REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il
Lazio
(Sezione Terza Ter)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 4293 del
2010, proposto da:
Soc. Lirosi Linee S.r.l., in persona del legale
rappresentante p. t., rappresentata e difesa dall'avv. Antonio Lirosi,
presso il cui studio è domiciliata elettivamente in Roma, via Quattro
Fontane, 20;
contro
il Ministero delle Infrastrutture e dei
Trasporti, in persona del Ministro p. t., rappresentato e difeso
dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso cui è domiciliata per legge
in Roma, via dei Portoghesi, 12;
per l'accertamento
del diritto all'erogazione di importi a
titolo di sovvenzione per la compensazione degli obblighi di servizio, di
trasporto e tariffari ai sensi dei regolamenti comunitari n. 1191/1969 e
n. 1370/2007, per l’importo di Euro 16.846.102,40, oltre interessi legali
e rivalutazione monetaria;
Visti il ricorso e i relativi
allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle
Infrastrutture e dei Trasporti;
Viste le memorie difensive;
Vista
l’ordinanza collegiale n. 4983/2011 del 1° giugno 2011;
Vista la
memoria depositata dalla parte ricorrente in data 4 luglio 2011;
Visti
gli artt. 35, co. 1, e 85, co. 9, cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti
della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 marzo 2011 il
Cons. Donatella Scala e uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto
segue:
FATTO e DIRITTO
La società Lirosi Linee s.r.l premette di essere
titolare, in virtù di concessione ministeriale, di diverse autolinee di
trasporto pubblico interregionale, in relazione a cui assume di avere
svolto obblighi di pubblico servizio suscettibili di compensazione, ma di
avere beneficiato delle previsioni di cui alla legge n. 877/1986 solo in
relazione alla autolinea Reggio Calabria – Roma e per il solo periodo che
va dal 24/03/1986 al 31/12/1986.
Con il ricorso in epigrafe introduce,
pertanto, azione per l’accertamento del diritto ad ottenere l’erogazione
degli ulteriori importi, a titolo di sovvenzione (compensazione) annua di
equilibrio per gli obblighi di pubblico servizio espletati nell’esercizio
delle proprie autolinee a partire dal 1987, ai sensi del Regolamento
comunitario 1191/69 (come modificato dal regolamento 1839/91) e del
Regolamento comunitario 1370/2007.
Ritenendo l’illegittimità
dell’omesso pagamento di quanto sopra, ancorché siano stati mantenuti o
istituiti ulteriori obblighi di pubblico servizio, deduce, pertanto, la
violazione dei Regolamenti comunitari 1191/69 e 1838/2007, nella parte in
cui è imposta la corresponsione di compensazioni economiche per lo
svolgimento di obblighi di pubblico servizio, nonché, la violazione dei
principi comunitari e nazionali desumibili dalle pronunce della Corte di
Giustizia del 24/7/2003 e del 7/5/2001.
Chiede, pertanto, in
accoglimento dei rassegnati mezzi di censura la condanna dell’intimato
Ministero delle infrastrutture e dei trasporti al pagamento della somma di
euro 16.846.102,40.
Si è costituita in giudizio l’Avvocatura Generale
dello Stato per resistere al ricorso avversario, senza, peraltro, spiegare
scritti difensivi, né depositare documenti; l’Avvocatura erariale,
peraltro, ha eccepito oralmente la prescrizione di parte delle somme
vantate, e, comunque, l’infondatezza delle richieste di parte
avversa.
Con l’ordinanza collegiale n. 4983/2011 del 1° giugno 2011 è
stato dato atto che: “Considerato che, dopo il passaggio in decisione
della causa, il Collegio ha rilevato che sussistono fondati dubbi in
ordine alla giurisdizione del Tribunale adito; Rilevato che con il ricorso
in epigrafe è introdotta azione di accertamento del diritto della società
ricorrente, titolare in qualità di concessionaria di diverse autolinee di
trasporto pubblico interregionale rilasciate dal resistente Ministero, ad
ottenere le somme non corrisposte a titolo di compensazione annua di
equilibrio in relazione all’espletamento di obblighi di pubblico servizio
imposti alla società ricorrente con gli atti di concessione per il periodo
dal 1987 ad oggi, deducendo, al riguardo, la violazione dei Regolamenti
comunitari 1191/69, 1838/2007, nella parte in cui è imposta la
corresponsione di compensazioni economiche per lo svolgimento di obblighi
di pubblico servizio, la violazione dei principi comunitari e nazionali
desumibili dalle pronunce della Corte di Giustizia del 24/7/2003 e del
7/5/2001, chiedendo, conseguentemente, la condanna del resistente al
pagamento di quanto a tale titolo dovuto, oltre interessi e rivalutazione
monetaria; Considerato che la Corte di Cassazione, con sentenza delle
Sezioni Unite 4 luglio 2006, n. 15216, ha affermato che i contributi di
esercizio a favore delle imprese di trasporti locali in concessione sono
qualificabili come corrispettivi, costituendo prestazioni incombenti
sull'Amministrazione nei confronti dei concessionari di pubblici servizi
di trasporto, che trovano la loro causa nel rapporto intercorrente tra
l'Amministrazione concedente ed il concessionario, e sono destinati ad
indennizzare quest'ultimo di particolari costi sostenuti per la gestione e
che, pertanto, le controversie riguardanti la loro erogazione sono
sottratte alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in
materia di concessioni di pubblici servizi, ai sensi dell'art. 5 l. 6
dicembre 1971 n. 1034, nel testo risultante dalla sentenza della Corte
cost. n. 204 del 2004, non investendo in alcun modo atti amministrativi
diretti al reperimento delle risorse o all'adozione della spesa, o
comunque aventi effetti costitutivi sul rapporto obbligatorio dedotto in
giudizio; Rilevato che, fatta salva l'ipotesi in cui la domanda
giurisdizionale richiede un diretto sindacato sull'esercizio di poteri
amministrativi, le controversie concernenti l'inadempimento delle
obbligazioni pecuniarie vantate dai concessionari di pubblici servizi nei
confronti della p.a., qualora qualificabili come corrispettivi, sono
devolute alla giurisdizione del giudice ordinario, e ciò in quanto "in
sede di erogazione del contributo" non residua in capo all'amministrazione
alcun spazio di valutazione discrezionale; Considerato che il Consiglio di
Stato, Sez. V, con decisione 15 ottobre 2010, n. 7530 ha ritenuto che
rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario le controversie
relative al pagamento, a titolo di contributo, dei maggiori oneri
derivanti dallo svolgimento del servizio di trasporto pubblico locale
urbano ed extraurbano, dovendo detti contributi essere qualificati come
"corrispettivi" del servizio di trasporto, come tali sottratti (unitamente
a "indennità" e "canoni") alla giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo, alla luce del criterio di riparto della giurisdizione
stessa quale risultante, nella specifica materia dei pubblici servizi,
dalla sentenza della Corte Costituzionale 6 luglio 2004, n.
204”.
La Sezione ha assegnato alle parti, ai sensi dell’art. 73,
comma 3, c.p.a., trenta giorni, decorrenti dalla notificazione o
comunicazione in via amministrativa della stessa ordinanza, per presentare
memorie vertenti sulla esposta unica questione.
In data 4 luglio 2011,
la società ricorrente ha depositato memoria con cui ha precisato che la
sottoposta controversia non attiene al quantum dei contributi a titolo di
compensazioni economiche in relazione agli oneri derivanti dalla
imposizione degli obblighi di servizio pubblico, ma all’accertamento della
sussistenza del diritto stesso alla compensazione economica.
La parte
ricorrente sostiene che la controversia sia riconducibile nell’ambito del
sindacato del giudice amministrativo, posto che non attiene alla fase,
successiva e priva di discrezionalità, di mera erogazione del contributo,
ma alla fase procedimentale anteriore alla emanazione dell’eventuale
provvedimento attributivo degli invocati benefici economici.
Pertanto,
ribadita la richiesta relativa all’accertamento del diritto stesso ai
contributi alla luce della normativa comunitaria, afferma la deducente di
trovarsi in una posizione di interesse legittimo rispetto alla attesa
manifestazione di volontà del Ministero, ed adduce, a sostegno della tesi
come sopra propugnata, la giurisprudenza della Corte di cassazione e dello
stesso giudice amministrativo, in materia di riparto delle competenze in
siffatta materia.
Alla camera di consiglio del 20 ottobre 2011 la
causa è stata trattenuta, nuovamente, per la decisione.
Il Collegio
ritiene, a scioglimento della riserva come sopra espressa, che le difese
dalla ricorrente in merito al rilevato difetto di giurisdizione non siano
dotate di sufficiente persuasività.
Come già osservato con l’ordinanza
n. 4983/2011, i contributi, della cui spettanza si controverte
inequivocabilmente, si atteggiano quale corrispettivo in relazione a
servizio di trasporto pubblico locale urbano ed extraurbano in
concessione, la cui finalità è quella di compensare i costi sostenuti per
la gestione, in virtù di quanto la stessa normativa comunitaria prevede in
favore di quelle imprese che esercitano obblighi di pubblico servizio; la
parte ricorrente, con il ricorso in esame, ne reclama, pertanto
l’applicazione nei propri confronti, sostenendo di essere nelle condizioni
da questa contemplata per accedere ai benefici, senza che, peraltro
occorra la presentazione di istanza a tali fini.
Il Collegio deve in
proposito evidenziare che gli elementi per definire il riparto di
giurisdizione in siffatta materia discende, non (solo) dalla
prospettazione che la parte ricorrente offre, ma, viepiù, da una compiuta
analisi della normativa della cui applicazione, in positivo, atteso che il
beneficio di cui reclama l’applicazione nei propri confronti la parte
ricorrente è determinato in modo diretto ed automatico dai Regolamenti
comunitari, senza che, al riguardo, possano riconoscersi spazi di
valutazioni o apprezzamenti discrezionali da parte della competente
amministrazione, di talché le posizioni giuridiche soggettive in gioco
hanno consistenza di diritto soggettivo, e non di interesse legittimo, sul
cui accertamento è competente, secondo il tradizionale riparto di
giurisdizione, il giudice ordinario.
Ed invero, con il Regolamento CE
1191/69, relativo all’azione degli Stati membri in materia di obblighi
inerenti alla nozione di servizio pubblico nel settore dei trasporti per
ferrovia, su strada e per via navigabile, nell’avviare la prima fase di
soppressione degli obblighi di servizio pubblico, è stato sancito il
principio del mantenimento di tali obblighi solo per fornire servizi
sufficienti cui corrisponde il diritto delle imprese ad ottenere la
compensazione degli oneri conseguenti alle decisioni degli Stati membri di
mantenere comunque obblighi di servizio pubblico. Per obblighi di servizio
pubblico si intendono, sempre secondo il Regolamento in esame, gli
obblighi che l’impresa di trasporto, ove considerasse il proprio interesse
commerciale, non assumerebbe o non assumerebbe nella stessa misura né alle
stesse condizioni. Essi comprendono l’obbligo di esercizio, l’obbligo di
trasporto e l’obbligo tariffario.
Sul versante nazionale, con il d.P.R.
n. 1227 del 29 dicembre 1969 è stata prevista l’applicabilità del citato
Regolamento comunitario alle imprese esercenti servizi automobilistici a
carattere prevalentemente regionale.
In coerenza a quanto previsto dal
Reg. CE n. 1191/69, art. 6 comma 2, che dispone che, in caso di
mantenimento degli obblighi di servizio pubblico l’autorità deve prevedere
la concessione di una compensazione determinata in base ai criteri fissati
nello stesso Regolamento, l’art. 2 del d.P.R. n. 1227/69 ha previsto che
le imprese interessate possano presentare domanda al Ministero per la
soppressione totale o parziale degli obblighi, ovvero per la compensazione
degli obblighi di esercizio, di trasporto e tariffari nel caso in cui gli
stessi non venissero soppressi perché ritenuti indispensabili, ovvero per
la compensazione degli obblighi derivanti dall’applicazione di prezzi e
condizioni imposte per il trasporto di una o più categorie sociali
particolari.
Successivamente, con la L. n. 877 del 13 dicembre 1986, è
stato erogato un contributo in relazione alle percorrenze chilometriche
effettuate dal 1 aprile 1972 al 1986 alle imprese che esercitavano
autoservizi di linea nazionale di competenza statale e autoservizi
internazionali con carattere frontaliero.
Con il successivo Regolamento
CE n. 1839/91, entrato in vigore il 1 luglio 1992, modificativo del
precedente Reg. n. 1191/69, è stata operata una netta distinzione fra
“servizi di trasporto connotati di specifico interesse pubblico”
(individuati in “servizi regionali e locali”) e quelli, invece, per i
quali la soppressione degli obblighi di servizio era operata in via
definitiva, fatta salva la possibilità per la P.A. di stipulare contratti
di servizio pubblico per assicurare la fornitura di servizi di trasporto
sufficienti e fatte sale le garanzie per le categorie sociali
particolari.
Sulla natura delle compensazioni operate dagli Stati
membri in materia di servizi di trasporto, al fine di non ricomprenderle
nella categoria degli aiuti di Stato, si è pronunciata la Corte di
giustizia che, con sentenza del 24 luglio 2003, ne ha definito i limiti
sulla base delle seguenti coordinate:
- l’impresa beneficiaria deve
essere effettivamente incaricata dell’assolvimento degli obblighi di
servizio pubblico e detti obblighi devono essere definiti in modo
chiaro;
- i criteri di compensazione e i relativi parametri devono
essere previamente definiti in modo obiettivo e trasparente;
- la
compensazione non può eccedere la copertura dei costi originati
dall’adempimento degli obblighi di servizio pubblico e di un margine di
utile ragionevole per gli stessi;
- quando l’impresa non sia
selezionata mediante procedure di appalto pubblico, il livello di
compensazione va determinato sulla base dell’analisi dei costi di una
media azienda in grado di soddisfare il servizio pubblico richiesto,
tenendo conto di un margine di utile ragionevole.
Il legislatore
nazionale ha dunque sancito, in materia di obblighi di servizio pubblico,
che i competenti enti, allo scopo di assicurare la mobilità degli utenti,
definiscono, ai sensi dell'articolo 2 del regolamento 1191/69/CEE,
modificato dal regolamento 1893/91/CEE, obblighi di servizio pubblico,
prevedendo nei contratti di servizio le corrispondenti compensazioni
economiche alle aziende esercenti i servizi stessi, tenendo conto, ai
sensi della citata disposizione comunitaria, dei proventi derivanti dalle
tariffe e di quelli derivanti anche dalla eventuale gestione di servizi
complementari alla mobilità (cfr. art. 17, d. lgs. 19.11.1997 n.
422).
Da ultimo, il Regolamento CE n. 1370/07, art.2, lett. e), in
vigore dal dicembre 2009, che, nell’abrogare il Regolamento CE n. 1191/69
come successivamente modificato, ha, per altrettanto, fissato criteri non
dissimili da quelli della precedente disciplina comunitaria con
riferimento alle compensazioni.
La normativa, esaminata nel suo
complesso, consente di ritenere inequivocabilmente che l’imprenditore che
esercita, per obblighi di servizio pubblico, prestazioni di servizi di
trasporto pubblico che, ove considerasse il proprio interesse commerciale
non assumerebbe o non assumerebbe nella stessa misura o alle e medesime
condizioni senza compenso, ha diritto ad essere compensato per gli oneri
che sopporta.
Come anche chiarito dal Consiglio di Stato con la
decisione n. 1405 del 2010, “Nel caso di specie, si è di fronte a
norme, come quelle contenute nel Reg. CE n. 1191/69 e successive
modificazioni, alle quali deve riconoscersi una diretta efficacia e dalle
quali, pertanto, derivano diritti che sono immediatamente tutelabili in
giudizio da parte dei cittadini degli Stati membri. Poiché con la sentenza
precedentemente menzionata, la Corte di giustizia europea ha chiarito
l’ampiezza e la portata delle norme in materia di fruizione di
compensazioni per obblighi di servizio, si deve ritenere che dette norme
siano direttamente applicabili negli ordinamenti nazionali
nell’interpretazione offertane dalla Corte, con efficacia retroattiva
anche con riferimento ai rapporti per i quali i rimedi giurisdizionali
interni risultino esauriti (Corte di giust. 12/2/2008 C-2/06), trattandosi
di interpretazione autentica.”
Il criterio corretto per il riparto
della competenza, allora, va ricercato nella posizione giuridica
soggettiva come riveniente dalla normativa che si invoca, per cui, nel
caso in cui il contributo è riconosciuto direttamente dalla legge, il
diritto del beneficiario è già astrattamente riconosciuto dal legislatore,
ed alla Amministrazione non resta che accertare, senza che siano
esercitati poteri di natura discrezionale, la mera sussistenza dei
presupposti puntualmente indicati dalla legge stessa. In tali ipotesi la
giurisdizione è quella dell’A.G.O; diversamente, nel caso in cui la legge
attribuisce all’Amministrazione un potere discrezionale, relativo alla
valutazione dell’interesse pubblico alla erogazione rispetto a quello
dell’aspirante beneficiario, attraverso l’apprezzamento discrezionale
anche dell’an, oltre che del quid e del quomodo, la
giurisdizione è devoluta al G.A.
In conclusione, ribadito quanto già
osservato con l’ordinanza n. 4983/2011 ed alla luce delle ulteriori
osservazioni svolte, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per
difetto di giurisdizione, in quanto riservato alla cognizione del giudice
ordinario, davanti al quale il processo può essere proseguito con le
modalità ed i termini di cui all’art. 11 del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104
(recante il codice del processo amministrativo).
Sussistono, peraltro,
motivi per compensare integralmente le spese del giudizio, tenuto conto
del non univoco orientamento della giurisprudenza in materia e che il
Ministero resistente non si è difeso sul punto.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il
Lazio, Sezione Terza Ter, definitivamente pronunciando sul ricorso, come
in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di
giurisdizione del giudice adito e dichiara la giurisdizione della giudice
ordinario, davanti alla quale il processo può essere proseguito con le
modalità e i termini di cui all’art. 11 del d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104
(recante il codice del processo amministrativo).
Spese
compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei
giorni 24 marzo e 20 ottobre 2011 con l'intervento dei
magistrati:
Giuseppe Daniele, Presidente
Donatella Scala,
Consigliere, Estensore
Rosa Perna, Primo Referendario
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 18/11/2011
