INDICE 1. Premessa. 2. Il nuovo ruolo del consiglio dei governatori. 3. Nuove norme dello statuto consentono una maggiore flessibilità di azione ed una più ampia sfera di strumenti per l’esercizio dell’attività creditizia. 4. L’ambito del controllo di legittimità esercitato dalla Corte di giustizia UE. 5. Conclusioni


1. Premessa
Il presente lavoro intende fornire un riassunto delle novità introdotte dal Trattato di Lisbona nel quadro regolamentare della Banca europea per gli investimenti (in seguito denominata “la Banca” o “la BEI”). Le norme esaminate a tale proposito sono contenute sia nel Trattato sull’Unione europea (TUE) e nel Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea (TFUE) sia, soprattutto, nello statuto[2] di questo strumento finanziario altamente specializzato. La BEI è un organismo istituito dal Trattato di Roma nel lontano 1957 con il compito di reperire risorse finanziarie sui mercati dei capitali e di impiegarle per il finanziamento di progetti d’investimento rientranti negli obbiettivi dell’allora Comunità economica europea (CEE). All’epoca, la Banca era disciplinata da alcune norme del suddetto Trattato CEE e da uno statuto che prevedeva un rigoroso assetto istituzionale inteso a rassicurare i suoi creditori riguardo alla solidità del suo portafoglio di prestiti e della garanzia rappresentata dalla partecipazione dei sei Stati membri originari al suo capitale. Questo rigido quadro regolamentare è rimasto sostanzialmente invariato fino al Trattato di Lisbona. In questa occasione gli odierni ventisette Stati membri hanno, tra l’altro, voluto adeguare un siffatto sistema di norme, concepite nel contesto di un’economia europea da poco uscita da una guerra devastante, per renderle più consone ad un organismo destinato a contribuire con maggiore efficacia alla riuscita delle attuali politiche dell’Unione europea. Il nuovo assetto istituzionale comprende così sia un insieme di ulteriori ed audaci compiti assegnati a questo importante strumento finanziario sia un maggiore coinvolgimento degli Stati membri nell’attività di finanziamento che esso svolge nell’esclusivo interesse dell’Unione. In aggiunta al suddetto quadro di regole che influiscono direttamente sulla stessa natura giuridica della Banca, il Trattato di Lisbona ha poi inserito nel TFUE alcune disposizioni intese a precisare la competenza giurisdizionale della Corte di Giustizia nei confronti degli organismi dell’Unione in generale e quindi, implicitamente, nei confronti dell’organismo BEI[3].

2. Il nuovo ruolo del consiglio dei governatori
Per quanto riguarda le nuove competenze del consiglio dei governatori[4], si ricorda innanzitutto che quest’organo, composto da un ministro per ogni Stato membro (per consuetudine un ministro finanziario), è da sempre chiamato a svolgere una funzione superiore di indirizzo e di controllo. Nel precedente statuto la ripartizione delle competenze tra i diversi organi decisionali della BEI gli aveva però attribuito, nell’ambito dell’attività creditizia della Banca, una funzione di indirizzo di natura sostanzialmente “politica”, diretta ad assicurare la necessaria armonizzazione di tale attività con i principi e le politiche dell’Unione europea. Ora, invece, risulta che il Trattato di Lisbona ha conferito al consiglio dei governatori un ruolo più incisivo rispetto al passato per quanto riguarda la gestione della detta attività creditizia. E’, cioè, evidente che il suddetto Trattato ha voluto inserire nello statuto della Banca anche un insieme di disposizioni dirette ad attribuire ai rappresentanti degli Stati membri un potere decisionale in materie che comportano un sicuro fattore di rischio imprenditoriale. In particolare, il consiglio dei governatori, ai sensi dell’art. 7, par. 3, lett. b), ha ora anche il compito di formulare ulteriori direttive (oltre quelle di carattere “politico” previste anche dal precedente statuto) intese ad indicare al consiglio di amministrazione i principi di natura economico-finanziaria che quest’organo deve seguire nel concedere l’insieme dei finanziamenti[5].
Questa interpretazione é confermata da varie considerazioni che emergono dall’attuale testo dello statuto. In primo luogo, le nuove direttive previste dall’art. 7, par. 3, lett. b), non possono che rivestire una natura diversa da quella delle direttive, già previste dal precedente statuto e di natura evidentemente “politica”, menzionate nell’art. 7, par. 2[6]. Altrimenti le direttive di cui al suddetto art. 7, par. 3, lett. b) costituirebbero un’inutile ripetizione della previsione di direttive a carattere politico contenuta nel par. 2 dello stesso articolo. Per di più, una diversa interpretazione risulterebbe anche in palese contraddizione con il termine “inoltre”, utilizzato nel menzionato par. 3 dell’art. 7 per elencare gli ulteriori poteri del consiglio dei governatori, tra i quali figura appunto quello di emanare le direttive in questione.
In secondo luogo, nel testo dell’art. 9, par. 1, dell’attuale statuto non figura più il riferimento alla “competenza esclusiva” che il corrispondente art. 11, par 1, del precedente statuto conferiva al consiglio di amministrazione in merito a qualsiasi decisione in materia di concessione di prestiti e di valutazione del relativo rischio. E’ ragionevole supporre che questa precisazione servisse in particolare ad evitare che il consiglio di amministrazione potesse chiedere al consiglio dei governatori di essere confortato su decisioni riguardanti tale materia. Ciò al fine di impedire alla radice qualsiasi coinvolgimento degli Stati membri nelle decisioni che per loro natura comportano l’assunzione dei rischi legati ad un’attività di contenuto imprenditoriale. La nuova formulazione del suddetto art. 9, da cui, come detto, è stata eliminata ogni previsione di “competenza esclusiva”, vuole invece significare che questa materia appartiene ormai alla sfera di responsabilità di entrambi gli organi, per quanto di rispettiva competenza.
In terzo luogo, hanno anch’essi un contenuto imprenditoriale e rientrano quindi nell’ambito delle direttive di cui al detto art. 7, par. 3, lett. b), i criteri generali di natura economico-finanziaria che il consiglio dei governatori, ai sensi dell’art. 16, par. 3, fissa per il consiglio di amministrazione in relazione alle c.d. “attività speciali” (di cui si dirà in seguito). Si tratta, infatti, di direttive che hanno lo scopo di guidare l’organo amministrativo nella valutazione del merito di credito di un potenziale mutuatario nei casi in cui c’é l’esigenza di esaminare l’entità di uno specifico profilo di rischio insito in un’attività che non rientra nei criteri di finanziamento adottati di norma dalla Banca. Inoltre, per un’altra disposizione appartenente allo stesso ambito (art. 18, par. 2, c. 2 dello statuto), il consiglio dei governatori contribuisce alle decisioni che comportano l’esame dei rischi di carattere imprenditoriale connessi all’assunzione di partecipazioni (anch’esse menzionate in seguito) dirette a finanziare la realizzazione di investimenti rispondenti ai criteri di scelta stabiliti dall’art. 309 TFUE. Sempre nel quadro di queste nuove funzioni istituzionali, lo stesso consiglio decide, altresì, la concessione di finanziamenti da attuare in tutto o in parte al di fuori dei territori europei degli Stati membri, valutando anche i loro aspetti finanziari, mentre al consiglio di amministrazione compete solo la funzione propositiva (art. 16, par. 1). Si ricorda, invece, che, ai sensi del precedente statuto, il consiglio dei governatori si limitava ad autorizzare il consiglio d’amministrazione ad assumere le delibere necessarie per concedere crediti per progetti di investimenti nei territori di Paesi terzi.
Infine, nel contesto di questo suo nuovo ruolo, il consiglio dei governatori può decidere di istituire filiali o altre entità dotate di personalità giuridica e autonomia finanziaria, probabilmente rientranti anch’esse nel quadro degli organismi appartenenti all’Unione europea. Stabilisce, inoltre, il loro statuto, definendo in particolare obiettivi, struttura, assetto patrimoniale, assetto societario, sede, risorse finanziarie, mezzi d'intervento e modalità di controllo, nonché la relazione con gli organi della Banca. Questa ha poi la facoltà di partecipare alla gestione dei suddetti organismi e di contribuire al loro capitale sottoscritto. Spetta, quindi, al consiglio dei governatori di stabilire l’importo massimo da destinare alla partecipazione in tali entità (art. 28 dello statuto)[7].
In conclusione, per quanto riguarda il nuovo ruolo dell’organo principale di governo della BEI, si può constatare che, diversamente dal passato, tale ruolo è stato ampliato al punto da coinvolgere i rappresentanti degli Stati membri in decisioni che comportano l’assunzione di rischi a carattere imprenditoriale legati direttamente o indirettamente all’attività di natura creditizia della Banca. Cioè, detto in altre parole, prima del trattato di Lisbona il consiglio di amministrazione della BEI aveva il potere “esclusivo” di determinare in autonomia i criteri di carattere economico-finanziario concernenti tale attività, sia pure nel rispetto degli indirizzi di natura “politica” fissati dal consiglio dei governatori in armonia con gli obbiettivi dell’allora Comunità europea. Oggi, entrambe le direttive sono stabilite dagli Stati membri per il tramite dei loro rappresentanti, i governatori.

3. Nuove norme dello statuto consentono una maggiore flessibilità di azione ed una più ampia sfera di strumenti per l’esercizio dell’attività creditizia.
In questo contesto è in primo luogo opportuno sottolineare che il trattato di Lisbona ha introdotto una nuova regolamentazione delle procedure per modificare lo statuto della Banca. In precedenza, gran parte di tali modifiche doveva essere effettuata seguendo la procedura di revisione ordinaria prevista dall’art. 48 TUE. Attualmente, invece, l’art. 308 TFUE prevede che l’intero statuto può essere modificato con una procedura di revisione speciale, in forza di una decisione presa all’unanimità dal Consiglio, previa consultazione del Parlamento europeo, della Commissione e della stessa BEI. La particolare specificità di tale ultima disposizione fa, peraltro, capire, da un lato, che un’eventuale modifica degli articoli del TFUE riguardanti la Banca continua ad essere disciplinata dal detto art. 48 TUE e, da un altro lato, che le eventuali modifiche concernenti il solo statuto non sono subordinate all’accordo dei Parlamenti nazionali, come invece previsto dalle procedure di revisione di cui allo stesso art. 48. Le decisioni concernenti gli aumenti del capitale, anch’esse rientranti tra quelle che comportano una modifica dello statuto, rimangono invece nell’esclusiva competenza del consiglio dei governatori. Resta inoltre ovviamente inalterata la facoltà degli Autori di un eventuale successivo trattato di procedere ad un’ulteriore modifica dello statuto della Banca nei termini della procedura ordinaria di cui al detto art. 48.
In secondo luogo, occorre esaminare le disposizioni dello statuto che consentono agli organi decisionali della BEI una migliore flessibilità di manovra nell’ambito dell’attività creditizia dell’organismo bancario. A questo proposito, è opportuno premettere che il capitale sottoscritto rappresenta un limite all’attività della Banca. Infatti, ai sensi dell’art. 16, par. 5 dello statuto, il totale degli impegni derivanti dai prestiti e dalle garanzie da questa accordati non può superare il 250 % di un importo costituito dal capitale sottoscritto (come già previsto dal precedente statuto), nonché (a seguito del trattato di Lisbona) dalle riserve, dagli accantonamenti non assegnati e dall'eccedenza del conto profitti e perdite[8]. E’ poi bene richiamare l’attenzione sul fatto che la BEI effettua la sua attività di finanziamento utilizzando in massima parte risorse reperite sui mercati di capitali, di regola con l’emissione di titoli obbligazionari. Il che significa, indirettamente, che l’indebitamento globale della BEI non deve mai superare un importo pari alla suddetta percentuale complessiva del 250% rispetto ad un importo costituito in gran parte dalla garanzia fornita dal capitale sottoscritto dagli Stati membri. In altri termini, il suddetto limite posto dalla statuto alla capacità della Banca di effettuare i suoi finanziamenti costituisce anche un limite alla sua attività di provvista, dato che la prima attività è portata a termine per la maggior parte con i ricavi della seconda attività.
Sulla base di questa solida struttura patrimoniale, lo statuto (art. 16, par. 3) prescrive che, quando la BEI concede un finanziamento ad un’entità diversa da uno Stato membro, tale intervento deve essere assistito da una garanzia prestata dallo Stato membro sul territorio del quale è attuato l’investimento ovvero da garanzie sufficienti o, comunque (ed è questa la novità introdotta dal trattato di Lisbona), essere confortato dalla solidità finanziaria del debitore. La ragione di questo nuovo testo della norma in esame appare evidente alla luce di due considerazioni diverse ma complementari.
Per un verso, si può ritenere che gli Autori del TFUE abbiano voluto eliminare l’anacronistica previsione del precedente statuto, la cui interpretazione letterale sembrava richiedere che tutti i finanziamenti della Banca dovessero presentare una contestuale garanzia in senso tecnico-giuridico. Previsione anacronistica in quanto dettata dall’esigenza, sentita nel 1957 dai padri fondatori della BEI, di rassicurare i potenziali creditori del nuovo organismo bancario all’inizio della sua attività di provvista dei fondi necessari all’esercizio della sua attività creditizia. Con il passare del tempo e con il progredire delle condizioni economiche della Banca, questa esigenza è divenuta però sempre meno attuale. Per cui, si è ritenuto opportuno modificare una disposizione che poteva dare adito ad un’interpretazione sempre meno condivisibile da un punto di vista logico. Già prima del trattato di Lisbona, infatti, la necessaria presenza di “garanzie sufficienti” intese in senso tecnico-giuridico in ogni finanziamento della BEI non era più giustificata né da un’interpretazione letterale della norma in questione né da una sua interpretazione teleologica, che tenesse conto di criteri interpretativi desunti dal contesto normativo dello statuto.
Un’interpretazione letterale del precedente art. 18, n. 3 (corrispondente al suddetto art. 16, par.3) avrebbe, infatti, condotto ad una conclusione assurda, dato che il suo dispositivo richiedeva la necessaria presenza di “garanzie sufficienti” solo per i prestiti e non per le garanzie concesse dalla Banca. Per contro, un’interpretazione basata sulla ricerca del reale significato della norma in questione avrebbe comportato la necessità di armonizzare il suo testo con il restante quadro normativo dello statuto. Con la conseguenza che ogni sforzo in questo senso avrebbe dovuto tenere conto del fatto che, ai sensi sia del precedente statuto sia dell’attuale statuto, la Banca “può accordare o garantire prestiti soltanto quando il servizio degli interessi e dell'ammortamento sia assicurato dagli utili di gestione, nel caso di investimenti attuati da imprese appartenenti ai settori produttivi, oppure, nel caso di altri investimenti, da un impegno sottoscritto dallo Stato in cui si realizza l'investimento, o in qualsiasi altra maniera” (v. l’art. 20, par. 1, lett. a, del precedente Statuto e l’art. 18, par. 1, lett. a, dell’attuale statuto).
E’, cioè, evidente, anche alla luce di questa previsione, che l’obbiettivo perseguito dagli Autori dello statuto, allora come adesso, é quello di ottenere che le somme versate dalla BEI a titolo di prestito o di garanzia siano integralmente e puntualmente rimborsate dai rispettivi mutuatari, senza che sia necessario predeterminare nello statuto modalità particolari con le quali conseguire questo risultato. Anche perché sarebbe privo di ogni logica lo statuto di un ente creditizio che, di fronte a due patrimoni di valore complessivamente equivalente, e dunque con un’identica probabilità di buon fine di entrambi i finanziamenti, costringesse tale ente a rifiutare il suo intervento in un caso e ad accordarlo nell’altro solo in ragione della presenza formale in quest’ultimo caso di una garanzia in senso tecnico-giuridico.
Per un altro verso, la disposizione in esame contribuisce ad assicurare quella solidità del patrimonio di crediti della Banca che rappresenta la giustificazione fondamentale per la responsabilità limitata degli Stati membri. Tutto lascia, infatti, ritenere che tale norma vuole in sostanza imporre agli organi decisionali della BEI di non concedere alcun finanziamento senza aver prima acquisito una ragionevole certezza circa il suo buon fine. In altre parole, essa richiede alla Banca di pervenire a questa intima convinzione grazie ad una valutazione complessiva dei meriti dell’iniziativa, comprendente non solo la solidità patrimoniale del mutuatario e delle garanzie giuridiche offerte, ma anche le capacità imprenditoriali del promotore, le qualità tecniche dell’investimento, le prospettive del settore in cui esso opera e, in genere, ogni altro elemento di giudizio atto a giustificare le ragionevoli aspettative della Banca circa il buon fine del suo finanziamento. Non senza dimenticare che questo principio è espresso da una norma di rango primario che gli fa assumere un valore costituzionale degno di una particolare attenzione.
Ciò detto, non si deve peraltro ritenere che tale regola primaria abbia valore assoluto e debba perciò essere applicata rigidamente in ogni circostanza. Infatti, il trattato di Lisbona ha introdotto una terza novità nello statuto (art. 16, par. 3. c. 2) al fine di consentire una maggiore flessibilità operativa all’organismo bancario, ampliando nel contempo la sua sfera d’intervento. Questa norma prevede che, nell'ambito dei principi stabiliti dal consiglio dei governatori ai sensi dell'art. 7, par. 3, lett. b), il consiglio di amministrazione può decidere a maggioranza qualificata le condizioni e le modalità di qualsiasi finanziamento che presenti un profilo di rischio specifico e che sia pertanto considerato un'attività speciale, se la realizzazione delle operazioni previste nell'art. 309 TFUE lo richiede. Allo scopo di tutelare la solidità patrimoniale della BEI, lo statuto prescrive, peraltro, (art. 16, par. 5) che ulteriori riserve supplementari devono essere costituite dal consiglio di amministrazione a fronte di finanziamenti del genere.
In quarto luogo, sempre allo scopo di ampliare l’ambito operativo della BEI, il trattato di Lisbona ha poi introdotto un’importante eccezione al generico divieto, posto alla Banca dall’ art. 18 dello statuto, di acquisire partecipazioni in imprese ovvero di assumere responsabilità di sorta nella loro gestione, salvo che non lo richieda la tutela dei suoi diritti per garantire la riscossione dei suoi crediti. Il par. 2 di quest’articolo autorizza, infatti, la BEI ad intervenire con capitale di rischio, in generale a complemento di un prestito o di una garanzia, nel caso in cui la realizzazione delle operazioni previste nell'art. 309 TFUE lo richieda e purché ciò sia necessario per finanziare un investimento o un programma. In questo caso, sempre nell'ambito dei principi stabiliti dal consiglio dei governatori ai sensi del menzionato art. 7, par. 3, lett. b), il consiglio di amministrazione può adottare a maggioranza qualificata le condizioni e le modalità per assumere una partecipazione al capitale di un'impresa commerciale. Ad integrazione di tale nuova facoltà l'art. 16, par. 5, comma 1, prevede, inoltre, che l’importo versato per le partecipazioni assunte dalla Banca non deve mai essere superiore al totale della parte versata del capitale, delle riserve, degli accantonamenti non assegnati e dell'eccedenza del conto profitti e perdite.
Quest’ultima disposizione non è però di facile interpretazione. A prima vista, sembra che il suo scopo sia quello di contenere i versamenti di capitale a fronte delle diverse partecipazioni societarie nei limiti degli importi disponibili nel bilancio della Banca, senza dover ricorrere al mercato dei capitali per reperire i fondi necessari. Appare cioè come una previsione oculata a carattere prudenziale, intesa ad evitare di investire in capitale di rischio importi raccolti con prestiti di natura sostanzialmente obbligazionaria. Il problema nasce però dalla presenza nello stesso statuto di una norma (art. 16, par. 5, comma 2, già esaminata) per la quale l’importo cumulativo di tutte le operazioni attive della BEI (rappresentate dai prestiti e dalle garanzie) deve essere calcolato nei confronti della suddetta percentuale del 250% previa deduzione di una somma pari all'importo sottoscritto, versato o no, per qualsiasi partecipazione assunta dalla Banca. Il che vuol dire, indirettamente, che le partecipazioni in questione potrebbero in teoria assorbire in gran parte o addirittura per la totalità il suddetto importo cumulativo. Con la conseguenza che in una situazione del genere, improbabile ma pur sempre possibile, la BEI potrebbe vedersi costretta a versare importi a titolo di capitale per un ammontare complessivo ben superiore al limite di cui alla suddetta norma prudenziale nel caso in cui tutte o gran parte delle entità partecipate si trovino nella necessità di richiamare l’integralità dei rispettivi capitali sottoscritti.
Infine, sempre nell’intento di attribuire alla BEI la necessaria flessibilità d’azione, l’art. 18, par. 7, dello statuto prende in considerazione, riconoscendo l’opportunità di farvi fronte, un’esigenza riscontrata dalle sue strutture operative nell’esercizio della loro pratica creditizia. A complemento delle sue attività di finanziamento, la Banca può cioè prestare servizi di assistenza tecnica, alle condizioni e secondo le modalità definite dal consiglio dei governatori, che delibera a maggioranza qualificata e nel rispetto dello statuto. Ad un analogo fine, poi, una nuova disposizione dello statuto conferisce al comitato di direzione la facoltà di adottare, nell’ambito dei suoi poteri di ordinaria amministrazione, tutte le misure d’urgenza necessarie a ristrutturare i termini di adempimento di un’operazione di finanziamento.
Come visto, il trattato di Lisbona ha dunque dato alla BEI nuove regole di comportamento che hanno certamente migliorato la sua capacità operativa. E’ peraltro importante sottolineare come la concessione di tutte queste nuove prerogative sembri aver anche consigliato agli autori del Trattato di modificare radicalmente la funzione assegnata dallo statuto al comitato di verificazione. In precedenza tale funzione consisteva in sostanza nel compito di controllare la regolarità formale della situazione contabile e di bilancio, senza alcun giudizio di merito sull’attività creditizia della Banca. L’articolo 12 del nuovo Statuto lascia, invece, capire che tale organo ha ora assunto in sostanza il compito di controllare la regolarità delle operazioni della Banca anche sotto il profilo del merito. Infatti, secondo il suddetto articolo, il comitato è tenuto ad esaminare ogni anno non solo la regolarità delle operazioni contabili e dei libri della BEI ma anche a verificare che le sue attività siano conformi alle migliori pratiche bancarie. Inoltre, esso deve accertare che le relative operazioni siano state effettuate nel rispetto delle formalità e delle procedure previste dallo statuto e dal regolamento interno. Allo stesso fine, il comitato deve poi confermare che gli stati finanziari, così come qualsiasi informazione finanziaria contenuta nei conti annuali elaborati dal consiglio di amministrazione, forniscono un’immagine fedele della situazione della Banca, all’attivo come al passivo, come pure dei risultati delle sue operazioni e dei flussi di tesoreria per l’esercizio finanziario considerato. Infine, ancora in questo contesto di disposizioni intese ad armonizzare l’accresciuto ambito degli interventi della BEI con la sempre presente esigenza di preservare la sua solida immagine di protagonista primario sui mercati internazionali di capitali, si osserva che per svolgere questo ulteriore e più complesso ruolo è stato aumentato il numero dei membri del comitato di verifica, da tre a sei.

4. L’ambito del controllo di legittimità esercitato dalla Corte di giustizia UE
E’ innanzitutto importante richiamare l’attenzione sul fatto che la BEI è la sola banca internazionale intergovernativa i cui atti sono sottoposti ad un controllo di legittimità, esercitato dalla Corte di giustizia dell’UE[9]. A questo proposito, è bene anche rammentare che l’art. 271, nelle lett. a), b) e c)[10], è la sola disposizione del TFUE che fa espresso riferimento alla competenza della Corte di giustizia nei confronti delle controversie riguardanti la Banca. Inoltre, come si dirà anche in seguito, la stessa Corte ha affermato la sua giurisdizione sulle controversie nascenti nell’ambito dell’art. 270 TFUE (ex art. 236 TCE), in tema di contenzioso con il personale, e dell’art. 325 TFUE (ex art. 280 TCE) in materia di frode al bilancio dell’Unione europea.[11]. Ciò premesso, si può, tuttavia, a buon ragione supporre che i suddetti articoli non limitano l’ambito del controllo di legittimità esercitato da questa istituzione. Sono, infatti, applicabili alla Banca anche le norme del TFUE che, a seguito del trattato di Lisbona, hanno esteso la giurisdizione della Corte di giustizia UE agli atti degli organismi dell’UE in generale. Questo perché la stessa Corte di giustizia ha ritenuto in varie sentenze che la BEI è un organismo dell’Unione europea[12]. Appartengono, pertanto, a tale ambito di competenza, in particolare, le disposizioni in materia di ricorsi d’annullamento e in carenza di cui agli artt. 263, 264, 265 e 266 TFUE nonché le disposizioni complementari di cui agli artt. 278, 279 e 280 dello stesso Trattato.
E’, tuttavia, opportuno svolgere alcune considerazioni intese a chiarire l’effettiva portata delle suddette nuove disposizioni introdotte in materia dal Trattato di Lisbona. Innanzitutto, si deve ormai ritenere, da una parte, che l’azione prevista dal suddetto art. 263[13] può essere esercitata anche da persone fisiche o giuridiche e riguardare ogni atto emanato da qualsiasi organo della BEI e destinato a produrre effetti giuridici nei loro confronti, visto che né il TFUE né lo statuto menzionano delle specifiche limitazioni al riguardo[14]. Da un’altra parte, è logico presumere che il relativo controllo di legittimità della Corte può solo riguardare i motivi di ricorso stabiliti dal secondo comma del detto art. 263, essendo escluso in particolare qualsiasi giudizio sulla valutazione fatta dagli organi della Banca circa il merito di credito di un suo mutuatario[15]. Inoltre, è bene precisare che nell’ambito degli articoli in esame devono essere compresi anche i ricorsi promossi dalla Commissione per richiedere l’annullamento o per contestare l’omissione di un atto del consiglio di amministrazione della BEI sulla base di motivi diversi da quelli, formali, previsti dalla lettera c) dell’art. 271. In questo senso, sembra cioè ragionevole ritenere che il controllo di legittimità della Corte potrebbe ad esempio riguardare il caso di una decisione presa all’unanimità dal consiglio di amministrazione ai sensi dell’art. 19, par. 6 dello statuto[16] Altrimenti, si arriverebbe alla conseguenza paradossale per cui la detta istituzione, custode dei Trattati, non avrebbe a sua disposizione alcuna azione per far giudicare la conformità di un atto del genere al diritto dell’UE.
In considerazione del riferimento agli organismi dell’UE contenuto nell’art. 267, lett. b), TFUE, la Corte di giustizia é altresì competente a pronunciarsi in via pregiudiziale sulle questioni che le sono poste da un organo giurisdizionale di uno Stato membro in merito alla validità ed all’interpretazione degli atti compiuti dagli organi della BEI. Si ricorda poi che, ai sensi dell’art. 23 dello statuto della Corte di giustizia, la decisione del giudice nazionale di rivolgersi al giudizio di questa istituzione deve essere notificata anche all’organismo dell’UE che ha emesso l’atto di cui si chiede l’interpretazione o l’annullamento. Ne consegue che una notifica del genere deve essere effettuata anche nei confronti della Banca, la quale ha il corrispondente diritto di presentare memorie o osservazioni scritte. Inoltre, per la stessa ragione, la Banca ha la facoltà, ai sensi dell’art. 40 del suddetto statuto, di intervenire nelle controversie proposte al giudizio della Corte, nei confronti delle quali possa dimostrare di avere un evidente interesse alla loro soluzione. In aggiunta, il successivo art. 42 estende alla BEI, sempre in quanto organismo dell’UE, la facoltà di proporre opposizione di terzo, nei casi ed alle condizioni determinati dal regolamento di procedura della Corte, contro le sentenze pronunziate senza che la Banca sia stata chiamata in causa, qualora tali sentenze siano pregiudizievoli ai suoi diritti.
Infine, come accennato in precedenza, il Trattato di Lisbona ha confermato la competenza giurisdizionale della Corte di giustizia sulla BEI, finora attribuita da un’interpretazione “autentica” di questo stesso giudice, per quanto riguarda l’art. 270 TFUE (ex art. 236 TCE), in tema di contenzioso con il personale e l’art. 325 TFUE (ex art. 280 TCE) in materia di frode al bilancio dell’Unione europea. Nel primo caso, infatti, l’art. 270 TFUE, nel sottoporre le suddette controversie alla giurisdizione dei giudici di Lussemburgo, fa ora una più netta distinzione tra lo statuto dei funzionari dell’UE ed i diversi regimi applicabili agli altri agenti della stessa UE, nel cui contesto rientra senza dubbio anche il personale della Banca. Nel secondo caso, invece, l’art. 325 TFUE prevede espressamente che la lotta alla frode e le relative misure di protezione devono essere realizzate anche nell’ambito degli organismi dell’UE, e quindi anche nei confronti dell’organismo BEI.
Vale la pena, infine, di richiamare l’attenzione, sia pur brevemente, sulle altre situazioni nelle quali la competenza giurisdizionale della Corte di giustizia appare quanto meno incerta dopo i cambiamenti apportati al TUE ed al TFUE dal Trattato di Lisbona. In questo contesto si pone, in primo luogo, la questione di sapere se e, nel caso, in quali termini l’art. 263 TFUE riconosce anche alla Banca la c.d. “legittimazione attiva” a tutela delle proprie prerogative. Ciò in quanto, almeno sulla base di un’interpretazione letterale dell’articolo in esame, non risulta che questo organismo possa far parte dei c.d. “ricorrenti semi-privilegiati” previsti dal terzo comma di tale articolo. Si potrebbe cioè supporre che il mancato riferimento nel suddetto comma agli “organi ed organismi” dell’Unione (tra i quali, come detto, è compresa la Banca), menzionati invece nel primo e nel quinto comma dello stesso articolo, sia intenzionale. Più precisamente, questo silenzio del TFEU al riguardo potrebbe essere interpretato come un’implicita volontà degli Autori del Trattato di escludere tali “organi e organismi” dall’ambito di quelle entità del quadro istituzionale dell’UE che possono far valere le loro prerogative ai sensi del menzionato terzo comma dell’art. 263 TFUE. Una siffatta interpretazione parrebbe poi confermata dal fatto che, mentre la precedente versione dell’articolo in esame (cioè l’art. 230 TCE) non considerava né la BEI né la Banca centrale europea, la sua attuale versione nomina soltanto quest’ultima. Invece, almeno formalmente, la BEI continua a non essere menzionata. Tutto ciò potrebbe voler significare, in altri termini, che la Banca sarebbe legittimata ad agire a tutela dei propri interessi solo nel contesto dell’azione spettante alle persone fisiche e giuridiche contemplate dal quarto comma dell’articolo in questione.
A tale proposito, si ricorda, peraltro, che, secondo la Corte, un ricorrente semiprivilegiato può far valere una violazione delle proprie prerogative quando è ostacolata la sua partecipazione al processo di elaborazione di atti normativi, ove tale partecipazione sia contemplata dal Trattato[17] Si configurerebbe cioè una violazione delle prerogative di uno dei ricorrenti semiprivilegiati se non fosse richiesto il suo parere in merito all’emissione di un atto normativo, sebbene ciò sia esplicitamente previsto dai Trattati. Ora, è bene richiamare l’attenzione sul fatto che il Trattato di Lisbona ha introdotto una nuova regolamentazione delle procedure riguardanti le eventuali modifiche delle disposizioni statutarie della BEI. In precedenza, gran parte di tali modifiche doveva essere effettuata ai sensi della procedura di revisione ordinaria prevista dall’art. 48 TUE. Attualmente, invece, l’art. 308 TFUE prevede che l’intero statuto della BEI può essere modificato con una procedura di revisione speciale, in forza di una decisione presa all’unanimità dal Consiglio UE, previa consultazione del Parlamento europeo, della Commissione e della stessa Banca. Tutto lascerebbe, pertanto, ritenere che, nel caso di una sua mancata consultazione, quest’ultima avrebbe la legittimazione ad agire nella sua qualità di ricorrente semiprivilegiato a tutela delle proprie prerogative ai sensi del suddetto art. 263 TFUE.
Altre disposizioni che danno adito ad analoghe perplessità sono, in secondo luogo, gli articoli 268 e 340 TFUE in tema di responsabilità extra contrattuale. A questo proposito, si osserva, per un verso, che nessuna delle suddette disposizioni stabilisce in maniera esplicita la competenza della giurisdizione europea nei confronti della Banca. Anzi, entrambe le norme, insieme all’art. 46 dello statuto della Corte di giustizia, potrebbero piuttosto lasciare intendere che non spetta a questa istituzione accertare se ricorrono i presupposti per una responsabilità extracontrattuale della BEI. Il loro testo sembrerebbe cioè voler dire che solo l’UE e la BCE[18] sono sottoposte ad un siffatto giudizio. Con la conseguenza che, una volta accertata tale responsabilità, l’UE risponde dei comportamenti illegittimi delle sue istituzioni, mentre la BCE è chiamata a risarcire gli eventuali danni con il proprio patrimonio. La responsabilità extra-contrattuale della Banca sarebbe invece giudicata dalle competenti giurisdizioni degli Stati membri ai sensi dell’art. 27 dello statuto. Fatta salva, naturalmente la possibilità per il giudice nazionale di attivare la competenza pregiudiziale della Corte ai sensi dell’art. 267 TFUE (art. 234 TCE).
Per un altro verso, non si può, tuttavia, sottacere che il Tribunale, nella menzionata sentenza relativa al caso Evropaïki Dynamiki /BEI[19], richiamando una precedente sentenza della Corte di giustizia riguardante una controversia in materia di responsabilità extracontrattuale nella quale era coinvolta la BEI[20], ha ritenuto che anche la Banca era sottoposta alla disciplina prevista dagli articoli 235 e 288 del TCE (i quali, come noto, corrispondono ai suddetti articoli 268 e 340 del TFUE). Si tratta, infatti, di un’autorevole giudizio che di certo non è consentito confutare alla luce delle menzionate disposizioni del TCE. Non risultano in altri termini motivi validi per contraddire delle motivazioni che appaiono giustificabili nel contesto delle norme e delle interpretazioni giurisprudenziali vigenti all’epoca del TCE. Per contro, nasce spontaneo il dubbio che tale giudizio possa essere lecitamente esteso al combinato disposto degli attuali articoli 268 e 340 del TFUE e 46 dello statuto della Corte. Ciò se non altro per la buona ragione che le motivazioni della sentenza del Tribunale non hanno preso in considerazione le modifiche introdotte dal Trattato di Lisbona alla sfera di competenza giurisdizionale della Corte di giustizia, non attribuendo alcun significato al fatto incontestabile che solo alcune norme del TFUE in tema di competenza giurisdizionale della Corte di giustizia menzionano gli organismi dell’UE.
In terzo luogo, apparenti lacune per quanto riguarda la BEI risultano anche dall’art. 272 TFUE (ex art. 238 TCE), dall’art. 35.4 dello statuto della BCE e dall’art. 4, c. 3, TUE (ex art. 10 TCE). I primi due articoli sembrano, infatti, stabilire che solo i contratti stipulati dall’UE o per conto di questa e quelli stipulati dalla BCE possono utilizzare una clausola compromissoria che prevede l’intervento di tale giurisdizione. Con la conseguenza che i finanziamenti concessi dalla Banca con fondi propri non potrebbero utilizzare una simile clausola contrattuale. La terza disposizione potrebbe, invece, far sorgere il dubbio che il controllo giurisdizionale della Corte sul rispetto dell’obbligo di collaborazione leale che incombe alle istituzioni dell’UE nei confronti delle autorità nazionali degli Stati membri[21] non sia applicabile anche alla Banca, quanto meno ai fini di un’iniziativa diretta a far valere un suo diritto in tal senso nei confronti delle istituzioni dell’UE[22]. Le ragioni di queste perplessità si fondano soprattutto ancora una volta nella palese assenza nei suddetti articoli di una indicazione essenziale per comprendere la loro effettiva portata. Si può, infatti costatare come nessuna delle disposizioni in esame sia stata integrata, come nel caso delle altre norme menzionate in precedenza, al fine di estendere espressamente la sua valenza anche agli organismi dell’UE in genere. Per contro, non si può negare che l’art. 4, c. 3, TUE mostra di avere un contenuto ampio ed indeterminato allo stesso tempo. Il suo tenore lascerebbe cioè intendere che si tratta di una disposizione con un significato di portata orizzontale e generale tale da riguardare non solo le istituzioni dell’UE, ma anche i suoi organismi.
In buona sostanza, si tratta di un’insieme di situazioni caratterizzate da un’incertezza che solo la Corte di giustizia potrà all’occorrenza risolvere.

5. Conclusioni
Il Trattato di Lisbona ha modificato il quadro istituzionale della BEI attraverso norme espresse sia nello statuto di questo organismo dell’UE sia nel TFUE[23]. In primo luogo, per quanto concerne le nuove disposizioni statutarie, è interessante osservare come, contrariamente alle apparenze, esse abbiano in realtà influito sulla stessa natura giuridica della Banca. A prima vista il loro testo sembra cioè rispondere al sano principio del “queta non movere”. A ben vedere, invece, il loro contenuto si concretizza in due tipi di norme, diverse ma complementari, che hanno di fatto modificato nella sostanza il preesistente assetto istituzionale. Per un verso, nuove norme prevedono un effettivo coinvolgimento del consiglio dei governatori, e cioè dei rappresentanti degli Stati membri, nell’attività di finanziamento della BEI, diversamente da come succedeva in precedenza. Per un altro verso, ci sono le norme che hanno autorizzato la Banca ad assumere ulteriori compiti nell’interesse dell’Unione europea. Insieme, queste nuove disposizioni, mentre le consentono un più ampio raggio di azione, sembrano anche aver comportato maggiori rischi di natura imprenditoriale a carico dei suoi associati, gli Stati membri. In secondo luogo, nell’attuale contesto è importante richiamare l’attenzione anche sulle norme del TFUE che hanno accresciuto o, in un certo senso, meglio definito la competenza giurisdizionale della Corte di giustizia UE nei confronti degli atti compiuti dai diversi organismi dell’Unione. Con la conseguenza che queste ulteriori disposizioni si applicano, seppure in maniera implicita, anche alla Banca, in quanto organismo appartenente al quadro istituzionale stabilito dal suddetto Trattato.

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[1] Le opinioni espresse in questo studio sono dell’autore e potrebbero non essere condivise dalla BEI.
[2] Lo statuto della BEI è contenuto nel Protocollo n. 5 allegato al TFUE per farne parte integrante e sostanziale.
[3] Al fine di consentire al lettore di confrontare le modifiche riassunte nel presente studio rispetto al precedente quadro istituzionale della BEI, si permetta il rinvio a G. Marchegiani “La Banque européenne d’investissement”, pagg. 428-558, “Commentaire J. Megret, Le Droit de la CE et de l’Union Européenne” Vol. 9, Bruxelles, 2000. Su differenti aspetti riguardanti il precedente statuto v. anche F. Leneuf-Peraldi, “Banque européenne d’investissement (BEI)”, in Juris-Classeur Europe, settembre 1995, fascicolo 2160F. D. R. R. Dunnett “The European Investment Bank: Autonomous Instrument of Common Policy?” (1994) CMLRev. 721; H. G. Schermers “Note on case 85/86”, (1988) CMLRev, 617. Sui cambiamenti introdotti dal Trattato di Lisbona v. F. Spagnuolo; N. Robinson, “The European Investment Bank:The EU’s Neglected Institution,” JCMS 2009, vol. 47, n. 3. 651-673 e M. Dufresne“La BEI et son évolution récente” (2011) EUREDIA 1.
[4] Lo statuto (art. 8) indica le condizioni per la validità delle sue deliberazioni, che a seguito del trattato Lisbona non sono più adottate seguendo le regole riguardanti le deliberazioni del Consiglio dell’Unione.
[5] Articolo 7, par. 3. “….Inoltre, il consiglio dei governatori: ….b) ai fini dell'articolo 9, paragrafo 1, determina i principi applicabili alle operazioni di finanziamento nell'ambito dei compiti della Banca…”
[6] Articolo 7, par. 2. “…Il consiglio dei governatori fissa le direttive generali relative alla politica creditizia della Banca conformemente agli obiettivi dell'Unione. Il consiglio dei governatori vigila sull'esecuzione di tali direttive…”
[7] È opportuno ricordare in proposito che il suddetto art. 28 ha sostituito il precedente art. 30 dello stesso statuto, il quale aveva previsto la costituzione del Fondo europeo per gli investimenti (FEI); questo organismo è peraltro ancora operante anche dopo la soppressione del menzionato art. 30.
[8] L'importo complessivo delle voci in questione è, peraltro, calcolato previa deduzione di una somma pari all'importo sottoscritto, versato o meno, per qualsiasi partecipazione assunta dalla Banca (art. 16, par. 5 dello statuto).
[9] Per un’opinione sull’argomento, espressa prima delle modifiche introdotte dal Trattato di Lisbona, v. F. Mariatte, “Recours contre les actes de la BEI,” Europe 2003 Ottobre Comm. nº 317, p.18.
[10] Art. 271, lett. a), b), c): “La Corte di giustizia dell'Unione europea è competente, nei limiti sotto specificati, a conoscere delle controversie in materia di:
a) esecuzione degli obblighi degli Stati membri derivanti dallo statuto della Banca europea per gli investimenti. Il consiglio di amministrazione della Banca dispone a tale riguardo dei poteri riconosciuti alla Commissione dall'articolo 258;
b) deliberazioni del consiglio dei governatori della Banca europea per gli investimenti. Ciascuno Stato membro, la Commissione e il consiglio di amministrazione della Banca possono proporre un ricorso in materia, alle condizioni previste dall'articolo 263;
c) deliberazioni del consiglio di amministrazione della Banca europea per gli investimenti. I ricorsi avverso tali deliberazioni possono essere proposti, alle condizioni fissate dall'articolo 263, soltanto dagli Stati membri o dalla Commissione e unicamente per violazione delle norme di cui all'articolo 19, paragrafo 2 e paragrafi da 5 a 7 inclusi, dello statuto della Banca;…”.
[11] Per quanto concerne la giurisprudenza in tema di contenzioso con il personale v. per tutte, la sentenza della Corte di giustizia in data 15 giugno 1975, causa 110/75, Mills / BEI, e quella del Tribunale di prima istanza in data 8 marzo 2002, causa T-275/02, D / BEI. Per l’altra materia, v. la sentenza in data 10 luglio 2003, causa C-15/00, Commissione / BEI. In dottrina, v. J. Santos Varas “La indipendencia del Banco central europeo y del Banco europeo de inversiones frente a la Officina europea de lucha contra el fraude (OLAF)”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, Año 8. Núm. 17. Enero-Abril 2004 e F. Spagnuolo, G. Pizzanelli, La Corte di giustizia nel caso OLAF precisa che l'indipendenza della BCE e della BEI non determina il loro isolamento dal contesto giuridico comunitario, Rivista italiana di diritto pubblico comunitario 2005 p. 233-252..
[12] V. per ultimo la sentenza in data 10 luglio 2003, causa C-15/00, Commissione/ BEI, con la giurisprudenza ivi citata.
[13] In merito all’art. 263 TFUE v. F. Mariatte, D. Ritleng, Contentieux de l’Union européenne/1, Annulation, Exception d’illegalité, Paris, 2011; R. Barents, The Court of Justice after the Treaty of Lisbon, in CMLR, 2010, 709-728; E. Fontana, Il ricorso di annullamento dei privati nel Trattato di Lisbona, in DUE, 2010, 53-74; M. Wathelet, Contentieux européen, Bruxelles, 2010. K. Lenaerts, Le Traité de Lisbonne et la protection juridictionnelle des particuliers en droit de l’Union, in CDE, 2009, 711-745.
[14] A proposito di questa più ampia definizione della sfera di competenza attribuita dall’art. 263 TFUE alla giurisprudenza della Corte di giustizia è interessante richiamare l’attenzione sulla sentenza del Tribunale in data 20 settembre 2011, causa T-461/08, Evropaïki Dynamiki /BEI. Questa decisione ha contraddetto la tesi affermata in passato dallo stesso Tribunale (V. l’ord. del 26 novembre 1993, causa T- 460/93, Tête e altri/BEI), secondo la quale l’art. 230 TCE (sostituito dal menzionato art. 263 TFUE) non poteva applicarsi alla Banca. La nuova interpretazione data dal Tribunale al detto art. 230 TCE ha, al contrario, ammesso la legittimità delle eventuali azioni esperite da privati nei confronti della BEI, anche se il suo testo (a differenza di quello dell’attuale art. 263 TFUE) non faceva alcun riferimento agli organismi dell’UE. Con tale sentenza il Tribunale ha cioè inteso attribuire a tale norma del TCE un’interpretazione diretta ad ampliare anche nell’ambito di questo Trattato la sfera del giudizio di legittimità attribuito alla Corte di giustizia nei confronti della BEI.
[15] Come si può desumere dalla sentenza 3 marzo 1988, causa 85/86, Commissione c BEI, punti 27-30. In questo senso, v. anche l’ordinanza 26 novembre 1993, causa T–460/93, Tête e a. c. BEI, punto 20.
[16] Art. 19.6 “ In caso di parere negativo della Commissione, il consiglio d'amministrazione può accordare il finanziamento in questione soltanto all'unanimità e l'amministratore nominato su designazione della Commissione si astiene dal partecipare alla votazione.”.
[17] Sentenza 22 maggio 1990, Parlamento/Consiglio, 70/88, punti 27 e 28.
[18] La responsabilità della BCE è confermata dall’art. 35.3 del suo statuto con un espresso riferimento all’art .340 TFUE.
[19] Citata alla nota n. 14..
[20] Sentenza 2 dicembre 1992, causa C–370/89, SGEEM e Etroy c. BEI. V. anche W. Van Gerven “Non-contractual Liability of Member States, Community Institutions and Individuals for Breaches of Community Law with a view to a Common Law for Europe” Maastricht Journal of European and Comparative Law, 1994, p. 6.
[21] V. in particolare l’ordinanza 13 luglio 1990 relativa alla causa C-2/88, J. Zwarttveld e a..
[22] Come visto, la tutela della Banca nei confronti degli Stati membri è invece assicurata dall’art. 271, lett. a) del TFUE.
[23] Mentre non è del tutto certo che l’art. 4, c. 3, TUE sia applicabile anche alla BEI

(pubblicato il 27.1.2012)