1. In Europa il compito delle giurisdizioni amministrative nella materia della tutela dell’ambiente è quello di verifica della legittimità delle politiche pubbliche di settore: di un settore in cui la pubblica amministrazione gestisce l’utilizzazione di risorse non riproducibili, o difficilmente riproducibili, o riproducibili soltanto a condizione che vengano adeguatamente tutelate le fonti naturali delle stesse.
Il ruolo della giurisdizione, in questa fase, è irrinunciabile: per questo ho forti perplessità su quanto riferito in apertura dalla dott.ssa Lucarelli, rappresentante del Ministro dell’Ambiente italiano, circa il ricorso a misure tendenti ad evitare una composizione giurisdizionale dei conflitti mediante strumenti transattivi (affermazione peraltro singolare in un workshop dedicato al role of the judiciary nell’enforcement of EU Environmental Law).
Alla posizione culturale che è alla base di questa impostazione ha già replicato con grande efficacia, nello stesso panel, il prof. Tesauro, allorché ha ammonito contro il rischio di una monetizzazione dell’illecito (che produrrebbe conseguenze irreversibili, avuto riguardo alle richiamate peculiarità della materia): risulta pertanto quanto mai attuale il fondamentale insegnamento, volto a porre al centro del sistema le regole di validità piuttosto che le regole di responsabilità, secondo cui “Il problema della razionale utilizzazione del territorio non è quello economico di ottenere una compensazione fra vantaggi del proprietario e danni della collettività, ma quello sociale di ottenere risultati congrui rispetto all’interesse generale della collettività”.[2]
Il punto delle condizioni di accesso alla giustizia nel settore della tutela dell’ambiente è allora centrale: come efficacemente affermato dall’Avvocato Generale della Corte di Giustizia Sharpston nel procedimento C-115/09, “come una Ferrari con le portiere bloccate, un sistema di ricorso intensivo è di scarso valore pratico se il sistema stesso è totalmente inaccessibile per determinate categorie di ricorsi”[3].
Di qui l’utilità di iniziative come questa, che si deve alla DG Environment della Commissione europea, e delle attività analoghe che da anni l’Association of the European Administrative Judges porta avanti – con attività di judicial training, di case law e di comparazione, tutte tendenti a migliorare il livello di enforcement del diritto dell’U.E. - nello sforzo teso a radicare la comune identità di un modello di giudice europeo, che trascenda la specialità materiale e finanche quella nazionale.
L’indagine sull’accesso alla giustizia in materia ambientale non può che avere come oggetto centrale l’applicazione delle fonti del diritto dell’U.E. e delle altre fonti internazionali che garantiscono un sindacato giurisdizionale effettivo sulle politiche ambientali degli Stati nazionali.
Gli ostacoli, anche di natura culturale (legati al conformismo culturale, alla pigrizia mentale o ad un approccio eccessivamente burocratico alla giurisdizione), che nel diritto processuale interno talora ostacolano e frenano questo processo di adattamento, non riguardano solo la trasposizione delle norme, ma anche e soprattutto la loro applicazione nello spirito di piena tutela voluto dalla comunità internazionale e dall’Unione europea in particolare.
Occorre prendere le mosse dal fatto che l’attuale disciplina del diritto dell’ambiente, e di quel particolare settore che riguarda l’accesso alle informazioni e alla giustizia in materia ambientale, è il frutto di un complesso percorso che ha visto il concorso di fonti comunitarie ed internazionali.[4]
Lo stadio attuale della legislazione interna rappresenta infatti il risultato dell’adeguamento alla Convenzione di Aarhus del 25 giugno 1998, ratificata dall’Italia con legge 16 marzo 2001, n. 108, e alla Direttiva 2003/35/EC.
L’adattamento italiano non è stato immediato: ancora in tempi relativamente recenti, il legislatore ha dovuto introdurre norme dichiaratamente ispirate alla necessità di adeguare l’ordinamento agli obblighi internazionali e comunitari discendenti dalle fonti sopra richiamate (si veda in tal senso l’art. 3-sexies, primo comma, del d. lgs. 3 aprile 2006, n. 152, introdotto dall’art. 1, secondo comma del d. lgs. 16 gennaio 2008, n. 4).
Su questi temi si registra in Europa una notevole attenzione al livello di effettività dell’adattamento degli ordinamenti interni all’ordine giuridico comunitario ed internazionale: effettività che si misura – come già accennato - non soltanto sulle norme, ma soprattutto sulla loro applicazione (di qui la centralità del ruolo dei giudici nazionali: anche, in qualche modo, come ausiliario della Commissione nella sua funzione di “sentinella” dell’applicazione del diritto dell’U.E.).[5]

2. Uno dei profili di accesso alla giustizia concerne le regole processuali che disciplinano il profilo della legittimazione.
Le tradizionali categorie ermeneutiche, ampiamente arate dalla giurisprudenza pratica, non risultano idonee a definire il fenomeno della legittimazione attiva ad impugnare provvedimenti amministrativi incidenti nella materia ambientale (o, comunque, a sindacare il comportamento o l’inerzia della pubblica amministrazione in detto settore): fenomeno che per volontà politica viene ridefinito, in questa materia, in senso più ampio.
La Convenzione di Aarhus prevede infatti una disciplina dell’accesso alle informazioni detenute dalla pubblica amministrazione in materia ambientale, e dell’accesso alla giustizia nella ridetta materia, ispirata ad un chiaro favor verso la massima trasparenza ed il più ampio (in punto di legittimazione attiva) controllo giurisdizionale delle politiche ambientali.[6]
In particolare, l’art. 9 della Convenzione impegna gli Stati contraenti a consentire un “ampio accesso alla giustizia”, se del caso ridefinendo criticamente le nozioni di “interesse sufficiente” e di “violazione di un diritto”.
Prescrizioni di analogo tenore sono contenute nella citata Direttiva 2003/35/EC del Parlamento e del Consiglio, il cui obiettivo dichiarato (dall’art. 1) è quello di “contribuire all'attuazione degli obblighi derivanti dalla convenzione di Åarhus, in particolare (….) prevedendo disposizioni sull'accesso alla giustizia nel quadro delle direttive 85/337/CEE e 96/61/CE del Consiglio”.
La considerazione di fondo che è alla base di questa disciplina europea ed internazionale, è il particolare rilievo delle scelte ambientali sul futuro del pianeta: rilievo che impone di superare le differenze che, all’interno dei singoli ordinamenti nazionali, condizionano sul piano processuale la legittimazione a ricorrere, per uniformare l’accesso alla giustizia secondo regole funzionali all’esigenza di garantire un controllo ampio, efficace e penetrante della giurisdizione sugli atti di esercizio delle politiche pubbliche in materia di ambiente (al di là, dunque, dei tradizionali limiti che caratterizzano le giurisdizioni di diritto soggettivo).[7]
La ratio della disciplina europea ed internazionale in materia è quella di introdurre, in considerazione dell’importanza dei beni minacciati, un controllo diffuso: del resto il prof. Tesauro, nella sua relazione, ha efficacemente sintentizzato questo connotato nell’immagine del cittadino che, in questa materia, si affianca alla Commissione nel ruolo di “sentinella” dell’osservanza del diritto dell’U.E.
Considerata la timidezza con cui solitamente, in ambito europeo, si tende ad invadere la sovranità degli Stati membri sui temi e sulle regole della giurisdizione - al di là della valutazione della perdurante esistenza o meno, per effetto della giurisprudenza della Corte di Giustizia, di un principio di autonomia processuale che non sia un vuoto simulacro [8] - il dato normativo in esame è già di per sé sintomatico dell’importanza di sottoporre le scelte ambientali ad una (possibilità di) verifica giurisdizionale particolarmente agevole: in modo, evidentemente, da facilitare la correzione di processi decisionali devianti (rispetto al parametro sostanziale).
2.1. Naturalmente, l’ambito applicativo di queste regole è definito dagli stessi sistemi normativi nei quali esse si calano.
La nozione di ambiente rilevante ai fini dell’accesso alla giustizia, ad esempio, non potrà che quella – ampia ed omnicomprensiva - definita dall’art. 2, paragrafo 3, della Convenzione di Aarhus, e non quella solitamente ritenuta nell’ordinamento italiano, nel contesto della pluralità delle cosiddette tutele territoriali (ambiente, paesaggio, urbanistica, etc.).
Questo chiaro approccio normativo sovranazionale non sembra tuttavia ancora sufficientemente metabolizzato, sul piano culturale, nel diritto interno: non soltanto con riferimento all’esempio citato, sul quale si tornerà più oltre.
2.2. Sul piano legislativo, infatti, si segnalano alcuni tentativi di introduzione di disposizioni fortemente dissuasive rispetto all’accesso alla giustizia da parte di organizzazioni non governative (proposta di legge n. 2271, presentata alla Camera dei Deputati il 10 marzo 2009), al dichiarato scopo di adeguare – nella logica di evitare che il contenzioso blocchi o ritardi la “cantierizzazione” del Paese - l’art. 18 della legge 8 luglio 1986, n. 349, all’art. 20, comma 8, del decreto-legge 28 novembre 2008, n. 185 (convertito, con modificazioni, dalla legge 29 gennaio 2009, n. 2): vale a dire, ad una norma da più parti ritenuta incostituzionale ed anticomunitaria, e non a caso successivamente abrogata.[9]
2.3. Sul fronte della giurisdizione, poi, non appare conforme alle regole appena ricordate il diffuso orientamento giurisprudenziale che riconosce la legittimazione attiva alle sole associazioni ambientaliste nazionali, e non anche alle articolazioni territoriali (regionali, locali) delle stesse (così, ex multis, Cons. Stato, sez. VI, n. 1403/2010): criterio che, peraltro, nell’ottica di una efficace reazione giurisdizionale a scelte ambientali illegittime, si pone altresì in contrasto con la filosofia che è alla base del principio di sussidiarietà.[10]
Così, il giudice amministrativo di prima istanza tende ad affermare, in contrario, che il riconoscimento della legittimazione delle articolazioni locali delle associazioni “risulta anche più in linea - e la considerazione appare dirimente - con il principio comunitario di "ampio accesso alla giustizia" in materia di ambiente (Corte Giustizia CE, Sez. II, 15/10/2009, n. 263 nel procedimento C-263/08; cfr. anche Corte Giustizia CE, Sez. IV 17/06/2010 n. 105 nei procedimenti riuniti C-105/09 e C-110/09), per come introdotto dalla Convenzione di Aarhus del 25 giugno 1998 (ratificata dall'Italia con legge 16 marzo 2001, n. 108 ed approvata a nome della Comunità Europea con decisione del Consiglio 17 febbraio 2005, 2005/370/CE) e dalla direttiva 2003/35/CE, che prevede la partecipazione del pubblico nell'elaborazione di taluni piani e programmi in materia ambientale e modifica le direttive del Consiglio 85/337/CEE e 96/61/CE relativamente alla partecipazione del pubblico ed all'accesso alla giustizia.” [11]
Altrettanto interessante, sempre sul versante della giurisprudenza del giudice amministrativo di primo grado, è la qualificazione del diritto alla tutela dell’ambiente come diritto fondamentale di seconda generazione, con le inevitabili ricadute in termini di legittimazione (o meglio, di interpretazione dei requisiti di legittimazione): “la "vicinitas", ovvero il collegamento del ricorrente con l'ambiente che si vuole proteggere, deve essere indagato caso per caso e che, in tale indagine rileva la dimensione dell'intervento che si vuole realizzare (cfr. TAR Lecce, sez. I^, 6 maggio 2008, n. 1290). Laddove, inoltre, entri in gioco la tutela di interessi di carattere particolarmente sensibile (quali i diritti fondamentali), il giudizio deve essere orientato, nelle ipotesi dubbie, nel senso di estendere e non di limitare la legittimazione a ricorrere (così ancora, il TAR Lecce, sez. II, 29 dicembre 2008, n. 3758).”[12]

3. Analogamente, in materia di accesso alle informazioni ambientali, la giurisprudenza talora, senza alcun richiamo ai superiori e condizionanti riferimenti normativi europei ed internazionali della materia, continua a trattare quest’ultima alla pari di qualsiasi altro settore dell’amministrazione, ed esiga la titolarità nel ricorrente di un interesse differenziato, con espressa esclusione degli interessi diffusi (Cons. St, sez. VI, n. 24/2010): esattamente ciò che l’art. 2, par. 5, della Convenzione di Aarhus ha voluto evitare, con l’ampia definizione di “public concerné”.
Sempre in materia di accesso alle informazioni in materia ambientale, la sentenza n. 996/2011 del Consiglio di Stato ha ritenuto non meritevole di tutela la pretesa di accesso di una ONG, in quanto “sebbene l’accesso all’informazione ambientale possa essere esercitato da chiunque senza necessità di dimostrare uno specifico interesse (che è da considerare in re ipsa per ciascun essere umano o ente che lo rappresenti o ne sia emanazione, ai sensi dell’art. 3, comma 1, del d.lgs. n. 195 del 2005), tuttavia la richiesta non deve essere formulata in termini eccessivamente generici, nel qual caso la richiesta può essere respinta (art. 5, comma 1, lett. c), del d.lgs. n. 195 del 2005). Nel caso specifico la richiesta di accesso era appunto eccessivamente generica, non avendo ad oggetto nemmeno atti esistenti, e facendo invece riferimento ai progetti e tecnologia che il CIPE avesse intenzione di adottare”[13].
In effetti si assiste ad un irrazionale coordinamento fra le norme di adattamento dell’ordinamento italiano alla Convenzione di Aarhus: per un verso l’art. 3-sexies del d. lgs. 152/2006, affrancando – in ragione dei precisi obblighi internazionali specificamente richiamati - la materia ambientale dai princìpi generali in materia di accesso alla documentazione amministrativa, stabilisce che “chiunque, senza essere tenuto a dimostrare la sussistenza di un interesse giuridicamente rilevante, puo' accedere alle informazioni relative allo stato dell'ambiente e del paesaggio nel territorio nazionale”; per altro verso l’art. 5, comma 1, lett. c), del d. lgs. 195 del 2005, riproducendo una regola propria della disciplina generale dell’accesso ma difficilmente conciliabile con la logica che è alla base della specifica disciplina in materia di ambiente, richiede il requisito della specificità della domanda di accesso.
E’ bensì vero che l’art. 4, paragrafo 3, lett. b), della Convenzione di Aarhus stabilisce che “Una richiesta di informazioni ambientali può essere respinta (….) se è manifestamente irragionevole o formulata in termini troppo generici”: ma la evidente ratio della disposizione non è quella di impedire un controllo generalizzato sui processi decisionali in materia ambientale (che anzi la Convenzione in qualche modo sembra auspicare, quando nel preambolo afferma “la necessità che il pubblico sia a conoscenza delle procedure di partecipazione ai processi decisionali in materia ambientale, possa accedervi liberamente e sappia come usufruirne”), bensì quella di impedire un abuso delle facoltà previste dalla stessa Convenzione.
E soprattutto, l’esegesi di tale disposizione va coordinata – in chiave funzionale - con l’ampia definizione di “informazione ambientale” di cui all’art. 2, paragrafo 3, della stessa Convenzione.
La specificità dell’accesso alle informazioni in materia ambientale, riveniente dai connotati strutturali e funzionali impressi dal diritto internazionale e dell’U.E., non sembra pienamente colta neppure dalla giurisprudenza costituzionale che, con riferimento alla impugnazione statale di una normativa regionale disciplinante l’accesso alle informazioni in materia ambientale, ha ritenuto – sia pure al limitato fine del riparto di competenze legislative, ma con la netta affermazione di una generale categorizzazione materiale - “che l’oggetto delle norme impugnate non è la tutela dell’ambiente, ma la tutela del diritto dei cittadini ad accedere alle informazioni ambientali. Si tratta di un aspetto specifico della più generale tematica del diritto di accesso del pubblico ai dati ed ai documenti in possesso delle pubbliche amministrazioni. (….) Il Capo II della legge regionale impugnata si attiene ai limiti tracciati dalla legislazione statale in materia di diritto di accesso del pubblico alle informazioni, prevedendo specifiche norme sull’informazione ambientale, che non sono rivolte, pertanto, alla tutela dell’ambiente, ma ad una migliore conoscenza, da parte dei cittadini, dei problemi ambientali concreti.”[14]
Al contrario, nel sistema della Convenzione di Aarhus e della Direttiva 2003/35/EC, la connotazione funzionale dell’istituto non ha nulla che vedere con la disciplina del procedimento amministrativo in quanto tale (e della partecipazione allo stesso), ma inerisce strettamente – e direttamente - una più efficace tutela dell’ambiente: l’accesso alle informazioni non è il fine della disciplina, ma lo strumento della tutela dell’ambiente.

4. Quale la possibile reazione del giudice nazionale di fronte alla adeguata consapevolezza del contrasto fra la normativa di diritto interno e la normativa U.E o quella convenzionale?
Nel primo caso, il contrasto con la Direttiva 2003/35/EC non può che condurre alla disapplicazione della norma interna.
In materia fortemente affine (la disciplina della V.I.A. recata dalla Direttiva 27 giugno 1985, n. 85/337/CEE), la Corte costituzionale, nell’escludere la rilevanza della questione sottopostale proprio per l’esistenza del potere di disapplicazione in capo al giudice a quo, ha infatti recentemente affermato che “con riguardo alla direttiva comunitaria concernente la valutazione dell’impatto ambientale, è indubitabile che la regola della necessaria verifica di sottoponibilità dei progetti testualmente individuati (anche nella integrazione delle discipline nazionali) alla valutazione ambientale costituisce previsione immediatamente precettiva, come riconosciuto dalla giurisprudenza della Corte di giustizia (così la sentenza 10 giugno 2004, in causa C-87/02), e dalla stessa giurisprudenza amministrativa, che ha ritenuto di disapplicare la normativa regionale sul silenzio-assenso in materia ambientale (tra le altre, sentenze del Consiglio di Stato, sez. V, n. 5169 del 2001 e n. 4058 del 2008; sez. VI, n. 3913 del 2005).”[15]
Si badi che il potere-dovere del giudice di disapplicare la norma interna contrastante con una norma dell’U.E. direttamente applicabile, non recede neppure davanti all’influsso di una contraria giurisprudenza del giudice di seconda o ultima istanza: “il diritto dell’Unione osta a che un giudice nazionale sia vincolato da una norma di procedura nazionale ai sensi della quale egli debba attenersi alle valutazioni svolte da un giudice nazionale di grado superiore, qualora risulti che le valutazioni svolte dal giudice di grado superiore non sono conformi al diritto dell’Unione, come interpretato dalla Corte.”[16]
Ove il contrasto sia invece ravvisabile solo con riferimento alla Convenzione di Aarhus, la Corte di Giustizia dell’U.E., nella sentenza 8 marzo 2011 (C-240/09), ha chiarito che “L’art. 9, n. 3, della convenzione [CEE/ONU] sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, approvata a nome della Comunità europea con la decisione del Consiglio 17 febbraio 2005, 2005/370/CE, non ha efficacia diretta nel diritto dell’Unione. Nondimeno, il giudice nazionale è tenuto ad interpretare, nei limiti del possibile, le norme processuali concernenti le condizioni che devono essere soddisfatte per proporre un ricorso amministrativo o giurisdizionale in conformità sia degli scopi dell’art. 9, n. 3, della suddetta convenzione sia dell’obiettivo di tutela giurisdizionale effettiva dei diritti conferiti dall’ordinamento giuridico dell’Unione, al fine di permettere ad un’organizzazione per la tutela dell’ambiente, (……), di contestare in giudizio una decisione adottata a seguito di un procedimento amministrativo eventualmente contrario al diritto ambientale dell’Unione”.
Insomma, un richiamo all’interpretazione “convenzionalmente conforme” della norma interna limitatrice dell’accesso alla giustizia (e alle informazioni) in materia ambientale.
Ove tale interpretazione conforme – che, nel caso in esame, potrebbe avere riguardo alla circostanza che la richiesta di dati in materia ambientale è per sua natura ontologicamente generica – non sia possibile il rimedio è quello indicato, da ultimo, dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 93 del 2010, “A partire dalle sentenze n. 348 e n. 349 del 2007, la giurisprudenza di questa Corte è costante nel ritenere che le norme della CEDU – nel significato loro attribuito dalla Corte europea dei diritti dell’uomo, specificamente istituita per dare ad esse interpretazione ed applicazione (art. 32, paragrafo 1, della Convenzione) – integrano, quali «norme interposte», il parametro costituzionale espresso dall’art. 117, primo comma, Cost., nella parte in cui impone la conformazione della legislazione interna ai vincoli derivanti dagli «obblighi internazionali» (sentenze n. 317 e n. 311 del 2009, n. 39 del 2008)”.
Nel caso in cui si profili un eventuale contrasto tra una norma interna e una norma della Convenzione di Aarhus, il giudice nazionale comune deve, quindi, preventivamente verificare la praticabilità di una interpretazione della prima conforme alla norma convenzionale, ricorrendo a tutti i normali strumenti di ermeneutica giuridica (sentenza n. 239 del 2009), e, ove tale soluzione risulti impercorribile (non potendo egli disapplicare la norma interna contrastante), deve denunciare la rilevata incompatibilità proponendo questione di legittimità costituzionale in riferimento al parametro dianzi indicato.[17]

5. Ma è la stessa normativa internazionale ed europea che potrebbe risultare inadeguata, rispetto a domande di tutela relative a forme di aggressione all’ambiente che vedono come soggetti lesi centri di imputazione estranei al catalogo dei soggetti legittimati.
Il processo di rivisitazione delle categorie tradizionali passa allora anche per una rimeditazione del concetto di soggettività giuridica, in relazione al profilo della imputazione e della titolarità dell’interesse, alla luce della corretta identificazione di quest’ultimo.
E’ il caso della sentenza della Corte di Giustizia dell’U.E. resa il 12 maggio 2011, nel procedimento C-115/09 (caso Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland), destinata a rappresentare un landmark ruling.[18]
Una delle questioni pregiudiziali rimesse alla Corte riguardava il seguente quesito: se la direttiva in materia di V.I.A. riconosca direttamente alle organizzazioni non governative ambientali un diritto di accedere alla giustizia, che va oltre quanto stabilito dalle disposizioni del diritto nazionale; in altre parole, qualora le norme di diritto processuale interno non consentano ad una associazione ambientalista di dimostrare la propria legittimazione a proporre un ricorso giurisdizionale (in quanto le disposizioni invocate tutelano i soli interessi della collettività, e non quelli di persone fisiche e giuridiche), se essa possa far valere direttamente le disposizioni dell’art. 10 bis.
L’Avvocato Generale Sharpston, nelle sue conclusioni – poi accolte dalla Corte – aveva affermato che l’art. 10 bis, terzo comma, conferisce “automaticamente la legittimazione ad agire alle ONG ambientali. La possibilità per uno Stato membro di determinare cosa configuri un interesse sufficiente o la violazione di un diritto è limitata di conseguenza. In forza dell’art. 10 bis, terzo comma, tali definizioni sono irrilevanti per le ONG ambientali. Pertanto, tali ONG possono far valere l’efficacia diretta dell’art. 10 bis, anche qualora lo Stato membro di cui trattasi abbia definito la «violazione di un diritto» in maniera tale che i singoli possano farla valere”.
Sul punto, il passaggio centrale del ragionamento della Corte – dopo aver ribadito che “l’obbligo per gli Stati membri di raggiungere il risultato previsto da una direttiva, nonché il loro dovere di adottare tutti i provvedimenti generali o particolari atti a garantire l’adempimento di tale obbligo, valgono per tutti gli organi dei detti Stati, ivi compresi, nell’ambito della loro competenza, quelli giurisdizionali” - è il seguente: “l’art. 10 bis della direttiva 85/337 lascia agli Stati membri un apprezzabile margine di manovra sia nello stabilire cosa costituisca violazione di un diritto, sia nel fissare, segnatamente, i presupposti della ricevibilità dei ricorsi e gli organi dinanzi ai quali essi devono essere promossi. Non può dirsi lo stesso, tuttavia, per quanto riguarda le disposizioni delle ultime due frasi del terzo comma di detto articolo. Queste ultime, nel prevedere, da una parte, che è considerato sufficiente l’interesse di qualsiasi organizzazione non governativa rispondente ai requisiti di cui all’art. 1, n. 2, della direttiva 85/337 e, dall’altra, che si considera inoltre che tali organizzazioni siano titolari di diritti suscettibili di essere lesi, fissano regole precise e non soggette ad altre condizioni”.
Conclude quindi la Corte affermando che “un’organizzazione non governativa che opera a favore della tutela dell’ambiente, di cui all’art. 1, n. 2, della direttiva 85/337, può dedurre dall’art. 10 bis, terzo comma, ultima frase, della direttiva 85/337 il diritto di far valere in giudizio, nel contesto di un ricorso promosso avverso una decisione di autorizzazione di progetti «che possono avere un impatto ambientale importante» ai sensi dell’art. 1, n. 1, della direttiva 85/337, la violazione delle norme del diritto nazionale derivanti dall’art. 6 della direttiva «habitat», mentre il diritto processuale nazionale non lo consente in quanto le norme invocate tutelano soltanto gli interessi della collettività e non quelli dei singoli”.

6. Quali le possibili ricadute di questa importante decisione nell’attività dei giudici?
A caldo, si può osservare che gli effetti di questa sentenza riguarderanno – specie in relazione alla risposta data dalla Corte al secondo quesito esaminato - (il primo essendo limitato ad un ostacolo che pare proprio in via esclusiva del sistema tedesco) almeno due profili del diritto processuale amministrativo italiano attualmente – in realtà, forse anche prima della sentenza in commento – critici sotto il profilo della conformità al diritto dell’U.E.
Come si è già avuto modo di accennare, il profilo che forse “presenta i maggiori punti di frizione, è la nozione di ambiente, rilevante ai fini delle normative comunitarie e internazionali sull’accesso alla giustizia, che si discosta da quella propria del diritto interno, nella misura in cui tende ad inglobare aspetti che secondo il diritto italiano riguarderebbero invece la distinta nozione di urbanistica”[19].
La definizione dell’interesse legittimante, sul piano oggettivo, tralaticiamente riproposta dalla giurisprudenza amministrativa italiana sulla base del disegno crociano delle tutele cristallizzato nella Costituzione repubblicana, non è più, all’evidenza, compatibile con le condizioni europee di accesso alla giustizia amministrativa in materia ambientale: ogni “decisione di autorizzazione di progetti «che possono avere un impatto ambientale importante»”, anche se resa in esercizio di poteri (e a tutela di interessi) che a stretto rigore nel diritto italiano vanno qualificati come urbanistici o paesaggistici (e dunque non ambientali), legittima il sindacato giurisdizionale ad iniziativa di associazioni ambientaliste.
Al problema ha già accennato, nel panel introduttivo, il collega de Felice, che ha operato una ricostruzione raffinata della nozione giuridica di ambiente nell’ordinamento italiano, richiamando anche opportunamente la dimensione etica del problema.
Si deve in effetti ad un’attenta dottrina l’individuazione del criterio discretivo - fra le possibili forme di tutela territoriale - con riferimento al profilo dell’interesse, nel senso che l’accertamento della natura dell’intervento, “ai fini della sua qualificazione come ‘urbanistico’, non può derivare dall’aspetto strutturale che esso presenta: non sono cioè, le caratteristiche materiali dell’insediamento, né (...) la localizzazione entro l’ambito del territorio comunale, che possono offrire gli elementi per determinarne il carattere ‘urbanistico’ e quindi la competenza regionale. Da questo punto di vista, infatti, qualunque trasformazione territoriale (...) potrebbe essere considerata urbanistica. Quello che qualifica un insediamento urbanistico è, viceversa, il collegamento con l’interesse che esso è diretto a soddisfare e solo se questo è locale potrà affermarsi che la relativa trasformazione territoriale ha natura urbanistica, mentre, in caso diverso, essa dovrà esser riferita ad altre nozioni e quindi ad altre competenze”[20].
La giurisprudenza costituzionale ha successivamente mostrato piena – e quasi letterale - adesione a questa tesi : “L'ambito materiale cui ricondurre le competenze relative ad attività che presentano una diretta od indiretta rilevanza in termini di impatto territoriale, va ricercato non secondo il criterio dell'elemento materiale consistente nell'incidenza delle attività in questione sul territorio, bensì attraverso la valutazione dell'elemento funzionale, nel senso della individuazione degli interessi pubblici sottesi allo svolgimento di quelle attività, rispetto ai quali l'interesse riferibile al “governo del territorio” e le connesse competenze non possono assumere carattere di esclusività, dovendo armonizzarsi e coordinarsi con la disciplina posta a tutela di tali interessi differenziati” (Corte costituzionale, sentenza n. 383 del 2005).
Tuttavia si tratta di verificare quanto queste strutture logico-argomentative, sulle quali ci siamo peraltro formati, siano compatibili con il diritto dell’U.E. e con il diritto internazionale in materia di ambiente attualmente vigente: non solo l’imperativo formale discendente dal testo riformato dell’art. 117, primo comma, della Costituzione, ma direi ancor prima la necessaria consapevolezza della dimensione planetaria della regolazione, e della conseguente necessità di evitare approcci localistici ad un problema globale, impongono al giurista e al giudice di adeguare antiche convinzioni a nuovi scenari giuspositivi e a nuovi profili del rapporto fra etica e diritto.[21]
Il secondo profilo di rilevanza concerne invece la definizione dell’interesse legittimante sul piano soggettivo: con riferimento alle limitazioni che il diritto positivo interno e la giurisprudenza amministrativa frappongono al riconoscimento della rappresentatività delle associazioni ambientaliste, in punto di riconoscimento della loro legittimazione a proporre ricorso.
La Corte ha sul punto aderito alla netta affermazione dell’Avvocato Generale, secondo cui le definizioni di interesse legittimante che eventualmente la normativa statale contenga per “filtrare” l’accesso alla giustizia delle associazioni ambientaliste, “in forza dell’art. 10-bis, terzo comma, (….) sono irrilevanti per le ONG ambientali”.
Pertanto, prosegue la signora Sharpston, “La possibilità per uno Stato membro di determinare cosa configuri un interesse sufficiente o la violazione di un diritto è limitata di conseguenza”.
Ancor più chiara è la sentenza della Corte nel ribadire che i requisiti di accesso posti dal diritto dell’U.E. “fissano regole precise e non soggette ad altre condizioni”.[22]
La delibazione della rappresentatività dell’associazione ricorrente, rispetto all’interesse ambientale così inteso, non sembra dunque potersi estendere oltre la mera verifica – formale ed estrinseca - degli obiettivi statutari.
Appare pertanto ormai ineludibile il problema, accennato poco sopra, della verifica della compatibilità on il diritto dell’U.E. del richiamato “orientamento giurisprudenziale che riconosce la legittimazione attiva alle sole associazioni ambientaliste nazionali, e non anche alle articolazioni territoriali”[23].
Inoltre, la regola di effettività della tutela giurisdizionale, che l’art. 1 del codice del processo amministrativo italiano espressamente uniforma agli standards posti dal diritto europeo, costituirà il meccanismo normativo che regolerà la eventuale estensione nel diritto processuale amministrativo nazionale (anche al di fuori dalla materia ambientale) di queste ricadute disciplinari.

7. Infine, in materia di leggi-provvedimento recanti la valutazione di impatto ambientale, la sentenza resa il 18 ottobre 2011 dalla Grande Sezione della Corte di Giustizia nei procedimenti riuniti da C 128/09 a C 131/09, C 134/09 e C 135/09, ha affermato che “L’art. 1, n. 5, della direttiva del Consiglio 27 giugno 1985, 85/337/CEE, concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati, come modificata dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 26 maggio 2003, 2003/35/CE, deve essere interpretato nel senso che sono esclusi dall’ambito di applicazione di tale direttiva soltanto i progetti adottati nei dettagli mediante un atto legislativo specifico, di modo che gli obiettivi della medesima direttiva siano stati raggiunti tramite la procedura legislativa. Spetta al giudice nazionale verificare che detti due requisiti siano stati rispettati tenendo conto sia del contenuto dell’atto legislativo adottato sia di tutta la procedura legislativa che ha condotto alla sua adozione e, in particolare, degli atti preparatori e dei dibattiti parlamentari. Al riguardo, un atto legislativo che non faccia altro che «ratificare» puramente e semplicemente un atto amministrativo preesistente, limitandosi a constatare l’esistenza di motivi imperativi di interesse generale, senza il previo avvio di una procedura legislativa nel merito che consenta di rispettare detti requisiti, non può essere considerato un atto legislativo specifico ai sensi della citata disposizione e non è dunque sufficiente ad escludere un progetto dall’ambito di applicazione della direttiva 85/337, come modificata dalla direttiva 2003/35”.[24]
L’approccio al tema della tutela contro le leggi-provvedimento non è – fin qui - dissimile da quello seguito in Italia dal Consiglio di Stato e dalla Corte costituzionale: ma solo nel senso che è la sostanza a prevalere sulla forma.
Per il resto, l’attenzione della Corte di Lussemburgo sembra porsi non tanto – per richiamare le categorie tradizionalmente utilizzate dalla dottrina italiana - sulla riserva di amministrazione, quanto piuttosto sulla riserva di atto amministrativo: in altre parole, sulla possibile elusione della garanzia formale – rilevante sul piano della tutela giurisdizionale – dell’adozione dell’atto amministrativo (rispetto alla quale lo svolgimento di precedente attività amministrativa procedimentalizzata evidentemente non solo non scrimina, ma costituisce elemento sintomatico della natura sostanzialmente non legislativa dell’atto finale, e dunque della ridetta elusione).
Prosegue infatti la Corte affermando che l’art. 9, n. 2, della convenzione di Aarhus, e l’art. 10 bis della direttiva 85/337, come modificata dalla direttiva 2003/35, devono essere interpretati nel senso che “qualora un progetto rientrante nell’ambito d’applicazione di tali disposizioni sia adottato mediante un atto legislativo, la verifica del rispetto, da parte di quest’ultimo, dei requisiti stabiliti all’art. 1, n. 5, di detta direttiva deve poter essere sottoposta, in base alle norme nazionali procedurali, ad un organo giurisdizionale o ad un organo indipendente e imparziale istituito dalla legge; nel caso in cui contro un simile atto non sia esperibile alcun ricorso della natura e della portata sopra rammentate, spetterebbe ad ogni organo giurisdizionale nazionale adito nell’ambito della sua competenza esercitare il controllo descritto al precedente trattino e trarne le eventuali conseguenze, disapplicando tale atto legislativo”.
In altre parole, ove la legge-provvedimento impedisca l’accesso alla giustizia in materia ambientale, perché il sistema giurisdizionale interno non consente il sindacato diretto dell’atto legislativo, il giudice comune può disapplicare quest’ultimo.
Le conclusioni indicate valgono, ovviamente, entro i limiti dell’ambito materiale delineato dalla Direttiva e dalla Convenzione citate: ma risultano di notevole interesse perché indicano una nuova e più penetrante forma di tutela in sede giurisdizionale contro le leggi-provvedimento.
Si può tuttavia ragionare sulle possibili estensioni del modello di giustizia amministrativa che la Corte di Giustizia ha costruito in materia ambientale, al diritto processuale amministrativo generale, e alla giustizia costituzionale.
In argomento appare senz’altro da condividere l’analisi di quella dottrina che sottolinea come “La natura di diritto precursore o di diritto sonda che connota il diritto ambientale induce a considerare le suggestioni che fornisce sui temi generali dell’equilibrio tra potere legislativo, esecutivo e giurisdizionale e su come si stia evolvendo il principio di legalità come anticipazioni di quello che avverrà in futuro a livello di ordinamento generale.”[25]
Una conseguenza intuitivamente percepibile appare essere quella del depotenziamento del ruolo della Corte costituzionale italiana, tutte le volte in cui la legge-provvedimento intervenga in materia in cui il diritto dell’U.E., oltre a porre un regime sostanziale dell’attività, garantisca un accesso alla giustizia ed un sindacato giurisdizionale effettivi.
E’ facile infatti immaginare che il giudice comune – nel concorso fra i possibili rimedi - avrà, in tali casi, maggiore facilità nel disapplicare senz’altro la legge-provvedimento, che nel rinviarla alla Corte costituzionale per violazione dei parametri interni (con l’incognita, peraltro, di imbattersi nella richiamata giurisprudenza, non sempre univoca e sensibile alle istanze di tutela effettiva).
Come già osservato in altra sede,[26] “il giudice si trova di fronte almeno a tre diversi parametri di legittimità delle norme interne di rango primario: cui corrispondono tre diversi sistemi di prevalenza del contenuto della norma (costituzionale, europea, convenzionale) condizionante la validità della disposizione interna. Considerata peraltro l’omogeneità dei contenuti, almeno in certe materie, della disciplina recata dalla Costituzione italiana, dalla C.E.D.U. e dal diritto dell’U.E. direttamente applicabile,[27] si ha che talora il giudice - rilevato il contrasto rispetto a più disposizioni formalmente distinte, ma contenutisticamente identiche - può percorrere strade diverse”[28].
La “concorrenza fra rimedi” si gioca allora, evidentemente, sulla effettività degli stessi sul piano della tutela.
Questa sentenza della Corte di Giustizia potrebbe dunque servire da stimolo alla giurisprudenza costituzionale, ma anche ad un giudice comune consapevole del suo ruolo di “giudice europeo di prossimità”, nella direzione di una ricerca di soluzioni maggiormente incisive sul piano del sindacato giurisdizionale effettivo delle leggi-provvedimento: sul piano, in altre parole del reale ripristino della legalità “interrotta”.

8. Il 27 agosto 1958 André Deschamp, rapporteur général del Conseil d’Etat sul progetto di revisione costituzionale del generale De Gaulle, così concludeva il suo intervento: “Il n’y a pas de juge, pas de tribunal temporel pour une Constitution, il n y a que le Tribunal, sans appel, de l’Histoire. (….) Nous travaillons pour l’avenir, pour les jeunes de notre pays qui nous regardent en ce moment, qui jugeront ce que nous faisons. Nous ne devons pas les décevoir”.
Come ho già avuto modo di sottolineare in una precedente occasione,[29] questo giusto monito non vale solo per le costituzioni, ma per ogni disciplina giuridica suscettibile di incidere su beni ed interessi che proiettano gli effetti della loro disposizione, irreversibilmente, sulle generazioni future.
La sfida di una efficace tutela dell’ambiente esige la consapevolezza di questo connotato, oltre che delle implicazioni scientifiche ed etiche sottostanti: esige una giurisprudenza pratica che sappia e voglia applicare le nuove regole senza timidezze o nostalgici ed anacronistici arroccamenti su posizioni ormai superate già nella dimensione giuspositiva; che sia libera dal pregiudiziale rifiuto del nuovo ordine giuridico internazionale orientato al risultato del miglioramento delle condizioni di vita degli individui, e capace di improntare ad esso il quotidiano sforzo di risoluzione di conflitti intersoggettivi.
Non posso che concludere il mio intervenendo unendomi all’auspicio, formulato in apertura di questo panel dalla sua Presidente, la professoressa Aine Ryall, che ha giustamente posto in evidenza come l’intero sistema europeo della tutela giuridica dell’ambiente poggia sulla condizione di una reale ed effettiva indipendenza dei giudici che operano il sindacato di legittimità delle scelte afferenti le politiche pubbliche di uso del territorio.
Solo questa è la garanzia di un controllo giurisdizionale davvero effettivo ed efficace: e solo questa è dunque la possibilità che abbiamo di evitare utilizzazioni dell’ambiente irreversibilmente contrarie con il quadro di compatibilità e di sostenibilità consacrato nei parametri normativi.
Il fatto che tale quadro, com’è probabile, e come si è accennato, si faccia carico anche di esigenze etiche e non solo materialistiche, non autorizza però a risolvere il problema con un richiamo alla moralità dei comportamenti: perché un tale richiamo è inidoneo ad incidere sul piano della efficacia degli strumenti di composizione del conflitto; e perché, sul piano del metodo, esso “costituisce una sorta di fuga dalle responsabilità del giurista e potrebbe apparire un alibi per giustificare l'inefficienza dei meccanismi giuridici proposti”.[30]

SUMMARY

Il punto di vista del giudice in materia di accesso alla giustizia nel settore della tutela dell’ambiente, non può che avere come oggetto centrale l’applicazione delle fonti del diritto dell’U.E. e delle altre fonti internazionali che regolano questo specifico aspetto.
In Italia sia la giurisprudenza, che alcune iniziative legislative, mostrano di non essere ancora completamente in linea con i più recenti sviluppi dell’applicazione della Convenzione di Aarhus del 25 giugno 1998, e della Direttiva 2003/35/EC.
Gli ostacoli, anche di natura culturale, che nel diritto processuale interno ostacolano e frenano questo processo di adattamento, non riguardano solo la trasposizione formale delle norme, ma anche e soprattutto la loro applicazione nello spirito di piena tutela voluto dalla comunità internazionale e dall’Unione europea in particolare, spesso per una non adeguata consapevolezza delle peculiarità della disciplina europea dell’accesso alla giustizia in materia ambientale.
La relazione si propone di individuare i principali punti critici nell’applicazione giurisdizionale interna, e di suggerire gli spunti per il loro superamento.

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* Vice President of the Association of the European Administrative Judges (A.E.A.J.).
[1] Testo provvisorio della relazione alla Conferenza “Enforcement of EU Environmental Law: Role of the Judiciary”, organizzata dalla Commissione europea il 10 e 11 novembre 2011.
[2] G. Torregrossa, Introduzione al diritto urbanistico, Milano, 1987, p. 204.
[3] Sulla vicenda sia consentito il rinvio a G. Tulumello, The fish can go to the court (o della Ferrari con le portiere bloccate: brevi note in tema di influenza del diritto dell’U.E. sul diritto processuale amministrativo interno), in www.giustamm.it .
[4] Sulla rilevanza di tali norme per il diritto processuale interno, sia consentito il rinvio a G. Tulumello, L’impugnabilità in materia urbanistica, Intervento svolto in occasione delle Giornate di studio sulla giustizia amministrativa dedicate ad Eugenio Cannada Bartoli, sul tema “L’impugnabilità degli atti amministrativi”, Siena - Certosa di Pontignano, 13/14 giugno 2008, in www.giustamm.it, e in Rivista giuridica dell’edilizia, 2009, fasc. 2, II, pagg. 59-84.
[5] J. Garcia Burgues, W. Heermann, Y. Kreins, L.Lavrysen, F. Tiberghien, A Common Heritage: EU Environmental Law and National Judges, in Journal for European Environmental & Planning Law, 7.2. (2010), 221-233.
[6] In giurisprudenza, T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. II, sentenza n. 1097/2008. Sulle importanti (e troppo spesso sottovalutate o addirittura ignorate) ricadute dei vincoli convenzionali al diritto processuale amministrativo interno in questa materia, si vedano per tutti, nella letteratura giuridica italiana, gli esiti della ricerca coordinata da A. Tanzi, E. Fasoli e L. Iapichino (a cura di), La Convenzione di Aarhus e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, Padova, 2011.
[7] G. Tulumello, Sviluppo sostenibile, discrezionalità amministrativa e sindacato giurisdizionale, in Climate change: la risposta del diritto, a cura di F. Fracchia e M. Occhiena, Napoli, 2010, pp. 133 e ss.
[8] In argomento, D. de Pretis, La tutela giurisdizionale nei confronti della pubblica amministrazione, in Il diritto amministrativo dei paesi europei tra omogeneizzazione e diversità culturali, a cura di G. Falcon, Padova, 2005, pp. 303 e ss.; M. Eliantonio, Europeanisation of Administrative Justice?, Amsterdam, Europa Law Publishing, 2009; A. Travi, Verso una convergenza di modelli di processo amministrativo?, in Forme e strumenti di tutela nei confronti dei provvedimenti amministrativi nel diritto italiano, comunitario e comparato, a cura di G. Falcon, Padova, 2010, pp. 7 e ss.
[9] In argomento sia consentito il rinvio a G. Tulumello, Il diritto internazionale e comunitario dell’ambiente, e il dialogo fra i formanti: brevi note a margine di un recente tentativo (inidoneo) di ridimensionamento delle associazioni di protezione ambientale, in www.giustamm.it, 2009.
[10] Quest’ultima dimensione del problema appare avvertita, quanto meno su di un piano di teoria generale, da una pronuncia di segno contrario del Consiglio di Stato (sez. VI, 23 maggio 2011 , n. 3107), nella quale si afferma che “merita considerare che, come già in passato dalla Sezione ripetutamente affermato (tra le altre, 13 settembre 2010, n. 6554), l'esplicita legittimazione, ai sensi del citato art. 13, l. 8 luglio 1986 n. 349, delle associazioni ambientalistiche di dimensione nazionale e ultraregionale all'azione giudiziale non esclude, di per sé sola, analoga legittimazione ad agire in ambito territoriale ben circoscritto, e ciò anche per i meri comitati spontanei che si costituiscono al precipuo scopo di proteggere l'ambiente, la salute e/o la qualità della vita delle popolazioni residenti su tale circoscritto territorio.
Altrimenti opinando, le località e le relative popolazioni, interessate da minacce alla salute pubblica o all'ambiente in un ambito locale circoscritto, non avrebbero autonoma protezione, in caso di inerzia delle associazioni ambientaliste espressamente legittimate per legge.
Detto altrimenti, le previsioni normative citate hanno creato un criterio di legittimazione "legale" destinato ad aggiungersi a quelli in precedenza elaborati dalla giurisprudenza per l'azionabilità in giudizio dei c.d. interessi diffusi e non li sostituisce.
Ne consegue che il giudice amministrativo può riconoscere, caso per caso, la legittimazione ad impugnare atti amministrativi incidenti sull'ambiente ad associazioni locali (indipendentemente dalla loro natura giuridica), purché perseguano statutariamente in modo non occasionale obiettivi di tutela ambientale ed abbiano un adeguato grado di rappresentatività e stabilità in un'area di afferenza ricollegabile alla zona in cui è situato il bene a fruizione collettiva che si assume leso.”
In senso sostanzialmente analogo si era anche pronunciata la sentenza del Consiglio di Stato, sez. VI, 13 settembre 2010 , n. 6554: va tuttavia precisato che il limite di questa giurisprudenza, pur evolutiva ma comunque incentrata sul dato – fuorviante - di diritto interno, è dato dalla costruzione come meramente ulteriore ed aggiuntiva della legittimazione delle associazioni locali rispetto a quella disciplinata dall’13 della legge 8 luglio 1986 n. 349: rinunciando dunque a porre al centro del processo esegetico l’opposta prospettiva imposta dagli obblighi di adeguamento alle fonti internazionali..
[11] T.A.R. Sicilia Palermo, sez. I, 23 marzo 2011, n. 546.
[12] T.A.R. Lazio Roma, sez. I, 13 dicembre 2010 , n. 36088. In dottrina G. Pistorio, Ambiente e diritto comunitario. Quando il mancato recepimento di una direttiva comunitaria pregiudica la tutela del diritto umano dell'ambiente, in www.giustamm.it
[13] Solo apparentemente più aperta è la decisione della VI sezione del Consiglio di Stato, 11 gennaio 2010 n. 24 , che nel riconoscere l’ammissibilità – peraltro mediante mero richiamo ad un precedente – di una “generica richiesta di informazioni sulle condizioni di un determinato contesto ambientale”, pone però come limite il fatto che “questo sia specificato e che la richiesta non sia mirata ad un mero sindacato ispettivo” sull'attività dell’amministrazione: con ciò tradendo un lessico ed approccio proprio della disciplina generale dell’accesso ai documenti amministrativi, e non adeguatamente consapevoli delle peculiarità della disciplina dell’accesso in materia ambientale.
[14] Corte costituzionale, sentenza n. 398 del 2006.
[15] Corte costituzionale, ordinanza 30 settembre 2011 n. 258.
[16] Corte di Giustizia U.E., sentenza 20 ottobre 2011, C-396/09. Specifica la sentenza (punti 35 e 37 della motivazione) che “La Corte ha già stabilito che l’esistenza di una norma di procedura nazionale non può rimettere in discussione la facoltà, spettante ai giudici nazionali non di ultima istanza, di investire la Corte di una domanda di pronuncia pregiudiziale qualora essi nutrano dubbi, come nella causa principale, in merito all’interpretazione del diritto dell’Unione (sentenza 5 ottobre 2010, causa C 173/09, Elchinov). (….)Ne consegue che il giudice nazionale, che abbia esercitato la facoltà ad esso attribuita dall’art. 267, secondo comma, TFUE, è vincolato, per la definizione della controversia principale, dall’interpretazione delle disposizioni in questione fornita dalla Corte e deve eventualmente discostarsi dalle valutazioni dell’organo giurisdizionale di grado superiore qualora esso ritenga, in considerazione di detta interpretazione, che queste ultime non siano conformi al diritto dell’Unione.”
[17] G. Tulumello, La competenza del giudice amministrativo nell’interpretazione della legge e delle fonti secondarie, Bozza provvisoria della relazione svolta il 27 maggio 2011 a Bad Staffelstein, in occasione dell’incontro di studi organizzato dall’Associazione dei giudici amministrativi tedeschi, italiani e francesi (AGATIF), cit., in www.agatif.org
[18] In argomento per brevità si rinvia a G. Tulumello, The fish can go to the court (o della Ferrari con le portiere bloccate: brevi note in tema di influenza del diritto dell’U.E. sul diritto processuale amministrativo interno), cit.
[19] G. Tulumello, L’impugnabilità degli atti amministrativi in materia urbanistica, cit.
[20] G. Torregrossa, Introduzione al diritto urbanistico, cit., 62.
[21] Per entrambe le prospettive d’indagine si veda, per tutti, F. Fracchia, Lo sviluppo sostenibile. La voce flebile dell’altro tra protezione dell’ambiente e tutela della specie umana, Napoli, 2010.
[22] Per la illegittimità della norma interna che ponga un limite quantitativo dato da un numero minimo di iscritti, Corte di Giustizia dell’U.E., ordinanza 11 marzo 2010, C-24/09: “Les articles 10 bis de la directive 85/337, telle que modifiée par la directive 2003/35, et 15 bis de la directive 96/61, telle que modifiée par la directive 2003/35, cette dernière disposition ayant été reprise à l’article 16 de la directive 2008/1, s’opposent à une disposition d’une législation nationale qui réserve le droit d’exercer un recours contre une décision relative à une opération qui entre dans le champ d’application, respectivement, des directives 85/337, telle que modifiée par la directive 2003/35, et 96/61, telle que modifiée par la directive 2003/35, aux seules associations de protection de l’environnement qui comptent au moins 2 000 adhérents”.
[23] G. Tulumello, Sviluppo sostenibile, discrezionalità amministrativa e sindacato giurisdizionale, cit., p. 136.
[24] In argomento si rinvia a G. Tulumello, I “sentieri interrotti” della legalità nazionale, e il soccorso del diritto dell’U.E. come antidoto al decostruttivismo del diritto amministrativo: dalla Corte di Giustizia l’indicazione di nuovi percorsi di tutela contro le leggi-provvedimento, in www. giustamm.it
[25] F. de Leonardis, Le trasformazioni della legalità nel diritto ambientale, in Diritto dell’ambiente, a cura di G. Rossi, Torino, 2008, 117.
[26] G. Tulumello, La competenza del giudice amministrativo nell’interpretazione della legge e delle fonti secondarie, relazione svolta il 27 maggio 2011 a Bad Staffelstein, in occasione dell’incontro di studi organizzato dall’Associazione dei giudici amministrativi tedeschi, italiani e francesi (AGATIF), in www.agatif.org.
[27] U. De Siervo, I diritti fondamentali europei e i diritti costituzionali italiani, in Diritti e Costituzione nell’Unione europea, a cura di G. Zagrebelsky, Laterza, 2003, pp. 258 e ss.
[28] Sullo stesso problema M. Bignami, L’interpretazione del giudice comune nella “morsa” delle corti sovranazionali, in Giur. Cost., 2008, 595 e ss.
[29] G. Tulumello, Sviluppo sostenibile, discrezionalità amministrativa e sindacato giurisdizionale, cit., p. 144.
[30] G. Torregrossa, Appaltare in Europa, Calice, 1992., p. 75, ove la precisazione che “L’area della ‘moralità’ e quella della giuridicità hanno confini diversi e non è il ricordo della necessaria eticità della norma giuridica che li può eliminare. Anche in un mondo popolato solo da S. Francesco e S. Chiara, il diritto deve essere presente ad indicare con la sua sanzione la via retta da seguire: così chiudeva un giurista cattolico come D. Barbero la sua polemica con F. Carnelutti sulla natura della norma giuridica”.

(pubblicato il 4.1.2012)