L’art. 11 del d.l. 24 gennaio 2012, n. 1 (pubblicato sulla G.U. n. 19 del 24 gennaio 2012) (c.d. decreto “Cresci Italia”) interessa e impatta il settore delle farmacie. Le note che seguono intendono proporsi quale contributo ad una forse maggiore comprensione del settore e delle possibili evoluzioni future.

1. I servizi sanitari nell’ordinamento comunitario
L’organizzazione dei servizi e degli interventi sanitari e, conseguentemente, la gamma di prestazioni che i sistemi sanitari debbono garantire ai propri cittadini costituiscono, in linea con il principio di sussidiarietà e in virtù del Trattato di Amsterdam, materia e responsabilità dei singoli governi statali, non potendosi dunque registrare una legislazione ad hoc a livello comunitario.
E’ con l’entrata in vigore del Trattato di Maastricht e l’inserimento di un titolo denominato “sanità pubblica” che ha iniziato a svilupparsi una strategia comunitaria in materia di sanità ed è stato possibile istituzionalizzare la cooperazione tra gli stati membri in questo settore.
Se il Trattato di Maastricht rappresenta il pilastro del riconoscimento a livello europeo dell’importanza strategica della sanità pubblica, è con il Trattato di Amsterdam che si riconosce alla sanità pubblica pieno diritto di cittadinanza comunitaria.
Preme evidenziare che, in tema di collocazione sistematica, la materia “tutela della salute” é sottratta alle regole che disciplinano la concorrenza.

2. Il servizio farmaceutico nell’ordinamento comunitario
Attesa la competenza dei singoli Stati membri in materia sanitaria, conseguentemente, anche la disciplina riguardante il servizio farmaceutico è rimessa alla medesima competenza.
A livello comunitario, in questi anni, segnati da profonde “spinte” sia nella direzione di preservare lo status quo delle farmacie (siano esse pubbliche ovvero private) sia, al contrario, di introdurre elementi proconcorrenziali nella gestione/titolarità delle stesse, è stata – ancora una volta – la giurisprudenza della Corte Europea di Giustizia a “produrre” la cornice giuridico-normativa entro la quale attualmente i servizi di farmacia debbono essere collocati.
In particolare, i giudici comunitari si sono pronunciati in relazione a:
a. il contingentamento del numero delle farmacie;
b. la titolarità/proprietà delle farmacie e loro modalità di gestione.
La Corte afferma la specialità del servizio farmaceutico, attribuendo la facoltà ai singoli Comuni di costituire società per azioni i cui soci non sono necessariamente farmacisti. I giudici di Lussemburgo non ravvisano elementi che permettano di affermare che i comuni, che beneficiano dello status di detentori di prerogative di potere pubblico, rischiano di lasciarsi guidare da uno scopo commerciale particolare e di gestire farmacie comunali a scapito delle esigenze della sanità pubblica.
La Corte evidenzia, altresì, che i comuni rimangono pur sempre liberi di modificare ovvero di sciogliere il rapporto giuridico intercorrente con la società affidataria della gestione delle farmacie, al fine di realizzare una politica commerciale che ottimizzi il perseguimento dell’interesse pubblico. Infine, non solo le farmacie comunali ma anche quelle private non si muovono in un “libero mercato”, ma in un sistema in cui prevale l’interesse pubblico rispetto all’interesse – necessario e importante – di carattere economico-imprenditoriale.
La Corte non ritiene la normativa italiana concernente il servizio farmaceutico incoerente con i principi comunitari. Il servizio farmaceutico, ancorché chiamato a confrontarsi con logiche di mercato e di contenimento della spesa sanitaria, rimane pur sempre un sistema fortemente ancorato al principio di sanità pubblica, secondo l’accezione comunitaria del termine, ossia non riconducibile prima facie a logiche commerciali e/o lucrative.

3. Il servizio sanitario nazionale
Come deve essere individuato il servizio farmaceutico nell’ordinamento italiano? Preliminarmente, è necessario muovere dalla “configurazione” del Sistema Sanitario Nazionale (SSN), quale “assetto” istituzionale ed organizzativo a tutela della salute dei cittadini, che la Costituzione del 1948, le leggi nazionali e le successive (e più recenti) legislazioni regionali hanno contribuito a plasmare.
La giurisprudenza amministrativa ha elaborato una nozione di SSN quale sistema in cui è sì possibile rintracciare molti elementi di concorrenzialità, ma che è pur sempre un sistema (pubblico) e non un sistema di puro mercato. Si tratta di un “sistema misto pubblico-privato”, nel quale l’erogazione dei servizi non è considerata quale “bene” da cedere a fronte di un corrispettivo da determinarsi sulla base dell’incontro domanda-offerta. Il SSN italiano è, inter alia, un sistema caratterizzato da un assetto organizzativo di stampo pubblicistico finanziato dalla imposizione fiscale e definito dalla programmazione del numero e dell’attività dei soggetti erogatori.

4. Ma la sanità è un servizio pubblico locale?
Ma i servizi sanitari sono servizi pubblici locali? E’ questa la domanda che il legislatore nazionale ha dovuto porsi al momento di decidere se il servizio farmaceutico doveva essere inserito nella cornice normativa di riforma dei servizi pubblici locali.
Invero, qualora le farmacie (in specie, comunali) fossero state fatte rientrare nel novero dei servizi pubblici locali tout court, difficilmente, ancorché con qualche deroga, avrebbero potuto sfuggire ai canoni comunitari secondo i quali deve prevalere l’affidamento del servizio a mezzo di procedura ad evidenza pubblica. Al contrario, considerando il servizio farmaceutico, come, peraltro, la normativa, la dottrina e (in parte) la giurisprudenza (anche comunitaria) ribadiscono, alla stregua di un servizio di carattere sanitario, le farmacie (comunali) debbono essere escluse dai procedimenti di gara.
Favorire un’opzione che identifica le farmacie comunali quali presidi socio-sanitari territoriali significa affermare la prevalenza della natura sanitaria e, conseguentemente, non “concorrenziale” delle farmacie.
Affermare la specificità del servizio farmaceutico, corrisponde a significare un progressivo riconoscimento delle peculiarità di un’offerta di servizi al cittadino che nel nostro Paese non può essere confusa con altre.
Le farmacie pubbliche, almeno in punto di diritto positivo, non vengono attratte nella sfera di applicazione delle norme concernenti i servizi pubblici locali, come ribadito dall’art. 4, l. n. 148/2011 (cd. “manovra finanziaria di Ferragosto”) e dall’art. 9 della legge di stabilità, approvata nel mese di novembre 2011.
Al riguardo, si ricorda che anche la Direttiva relativa ai servizi nel mercato interno e il d.lgs. 26 marzo 2010, n. 59, recante “Attuazione della Direttiva 2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno (pubblicato sulla G.U. 23 n. 94 del 23 aprile 2010) escludono dall’ambito di applicazione delle disposizioni ivi contenute i servizi sociali (art. 3) e quelli sanitari (art. 7), tra cui si ricomprendono i servizi farmaceutici.

5. Profili giuridici e assetti istituzionali
Le farmacie – siano esse gestite da privati farmacisti ovvero rientranti nella titolarità comunale - integrano un’organizzazione strumentale di cui il Servizio Sanitario (nazionale e, a fortiori, giusta la L.C. n. 3/2001, quello regionale) si avvale per l’esercizio del compito di servizio pubblico loro assegnato dal legislatore.
La distribuzione dei farmaci è una finalità espressa del Ssn (art. 2, comma 1, n. 7, legge n. 833 del 1978) e costituisce senz’altro parametro per i livelli essenziali di assistenza (art. 2, decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, così come novellato dal decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229).
Pertanto, l’esercizio dell’attività di assistenza farmaceutica rappresenta un cardine della “materia” diritto alla salute, garantito e assicurato, nel nostro ordinamento, dallo Stato e dalle Regioni, le quali la esercitano a mezzo delle proprie strutture sanitarie locali (ASL ovvero ULSS).
La collocazione del servizio farmaceutico all’interno del SSN permette che la complessa regolamentazione pubblicistica dell’attività economica di rivendita dei farmaci assicuri e controlli l’accesso dei cittadini ai prodotti medicinali e, in tal senso, garantisce la tutela del fondamentale diritto alla salute, restando solo marginale, sotto questo profilo, sia il carattere professionale, sia l’indubbia natura commerciale dell’attività del farmacista.
Ed è sulla qualificazione di detta “impronta” economico-imprenditoriale che caratterizza il servizio farmaceutico che recentemente il Consiglio di Stato è intervenuto (sez. III, sentenza 12 novembre 2011, n. 5993). Nello specifico, i giudici di Palazzo Spada hanno dovuto affrontare il tema della pianta organica, sia sotto il profilo del criterio demografico (che normalmente viene utilizzato per individuare le sedi di nuova apertura) sia dal punto di vista topografico. Questo criterio consente di istituire una sede farmaceutica in aggiunta a quelle corrispondenti al criterio demografico, qualora quest’ultimo si riveli insufficiente allo scopo di “coprire” adeguatamente tutti i nuclei abitati dispersi in un territorio molto ampio. E’ possibile, dunque, che per effetto dei vincoli inerenti alla pianta organica taluno degli esercizi venga a trovarsi in una posizione meno vantaggiosa, dal punto di vista commerciale. Il Consiglio di Stato ribadisce che per far fronte a queste situazioni il legislatore:
- Ha previsto specifiche provvidenze a favore delle farmacie “rurali” (ossia quelle ubicate in comuni, frazioni o centri abitati con popolazione non superiore ai 5.000 abitanti);
- Compensa i titolari di farmacia dalle restrizioni imposte alla loro libertà imprenditoriale con il regime di quasi-monopolio basato sul “numero chiuso” delle farmacie (accesso) e su ulteriori regole anticoncorrenziali (es. limiti di distanza tra una sede ed un’altra).
I giudici evidenziando, inoltre, che il “legame stabilito dalla legge fra una farmacia e il suo territorio non è solo un vincolo, ma anche una garanzia contro la concorrenza”. Al riguardo, si aggiunga che la titolarità della farmacia può essere trasferita mortis causa o con atto tra vivi, configurando, conseguentemente, la stessa titolarità come un bene patrimoniale il cui valore è esaltato dal regime di monopolio in cui essa si colloca. In questo senso, il Consiglio di Stato afferma che “non si possono contemporaneamente godere i benefici di tale sistema e rivendicare la libertà d’impresa”.

6. Le forme di gestione
Nonostante il quadro normativo e giurisprudenziale (“ancoraggio” del servizio farmaceutico al SSN) sopra delineato, alcuni comuni italiani hanno disposto l’assegnazione di nuove sedi farmaceutiche a mezzo di gara, considerando l’oggetto della procedura ad evidenza pubblica attivata ai sensi dell’(ormai ex) art. 23-bis.
Questo approccio contrasta con la cornice normativa richiamata che richiama espressamente l’esclusione delle farmacie comunali dall’applicazione delle norme in materia di servizi pubblici locali.
Attualmente, le farmacie di cui sono titolari i comuni possono essere gestite nelle seguenti forme:
a) in economia;
b) a mezzo di azienda speciale;
c) a mezzo di consorzi tra comuni per la gestione delle farmacie di cui sono titolari;
d) a mezzo di società di capitali costituite tra il comune e i farmacisti.
Non rientra tra le forme su esposte la concessione di servizi ex art. 30 del d. lgs. n. 163/2006, che invece qualche amministrazione comunale sembra orientata ad applicare anche nella gestione del servizio farmaceutico.
Il servizio farmaceutico, ancorché chiamato a confrontarsi con logiche di mercato e di contenimento della spesa sanitaria, rimane un sistema fortemente ancorato al principio di sanità pubblica, secondo l’accezione comunitaria del termine, ossia non riconducibile prima facie a logiche commerciali e/o lucrative. Queste ultime, poi, mal si conciliano con forme di affidamento del servizio fondate sull’individuazione di un unico soggetto concessionario, la cui gestione può durare anche decenni, durante i quali il servizio è “sottratto” a logiche di confronto concorrenziale, come, al contrario, ribadito dall’art. 4, l. 148/2011.
Come ribadito poc’anzi, il servizio farmaceutico, già nella previsione dell’ex art.23-bis e, successivamente, anche nella previsione dell’art. 4, comma 34, l. n. 148/2011 è escluso dal novero dei servizi soggetti alla disciplina della concorrenza.
Tuttavia, benché il testo normativo non sembri dare adito ad interpretazioni diverse da quelle che non intendono le farmacie comunali tra i servizi “liberalizzabili”, altre sono le disposizioni normative che possono incidere sulla configurazione (rectius: gestione) delle farmacie pubbliche.
E’ questo il caso dell’art. 14, comma 32 del d.l. n. 78/2010 (convertito dalla l. n. 122/2010 e s.m.i.) riguardante le partecipazioni societarie da parte dei comuni. I comuni intendono costituire una società (mista) per la gestione delle farmacie pubbliche, per le quali hanno opzionato il diritto di prelazione previsto dalla normativa speciale. Considerando l’oggetto sociale (la gestione del servizio farmaceutico) che integra un servizio pubblico di natura sanitaria, sottratto pertanto come tale alla disciplina sulla concorrenza (si vedano i molti contributi pubblicati sul sito) la partecipazione societaria non dovrebbe rientrare nel divieto previsto dalla l. 122/2010 sopra citata. Al contrario, invece, anche recentemente, la Corte dei Conti, sez. regionale di controllo per la Regione Lombardia, con pareri dell’8 novembre 2011, n. 570 e del 12 dicembre 2011, n. 657, riprendendo il n. 959 del 2010, ribadisce che “a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 14, comma 32, del d.l. n. 78, conv. in l. n. 122 del 2010 gli enti locali con popolazione inferiore ai 30.000 abitanti non possono procedere, in linea di massima, alla costituzione di società di capitali[,…]”.
In una precedente delibera (la n. 489 del 26 settembre 2011) la medesima sezione di controllo Regione Lombardia aveva già sostenuto che anche gli schemi societari per la gestione del servizio di farmacia comunale incontrano le limitazioni previste dall’art. 14, comma 32 del d.l. n. 78/2010 (convertito in l. n. 122/2010 e s.m.i.).
Da ciò pertanto discende che il servizio farmaceutico, il quale ratione materiae risulta escluso dal contesto pro concorrenziale previsto per gli altri servizi pubblici locali, rientra a pieno titolo – qualora gestito sotto forma di società di capitali – nelle previsioni che impediscono agli enti locali di mantenere partecipazioni societarie.
Da segnalare che i giudici contabili affermano – a sostegno della loro decisione – che “d’altronde, oltre all’ormai esplicito riferimento legale in un quadro di tendenziale disfavore del recente Legislatore nei confronti delle società a partecipazione pubblica, resta pregnante il criterio interprativo di matrice teleologica che nega un rapporto di specialità tra le due normative, con conseguente applicazione “congiunta”, in quanto operanti su piani diversi: l’una (art. 4 d.l. n. 138/2011) nell’ottica della legittimità degli affidamenti a tutela della concorrenza, l’altra (art. 14 comma 32 d.l. n. 78/2010) sotto il profilo della legittimità della partecipazione societaria in base alle dimensioni dell’ente e fatte salve le sole attività per le quali il Legislatore ritenga necessario lo svolgimento mediante modulo societario”. In “mezzo” dunque il servizio farmaceutico pubblico che, se gestito a mezzo di società di capitali e, ricorrendo i limiti dimensionali di popolazione previsti dalla norma su richiamata, impone al comune di alienare la propria partecipazione nella società di gestione.

7. La farmacia dei servizi
In forza del d. lgs. 3 ottobre 2009, n. 153, I servizi che le farmacie possono erogare nell’ambito del Servizio sanitario nazionale sono:
• dispensare e consegnare a domicilio di farmaci e dispostivi medici;
• preparare e dispensare a domicilio di miscele per la nutrizione artificiale e antidolorifici;
• dispensare per conto delle strutture sanitarie dei farmaci a distribuzione diretta;
• mettere a disposizione di operatori socio-sanitari, di infermieri e fisioterapisti, per la effettuazione, a domicilio, di prestazioni professionali richieste dai pediatri e/o dai medici di medicina generale;
• collaborare ad attività di monitoraggio delle terapie per i cronici e di farmacovigilanza;
• partecipare a programmi di educazione sanitaria e di campagne di prevenzione nazionali e regionali;
• erogare servizi di secondo livello per i singoli assistiti, su prescrizione del medico di medicina generale e/o del pediatra, anche avvalendosi di infermieri;
• le farmacie vengono inserite tra i punti forniti di defibrillatori semiautomatici;
• effettuare analisi di prima istanza di autocontrollo nei limiti fissati con decreto del ministero della Salute d’intesa con la Conferenza permanente Stato-Regioni (ad esclusione dei prelievi del sangue);
• raccogliere prenotazioni per prestazioni ambulatoriali specialistiche nelle strutture pubbliche e accreditate, accettare il pagamento di ticket e servire quali punti per ritirare i referti
Sotto il profilo giuridico-formale, quanto sopra descritto diverrà operativo soltanto a seguito dell’approvazione e sottoscrizione della convenzione con il Servizio Sanitario Nazionale e degli accordi regionali attuativi che dovranno conseguire. Sotto il profilo economico, per le sole farmacie pubbliche, a seguito di una richiesta esplicita del Ministero dell’Economia, i nuovi servizi erogabili dalle stesse secondo quanto disposto dalla bozza di decreto legislativo qui in argomento non potranno prevedere incremento di personale e dovranno rispettare il patto di stabilità.

8. Le farmacie nel pacchetto liberalizzazioni
L’art. 11 del decreto legge n. 1 del 24 gennaio 2012, a proposito del servizio farmaceutico, stabilisce quanto segue:
1) l’apertura di nuove sedi farmaceutiche da realizzarsi attraverso l’abbassamento del quorum demografico: si passa dall’attuale proporzione (una farmacia ogni 5.000 abitanti ovvero 4.000 se in centri fino o sopra i 12.500 abitanti) all’apertura di una farmacia ogni 3.000 abitanti. Si modificano anche i “resti” necessari per l’apertura di nuove sedi: infatti, sarà sufficiente registrare un’eccedenza di 501 abitanti per giustificare l’apertura di una nuova farmacia. Per quanto riguarda i comuni con meno di 9.000 tale eccedenza deve superare i 1.500 abitanti (comma 1);
2) entro 120 giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del decreto legge le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano debbono provvedere a mettere a concorso le nuove sedi farmaceutiche. I nuovi concorsi saranno riservati soltanto ai farmacisti non titolari e a quelli delle zone disagiate (comma 2).
3) qualora le Regioni non adempissero a quanto sopra stabilito, il Governo, ai sensi dell’art. 120 Cost., nominerà un apposito commissario che approva le piante organiche delle farmacie ed espleta le procedure concorsuali (comma 7);
4) per le sedi farmaceutiche di nuova istituzione non è previsto il diritto di prelazione a favore dei comuni (comma 2);
5) Le Regioni e le Province autonome, sentite le USL e gli ordini provinciali dei farmacisti, possono decidere l’apertura di ulteriori farmacie nelle stazioni ferroviarie, negli aeroporti civili, nelle stazioni marittime e nelle aree di servizio e nei grandi centri commerciali (oltre 10 mila mq), a condizione che non sia già aperta una farmacia a 1,5 km di distanza (comma 3);
6) Le farmacie da istituire ai sensi del precedente comma 3 sono offerte in prelazione ai comuni fino al 2022 (comma 4);
7) Ai concorsi per l’assegnazione delle nuove sedi farmaceutiche i laureati in farmacia possono concorrere per la gestione associato, sommando i titoli posseduti (comma 5);
8) Le farmacie possono svolgere la propria attività e i servizi medici aggiuntivi (cfr. par. 7 supra) anche oltre gli orari e i turni di apertura, e praticare sconti sui prezzi pagati direttamente da tutti i clienti per i farmaci e prodotti venduti, dandone adeguata comunicazione alla clientela (comma 6);
9) Gli eredi del farmacista avranno sei mesi e non più due anni per subentrare nella titolarità (comma 8);
10) Il medico, nel prescrivere un farmaco, é tenuto, sulla base della sua specifica competenza professionale, ad informare il paziente dell'eventuale presenza in commercio di medicinali aventi uguale composizione in principi attivi, nonché forma farmaceutica, via di somministrazione, modalità di rilascio e dosaggio unitario uguali. Il medico aggiunge ad ogni prescrizione di farmaco le seguenti parole: "sostituibile con equivalente generico", ovvero, "non sostituibile", nei casi in cui sussistano specifiche motivazioni cliniche contrarie. Il farmacista, qualora sulla ricetta non risulti apposta dal medico l'indicazione della non sostituibilità del farmaco prescritto, e' tenuto a fornire il medicinale equivalente generico avente il prezzo più basso, salvo diversa richiesta del cliente. Ai fini del confronto il prezzo e' calcolato per unità posologica o quantità unitaria di principio attivo. All'articolo 11, comma 9, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, nel secondo periodo, dopo le parole " e' possibile", sono inserite le seguenti: "solo su espressa richiesta dell'assistito e" (comma 9);
11) È confermata la facoltà per le parafarmacie e per i c.d. corner della salute siti all’interno della grande distribuzione di poter dispensare i farmaci di “fascia C” senza ricetta solo al termine della valutazione da parte del Ministero della Salute, sentita l’Agenzia Italiana del Farmaco, che definirà i farmaci per i quali permane l’obbligo di ricetta medica, che non potranno essere messi in vendita al di fuori dei tradizionali canali (comma 10);
12) E’ istituito, presso l’Ente nazionale di previdenza e assistenza dei farmacisti (ENPAF), un fondo di solidarietà nazionale per l’assistenza farmaceutica nei comuni con meno di mille abitanti. Il fondo è finanziato dalle farmacie urbane, attraverso il versamento, a favore dell’ENPAF, di una quota percentuale del fatturato dalla farmacia, determinata dall’ente in misura sufficiente ad assicurare ai farmacisti titolari di farmacia nei centri abitati con meno di mille abitanti il conseguimento di un reddito netto non inferiore al centocinquanta per cento del reddito netto conseguibile, in base al contratto collettivo nazionale, da un farmacista collaboratore di primo livello con due anni di servizio. L’ENPAF provvede a corrispondere all’avente diritto l’indennità che consente il raggiungimento del reddito netto previsto dal precedente periodo (comma 11);
13) Con decreto del Ministro della salute, previa intesa con la Conferenza permanente per i rapporti fra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, sentita la Federazione degli ordini dei farmacisti italiani, sono fissati i livelli di fatturato delle farmacie aperte al pubblico il cui superamento comporta, per i titolari delle farmacie stesse, l’obbligo di avvalersi, ai fini del mantenimento della convenzione con il Servizio sanitario nazionale, di uno o più farmacisti collaboratori (comma 12)
10. L’inaccessibilità ai farmaci da parte del pubblico e del personale non addetto prevista dal comma 2 dell’articolo 32 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, deve intendersi riferita unicamente ai medicinali di cui all’articolo 8, comma 10, lettera c) della legge 24 dicembre 1993, n. 537, che potranno essere venduti senza ricetta negli esercizi commerciali di cui all’articolo 8, comma 1, del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006, n. 248, a conclusione della procedura amministrativa prevista dallo stesso articolo 32.

9. Brevi considerazioni sulla configurazione del servizio farmaceutico
Come sempre, si è acceso il dibattito intorno alla configurazione del servizio farmaceutico: si tratta di un servizio imprenditoriale, soggetto a liberalizzazione come gli altri ovvero siamo in presenza di prestazioni da trattare in modo diverso dagli altri servizi?
L’evoluzione del concetto di salute e l’aumentata soggettività dei comportamenti a sua tutela hanno dilatato certamente i confini del “sistema farmacia” (così L. Giordani, La concessione amministrativa per l’esercizio del servizio farmaceutico non può essere liberalizzata, ma semmai razionalizzata, in www.giustamm.it, n. 11/2011, p. 1), inteso come esercizio di una professione in un contesto di servizio pubblico socio-sanitario.
Nell’ambito dell’inquadramento sopra descritto, come deve essere individuato il servizio farmaceutico nell’ordinamento italiano, in specie quello gestito a mezzo di società “strumentali” agli enti locali? Riteniamo di fare nostra la posizione di quanti sostengono che, in primis, l’erogazione dell’assistenza farmaceutica, in quanto componente dell’assistenza sanitaria in genere, deve ricondursi alla responsabilità delle Unità Sanitarie Locali. In questo senso, le farmacie – siano esse gestite da privati farmacisti ovvero rientranti nella titolarità comunale, integrano un’organizzazione strumentale di cui il Servizio Sanitario (nazionale e, a fortiori, giusta la L.C. n. 3/2001, quello regionale) si avvale per l’esercizio del compito di servizio pubblico loro assegnato dal legislatore. Giova al riguardo ricordare che la distribuzione dei farmaci è una finalità espressa del Ssn (art. 2, comma 1, n. 7, legge n. 833 del 1978) e costituisce senz’altro parametro per i livelli essenziali di assistenza (art. 2, decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, così come novellato dal decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229). Pertanto, l’esercizio dell’attività di assistenza farmaceutica rappresenta un cardine della “materia” diritto alla salute, garantito e assicurato, nel nostro ordinamento, dallo Stato e dalle Regioni, le quali la esercitano a mezzo delle proprie strutture sanitarie locali (ASL ovvero ULSS). Per quanto attiene ai Comuni, quando questi ultimi intendono esercitare il diritto di prelazione, ossia la facoltà loro riconosciuta di gestire le farmacie comunali, a mezzo dello strumento giuridico-organizzativo ritenuto più idoneo allo scopo, si può affermare che “essi concorrono alla “attuazione del servizio sanitario nazionale”.
Tuttavia, occorre evidenziare che per poter realizzare tale obiettivo, l’ente locale necessita di apposito provvedimento regionale conformativo (l’autorizzazione-concessione), che legittima lo svolgimento del servizio farmaceutico comunale nelle forme stabilite dalla normativa di settore.
Da ciò consegue, quale elemento caratterizzante il sistema complessivo, che il servizio farmaceutico, ancorché gestito tramite un’organizzazione di cui è titolare il comune, debba essere annoverato alla stregua di un “servizio pubblico in titolarità generale, anziché un servizio pubblico locale”. Invero, anche a voler ricomprendere la gestione delle farmacie comunali nel novero dei servizi pubblici locali a rilevanza economica, le farmacie, innanzitutto, costituiscono parte integrante dell’organizzazione del Ssn. E ciò sia in ragione della loro diffusione e articolazione sul territorio, sia in virtù dell’obbligo stabilito in capo alle stesse di erogare farmaci agli assistiti e a chiunque ne faccia richiesta.
Le farmacie, dentro questo contesto, non si muovono in un “libero mercato”, ma in un sistema in cui prevale l’interesse pubblico rispetto all’interesse – necessario e importante – di carattere economico-imprenditoriale, che pure esiste.

(pubblicato il 25.1.2012)