolucci, con domicilio eletto
presso gli stessi in Roma, via dei Gracchi, 128,
contro
il MINISTERO DELLA GIUSTIZIA, in persona del
Ministro pro tempore, e il CONSIGLIO SUPERIORE DELLA MAGISTRATURA,
in persona del Presidente pro tempore, rappresentati e difesi ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliati per
legge presso la stessa in Roma, via dei Portoghesi, 12,
nei confronti di
dottor Giorgio SANTACROCE, rappresentato e
difeso dall’avv. Franco Gaetano Scoca, con domicilio eletto presso lo
stesso in Roma, via G. Paisiello, 55,
per la integrale riforma
della sentenza nr. 431/2011, resa inter
partes dalla Sezione Prima del Tribunale Amministrativo Regionale del
Lazio, depositata in data 18 gennaio2011 e con la quale il Tribunale
Amministrativo ha respinto il ricorso presentato dal dottor Luigi Gueli
contro la delibera assunta dal plenum del Consiglio Superiore della
Magistratura in data 20 gennaio 2010.
Visti il ricorso in appello e
i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio delle
Amministrazioni appellate e del dottor Giorgio Santacroce;
Viste le
memorie prodotte dall’appellato dottor Santacroce (in data 11 novembre
2011) e dall’Amministrazione (in data 14 novembre 2011) a sostegno delle
rispettive difese;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore,
all’udienza pubblica del giorno 13 dicembre 2011, il Consigliere Raffaele
Greco;
Uditi l’avv. Renzo M. Pietrolucci per l’appellante, l’avv.
Alessandro Gigli, su delega dell’avv. Scoca, per l’appellato dottor
Santacroce e l’avv. dello Stato Giustina Noviello per
l’Amministrazione;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto
segue.
FATTO
Il dottor Luigi Gueli, magistrato già in servizio
presso la Corte d’Appello di Roma con funzioni di Presidente di Sezione,
ha impugnato, chiedendone la riforma, la sentenza con la quale il T.A.R.
del Lazio ha respinto l’appello da lui proposto avverso la nomina del
dottor Giorgio Santacroce all’ufficio direttivo di Presidente della
medesima Corte d’Appello di Roma.
A sostegno dell’impugnazione
l’appellante ha dedotto l’erroneità della sentenza impugnata:
-
laddove, in motivazione, si è sostanzialmente appiattita sugli argomenti
impiegati dal C.S.M. per sostenere la prevalenza del dottor Santacroce
sullo stesso odierno appellante;
- nella parte in cui ha condiviso il
principio che dovesse farsi riferimento a specifici criteri di
comparazione e valutazione dei candidati in ragione della peculiarità e
delle esigenze dello specifico ufficio da conferire;
- in relazione
all’assoluta carenza, nella documentazione in atti relativa al percorso
professionale dei due aspiranti, di elementi idonei a confortare il
giudizio di prevalenza del dottor Santacroce formulato dal plenum dell’organo di autogoverno della magistratura.
Si sono costituiti,
per resistere al ricorso, sia il C.S.M. e il Ministero della Giustizia che
il controinteressato in primo grado, dottor Giorgio Santacroce.
Con
successive memorie, sia la difesa erariale che la parte privata appellata
hanno ampiamente argomentato nel senso dell’infondatezza dell’appello,
chiedendone la reiezione.
All’udienza del 13 dicembre 2011, la causa è
stata introitata in decisione.
DIRITTO
1. Torna all’attenzione della Sezione la
procedura indetta dal Consiglio Superiore della Magistratura, in data 20
novembre 2006, per il conferimento dell’ufficio direttivo di Presidente
della Corte d’Appello di Roma, conclusasi con la designazione e la nomina
del dottor Giorgio Santacroce, della quale questo Consesso ha già in
passato avuto modo di occuparsi esaminando le doglianze formulate da altro
candidato (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 ottobre 2009, nr. 6707).
Nel
caso dell’odierno appellante, dottor Luigi Gueli, un primo ricorso dallo
stesso proposto è stato accolto dal T.A.R. del Lazio con una sentenza (nr.
11160 del 16 novembre 2009) nella quale è stata giudicata illegittima
l’esclusione dell’istante dalla comparazione, escludendosi che tanto fosse
autorizzato dall’assunzione da parte sua di altro incarico direttivo,
avvenuta nelle more della procedura selettiva ed alla quale il C.S.M.
aveva attribuito il valore di una rinuncia implicita alla domanda di
conferimento dell’ufficio apicale della Corte d’Appello capitolina.
In
sede di rinnovazione della procedura comparativa, si è pervenuti
nuovamente alla nomina del dottor Santacroce, con scelta che il dottor
Gueli ha censurato con nuovo ricorso giurisdizionale, la cui reiezione da
parte del T.A.R. forma oggetto dell’odierno gravame.
2. Tanto
premesso, l’appello si appalesa fondato e pertanto meritevole di
accoglimento.
3. Ed invero, a indurre la Sezione a una positiva
delibazione dell’appello non è certo la circostanza, stigmatizzata dalla
parte istante, che il giudice di primo grado si sia “appiattito” sulla
motivazione spesa dalla deliberazione consiliare impugnata, limitandosi a
riprodurla o a parafrasarla: ché siffatto modus procedendi appare
del tutto legittimo – anche in considerazione di quanto appresso meglio si
dirà in ordine all’ampia discrezionalità che connota gli atti del C.S.M. e
ai connessi limiti al sindacato giurisdizionale – quante volte il
giudicante si persuada della correttezza, congruità ed esaustività della
motivazione contenuta nei provvedimenti oggetto di impugnazione (di modo
che null’altro vi sia da aggiungere al semplice dare atto di tali
caratteristiche).
Nemmeno può dirsi in sé contestabile il principio per
cui, nel conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi, l’organo
rappresentativo della magistratura debba compiere la comparazione degli
aspiranti non in astratto, ma tenendo conto delle specificità e delle
esigenze del singolo ufficio da coprire: trattasi di principio più volte
affermato dalla Sezione, che corrisponde a canoni di efficienza e buon
funzionamento degli uffici giudiziari, dovendo essere comunque perseguito
il fine della designazione del magistrato più idoneo per il singolo
incarico da conferire (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 14 luglio 2008, nr.
3513; nonché, proprio con riferimento alla Corte d’Appello di Roma, la già
cit. sent. nr. 6707/2009).
Tale principio, contrariamente a quanto
sostenuto dall’appellante, non comporta effetti “devastanti”
sull’ordinamento (discendendo da una precisa opzione della normativa
primaria e subprimaria in subiecta materia), e nemmeno implica una
distinzione tra sedi giudiziarie “di serie A” e di “serie B”, ma
semplicemente muove dall’assunto – del tutto logico e ragionevole – che le
procedure di che trattasi non hanno a oggetto una mera “promozione” dei
magistrati interessanti, ma appunto l’individuazione del magistrato più
idoneo, sulla scorta di una serie di precisi parametri di valutazione,
alla copertura di uno specifico ufficio direttivo (o semidirettivo); di
modo che è perfettamente in linea con le esigenze sopra richiamate il
riconoscimento in capo all’organo consiliare di un ineludibile margine di
elasticità e flessibilità della valutazione.
In realtà, l’accoglibilità
della pretesa attorea discende molto più banalmente dalla fondatezza della
censura fondamentale, articolata nel ricorso di primo grado e reiterata
nell’appello in critica alle opposte conclusioni del primo giudice, circa
la carenza nella documentazione in atti di adeguato supporto
giustificativo alla ritenuta prevalenza del controinteressato.
4.
Per meglio comprendere le ragioni che inducono la Sezione a siffatta
conclusione, e anche al fine di evidenziare l’infondatezza dell’assunto di
parte appellata secondo cui il presente gravame mira a una mera riedizione
dell’attività valutativa censurata, giova richiamare preliminarmente i
principali approdi giurisprudenziali in ordine alla natura e ai limiti del
sindacato consentito al giudice amministrativo sugli atti del C.S.M.
relativi al conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi.
In
particolare, costituisce jus receptum che i provvedimenti di nomina
dei magistrati a incarichi direttivi adottati dal C.S.M. sono espressione
di un’ampia valutazione discrezionale e, pertanto, sono sindacabili in
sede di legittimità solo ove risultino inficiati da palese
irragionevolezza, travisamento dei fatti o arbitrarietà (cfr. ex
plurimis Cons. Stato, sez. IV, 16 giugno 2011, nr. 3664; id., 12
maggio 2011, nr. 2859; id., 14 aprile 2010, nr. 2098; id., 31 marzo 2010,
nr. 1841).
Tuttavia, è altrettanto pacifico che le predette valutazioni
non si sottraggono affatto al sindacato giurisdizionale di legittimità,
atteso che la singolare posizione costituzionale dell’organo di
autogoverno della magistratura non permette di escludere la sua azione
dall’ordinario regime di controllo valevole per tutta l’attività
amministrativa (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 27 novembre 2010, nr. 8299;
id., 15 settembre 2010, nr. 6901; id., 22 gennaio 2010, nr. 212; id., 14
luglio 2008, nr. 3513).
In sostanza, il limite invalicabile del
sindacato del giudice, corrispondente alla particolare accentuazione che
nella specie assume il generale limite “esterno” della giurisdizione
amministrativa, consiste nell’assoluta inammissibilità di una sostituzione
dell’organo giurisdizionale nelle scelte di merito riservate al suddetto
organo, ma anche nell’ineludibile necessità di circoscrivere il riscontro
di legittimità degli atti impugnati al vaglio di quei difetti suscettibili
di concretizzare il vizio di eccesso di potere (cfr. Cons. Stato, sez. IV,
12 febbraio 2010, nr. 797; id., 7 luglio 2008, nr. 3369; id., 5 dicembre
2006, nr. 7112).
Ad esempio, si è affermato che l’evidenziato carattere
ampiamente discrezionale delle valutazioni consiliari non implica affatto
che esse possano assumere a proprio presupposto elementi fattuali che non
trovino riscontro nella realtà quale evincibile dagli atti di causa (cfr.
Cons. Stato, sez. IV, 31 luglio 2009, nr. 4839).
5. Con riguardo al
caso che qui occupa, un sereno e attento esame della documentazione in
atti, corrispondente a quella presa in esame ai fini della valutazione
comparativa in ordine ai curricula e ai percorsi professionali dei
due magistrati interessati, evidenzia come non trovi adeguato riscontro la
conclusione raggiunta dal plenum circa la sicura prevalenza
dell’odierno controinteressato, sotto il profilo dell’attitudine a
ricoprire lo specifico ufficio direttivo oggetto di conferimento.
5.1.
La Sezione ha chiaro, benvero, che nella fattispecie il C.S.M. era
chiamato a comparare due magistrati entrambi dall’elevatissimo spessore
professionale (e, del resto, sarebbe stato singolare se così non fosse
stato, avuto riguardo alla rilevanza e alla delicatezza delle funzioni da
conferire), e non ignora neanche come, in occasione proprio di un
precedente contenzioso relativo alla medesima procedura selettiva, sia
stato enunciato il principio per cui la carenza in capo al dott.
Santacroce del pregresso esercizio di funzioni direttive e semidirettive
non poteva costituire ex se elemento tale da determinarne un
giudizio di subvalenza, ben potendo tale deficit di esperienza
essere compensato da altri titoli nel quadro del giudizio globale che deve
essere compiuto sulle figure dei magistrati aspiranti (cfr. Cons. Stato,
nr. 6707/2009, cit.).
Tuttavia, nella specie il dato da cui muovere è
costituito da quanto incontestamente emerge dalla documentazione in atti,
e cioè che mentre per il dott. Santacroce si ravvisava la menzionata
carenza di pregresse esperienze direttive e semidirettive (avendo egli in
carriera svolto funzioni di Pretore, di P.M. in primo grado e in appello e
da ultimo di Consigliere di Cassazione), l’odierno appellante non solo era
in possesso di tali esperienze ma – ciò che più conta – poteva vantarle
proprio presso la Corte d’Appello di Roma, ove aveva svolto funzioni di
Consigliere e quindi, per oltre dieci anni, di Presidente di Sezione,
avendo modo durante tale arco di tempo di ricoprire l’incarico di
Segretario Generale della stessa Corte e anche di reggere l’ufficio per
alcuni mesi, durante il periodo di vacanza del posto di Primo
Presidente.
Inoltre, a ridosso della valutazione comparativa qui
censurata lo stesso C.S.M. ha ritenuto il dott. Gueli, come già accennato,
meritevole di ricoprire un ufficio omologo di quello per cui è causa,
nominandolo Presidente della Corte d’Appello di Reggio Calabria: ufficio
giudiziario il quale, pur senza eguagliare per dimensioni e ampiezza di
competenze quello capitolino, non è certo fra i meno rilevanti d’Italia né
fra quelli il cui dirigente sia chiamato a confrontarsi col minor numero
di problematiche organizzative e gestionali.
Tale essendo la situazione
di fatto, occorre allora verificare – sempre tenendo presente quanto più
volte sottolineato circa la necessità che il giudizio sia globale, ossia
non frazionato in una mera sommatoria di titoli, e “calibrato” rispetto
alle caratteristiche e alle esigenze dell’ufficio direttivo da conferire –
se il giudizio di prevalenza al quale il C.S.M. è tuttavia pervenuto si
fondi su elementi fattuali e documentali idonei e sufficienti a bilanciare
e ribaltare il rapporto di evidente superiorità dell’appellante, con
riguardo al profilo delle attitudini direttive, che si è visto emergere da
una semplice comparazione dei due percorsi di carriera.
Ad avviso della
Sezione, la risposta all’interrogativo appena formulato è
negativa.
5.2. In primo luogo, il dato non contestato relativo agli
eccezionali risultati investigativi raggiunti dal dott. Santacroce nel
pregresso svolgimento di funzioni requirenti, pur costituendo
indubbiamente elemento rimarchevole sotto i profili sia della laboriosità
che del merito, dice poco circa l’attitudine a dirigere una Corte
d’Appello, ufficio che come noto ha competenze e funzioni ben diverse
rispetto agli uffici requirenti, e che pertanto pone anche problemi
diversi a livello organizzativo e gestionale.
Pertanto, pur senza
ridimensionare il richiamo ai brillantissimi risultati conseguiti dal
candidato nelle sue funzioni di P.M., sia presso il Tribunale che presso
la Corte d’Appello, è evidente che questi vanno presi in considerazione
soprattutto ai fini della delineazione delle doti di preparazione, di
impegno e di capacità del magistrato in questione, e molto meno quanto al
profilo dell’attitudine a ricoprire lo specifico ufficio da
conferire.
Ciò senza contare che anche l’odierno appellante, come è
parimenti incontestato inter partes, poteva vantare un percorso
estremamente brillante, essendosi a sua volta occupato di processi
rilevanti e delicati, con risultati eccellenti in termini non solo
qualitativi ma anche quantitativi (è rimasto privo di confutazione il dato
relativo alla sua elevatissima produttività, dote che è segno non solo di
grande laboriosità, ma anche della presumibile elaborazione di sistemi di
organizzazione e smaltimento dei carichi di lavoro che possono rivelarsi
preziosi anche nella direzione di un ufficio).
Nemmeno determinante può
risultare il richiamo alla vasta attività e produzione scientifica del
controinteressato, atteso che quest’ultima, se è certamente indicativa di
una varietà e versatilità di impegni, non può essere presa in
considerazione sul solo piano quantitativo (come sembra evincersi dalla
mera enumerazione degli articoli e saggi scritti, come dei convegni e
incontri di studio cui il candidato ha partecipato) ma, anzi, può
assurgere a rilievo decisivo a condizione che denoti un effettivo
arricchimento del bagaglio culturale e professionale del magistrato
interessato, attraverso un reale ed obiettivo contributo al dibattito tra
gli operatori del diritto in termini di originalità e novità: aspetto,
quest’ultimo, sul quale la delibera impugnata in prime cure nulla
dice.
Con riguardo poi alla valorizzazione delle funzioni
amministrative ed extragiudiziarie svolte dai candidati, ci si può
limitare a evidenziare che quelle svolte dal dottor Santacroce (presidente
e componente di Commissioni scientifiche e di studio costituite a livello
ministeriale) sono quanto meno equivalenti a quelle vantate dall’odierno
appellante il quale, oltre ad avere svolto – come già accennato – funzioni
di Segretario Generale presso la stessa Corte d’Appello di Roma, aveva per
diversi anni svolto funzioni di carattere amministrativo proprio presso il
C.S.M.
Infine, quanto alle funzioni di legittimità esercitate dal
controinteressato negli ultimi anni antecedenti alla procedura comparativa
per cui è causa, senza voler in alcun modo contestare il giudizio di
eccellenza al riguardo ricavabile dai pareri in atti e i brillanti
risultati conseguiti anche in dette funzioni, va detto che tali elementi –
specie se letti nel contesto delle più generali risultanze che si sono fin
qui richiamate – non risultano idonei a legittimare il formulato giudizio
di prevalenza su un candidato palesemente in possesso di maggiori
esperienze e attitudini specifiche, come pure è possibile e si è
verificato in altre occasioni (cfr., ancora una volta, Cons. Stato, nr.
6707/2009, cit.).
Né può assumere rilievo decisivo, al fine di
pervenire a diverse conclusioni, la circostanza che presso la Sezione di
appartenenza della Corte di Cassazione il dottor Santacroce avesse avuto
modo anche di svolgere funzioni di Presidente di Collegio, trattandosi di
evenienza di regola discendente da un mero dato di anzianità, e che
comunque incide unicamente sulla conduzione dell’udienza senza chiamare in
causa – come è intuitivo – la competenze organizzative e “manageriali”
richieste anche solo dalla titolarità della Presidenza di una Sezione
dell’ufficio.
6. Alla luce del complesso di elementi che si sono
fin qui esposti, s’impone una decisione di riforma della sentenza
impugnata e di accoglimento del ricorso di primo grado, essendo emersa
l’effettiva sussistenza dei vizi denunciati sul piano della motivazione
consiliare e della sua congruenza e coerenza rispetto al quadro
documentale considerato.
Verosimilmente, sia le scelte consiliari che
le statuizioni giurisdizionali gravate sono state in qualche modo – e
forse inconsapevolmente – condizionate dall’essere avvenuta la
comparazione fra l’appellante e il controinteressato “in seconda battuta”,
a seguito dell’accoglimento del precedente ricorso dal primo promosso
avverso la propria esclusione dalla procedura, in un momento in cui il
dottor Santacroce aveva già da tempo preso possesso dell’ufficio direttivo
capitolino.
Tuttavia, è evidente che l’istante non può essere
penalizzato dalla circostanza meramente accidentale di non aver potuto
partecipare alla procedura selettiva nel momento del suo primo
svolgimento: circostanza la quale anzi, e a prescindere da quelli che
potranno essere gli sviluppi successivi del presente giudizio, ben
potrebbe di per sé sola essere posta a fondamento di possibili (e non
ancora precluse) pretese risarcitorie.
7. Le spese di entrambi i
gradi del giudizio, liquidate equitativamente in dispositivo, vanno poste
a carico dell’Amministrazione secondo il criterio della soccombenza; va
invece disposta la compensazione delle spese nei confronti dell’appellato
dottor Santacroce, cui non sono in alcun modo ascrivibili – come è
evidente – i ravvisati profili di illegittimità.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in
epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza
impugnata, accoglie il ricorso di primo grado e annulla gli atti con lo
stesso impugnati.
Condanna il C.S.M. e il Ministero della Giustizia, in
solido, al pagamento in favore dell’appellante delle spese del doppio
grado del giudizio, che liquida in complessivi euro 3000,00, oltre agli
accessori di legge; compensa le spese nei confronti dell’appellato dottor
Giorgio Santacroce.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita
dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di
consiglio del giorno 13 dicembre 2011 con l’intervento dei
magistrati:
Gaetano Trotta, Presidente
Raffaele Greco, Consigliere,
Estensore
Fabio Taormina, Consigliere
Diego Sabatino,
Consigliere
Guido Romano, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 16/01/2012
