INTERNATIONAL FASHION FACTORS S.A.R.L., in persona del
legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv.
Antonino Galletti e dall’Avv. Francesco Giuliani, con domicilio eletto
presso lo Studio Legale Galletti sito in Roma, Via Lucrezio Caro, 63;
contro
- l’AGENZIA DELLE ENTRATE ed il MINISTERO
DELL'ECONOMIA E DELLE FINANZE, in persona dei rispettivi legali
rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi ope legis
dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, Via
dei Portoghesi, 12; - il Ministero Sviluppo Economico;
per l'annullamento
- della nota del Comando Generale della
Guardia di Finanza del 27 aprile 2011 prot. n. 0122860/11, recante il
diniego di accesso alla documentazione formata nell’ambito della procedura
di mutua assistenza con il Granducato del Lussemburgo;
- della nota
dell’Agenzia delle Entrate – Direzione Centrale Accertamento del 2 maggio
2011 prot. n. 2011/54693, recante il diniego di accesso alla
documentazione formata nell’ambito della procedura di mutua assistenza con
il Granducato del Lussemburgo;
- della nota dell’Agenzia delle Entrate
– Direzione Provinciale di Pesaro e Urbino del 3 maggio 2011 prot. n.
49454/AL/2011;
- di ogni altro atto connesso, presupposto e
consequenziale;
E PER OTTENERE
- l’accertamento del diritto
della società ricorrente ad accedere alla documentazione di cui alla
istanza rigettata con i gravati provvedimenti;
- la condanna delle
intimate Amministrazioni a consentire l’accesso negato;
Visti il
ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio
dell’Agenzia delle Entrate e del Ministero dell’Economia e delle
Finanze;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della
causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 26 ottobre 2011 il
Consigliere Elena Stanizzi e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto
quanto segue.
FATTO
Espone in fatto la società odierna ricorrente -
di diritto lussemburghese, svolgente attività di commercializzazione di
capi di abbigliamento nell’ambito di un gruppo internazionale – di essere
stata destinataria di una verifica fiscale riferita al periodo 2002-2006,
conclusasi con processo verbale di contestazione nel quale è stata
rappresentata l’avvenuta attivazione della procedura di mutua assistenza
con il Governo del Granducato del Lussemburgo ai sensi dell’art. 31 bis
del D.P.R. n. 600 del 1973.
Rappresenta la società ricorrente di aver
indirizzato sia all’Agenzia delle Entrate che alla Guardia di Finanza
istanza di accesso volta a prendere visione ed estrarre copia degli atti
relativi al procedimento definito con la nota del Governo del Lussemburgo
datata 31 marzo 2008.
Tale istanza è stata rigettata mediante adozione
dei gravati provvedimenti, nella considerazione che gli atti richiesti
rientrerebbero tra quelli oggettivamente sottratti all’accesso ai sensi
degli art. 2 e 4 del D.M. n. 603 del 1996, avverso i quali deduce parte
ricorrente i seguenti motivi di censura:
- Violazione e falsa
applicazione degli artt. 22, commi 2 e 3, 24, commi 1-7, 25, comma 3,
della legge n. 241 del 1990 e dell’art. 116 all. 1 del D.Lgs. n. 104 del
2010 con riferimento agli artt. 24, 97 e 113 della
Costituzione.
Violazione degli artt. 1 e 1 ter della legge n. 241 del
1990 e dei principi in materia di imparzialità, pubblicità e
trasparenze.
Violazione della Direttiva 2004/56/CE del 21 aprile 2004
modificativa dell’art. 7 della Direttiva 77/99/CEE del 19 dicembre
1977.
Eccesso di potere per travisamento dei fatti e per violazione e
falsa applicazione degli artt. 2 e 4 del D.M. n. 603 del
1996.
Violazione della legge n. 212 del 2000 (Statuto del
contribuente).
Nel richiamare la disciplina dettata dalla legge n. 241
del 1990 in materia di accesso ed i principi alla stessa sottesi, invoca
parte ricorrente la prevalenza dell’accesso defensionale su eventuali
interessi contrapposti nonché l’annullamento o la disapplicazione del D.M.
n. 603 del 1996 in quanto non più corrispondente al quadro normativo
modificato dalla legge n. 15 del 2005.
Invoca, altresì, parte
ricorrente la Direttiva 2004/56/CE del 21 aprile 2004, ai sensi della
quale le informazioni ottenute da uno Stato estero devono essere rese
accessibili alle persone direttamente interessate alle operazioni di
accertamento o di controllo amministrativo dell’accertamento di imposta in
occasione di un procedimento giudiziario o di un procedimento che comporti
l’applicazione di sanzioni amministrative.
Afferma, inoltre, parte
ricorrente l’erroneità dei presupposti su cui si basa il gravato diniego,
posto che le istanze di accesso sono state presentate quando il
procedimento tributario si era già concluso, con conseguente non
applicabilità delle indicate cause di esclusione dall’accesso.
2 –
Violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 e degli artt. 9 e 10
del D.P.R. n. 184 del 2006. Eccesso di potere per motivazione apparente,
insufficiente ed inadeguata. Violazione dell’art. 24, comma 4, della legge
n. 241 del 1990 in tema di differimento dell’accesso.
Denuncia parte
ricorrente come le intimate Amministrazioni non abbiano in alcun modo
indicato le ragioni in base alle quali l’accesso alla richiesta
documentazione possa nuocere alla continuità e correttezza delle relazioni
internazionali, non prevedendo peraltro l’art. 2 del D.M. n. 603 del 1996
una preclusione assoluta ed automatica in tal senso.
Inoltre, inerendo
la documentazione richiesta agli atti conclusivi di un’indagine
istruttoria, gli stessi non potrebbero ritenersi inerenti ad accordi di
cooperazione.
3 – Violazione e falsa applicazione dell’art. 10 bis
della legge n. 241 del 1990.
Denuncia parte ricorrente l’omessa
comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza di
accesso.
Si sono costituiti in resistenza il Ministero dell’Economia e
delle Finanze e l’Agenzia delle Entrate, sostenendo con articolate
argomentazioni, l’infondatezza del ricorso con richiesta di corrispondente
pronuncia.
Con memorie successivamente depositate le parti del giudizio
hanno insistito nelle proprie deduzioni, ulteriormente
argomentando.
Alla Camera di Consiglio del 26 ottobre 2011 la causa è
stata chiamate e, sentiti i difensori delle parti presenti, trattenuta per
la decisione, come da verbale.
DIRITTO
Con il ricorso in esame la società ricorrente, di
diritto lussemburghese, ha proposto azione volta ad ottenere
l’annullamento dei provvedimenti – meglio indicati in epigrafe nei loro
estremi – recanti il diniego di accesso ai documenti inerenti il
procedimento definito con la nota del Governo del Lussemburgo datata 31
marzo 2008, trasmessa alle Autorità italiane nell’ambito della procedura
di mutua assistenza con il Governo del Granducato del Lussemburgo ai sensi
dell’art. 31 bis del D.P.R. n. 600 del 1973, attivata in relazione alla
verifica fiscale condotta nei confronti della ricorrente, riferita al
periodo 2002-2006, conclusasi con processo verbale di contestazione e con
atti di accertamento degli importi dovuti anche a titolo di interessi e
sanzioni.
Chiede, altresì, parte ricorrente l’accertamento del proprio
diritto ad ottenere l’accesso alla richiesta documentazione, in quanto
strumentale alla difesa dei propri interessi defensionali, nonché la
condanna delle intimate Amministrazioni a consentirne la visione ed
estrazione di copia.
Il ricorso, per le considerazioni che si andranno
ad illustrare, merita accoglimento.
Avuto riguardo all’oggetto del
giudizio, giova precisare che parte ricorrente, già in possesso della
relazione del 31 marzo 2008 del Granducato del Lussemburgo, ha
specificato, come da nota depositata alla odierna Camera di Consiglio, la
documentazione per la quale residua l’interesse all’accesso, consistente
negli atti relativi alla ricezione da parte dell’Amministrazione della
risposta fornita dal Granducato a seguito della richiesta allo stesso
inoltrata ai sensi dell’art. 31 bis del D.P.R. n. 600 del 1973.
Così
delimitato l’ambito dell’azione inerente l’accesso di cui al presente
giudizio ed individuati i documenti cui la richiesta di accesso si
riferisce, non sono invero ravvisabili ragioni ostative all’ostensione
degli stessi, né risultano condivisibili le motivazioni poste a sostegno
del contestato diniego.
Va in proposito ricordato che i gravati
provvedimenti di diniego sono stati adottati nella considerazione che i
documenti di cui alla richiesta di accesso rientrerebbero tra gli atti
oggettivamente sottratti all’accesso per effetto delle disposizioni di cui
agli artt. 2 e 4 del D.M. n. 603 del 1996, recante il Regolamento per la
disciplina delle categorie di documenti sottratti al diritto di
accesso.
Dispone la prima delle citate norme che sono sottratti
all’accesso, per motivi attinenti alla sicurezza, alla difesa nazionale ed
alle relazioni internazionali, i documenti relativi all'attività
investigativa ed ispettiva la cui diffusione può pregiudicare l'attività
di indagine di organismi nazionali ed esteri, incidendo sulla correttezza
delle relazioni internazionali (comma 1, lettera a)) e i documenti
attinenti ad accordi di cooperazione, anche di carattere investigativo nei
settori istituzionali sviluppati con l'apporto e la collaborazione di
organismi di polizia, fiscali e doganali esteri nonché dei servizi della
Commissione dell'Unione europea e di altri organismi comunitari e
internazionali (comma 1, lettera b)).
L’art. 4 citato dispone, invece,
che, in relazione all'esigenza di salvaguardare l'ordine e la sicurezza
pubblica, nonché la prevenzione e la repressione della criminalità, sono
sottratti all'accesso i documenti relativi all'attività investigativa,
ispettiva e di controllo dalla cui diffusione possa comunque derivare
pregiudizio alla prevenzione e repressione della criminalità nei settori
di competenza anche attraverso la conoscenza delle tecniche informative ed
operative, nonché degli atti di organizzazione interna, quando questa
possa pregiudicare le singole attività di indagine (comma 1, lettera a)) e
gli atti istruttori, comunicazioni su ipotesi di frodi in materia
tributaria e segnalazioni dei servizi della Commissione dell'Unione
europea o di altri organismi internazionali o Stati esteri ai fini della
prevenzione e repressione delle frodi stesse (comma 1, lettera B).
La
disciplina sopra indicata, richiamata dalle resistenti Amministrazioni
quale referente normativo del gravato diniego di accesso, non sembra
invero utilmente invocabile, non risultando la documentazione richiesta
riconducibile né alla lettera né alla ratio di detta disciplina.
Come
sopra illustrato, difatti, la richiesta di accesso è rivolta unicamente
alla conoscenza degli atti relativi alla ricezione da parte
dell’Amministrazione della risposta fornita dal Granducato del Lussemburgo
a seguito della richiesta allo stesso inoltrata ai sensi dell’art. 31 bis
del D.P.R. n. 600 del 1973, essendo parte ricorrente già in possesso di
tale risposta, datata 31 marzo 2008.
Osserva in proposito il Collegio
che, se con riferimento a detta relazione del 31 marzo 2008, fornita alle
Autorità italiane a seguito della procedura di mutua assistenza,
potrebbero in ipotesi prospettarsi profili di limitazione all’accesso per
la sua inerenza a relazioni internazionali ed in ragione di eventuali
vincoli di segretezza intercorrenti tra gli Stati – in ordine ai quali il
Collegio non si pronuncia in questa sede – non altrettanto è a dirsi con
riferimento agli atti da cui emerga la data di ricezione di tale relazione
da parte dell’Autorità italiana, non inerendo i relativi dati ad alcuna
delle ipotesi di limitazione all’accesso indicate dalla riferita
normativa.
Ed invero, la natura delle informazioni contenute nella
richiesta documentazione – ovvero la data di ricezione della relazione
fornita dal Granducato di Toscana nell’ambito della procedura di mutua
assistenza – non interferiscono in alcun modo con le esigenze di tutela
delle relazioni internazionali, di accordi di cooperazione e dell’attività
di indagine, costituenti causa di possibile limitazione all’accesso,
collocandosi al di fuori del perimetro della tutela a tali esigenze
riconosciuta.
Altrimenti detto, ritiene il Collegio che la richiesta
documentazione contenga informazioni neutre rispetto agli interessi
tutelati dalla riferite norme, non essendo ravvisabile alcuna interferenza
tra le informazioni richieste da parte ricorrente – veicolabili anche
attraverso atti opportunamente omissati in alcune parti – con le esigenze
di salvaguardia della sicurezza, della difesa nazionale, delle relazioni
internazionali, dell'attività investigativa ed ispettiva, di accordi di
cooperazione, dell'ordine e della sicurezza pubblica, della prevenzione e
repressione della criminalità.
Delibata, nel senso di cui sopra,
l’ostensibilità della documentazione di cui all’istanza di accesso, in
quanto non riconducibile, per natura e contenuto dei dati richiesti,
all’ambito di tutela accordata dalle norme poste a fondamento dei gravati
provvedimenti di diniego, occorre procedere alla verifica della
sussistenza degli ulteriori presupposti legittimanti il riconoscimento del
diritto di accesso alla documentazione amministrativa, costituiti,
innanzitutto, dalla titolarità, in capo all’istante, di un interesse
qualificato, diretto, attuale e concreto alla conoscenza della richiesta
documentazione, in funzione della tutela (non necessariamente giudiziaria)
della propria posizione soggettiva.
Deve in proposito osservarsi che la
società ricorrente risulta essere destinataria di verifiche fiscali e di
un conclusivo processo verbale di contestazione in cui si rappresenta
l’avvenuta attivazione della procedura di mutua assistenza con il Governo
del Granducato del Lussemburgo, cui è seguita l’adozione di atti di
accertamento relativi alle imposte dirette ed all’IVA.
In virtù di tale
collegamento della società ricorrente con la documentazione oggetto della
richiesta di accesso, deve pertanto ritenersi la sussistenza in capo alla
stessa della posizione soggettiva legittimante l’accesso, come radicata in
ragione del suo coinvolgimento nel procedimento di accertamento fiscale
cui i richiesti documenti si riferiscono, rivelandosi la conoscenza degli
atti cui l’accesso è rivolto strettamente funzionale per la tutela e la
difesa dei diritti e degli interessi della ricorrente stessa.
Al
riguardo, e sotto il profilo sistematico, va rilevato che, ai sensi
dell’art. 22 della legge n. 241 del 1990, il diritto di accesso è
riconosciuto a chiunque vi abbia interesse, ricollegando siffatto
interesse all’esigenza di tutela di situazioni giuridicamente
rilevanti.
Per aversi un interesse qualificato ed una legittimazione ad
accedere alla documentazione amministrativa è necessario trovarsi in una
posizione differenziata ed avere una titolarità di posizione
giuridicamente rilevante, che significa non titolarità di un diritto
soggettivo o di un interesse legittimo - ossia posizioni giuridiche
soggettive piene - ma di una posizione giuridica soggettiva allo stato
anche meramente potenziale.
Tale posizione di differenziazione della
società istante, che rende personale e giuridicamente rilevante
l’interesse sotteso all’accesso alla richiesta documentazione, come tale
legittimante l’esercizio di tale diritto, va rinvenuta nella sua qualità
di soggetto cui il procedimento, nel cui ambito si innestano gli atti
richiesti, inerisce, radicandosi in tale coinvolgimento procedimentale la
posizione differenziata e giuridicamente rilevante in capo all’istante, il
cui diritto all’accesso è veicolato dalla strumentalità degli atti
richiesti alla tutela di tale posizione qualificata.
Più
specificamente, l’interesse alla esibizione dei documenti amministrativi,
di cui è questione, consiste nell’interesse qualificato della ricorrente a
conoscere gli atti da cui risulti la ricezione della relazione inviata
nell’ambito della procedura di mutua assistenza, al fine di poter tutelare
la propria posizione giuridica, alla quale non può negarsi consistenza di
interesse giuridicamente tutelabile, legittimante quindi il diritto di
accesso alla richiesta documentazione la cui conoscenza è strettamente
funzionale e strumentale alla tutela di situazioni soggettive che
rivestono giuridica rilevanza e che appaiono meritevoli di
tutela.
Strumentalità rispetto alla quale recede la pur evidenziata, da
parte resistente, circostanza dell’avvenuta conoscenza da parte della
società ricorrente della relazione del Granducato del Lussemburgo, nonché
la circostanza che tale relazione ed i documenti cui si riferisce la
richiesta di accesso non siano stati utilizzati nell’ambito del
procedimento tributario, né posti a fondamento degli avvisi di
accertamento e degli atti impositivi in quanto riferiti ad un periodo
successivo agli anni di imposta oggetto di accertamento.
Ed infatti, la
posizione legittimante l’accesso, come sopra illustrato, si radica nel
coinvolgimento della società ricorrente nel procedimento nel cui ambito si
inseriscono i richiesti atti, irrilevante essendo che gli stessi non siano
confluiti nell’adozione degli atti di accertamento fiscale, dal momento
che il diritto di accesso, e quindi alla trasparenza dell’azione
amministrativa ed alla conoscenza di atti connessi con una posizione
giuridica soggettiva giuridicamente rilevante, costituisce situazione
attiva meritevole di autonoma protezione in quanto diretto al
conseguimento di un autonomo bene della vita.
In proposito, giova
ricordare che la situazione giuridicamente rilevante disciplinata
dall'art. 22, della legge 7 agosto 1990 n. 241, per la cui tutela è
attribuito il diritto di accesso, è nozione che non presuppone
necessariamente una posizione soggettiva qualificabile in termini di
diritto soggettivo o di interesse legittimo, con la conseguenza che la
legittimazione all'accesso va riconosciuta a chiunque possa dimostrare che
gli atti procedimentali oggetto dell'accesso abbiano spiegato o siano
idonei a spiegare effetti diretti o indiretti nei suoi confronti,
indipendentemente dalla lesione di una posizione giuridica, stante
l'autonomia del diritto di accesso, inteso come interesse ad un bene della
vita distinto rispetto alla situazione legittimante all'impugnativa
dell'atto (da ultimo, ex plurimis:
Consiglio di Stato, Sez. VI, 9
marzo 2011 , n. 1492).
Sussiste, quindi, nella fattispecie in esame,
l’interesse diretto, concreto ed attuale della società ricorrente,
corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata a
determinati documenti, a prenderne visione ed estrarne copia,
conformemente alla nuova formulazione del diritto di accesso, di cui agli
art. 22 e seguenti della legge n. 241 del 1990, novellata dalla legge n.
15 del 2005, che garantisce tale diritto a tutti coloro che versino nella
descritta situazione.
Stante il rilevato – e motivato da parte
ricorrente - collegamento tra la documentazione oggetto della richiesta di
accesso con la situazione giuridicamente tutelata di cui la ricorrente è
portatrice, il diritto di accesso, nel delicato equilibrio tra le esigenze
di tutela di situazioni giuridicamente tutelate ed eventuali esigenze che
ne consentano la limitazione, deve ritenersi prevalente, irrilevante
essendo che, come affermato da parte resistente, la documentazione
richiesta non sia utile rispetto ai fini difensivi invocati da parte
ricorrente, non costituendo il diritto di accesso una pretesa meramente
strumentale alla difesa in giudizio, ed essendo quindi come tale
indipendente dalla pendenza o meno di un processo e anche dall’eventuale
infondatezza e inammissibilità di eventuali domande giudiziali che il
richiedente, una volta conosciuti gli atti, potrebbe proporre (ex
plurimis: Consiglio di Stato, Sez. V, 23 febbraio 2010, n. 1067).
Giova
ulteriormente rammentare che sull’esercizio del diritto di accesso alla
documentazione amministrativa che si trovi nella disponibilità
dell'amministrazione, da parte di chiunque vi abbia interesse per tutelare
situazioni giuridicamente rilevanti, non può minimamente influire il
giudizio dell'amministrazione onerata sul valore o incidenza del documento
medesimo, essendo tale valutazione rimessi in prospettiva agli istanti
nelle eventuali sedi di tutela (T.A.R. Lazio Roma, Sez. III, 19 aprile
2011 , n. 3446)
Sulla base delle considerazioni sopra illustrate va,
quindi, ritenuta l’illegittimità dei gravati provvedimenti di diniego in
ordine all’istanza di accesso avanzata dalla società ricorrente, a favore
della quale va, quindi, riconosciuto il diritto ad ottenere la visione ed
estrarre copia della documentazione inerente la ricezione da parte della
Guardia di Finanza della risposta fornita dal Granducato del Lussemburgo a
seguito della richiesta inoltrata ai sensi dell’art. 31 bis del D.P.R. n.
600 del 1973.
Discende, da quanto sin qui illustrato, l’accoglimento
del ricorso, con conseguente annullamento dei gravati provvedimenti di
diniego all’accesso alla richiesta documentazione, per l’effetto
riconoscendosi il diritto della società ricorrente ad ottenere la visione
ed estrarre copia della indicata documentazione ed ordinando alle
resistenti Amministrazioni, ognuna per quanto di propria competenza, di
esibire i documenti richiesti e di consentirne l’estrazione di copia,
salva la corresponsione del costo di riproduzione, nel termine di 30
(trenta) giorni dalla comunicazione in via amministrativa o dalla notifica
a cura di parte della presente sentenza.
La particolarità della vicenda
suggerisce di compensare tra le parti le spese del presente
giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il
Lazio
- Roma - Sezione Seconda
definitivamente pronunciando sul
ricorso N. 4725/2011 R.G., come in epigrafe proposto, così statuisce:
-
annulla i provvedimenti di diniego impugnati;
- accerta e dichiara il
diritto della società ricorrente all’accesso ai documenti indicati in
motivazione;
- ordina alle resistenti Amministrazioni, ognuna per
quanto di propria competenza, in persona dei rispettivi legali
rappresentanti pro tempore, di esibire (anche mediante estrazione di copia
e salva la corresponsione del costo di riproduzione) gli atti richiesti da
parte ricorrente nel termine di trenta (30) giorni dalla comunicazione o
notificazione della presente sentenza.
Spese compensate.
Ordina che
la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del
giorno 26 ottobre 2011 con l'intervento dei magistrati:
Luigi Tosti,
Presidente
Carlo Modica de Mohac, Consigliere
Elena Stanizzi,
Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 18/11/2011
