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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento
(Sezione Unica)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 22 del 2010, proposto da:

Elma S.p.a., in persona del legale rappresentante sig. Patrizio Podini, rappresentata e difesa dagli avv.ti Flavio Maria Bonazza, Bruno Giudiceandrea e Daniele Salghetti Drioli ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo di essi in Trento, Piazza Mosna, n. 8

contro

- Comune di Trento, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Angela Colpi ed elettivamente domiciliato presso l’Avvocatura comunale in Trento, via Calepina, n. 12;

- Provincia autonoma di Trento, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Nicolò Pedrazzoli, Viviana Biasetti e Monica Manica ed elettivamente domiciliata presso l’Avvocatura della Provincia in Trento, Piazza Dante, n. 15

nei confronti di

MIT S.r.l., TIM S.r.l., IMT S.r.l., Consorzio di Bonifica e Sviluppo di Trento Nord S.c.a.r.l., non costituite in giudizio

per l'annullamento

- della deliberazione del Consiglio comunale di Trento n. 50, di data 19.6.2008, avente ad oggetto la prima adozione della variante di riqualificazione ambientale ed urbana di Trento nord, assunta ai sensi dell’art. 77 bis, comma 10 decies, del D.P.G.P. 26.1.1987, n. 1/41 Legisl, e dell’art. 148 della legge provinciale 4.3.2008, n. 1;
- della deliberazione del Consiglio comunale di Trento n. 79, di data 12.3.2009, avente ad oggetto la definitiva adozione della variante anzidetta;
- della deliberazione della Giunta provinciale di Trento n. 2713, di data 13.11.2009, pubblicata nel B.U. del 24.11.2009, avente ad oggetto l’approvazione, con prescrizioni, della variante al P.R.G. comunale di Trento per la riqualificazione ambientale ed urbana di Trento nord;
- di ogni altro atto alle stesse presupposto od infraprocedimentale, quale:
--- la deliberazione del Consiglio comunale di Trento n. 49, di data 19.6.2008, avente ad oggetto l’approvazione dell’ordine del giorno collegato alla variante per la riqualificazione ambientale ed urbana di Trento nord;
--- l’emendamento presentato in Aula consiliare ed approvato il giorno 12.3.2009;
--- la nota del Comune di Trento prot. n. 126489, di data 27.10.2009.

Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Trento;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia autonoma di Trento;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 gennaio 2011 il cons. Alma Chiettini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. La società Elma espone in fatto di aver acquistato nell’anno 1987 un compendio fondiario dell’estensione di 23.417 mq. che ricadeva all’interno del perimetro di una zona con obbligo di piano particolareggiato. Trattasi di un’area inedificata che si trova nella periferia nord della città di Trento, posizionata a sud della più ampia area già occupata dallo stabilimento Sloi e confinante ad est con la ferrovia del Brennero (oltre la quale si trova l’estesa area già occupata dallo stabilimento Carbochimica) e ad ovest con via Maccani. Dal 1.12.1995 e fino allo strumento urbanistico previgente alla variante del novembre 2009 detta area era stata inserita in “zona Cpp - programma integrato di riqualificazione dell’area via Brennero via Maccani” per la riqualificazione ambientale ed urbanistica unitaria dell’intera zona di Trento nord.
2. In sede di prima adozione della variante al piano regolatore generale per la riqualificazione di Trento nord in discussione, l’Amministrazione ha mantenuto la proprietà della società Elma nella perimetrazione della più ampia zona denominata “C6 di riqualificazione urbana”, suddivisa in due ambiti, rispettivamente via Brennero e via Maccani, subordinandone l’edificazione all’adozione di un unico piano attuativo la cui approvazione è condizionata al completamento degli interventi di bonifica sulle contigue ex aree industriali Sloi e Carbochimica.
3. Contestando tale scelta, in data 8.8.2008 la società istante ha presentato un’osservazione, la n. 1, con la quale ha chiesto che le particelle di sua proprietà venissero scorporate dalla specifica zonizzazione C6 o, in via subordinata, che per detta area fosse previsto un distinto piano attuativo con una differente scansione temporale per la sua adozione.
4. In sede di esame delle osservazioni dei privati, nonché dei rilievi della Commissione urbanistica provinciale, l’Amministrazione comunale ha controdedotto argomentando sul principio di precauzione, che si sarebbe dovuto estendere a tutte le aree della zona C6, e sul fatto che anche le scelte edificatorie relative ad un’area immediatamente a valle di un importante operazione di bonifica dovessero essere subordinate agli esiti delle conseguenti indagini ambientali.
Peraltro, al fine di ridurre i tempi, ha concluso proponendo di redigere il piano attuativo in coordinamento e concomitanza con il progetto di bonifica e di demandare a quest’ultimo e alla convenzione del piano attuativo la disciplina delle fasi e dei tempi di realizzazione di esso nelle aree esterne ai siti inquinati.
5. Tuttavia, il Consiglio comunale, accogliendo un emendamento consiliare motivato sull’asserita esistenza di “accordi politici”, ha deliberato di approvare anche in seconda adozione la variante de quo come deliberata in prima adozione.
6. La Giunta provinciale ha quindi approvato il provvedimento con la deliberazione n. 2713, del 13.11.2009, con la prescrizione che l’atto di indirizzo garantisca i contenuti e le procedure di un piano guida.
7. Con ricorso notificato in data 20 gennaio 2010 e depositato presso la Segreteria del Tribunale il successivo 3 febbraio, la ricorrente ha impugnato le citate deliberazioni di adozione e di approvazione della variante al piano regolatore generale del Comune di Trento, formulando le seguenti, articolate censure:
I – “eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento della realtà, illogicità manifesta e carenza di motivazione”, a causa dell’equiparazione, ai fini pianificatori, di aree radicalmente diverse che presenterebbero tempistiche e potenzialità di utilizzo non comparabili: una parte dei terreni situati nella perimetrazione approvata, quantificato in circa il 70%, sono ricompresi nei siti di interesse nazionale perché caratterizzati da una grave forma di inquinamento, mentre la restante parte, circa il 30%, non necessita di alcun intervento di bonifica; i terreni della ricorrente, che non sarebbero inquinati, non hanno mai avuto destinazione industriale ma solo agricola e quindi potrebbero essere destinati all’edificazione residenziale;
II - “erronea applicazione di legge (artt. 4, 5 e 12 del D.M. 25.10.1999, n. 471, e art. 77 bis, commi 10 quater e 10 octies, del D.P.G.P. 26.1.1987, n. 1/41 Legisl), nonché eccesso di potere per illogicità manifesta, sviamento della causa tipica e carenza di motivazione”, posto che le norme citate sarebbero applicabili in via esclusiva ai siti gravemente inquinati ex Carbochimica ed ex Sloi e non per le aree attigue non interessate da operazioni di bonifica;
III - “violazione dei principi di fonte costituzionale di tutela del diritto di proprietà (art. 42 Cost. e art. 18, comma 5, l.p. 5.9.1991, n. 22) nonché eccesso di potere per travisamento della realtà, irrazionalità manifesta e carenza di motivazione e per contraddittorietà manifesta tra premesse e contenuti del provvedimento di variante impugnato”, in quanto l’aver subordinato l’edificazione all’approvazione di un atto di indirizzo e di un piano attuativo da adottarsi a seguito del completamento delle operazioni di bonifica dei siti inquinati, si tradurrebbe, di fatto, in un divieto di edificazione sine die e, quindi, in un’illegittima limitazione del diritto di proprietà;
IV - “violazione dell’art. 52, commi 5 e 6, della l.p. 4.3.2008, n. 1, e dei principi in materia di divieto di reiterazione dei vincoli impositivi di sostanziali divieti di edificazione ed eccesso di potere per difetto di motivazione assoluta”, atteso che i vincoli, della durata di dieci anni, sarebbe reiterabili una sola volta, per non più di cinque anni, e nel rispetto delle prescrizioni di legge;
V - “eccesso di potere per illogicità manifesta, contraddittorietà con le determinazioni della Commissione urbanistica provinciale, difetto assoluto di motivazione e sviamento di potere, contraddittorietà manifesta”, in quanto il provvedimento di adozione definitiva sarebbe stato approvato non recependo le indicazioni modificative proposte dalla Commissione consiliare per l’urbanistica, la quale avrebbe recepito le indicazione della Commissione provinciale;
VI - “eccesso di potere per perplessità ed illogicità della motivazione di reiezione delle osservazioni presentate e carenza assoluta di motivazione in ordine all’omesso recepimento dei rilievi della Commissione urbanistica provinciale con conseguente illogicità della deliberazione di definitiva adozione della variante e degli atti ad essa consequenziali”, in quanto l’aver accomunato situazioni di fatto tanto differenti avrebbe protratto una situazione di stallo esistente fin dagli anni novanta;
VII - “illegittimità derivata ed eccesso di potere per carenza assoluta di motivazione, contraddittorietà tra la scelta pianificatoria operata e le risultanze dell’istruttoria esperita, travisamento della realtà ed illogicità manifesta”, in quanto il provvedimento deliberativo della Giunta provinciale non avrebbe emendato l’atto conclusivo del Consiglio comunale così disattendendo le risultanze istruttorie delle strutture provinciali;
VIII – “in via subordinata: violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi pianificatori; violazione dell’art. 43 della l.p. n. 22 del 1991 e dell’art. 38 della l.p. n. 1 del 2008”, a causa dell’atipico “atto di indirizzo” previsto per lo studio unitario dello sviluppo urbanistico della zona C6;
IX - “in via subordinata: eccesso di potere per carenza di motivazione, travisamento della realtà, illogicità ed ingiustizia manifeste”, atteso che sarebbero stati mutati i parametri edificatori - introducendo l’indice di utilizzazione territoriale - così diminuendo le potenzialità edificatorie complessive dell’area.
8. L’Amministrazione comunale intimata si è costituita in giudizio, presentando una dettagliata memoria con cui ha chiesto la reiezione del ricorso perché infondato nel merito.
9. Nei termini di rito si è costituita in giudizio la Provincia autonoma di Trento, anch’essa concludendo per la reiezione del ricorso.
10. In prossimità dell’udienza di discussione la difesa della parte ricorrente ha presentato una memoria riepilogativa della propria posizione.
11. Alla pubblica udienza di data 13 gennaio 2011, sentiti i procuratori delle parti, il ricorso è stato trattenuto per la decisione.

DIRITTO

1. Con il ricorso in esame Elma S.p.a. ha impugnato la deliberazione della Giunta provinciale di approvazione della variante al piano regolatore generale della città di Trento denominata “di riqualificazione ambientale e urbana di Trento nord”, nonché le deliberazioni del Consiglio comunale di prima e di seconda adozione di essa, in quanto i terreni di sua proprietà sono stati ricompresi nella perimetrazione e assoggettati ai vincoli imposti all’estesa area interessata dalla variante in esame che si trova nella periferia nord di Trento.
2a. Per una compiuta comprensione del merito della vicenda qui dedotta, occorre premettere, in fatto, che i terreni della Società Elma, che coprono un’estensione di 23.417 mq, costituiscono una frazione di una più ampia area, di complessivi 14 ettari, 9,5 dei quali (circa il 68% dell’intera superficie), sono gravemente inquinati: trattasi dei vasti lotti che corrispondono alle sedi di due industrie dismesse, Sloi e Carbochimica Italiana, i quali si trovano immediatamente a nord e a est, oltre i binari della Ferrovia del Brennero, della proprietà della ricorrente che, invece, è da sempre inedificata.
2b. Fin dalla variante di assestamento del 1994 l’ampia area di circa 14 ettari è stata perimetrata quale unico comparto urbanistico ed edificatorio per la riqualificazione della periferia nord della città di Trento (“zona Cpp comparto B-C, programma integrato di riqualificazione dell’area via Brennero, via Maccani”) con l’imposizione, fra altro, del raccordo delle reti infrastrutturali e della viabilità con le due grandi e menzionate arterie che corrono a est e a ovest del comparto. I problemi derivanti dall’inquinamento presente nelle aree industriali dismesse aveva indotto l’Amministrazione a richiedere che l’attuazione del programma integrato di intervento fosse subordinata alla previa soluzione del problema dell’inquinamento secondo le prescrizioni tecniche dettate dalle autorità competenti e con assunzione degli oneri da parte dei privati proprietari.
2c. Il D.M. 18.9.2001, n. 468, regolamento della legge n. 426 del 9.12.1998, concernente il programma nazionale di bonifica e di ripristino ambientale, ha classificato le aree già occupate delle due industrie chimiche dismesse nei siti di interesse nazionale, a causa della localizzazione di esse nel contesto urbano, del pericolo connesso alla tipologia degli inquinanti presenti (piombo organico, naftalene, solventi aromatici e fenoli), della vulnerabilità della falda acquifera, e per la presenza di un sistema idrografico costituito da una fitta rete di canali di acqua superficiale, conseguentemente prescrivendo il piano di caratterizzazione, i progetti di messa in sicurezza e di bonifica da presentarsi al Ministero dell’ambiente.
Tra Provincia, Comune di Trento e i proprietari dei terreni inquinati è stato allora siglato, il 9.12.2002 e il 20.11.2003, un accordo di programma per la caratterizzazione e per la progettazione degli interventi di bonifica e ripristino ambientale, in attuazione di quanto disposto dal comma 10 octies dell’art. 77 bis del testo unico delle leggi provinciale sulla tutela dell’ambiente dagli inquinamenti, il quale stabilisce che “qualora vi siano più soggetti interessati alla bonifica di un sito, i tempi e le modalità d'intervento possono essere definiti con apposito accordo di programma tra la Provincia, i comuni territorialmente competenti e i soggetti interessati”. Il piano di caratterizzazione è stato di seguito approvato con atto della Conferenza dei servizi ministeriale del 20 ottobre e del 2 dicembre 2003.
2c. Anche con la variante del 2004 è stata confermata per l’intera area in esame la zona Cpp, attribuendole la qualifica di “area commerciale integrata di nuovo impianto”, destinata all’insediamento di grandi strutture di vendita oltre che di funzioni terziarie e residenziali attraverso un’unica pianificazione attuativa non frazionabile per lotti.
A tal fine, i proprietari delle aree avevano commissionato il cosiddetto “studio Gregotti”, che prevedeva di realizzare “il nuovo centro della periferia nord”, così realizzando un “insediamento organico di dimensioni urbane complessive capaci di restituire alla periferia urbana nuove condizioni di identità specifiche”. Nello studio si prevede la realizzazione di una piazza triangolare sulla quale si affacciano edifici con destinazione terziaria, commerciale e spazi per il tempo libero, nuove strade di collegamento est - ovest, gallerie pedonali, insediamenti residenziali, una bassa collina artificiale per coprire due livelli di parcheggi, due torri a destinazione terziaria o residenziale per definire il “nuovo centro a nord della città”.
2d. Detto studio è stato illustrato alla Commissione urbanistica comunale che, dichiaratamente, ne ha tenuto conto nel predisporre l’ultima variante di riqualificazione ambientale e urbana qui impugnata, rilevando che esso ha “ipotizzato uno schema a piastre in grado di soprapassare la linea ferroviaria … anche in questo caso si perviene a rafforzare la permeabilità est - ovest attraverso percorsi pedonali e ciclabili”.
La nominata Commissione ha anche considerato sia lo studio che era stato redatto dall’architetto catalano prof. Joan Busquets per la precedente variante (ove è previsto l’interramento della ferrovia), il quale aveva definito le aree del quadrante nord “uno dei punti chiave per la connessione fra la città consolidata a sud e le sue espansioni settentrionali”, sia la relazione che aveva accompagnato il piano di urbanistica commerciale del 2004 (c.d. studio Toffolon), la quale aveva previsto di collocare nella zona funzioni commerciali di rango elevato per proporsi come baricentro della riqualificazione urbana della periferia.
La relazione di accompagnamento della variante de quo, pertanto, dando atto di aver attinto dall’ampio lavoro di analisi e di riflessione già compiuto, ribadisce l’essenziale ruolo “dell’area nel disegno, quale elemento territoriale strategico per la riqualificazione della periferia”, nonché per la “ricucitura del tessuto urbano fra centro storico, città consolidata ed i centro direzionale e commerciale di Trento nord”.
2e. La variante in esame, in definitiva, presenta diverse peculiarità:
- da un lato, è una variante al piano regolatore comunale assoggettata ai contenuti e alle procedure di cui agli artt. 40 e ss. della l.p. n. 22 del 1991;
- contemporaneamente, dà attuazione al comma 10 decies dell’art. 77 bis del testo unico delle leggi provinciale sulla tutela dell’ambiente dagli inquinamenti, il quale prevede che “al fine di assicurare e di agevolare la realizzazione degli interventi di bonifica e di ripristino ambientale dei siti contaminati, i comuni territorialmente competenti possono disporre - anche in correlazione con eventuali accordi di programma di cui al comma 10 octies - l'approvazione di apposite varianti al piano regolatore generale relative alle aree interessate dall'inquinamento, in osservanza del procedimento previsto per le varianti relative a singole opere pubbliche”;
- da altro lato, costituisce attuazione dell’accordo di programma stipulato negli anni 2002 e 2003 con i proprietari delle sole aree gravemente inquinate;
- è l’atto fondante del più complesso iter diretto alla predisposizione del progetto definitivo di bonifica e ripristino ambientale da sottoporre all’accordo di programma con il Ministero perché afferente ad un sito inquinato di interesse nazionale.
Come ben ha messo in rilievo l’Amministrazione provinciale, il destino urbanistico del territorio situato a nord di Trento non può dunque essere assoggettato alle sole procedure della programmazione urbanistica “pura” perché essa deve interagire con il progetto di bonifica di un’ampia parte di esso.
3a. Così riassunti gli antefatti della vicenda, il Collegio può passare al merito del ricorso.
I primi due mezzi, che in ragione della loro connessione possono essere esaminati congiuntamente, non possono trovare accoglimento.
Come già ricordato nella parte in fatto, con essi la Società ricorrente deduce che l’Amministrazione comunale avrebbe dovuto differenziare i siti inquinati di interesse nazionale dai terreni di sua proprietà nel predisporre lo strumento pianificatorio impugnato. L’inclusione in esso di aree radicalmente diverse che, di conseguenza, presenterebbero tempistiche e potenzialità di utilizzo non comparabili, sarebbe dunque viziata sotto vari profili di eccesso di potere oltre che per violazione dei commi 10 quater e 10 octies dell’art. 77 bis del D.P.G.P. 26.1.1987, n. 1/41 Legisl.
3b. I motivi sono infondati in base a due diversi ordini di argomentazioni, che si integrano reciprocamente alla luce dell’incontroverso presupposto che il provvedimento in esame, pur presentando le evidenziate diverse ma connesse finalità, è pur sempre - e principalmente - uno strumento urbanistico:
- per un profilo, il Collegio rammenta che l’ultimo comma, numerato 10 undecies, del più volte menzionato art. 77 bis del testo unico provinciale sull’ambiente, sancisce espressamente che “le varianti al piano regolatore generale approvate ai sensi del comma 10 decies possono comprendere, oltre alle aree contaminate da bonificare, porzioni di aree contigue, qualora ciò sia espressamente previsto dal piano regolatore vigente o, comunque, quando tale previsione sia tecnicamente opportuna o necessaria per garantire la razionalità delle funzioni e delle destinazioni urbanistiche della zona nella quale insiste il sito da bonificare”;
- per altro profilo, è consolidata la giurisprudenza del giudice amministrativo sui limiti della sindacabilità delle decisioni assunte in sede di pianificazione urbanistica, materia nella quale, fatta eccezione per i limiti che provengono dalla legge ed i generali principi di buon andamento e razionalità estrinseca dell’azione amministrativa, la discrezionalità del pianificatore è molto ampia (cfr., ex multis, C.d.S., sez. IV, 18.6.2009, n. 4020 e la giurisprudenza ivi citata; sez. IV, 13.2.2009, n. 811).
3c. In tal senso, la variante in esame, oltre alle estese zone da bonificare, comprende anche alcune delle aree attigue, sebbene anch’esse piuttosto ampie, fra cui quelle appartenenti alla ricorrente, per il primario e manifesto fine di riqualificare urbanisticamente un’ampia zona a nord della città.
Ciò, dal punto di vista della programmazione urbanistica, godendo l’Ente locale della ricordata libertà nell’individuazione delle opzioni reputate le migliori per disciplinare il suo territorio, appare una scelta:
- supportata da una specifica norma di legge, che autorizza a comprendere nella pianificazione anche aree contigue a quelle soggette a bonifica, quando ciò sia urbanisticamente necessario per individuare un unico comparto edificatorio, accomunato dalla necessità della riqualificazione urbana e da un’omogenea prospettiva di sviluppo;
- logica e congrua (concretizzandosi in un disegno unitario e non frazionato, al fine di collocare le diverse destinazioni d’uso in maniera coerente sia con il nuovo assetto che con quello preesistente circostante, nonché di spostare l’elettrodotto e di realizzare nuove reti infrastrutturali viarie raccordandole con quelle esistenti sui lati est e ovest già gravate da carico veicolare);
- coerente con i precedenti strumenti pianificatori ma anche con il progetto commissionato dai proprietari allo Studio Gregotti Associati International;
- rispettosa, in definitiva, dell’ordinario canone della ragionevolezza.
In questi termini, il Collegio condivide quanto affermato nella memoria dell’Amministrazione comunale, che difende la scelta di un unico strumento pianificatorio - adottato con la procedura abbreviata prevista per le varianti per opere pubbliche ed avente caratteristiche e contenuti rispondenti anche alle previsioni in materia ambientale - esteso a tutto l’ambito, comprendente aree inquinate e non, tenuto conto che le prime corrispondono a circa il 70% dell’intera zona C6.
Cosicché, la scelta della nuova variante di piano di riqualificare omogeneamente i 14 ettari a nord della città non appare affatto censurabile, né per la dedotta “gravissima carenza di istruttoria” né nel merito, essendo palesemente rivolta a recuperare, come detto, in un disegno organico una vasta superficie urbana chiaramente circoscritta e inserita in un contesto spaziale unico.
3d. Né giova alla ricorrente sostenere che solo sui terreni di sua proprietà sarebbe possibile edificare costruzioni di tipo residenziale mentre sui terreni inquinati ex Sloi e ex Carbochimica si potrebbero realizzare solo strutture commerciali o magazzini.
Dette argomentazioni, allo stato, appaiono frutto di mere congetture, posto che le modalità dello sviluppo urbanistico dell’intera zona dovranno essere individuate con il prossimo documento urbanistico di competenza del Consiglio comunale necessario per la stesura del progetto di bonifica.
4a. Acclarata quindi la legittimità della scelta di comprendere in un'unica pianificazione urbanistica sia i terreni gravemente inquinati sia quelli ad essi contigui, al fine di perseguire un unico disegno organico di riqualificazione urbana, occorre ora esaminare - in relazione alle ulteriori censure - la legittimità della contestuale scelta di imporre a tutta la zona C6 il divieto di qualunque utilizzazione sino all’avvenuta bonifica dei terreni ex Sloi ed ex Carbochimica.
In altri termini, trattasi di valutare se il divieto di edificazione imposto anche a terreni che non sono oggetto degli interventi di bonifica prescritti dal D.M. n. 471 del 1999 costituisca una prescrizione legittima e giustificata sul piano della logica, della coerenza con i presupposti di fatto e comunque sorretta da idonea motivazione.
Queste, in sintesi, le deduzioni svolte dalla ricorrente con i motivi terzo (con il quale afferma che con siffatta determinazione l’utilizzo edilizio dei suoi terreni sarebbe condizionato ad un’attività di bonifica da eseguirsi su fondi diversi, e rispetto alla quale essa assumerebbe il ruolo di mera spettatrice alla luce della precisazione che è estranea all’accordo di programma sottoscritto dai proprietari dei terreni inquinati), quinto e sesto.
4b. Per la compiuta comprensione delle argomentazioni svolte nei due ultimi mezzi citati, occorre premettere, in fatto, che la Commissione urbanistica provinciale, chiamata ad esprimere un parere tecnico - giuridico sulla deliberazione di prima adozione della variante, si era espressa in data 11 settembre 2009 e, in tale occasione, aveva segnalato che un elemento di criticità riguardava “le modalità di attuazione dell’intervento che sono legate ai tempi di bonifica; in particolare, le norme all’esame ipotizzano che gli interventi operativi non possano avere inizio prima della completa bonifica dell’intera zona … nonostante il grado di inquinamento sia diversificato, o addirittura inesistente, da zona a zona. Tale vincolo appare eccessivo se si considerano le evidenti notevoli difficoltà e disagi conseguenti alle operazioni di risanamento che hanno carattere di eccezionalità”.
Il Comune di Trento ha controdedotto alla riportata, precisa osservazione, reputando di “ridurre il più possibile i tempi della pianificazione attuativa pur mantenendo la necessità di uno stretto coordinamento con il progetto di bonifica”, così eliminando il “passaggio procedimentale del preliminare atto di indirizzo consiliare, prevedendo fin da subito la redazione del piano attuativo da redigere in coordinamento e concomitanza con il progetto di bonifica”. In tal senso, era stato predisposto un nuovo testo dell’art. 42 quater che abrogava il comma 3, suddivideva il comma 5 in due nuovi commi, rispettivamente numerati 4 e 5 e, in quest’ultimo, si prevedeva che “nel progetto di bonifica, nella procedura di verifica o valutazione di impatto ambientale nonché nella convenzione del piano attuativo sono disciplinate le fasi e i tempi di attuazione del piano nelle aree esterne al sito inquinato di Trento nord, al fine di renderli compatibili con i tempi di esecuzione degli interventi di bonifica delle aree inquinate e con le prescrizioni e le modalità esecutive del progetto di bonifica approvato”.
Con questa riformulazione del pertinente articolo delle norme di attuazione, la proposta di deliberazione per l’adozione definitiva della variante in esame è stata dunque sottoposta all’esame del Consiglio comunale il quale, peraltro, nella seduta del 12 marzo 2009, ha approvato un emendamento che recitava: “a seguito degli accordi politici intervenuti, il Consiglio comunale adotta in via definitiva la variante … secondo gli elaborati cartografici e normativi adottati con la deliberazione 19.6.2008, n. 50, confermandone tutti i contenuti senza nulla modificare”.
Dopo un breve dibattito - preceduto da un incontro con alcuni rappresentanti delle minoranze dal quale era emerso l’intendimento di non approvare il testo che proponeva di accogliere, almeno in parte, i suggerimenti della Commissione urbanistica provinciale - nel corso del quale è stato ribadito che il completo disinquinamento del sito avrebbe dovuto costituire la condizione per l’approvazione del piano attuativo, l’Organo consiliare ha dunque adottato definitivamente la variante de quo nel testo come approvato in prima adozione (cfr., documentazione depositata dall’Amministrazione comunale in data 13.9.2010).
4c. Da ciò la ricorrente ricava il motivo di eccesso di potere, contraddittorietà con gli esiti dell’istruttoria esperita, sviamento di potere che avrebbe condotto ad una scelta irrazionale per sole ragioni di carattere “politico”, deficit motivazionale posto che non sarebbe comprensibile l’iter logico seguito dal Consiglio comunale.
5a. I fatti di causa esposti inducono il Collegio a trattare unitariamente i tre mezzi in sintesi sopra riportati, in considerazione delle loro concatenazioni e interdipendenze. I motivi terzo, quinto e sesto, infatti, sono articolati in una serie di profili e di contestazioni che è compito del giudizio ricondurre ad unità posto che, nel complesso, sono funzionali ad un unico obiettivo.
Le argomentazioni e le deduzioni della ricorrente sono condivisibili e meritano di essere accolte nei termini che seguono.
5b. In primo luogo, il Collegio osserva che per i terreni inseriti nei siti da bonificare di interesse nazionale il divieto espresso di edificazione sino al completamento delle prescritte operazioni di bonifica è stato imposto dal Legislatore provinciale: il comma 10 quater del già citato testo unico sull’ambiente stabilisce infatti che: “l'inserimento di un sito nell'anagrafe dei siti da bonificare comporta il divieto di qualunque utilizzazione dell'area diversa da quella in atto, fino all'avvenuta bonifica, a eccezione di utilizzazioni o occupazioni temporanee, purché conformi alla destinazione urbanistica dell'area e tali da non pregiudicare gli interventi di messa in sicurezza e di bonifica del sito”.
Detta prescrizione, introdotta nel testo unico dell’ambiente con la l.p. n. 1 del 19.2.2002, si applica, direttamente e con immediata forza precettiva, anche in assenza della mediazione rappresentata dal suo recepimento nello strumento urbanistico comunale il quale, dunque, da un lato, con riguardo a tale imperativa disposizione, ha operato una semplice novazione della fonte regolatrice dello specifico rapporto tra pubblica amministrazione e privati proprietari di quelle aree (cfr., comma 6 dell’art. 42 quater); da altro lato, ha procedimentalizzato i diversi passaggi necessari per autorizzare la futura edificazione (cfr., commi 3 e 5 dello stesso articolo: atto di indirizzo allegato al progetto di bonifica, piano attuativo da approvarsi dopo il completamento delle operazioni di bonifica e la verifica della conformità delle stesse al progetto) ma, al contempo, ha asservito tutta l’edificazione dell’ampia zona C6 al completamento di quei passaggi.
Con ciò, l’art. 42 quater delle N.T.A. ha indiscriminatamente assoggettato il complesso dei terreni compresi nella vista zonizzazione ad un prescrizione di inedificabilità il cui venir meno è condizionato al completamento delle operazioni di bonifica. Tuttavia, ciò costituisce una mera applicazione della norma di legge per il 70% della superficie, ossia per i siti inquinati di interesse nazionale, ma non altrettanto può dirsi con riguardo a terreni che, pacificamente, non sono gravati da quell’onere reale e dunque non sono sottoposti alle gravose e complesse procedure di bonifica imposte dal citato D.M. n. 471 del 1999.
Ai terreni di proprietà della Società ricorrente è stato dunque imposto un vincolo atipico, ulteriore ed estraneo alle limitazioni previste dalla normativa provinciale.
Tale assetto, inoltre, non si sottrae alle dedotte censure di eccesso di potere per travisamento della realtà (essendo pacifico il diverso status giuridico fra terreni inquinati e non), e di irragionevolezza, posto che l’utilizzo edificatorio è di fatto subordinato a decisioni che, in gran parte, gravano su soggetti privati terzi, rispetto ai quali la posizione della Società istante è di “inerme spettatrice” come giustamente si è autoqualificata parte ricorrente.
6a. Invero, la disciplina così elaborata fin dall’origine dal Comune di Trento era stata oggetto di una segnalazione - quale “elemento di criticità” - della Commissione urbanistica provinciale, tanto che nella successiva sede istruttoria comunale, come esposto poco sopra in punto di fatto, era stata predisposta una proposta emendativa con l’intento di superare la rilevata “criticità”.
Tuttavia, come già visto, in sede Assembleare, dopo uno breve dibattito, l’istruttoria svolta è stata del tutto disattesa con l’approvazione di un emendamento, frutto di dichiarati “accordi politici”, con il quale la variante è stata adottata in via definitiva nel testo come approvato in sede di prima adozione.
Da ciò la fondatezza delle dedotte censure di illogicità del provvedimento finale e di carenza assoluta di motivazione in ordine alla mancata valutazione delle osservazioni formulate e delle proposte avanzate in sede istruttoria, nonché di sviamento di potere, in quanto la variante non sarebbe stata approvata sulla base di argomentazioni di carattere urbanistico ma per esclusive “ragioni politiche”.
Inoltre, nell’adozione della deliberazione definitiva della variante di Trento nord è stato adottato un criterio metagiuridico (“accordi politici intervenuti”), come tale incongruo rispetto alle finalità urbanistiche, con evidente contraddittorietà nell’operato dell’Amministrazione per contrasto tra provvedimento conclusivo ed esiti dell’istruttoria in precedenza esperita. Comprova di ciò si riscontra nell’evidenziato “salto logico” tra previsioni e contenuto del provvedimento deliberativo n. 79 del 2009, non essendo individuata alcuna convincente ragione a giustificazione delle determinazioni finali dell’Amministrazione.
6b. L’impossibilità di sfuggire alla fase istruttoria e/o di disconoscere le risultanze di quella svolta senza un’adeguata e pertinente motivazione è tanto più significativa nella materia dell’urbanistica, nella quale il Consiglio comunale è chiamato ad adottare un tipico provvedimento amministrativo che incide giuridicamente nella sfera dei destinatari: in questo caso, dunque, l’Assemblea elettiva che ha compiti di indirizzo e di controllo politico e che rappresenta gli interessi generali della comunità è chiamata, da un lato a fornire un’adeguata rappresentazione degli interessi dell’elettorato, compresi quelli delle minoranze, ma anche, da altro lato, al rispetto delle regole generali dell’azione amministrativa che pretendono un’adeguata istruttoria, a garanzia delle posizioni giuridiche dei privati, una logicità del complessivo iter ed un’idonea motivazione atta a suffragare le scelte finali.
6c. Circa quest’ultimo punto si osserva, altresì, che la peculiare natura della variante in esame, che ha per oggetto la sola zona C6, imponeva all’Organo deliberante la puntuale motivazione delle scelte operate, in ragione della specificità del provvedimento diretto a soddisfare precisi interessi sia pubblici che privati.
Questo Tribunale ha già avuto l’occasione per osservare che un principio generale di antica tradizione giuridica, trasfuso nell’art. 3 della L. n. 241 del 1990 e nell’art. 4 della l.p. n. 23 del 1992, ed oggi di genesi comunitaria, fa obbligo di motivare ogni provvedimento amministrativo (cfr., art. 253 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, ora art. 296 della versione in vigore dal 1.12.2009).
Di conseguenza, nell’ipotesi di scelte urbanistiche specifiche, è stato affermato che “l’obbligo della motivazione assume un ruolo essenziale e decisivo sul piano dell’effettività della tutela giurisdizionale, dovendo dette scelte costituire lo sbocco finale di una previa, meditata istruttoria volta dapprima a rilevare e poi a selezionare i diversi interessi coinvolti” (cfr., T.R.G.A. Trento, 23.11.2009, n. 287 e 24.1.2008, n. 13).
6d. Né a diverse conclusioni possono condurre le difese del Comune, in quanto esse risultano incentrate solamente sul “principio di precauzione” che avrebbe informato il suo operato, essendosi ritenuto che il grave inquinamento da piombo tetraetile, da mercurio e da altre sostanze pericolose che interessa i terreni ex Sloi ed ex Carbochimica non potesse considerarsi un problema isolato e circoscritto ma che investisse anche i terreni contermini.
Non v’è dubbio che l’invocato principio trova condivisione, soprattutto alla luce del fatto che le operazioni di bonifica, a tutt’oggi non determinate nella loro concreta attività, potrebbero interessare anche imponenti movimentazioni di terreno: il che sarebbe sicuramente pregiudizievole, anche alla stregua dell’esperienza comune, per qualunque edificazione, anche in corso, sui terreni confinanti.
Peraltro, se il condivisibile principio invocato dall’Amministrazione è certamente in grado di giustificare la subordinazione dell’autorizzazione all’edificazione sui terreni adiacenti alla conoscenza del progetto di bonifica, delle fasi e dei tempi di attuazione nonché delle modalità di realizzazione della stessa, esso, proprio alla luce dell’importante e complessa operazione di risanamento che dovrà essere posta in essere, non può essere invocato a supporto della decisione che un qualsiasi piano attuativo concernente l’area non inquinata della ricorrente potrà essere adottato solo dopo la completa attuazione della bonifica e, addirittura, dopo il rilascio della certificazione di cui al comma 2 dell’art. 12 del D.M. 25.10.1999, n. 471.
6e. Né risulta rilevante che la Giunta provinciale abbia approvato il piano della caratterizzazione, che attesta la conclusione della pratica di bonifica sui terreni oggetto di causa, con la deliberazione n. 976 del 30.4.2010, ossia dopo la presentazione dell’atto introduttivo del presente giudizio, e che, di conseguenza, nel corso del procedimento di approvazione della variante in esame il Consiglio comunale non fosse a conoscenza che i terreni della Società Elma non presentassero alcun grado di inquinamento. Essi, infatti, pacificamente non rientravano nei siti di interesse nazionale e, pertanto, la procedura provinciale di caratterizzazione che era al tempo in corso per detti terreni poteva giustificare uno specifico vincolo basato sui risultati di quell’istruttoria, ma non l’indifferenziazione della nuova disciplina vincolistica ad aree ben diversamente qualificate dal punto di vista ambientale.
7a. Anche il settimo mezzo del ricorso introduttivo, con il quale si censura la violazione del principio di tipicità degli strumenti urbanistici in relazione all’“atto di indirizzo contenente lo studio unitario di sviluppo urbanistico”, previsto al comma 3 dell’art. 42 quater delle N.T.A., merita di essere accolto.
7b. In punto di fatto, si rileva che l’atto di indirizzo del Consiglio comunale è stato previsto “al fine di garantire un processo di riqualificazione urbanistica dell’area coordinato e coerente con i contenuti del progetto definitivo e/o operativo di bonifica delle aree inquinate”, e che esso dovrebbe contenere “lo studio unitario di sviluppo urbanistico della zona C6 atto ad informare il progetto di bonifica circa l’assetto planivolumetrico, la distribuzione delle funzioni, lo studio infrastrutturale e gli obiettivi di qualità”.
In proposito, il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, competente ad approvare la procedura di bonifica dei siti di interesse nazionale ai sensi dell’art. 252 del D.lgs. n. 152 del 2006, con nota del 3.8.2009 aveva chiesto che venisse “definito il destino urbanistico delle aree interessate” dalla bonifica, al precipuo fine di definire “gli obiettivi di bonifica da porre a riferimento in sede di progettazione degli interventi”, specificando come fosse evidente che “una destinazione urbanistica a verde residenziale comporterà degli interventi più spinti, e quindi più costosi, rispetto ad una destinazione industriale delle aree”.
Si osserva, ulteriormente, che la Commissione urbanistica provinciale aveva segnalato l’atipicità dello strumento scelto dall’Amministrazione comunale, ritenendo necessario che fosse sostituito con un “piano guida … individuato dalla legislazione urbanistica provinciale quale strumento tipico che stabilisce le indicazioni da osservare per la buona sistemazione urbanistica della zona e il suo inserimento nel territorio circostante, articolandone, tra l’altro, l’attuazione in fasi temporalmente definite”.
Il Comune di Trento, in sede di controdeduzioni, ha tuttavia confermato la validità dello strumento prescelto, sostenendo che l’atto di indirizzo perseguirebbe non meglio precisate “finalità di coordinamento e di coerenza, anche dal punto di vista planivolumetrico, con i contenuti del progetto di bonifica delle aree inquinate”.
Conclusivamente, la Giunta provinciale ha approvato la variante in esame con la prescrizione che il previsto atto di indirizzo, che dovrà essere “redatto in modo unitario al fine di assicurare un intervento organico”, debba comunque “garantire i contenuti e le procedure del piano guida di cui all’art. 53 della l.p. n. 22 del 1991 e del corrispondente art. 43 della l.p. n. 1 del 2008”.
7c. In termini generali, si deve rammentare che la giurisprudenza, anche risalente, del Consiglio di Stato, ha affermato che “gli strumenti urbanistici sono retti dai principi di nominatività e tipicità” (cfr., sez. IV, 7.11.2001, n. 5721, e sez. II, 10.12.2003, parere n. 454).
Tale assunto è stato anche di recente confermato, con la precisazione che “il principio di tipicità e nominatività degli strumenti urbanistici, discendente dal più generale principio di legalità e di tipicità degli atti amministrativi, comporta l’impossibilità per l’Amministrazione di dotarsi di piani urbanistici i quali, per "nome, causa e contenuto", si discostino dal "numerus clausus" previsto dalla legge” (cfr., C.d.S., sez. IV 13.7.2010, n. 4545).
Nell’ordinamento urbanistico provinciale gli strumenti della pianificazione territoriale erano nominativamente previsti ai titoli II (cfr., art. 13) e IV della l.p. 5.9.1991, n. 22, ed ora sono codificati nel titolo II (cfr., art. 3, sul sistema della pianificazione territoriale e artt. 38 e ss., sull’attuazione della pianificazione urbanistica) della nuova l.p. 4.3.2008, n. 1.
Se ne desume che le Amministrazioni interessate (Comprensori, Comunità di valle, Comuni, a seconda dei rispetti ambiti di competenza) non dispongono di un generale ed indifferenziato potere di pianificazione, libero quanto a mezzi e forme, con il corollario che non possono legittimamente introdurre nell'ordinamento giuridico una nuova tipologia di strumento di pianificazione dell'assetto del territorio, quale che sia la funzione ad esso attribuita.
7d. Calando i riportati principi al caso in esame si osserva, in primo luogo, che la previsione dell’atto di indirizzo è contenuta nel comma 3 dell’art. 42 quater delle N.T.A., cioè in un atto privo del carattere di fonte normativa (cfr., C.d.S., sez. V, 4.2.2004, n. 367), e che è subordinato alle fonti normative stesse (cfr., in termini, T.A.R. Lombardia, Milano, sez. II, 5.7.2006, n. 1719).
Secondariamente, alcuna deroga al principio del numerus clausus degli strumenti di pianificazione urbanistica previsti dalla legge si ricava in ragione del fatto che la pianificazione di orientamento dell'utilizzo edificatorio dell’area de quo debba essere predisposta anche al fine di informare il progetto di bonifica di gran parte della stessa.
In tal senso, per il vero, il competente Ministero ha chiesto di conoscere solamente “il destino urbanistico” della zona C6: con il che lo strumento segnalato dall’Organo tecnico consultivo provinciale - il piano guida - appare il più appropriato alla luce della funzione ad esso riservata dai citati articoli delle due leggi provinciali che si sono succedute, ossia quella di “orientare le iniziative private di lottizzazione e di consentire, all'interno di ciascuna zona, l'adozione di piani di lottizzazione parziali, nel quadro di previsioni di massima estese a tutta la zona”, nonché dei contenuti per esso prescritti: “determinare, nel rispetto dei parametri stabiliti dagli strumenti di pianificazione, le indicazioni di massima che devono essere osservate per la buona sistemazione urbanistica della zona e il suo inserimento nel territorio circostante, con particolare riferimento alla destinazione delle singole aree, alla tipologia edilizia ed alle opere di urbanizzazione primaria e, ove occorra, secondaria”.
In definitiva, la previsione che demanda ad un atipico atto di indirizzo la definizione del destino urbanistico dall’area C6 è illegittima.
Né può utilmente soccorrere la generica prescrizione impartita dalla Giunta provinciale in sede di approvazione della variante. A parere del Collegio, infatti, il principio di tipicità degli atti programmatori in materia urbanistica risponde non soltanto a criteri formali - nominalistici, ma anche alla presenza di elementi di garanzia imposti dal Legislatore al fine dell'ordinato assetto urbanistico del territorio quali, per il caso di interesse, la prescrizione circa l’acquisizione di obbligatori pareri.
8. Sulla base delle argomentazioni svolte, e con conseguente assorbimento delle censure non specificatamente esaminate, il ricorso deve essere dunque accolto nei termini di cui in motivazione, con il conseguente annullamento degli atti impugnati nella parte che interessa la Società ricorrente.
Per quanto riguarda le spese del giudizio, le stesse, come di regola, seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo per la metà del loro ammontare in ragione dell’accoglimento parziale dei motivi di ricorso.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (Sezione Unica), definitivamente pronunciando sul ricorso n. 22 del 2010, lo accoglie nei termini di cui in motivazione.
Condanna il Comune di Trento e la Provincia autonoma di Trento al pagamento delle spese del giudizio a favore della Società ricorrente, che sono così liquidate:
- € 3.500,00 (tremilacinquecento), (di cui € 3.000,00 per onorari ed € 500,00 per diritti), oltre a I.V.A. e C.N.P.A. ed al 12,5% sull’importo degli onorari e dei diritti a titolo di spese generali, a carico del Comune di Trento;
- € 1.500,00 (millecinquecento), (di cui € 1.000,00 per onorari ed € 500,00 per diritti), oltre a I.V.A. e C.N.P.A. ed al 12,5% sull’importo degli onorari e dei diritti a titolo di spese generali, a carico della Provincia autonoma di Trento.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 13 gennaio 2011 con l'intervento dei magistrati:
Armando Pozzi, Presidente
Lorenzo Stevanato, Consigliere
Alma Chiettini, Consigliere, Estensore