Morteza Shariat Torshizi e BAS di Proietti Augusto e C.
Sas, in persona del legale rappresentante pro tempore,
rappresentati e difesi dall'avv. Gianfranco Di Meglio, con domicilio
eletto in Roma, via Innocenzo XI, n. 8;
contro
Comune di Roma (ora Roma Capitale), in
persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dall'avv. Rosalda
Rocchi, con domicilio eletto presso la sede dell’Avvocatura comunale in
Roma, via Tempio di Giove, 21;
nei confronti di
Ruth Piperno, rappresentato e difeso
dall'avv. Oreste Bisazza Terracini, con domicilio eletto in Roma, V.le G.
Mazzini, 119;
e con l'intervento di
ad opponendum:
Associazione dei Mercanti
di Campo de’ Fiori, in persona del legale rappresentante pro
tempore, rappresentata e difesa dagli avv. Rosaria Valentini Russo e
Cristina Fanetti, con domicilio eletto presso in Roma, C.so Vittorio
Emanuele 11 n. 284;
per l'annullamento
- della determinazione dirigenziale n. 2120
del 30.11.2009 emanata dal Dirigente del Muncipio I Roma Centro Storico,
notificata in data 1 - 3.12.09 - statuente la decadenza
dell'autorizzazione amministrativa per la vendita del settore alimentare e
della concessione relativa al posteggio n. 22 nel Mercato Regola I sito in
Campo de' Fiori e la revoca della D.D. n. 490 dell'11.3.2004, nonché il
contestuale rigetto dell'istanza di voltura per affitto d'azienda con la
Soc. B.A.S. di Proietti Augusto e C. Sas, presentata in data 20.5.2009 con
prot. CA/39581 in uno agli atti presupposti, connessi e
consequenziali,
e per la condanna dell’amministrazione al risarcimento
dei danni.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli
atti di costituzione in giudizio di Roma Capitale e di Ruth
Piperno;
Visto l’atto di intervento ad opponendum dell’Associazione dei Mercanti di Campo de’ Fiori;
Viste le memorie
difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza
pubblica del giorno 2 novembre 2011 il Cons. Daniele Dongiovanni e uditi
l’avv. Di Meglio per i ricorrenti, l’avv. Rocchi per Roma Capitale e
l’avv. Valentini Russo per l’Associazione dei Mercanti di Campo de’
Fiori;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
In data 20 maggio 2009, il ricorrente Morteza
Shariat Torshizi ha presentato istanza di voltura dell'autorizzazione
amministrativa per la vendita del settore alimentare e della concessione
relativa al posteggio n. 22 nel mercato di Campo de' Fiori in favore della
Soc. B.A.S. di Proietti Augusto con cui aveva stipulato un contratto di
affitto d'azienda.
Con determinazione dirigenziale n. 2120 del 30
novembre 2009, dopo uno scambio di corrispondenza, l’amministrazione
resistente, nel rigettare la predetta istanza di voltura del 20 maggio
2009, ha dichiarato decaduta l'autorizzazione amministrativa per la
vendita del settore alimentare e la concessione relativa al posteggio n.
22 nel mercato di Campo de' Fiori e, contestualmente, ha revocato la D.D.
n. 490 dell'11 marzo 2004 (recante la reintestazione dell’attività
commerciale in favore del ricorrente Morteza Shariat Torshizi).
Avverso
tale atto, e quelli ad esso connessi (tra cui l’art. 24 della Delibera
comunale n. 35 del 2006) hanno proposto impugnativa gli interessati
chiedendone l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione, e la
condanna dell’amministrazione resistente per i seguenti motivi:
1)
violazione di legge ed eccesso di potere per vizi del procedimento e
carenza di idonea motivazione in ordine alla decadenza e revoca dei titoli
autorizzatori e concessori del posteggio n. 22.
Il provvedimento
impugnato è stato adottato in quanto è risultato che era stato omesso il
pagamento dei canoni COSAP (di occupazione di suolo pubblico) relativo al
posteggio di che trattasi per gli anni dal 2004 al 2009; omissione che, ai
sensi dell’art. 24, comma 3, della delibera consiliare n. 35 del 2006, è
sanzionato con la decadenza delle concessioni e delle relative
autorizzazioni, unitamente al divieto di cessione dell’attività.
La
norma regolamentare posta a fondamento del provvedimento impugnato è
illegittima in quanto, trattandosi di una misura sanzionatoria, essa non
trova fondamento in una norma di rango primario.
Ed invero, la legge n.
114 del 1998 non contempla tra le cause di decadenza delle autorizzazioni
commerciali il mancato pagamento dei canoni di occupazione del suolo
pubblico.
In ogni caso, l’amministrazione non ha mai comunicato al
ricorrente Morteza Shariat Torshizi la presenza di morosità al riguardo,
cosa che avrebbe dovuto fare posto che lo stesso aveva, in precedenza,
presentato altre istanze di voltura senza che gli fosse eccepito alcunché.
Ciò ha creato l’affidamento nella regolarità dei pagamenti da parte degli
affittuari che si sono succeduti nella gestione del posteggio di che
trattasi.
I commi 4 e 5 del citato art. 24 della delibera comunale n.
35 del 2006 (nella parte in cui prevedono la misura sanzionatoria della
decadenza) si rivelano, altresì, illegittimi in quanto il titolare della
postazione concessa in gestione non ha l’obbligo ma solo l’onere di
verificare la regolarità dei pagamenti dei canoni COSAP.
Invalido per
illegittimità derivata è, quindi, il comma 5 del citato art. 24 nella
parte in cui vieta, nei casi di decadenza, l’attivazione dei procedimenti
di sub ingresso per cessione di azienda;
2) violazione di legge ed
eccesso di potere per difetto di presupposto, travisamento dei fatti,
difetto di istruttoria e di motivazione in ordine al rigetto dell’istanza
di voltura per gestione di azienda presentata dalla subentrante.
Il provvedimento impugnato riporta un dato falso ovvero che
l’azienda subentrante ha avviato l’attività oltre i quattro mesi previsti
dalla normativa vigente (ovvero il 31 ottobre 2009) ma ciò non corrisponde
perché la ditta subentrante ha cominciato ad esercitare in data 26 agosto
2009.
In ogni caso, ciò non avrebbe alcuna valenza in quanto l’art. 29
del D.lgs n. 114 del 1998 e l’art. 24 della delibera CC n. 35 del 2006
prevedono quale ipotesi di decadenza il mancato utilizzo per 4 mesi in un
anno solare, salvo il caso di assenza per malattia.
Risulta, invero,
che il titolare della società subentrante è invalido civile tanto che,
periodicamente, è obbligato a sospendere lo svolgimento dell’attività
commerciale.
Si è costituita in giudizio Roma Capitale chiedendo il
rigetto del ricorso perché infondato nel merito.
Con ordinanza n. 144
del 12 gennaio 2010, previa estromissione dal giudizio di Ruth Piperno
costituitasi in giudizio, la domanda di sospensiva è stata
respinta.
Successivamente, il ricorrente Morteza Shariat Torshizi ha
provveduto al pagamento dei canoni COSAP che non risultavano corrisposti,
a suo tempo, all’amministrazione resistente (quelli dal 2004 al 2007 in
quanto, per gli anni 2008 e 2009, il Morteza Shariat Torshizi ne aveva
provato il pagamento con nota del novembre 2009); le relative ricevute di
pagamento sono state depositate presso il Consiglio di Stato, prima della
trattazione dell’appello cautelare (fissata per il mese di giugno 2010).
Con ordinanza n. 3017 del 30 giugno 2010, Consiglio di Stato ha
accolto l’appello cautelare e ha sospeso l’esecuzione del provvedimento
impugnato.
In data 30 novembre 2010, l’ente capitolino, nel prendere
atto della pronuncia cautelare del Consiglio di Stato, ha restituito
l’autorizzazione al titolare Morteza Shariat Torshizi, subordinando la
definitività dell’adempimento all’esito del giudizio di merito della
presente controversia.
Con ordinanza n. 3287/2011, la Sezione ha
quindi chiesto all’amministrazione notizie di fornire chiarimenti in
ordine alla satisfattività dei canoni pagati dal ricorrente Morteza
Shariat Torshizi e di specificare, in caso di risposta positiva, se fosse
stato attivato il procedimento di reintestazione definitiva
dell’autorizzazione commerciale e della concessione del posteggio, ai
sensi dell’art. 24, comma 3, della delibera n. 35 del 2006 (secondo cui
“in caso di dichiarazioni di decadenza della autorizzazione –
concessione causata da comportamenti irregolari del gestore,
l’autorizzazione – concessione dovrà esserere intestata al titolare
originario semprechè quest’ultimo, in caso di morosità, ripiani i debiti
entro i sei mesi successivi”).
In prossimità della trattazione del
merito, le parti hanno depositato memoria, insistendo nelle loro
rispettive conclusioni. In particolare, l’ente capitolino ha chiarito che
i pagamenti dei canoni COSAP da parte del titolare Morteza Shariat
Torshizi risultano regolari per le annate dal 2004 al 2009.
Alla
pubblica udienza del 2 novembre 2011, previa richiesta di chiarimenti da
parte del Collegio alle parti (circa l’effettiva riattivazione del
procedimento di reintestazione definitiva dell’autorizzazione commerciale
e della concessione del posteggio, ai sensi dell’art. 24, comma 3, della
delibera n. 35 del 2006), la causa è stata trattenuta per la decisione.
DIRITTO
1. È utile, anzitutto, una ricostruzione
cronologica della vicenda:
- in data 20 maggio 2009, il ricorrente
Morteza Shariat Torshizi (d’ora in poi, anche solo Shariat) ha presentato
all’amministrazione capitolina istanza di voltura
dell’autorizzazione-concessione del posteggio n. 22 nel mercato di Campo
de' Fiori in favore della Soc. B.A.S. di Proietti Augusto;
- il 2
novembre 2009, il Municipio I ha comunicato allo Shariat l’avvio del
procedimento di decadenza di tutte le autorizzazioni per le postazioni
dallo stesso possedute nel mercato di Campo de' Fiori (nn. 7, 11, 22 e 33)
in quanto risultava che non erano stati corrisposti i pagamenti dei canoni
COSAP (di occupazione di suolo pubblico) per le annate dal 2004 al 2009
relativamente ai predetti posteggi. Tale omissione, ai sensi dell’art. 24,
comma 5, della delibera n. 35 del 2006, impediva la voltura
dell’autorizzazione-concessione dei relativi posteggi;
- in data 5
novembre 2009, lo Shariat, dopo aver specificato di non aver mai ricevuto
in passato contestazioni del genere nonostante abbia affidato in gestione
a terzi le predette postazioni, ha chiesto una sospensione di sei mesi del
procedimento per verificare l’importo delle morosità ed effettuare i
dovuti versamenti;
- in data 6 novembre 2009, l’interessato ha
depositato i bollettini relativi al pagamento dei canoni COSAP per gli
anni 2008 e 2009 (di cui 4 pagati in data 5 novembre 2009, altri 4 il 30
gennaio 2009, uno in data 18 marzo 2009 e un altro il 12 maggio
2009);
- il 13 novembre 2009, lo Shariat ha reiterato la richiesta di
sospensione per sei mesi del procedimento di decadenza delle
autorizzazioni-concessioni dei posteggi;
- il 30 novembre 2009,
l’amministrazione resistente ha adottato il provvedimento impugnato di
decadenza delle autorizzazioni-concessioni dei posteggi e di diniego
dell’istanza di voltura;
- in data 12 gennaio 2010, con ordinanza n.
144, la Sezione ha respinto la domanda di sospensione dell’esecuzione del
provvedimento impugnato proposta con il ricorso in esame;
- il
ricorrente, dopo aver acquisito dall’amministrazione resistente nel mese
di marzo 2010 (su richiesta dell’interessato del 24 febbraio 2010) i
conteggi relativi ai canoni COSAP ancora da corrispondere, ha provveduto,
prima della discussione dell’appello cautelare fissato alla camera di
consiglio del 25 giugno 2010, al loro pagamento e a regolarizzare quindi
le predette morosità (come riconosciuto dall’ente capitolino con nota del
20 giugno 2011, depositata in risposta all’ordinanza istruttoria della
Sezione n. 3287/2011);
- con ordinanza n. 3017 del 30 giugno 2010, il
giudice di appello ha sospeso l’esecuzione del provvedimento impugnato
dando atto che l’interessato aveva provveduto al pagamento dei canoni
COSAP dovuti all’amministrazione resistente;
- in ragione di ciò, in
data 19 novembre 2010, l’ente capitolino ha preso atto della pronuncia del
Consiglio di Stato e ha restituito allo Shariat le
autorizzazioniconcessioni dei relativi posteggi nel mercato di Campo de'
Fiori;
- con ordinanza n. 3287 del 15 aprile 2011, la Sezione ha
chiesto all’amministrazione notizie in ordine alla satisfattività dei
canoni pagati dal ricorrente Morteza Shariat Torshizi e se, in caso di
risposta positiva, fosse stato attivato il procedimento di reintestazione
definitiva dell’autorizzazione commerciale e della concessione del
posteggio, ai sensi dell’art. 24, comma 3, della delibera n. 35 del 2006
(secondo cui “in caso di dichiarazioni di decadenza della autorizzazione –
concessione causata da comportamenti irregolari del gestore,
l’autorizzazione – concessione dovrà essere
reintestata al titolare
originario semprechè quest’ultimo, in caso di morosità, ripiani i debiti
entro i sei mesi successivi”);
- alla pubblica udienza del 2 novembre
2011, i difensori delle parti non hanno chiarito – nonostante una puntuale
richiesta in tal senso da parte del Collegio - se il procedimento di
reintestazione definitiva dell’autorizzazione commerciale e della
concessione del posteggio, ai sensi dell’art. 24, comma 3, della delibera
n. 35 del 2006, sia stato attivato e portato a conclusione.
2. Ciò
premesso, è possibile passare all’esame delle censure contenute nel
ricorso in esame.
2.1 Al riguardo, vanno anzitutto respinte le censure
che deducono l’illegittimità dell’art. 24 della delibera C.C. n. 35 del
2006.
In particolare, la parte ricorrente, a fondamento delle proprie
censure, richiama il D.lgs n. 114 del 1998 che, secondo la sua
prospettazione, non contempla, tra le cause di decadenza delle
autorizzazioni commerciali, il mancato pagamento dei canoni in favore
dell’ente competente.
La tesi non può essere condivisa perché, nel caso
di specie, non si tratta di mere autorizzazioni commerciali in quanto le
stesse sono collegate ad una concessione di occupazione di suolo pubblico
e quindi subordinate al pagamento di un canone, la cui fonte legislativa
di rango statale va individuata, come evidenziato dall’amministrazione
resistente, nell’art. 63 del D.lgs 15 dicembre 1997 n. 446.
La norma da
ultimo citata, invero, oltre a rimandare ad un regolamento comunale la
disciplina delle procedure per il rilascio, il rinnovo e la revoca degli
atti di concessione, assoggetta invero il rilascio della concessione ed il
suo rinnovo - tranne esclusioni espressamente previste – al pagamento di
un canone, dal che deriva che il mancato pagamento non ne consente il
rilascio, il rinnovo e ne determina la decadenza nei casi più
gravi.
Con delibera n. 35 del 2006, l’amministrazione resistente ha
regolato tali ipotesi di decadenza ed, in particolare, ha previsto,
all’art. 24, comma 1, n. 3), che la misura sanzionatoria opera, in
particolare, “in presenza di morosità superiori all’anno (due
semestralità) riferite al pagamento dei canoni di concessione…”.
La
predetta previsione non risulta in contrasto con quanto sancito nell’art.
63 del D.lgs 15 dicembre 1997 n. 446 in quanto, essendo la concessione di
occupazione di suolo pubblico subordinata al pagamento di un canone, è
evidente che il mancato pagamento, nell’inibire il rilascio ed il rinnovo,
non può non comportare, nei casi più gravi (come il mancato pagamento per
più di una annualità), la decadenza del titolo.
Tale ipotesi di
decadenza non si rivela neanche irragionevole poiché il comma 3 del citato
art. 24 concede all’interessato sei mesi di tempo per sanare la propria
posizione debitoria, con conseguente reintestazione
dell’autorizzazione–concessione al titolare originario.
Di
conseguenza, in ragione di quanto sopra dedotto, risulta legittima
l’ulteriore previsione contenuta nella delibera citata (art. 24, comma 5)
secondo cui “in caso di decadenza e sino a quando non viene reintestato il
titolo non può essere attivato alcun procedimento di subingresso per
cessione o gestione di azienda…”, proprio perché il regime normativo di
tali autorizzazioni-concessioni è subordinato alla regolarità dei
pagamenti dei canoni COSAP.
2.2 La parte ricorrente lamenta, altresì,
di non essere stata messa al corrente, in passato, del mancato pagamento
dei canoni (dal 2004 al 2009) anche perché il posteggio di che trattasi è
stato, negli anni, gestito da altri soggetti, previa stipula di regolari
contratti; l’amministrazione resistente, poi, non ha mai fatto rilevare
nulla di anomalo durante l’esame delle precedenti istanze di voltura
dell’autorizzazione-concessione pure presentate dal ricorrente
Shariat.
La prospettazione non può essere condivisa.
Ora, oltre al
fatto che l’art. 24, comma 4, della delibera n. 35 del 2006 prevede che
“allo stesso titolare spetterà l’onere di verificare durante il periodo
della gestione la regolarità nella corresponsione dei canoni da parte del
gestore” (previsione non irragionevole né illogica), non può sfuggire che,
a fronte di mancati pagamenti dal 2004 al 2009 (in parte sanati, prima
dell’adozione del provvedimento impugnato, per gli anni 2008 e 2009), il
posteggio, nel corso degli anni 2004, 2005 e 2007, come risulta
espressamente dalle premesse del provvedimento impugnato (e non smentito
dalla parte ricorrente), risultava gestito direttamente dallo stesso
ricorrente Morteza Shariat Torshizi tanto che non è irragionevole
imputargli un difetto di diligenza nella verifica circa il regolare
pagamento dei canoni di che trattasi, tanto da escludere il riconoscimento
di un affidamento legittimamente tutelato.
Del resto, il mancato
pagamento dei canoni (quantomeno) dal 2004 al 2007 non risulta contestato
e, pertanto, in applicazione di quanto previsto dall’art. 24, comma 1,
numero 3) della citata delibera n. 35 del 2006, il provvedimento impugnato
non risulta inficiato dai vizi dedotti con il ricorso in
esame.
Tuttavia, se è vero che non può non sottolinearsi il rigore con
cui l’amministrazione resistente, a fronte della richiesta di sospensione
per sei mesi del procedimento di decadenza del 5-13 novembre 2009
(peraltro, previo pagamento delle annualità 2008 e 2009), ha ritenuto di
adottare comunque il provvedimento di decadenza, va però rilevato che tale
rigore non è in grado di inficiare la legittimità dell’atto impugnato in
quanto è circostanza incontestata che, al momento della sua emanazione,
non risultavano pagate quattro annualità di canoni (dal 2004 al
2007).
In altre parole, all’atto dell’adozione del provvedimento
impugnato, sussisteva l’ipotesi contemplata dal citato art. 24, comma 1,
numero 3) della delibera n. 35 del 2006 che legittimava l’emanazione della
misura sanzionatoria ivi contemplata.
2.3 Può omettersi l’esame del
secondo motivo (con cui viene contestato che l’azienda subentrante avrebbe
avviato l’attività oltre i quattro mesi previsti dalla delibera comunale)
in quanto il provvedimento è adeguatamente sorretto dalla motivazione di
cui ai punti precedenti, risultata immune dai vizi dedotti.
È infatti
affermazione costante in giurisprudenza quella secondo cui, qualora il
provvedimento impugnato risulti sorretto da più ragioni giustificatrici
tra loro autonome, logicamente indipendenti e non contraddittorie, il
giudice, ove ritenga infondate le censure indirizzate verso uno dei motivi
assunti a base dell'atto controverso, idoneo, di per sé, a sostenerne ed a
comprovarne la legittimità, ha la potestà di respingere il ricorso sulla
sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso
altri capi del provvedimento, indipendentemente dall'ordine con cui i
motivi sono articolati nel gravame, in quanto la conservazione dell'atto
implica la perdita di interesse del ricorrente all'esame delle altre
doglianze (cfr. ex multis Cons. St., sez. V, 10 giugno 2005, n. 3052 e
sez. IV, 8 giugno 2007 , n. 3020).
3. In conclusione, il ricorso va
respinto, unitamente alla richiesta risarcitoria, mancando il presupposto
di illegittimità dell’atto impugnato.
Il Collegio, tuttavia, ritiene,
ai sensi dell’art. 34, comma 1, lettera e) del CPA, di ordinare
all’amministrazione resistente di verificare se è stato attivato il
procedimento di reintestazione definitiva dell’autorizzazione commerciale
e della concessione del posteggio, ai sensi dell’art. 24, comma 3, della
delibera n. 35 del 2006 e, in caso di risposta negativa, di procedere in
tal senso in favore del Morteza Shariat Torshizi sulla base della norma da
ultimo citata posto che è stato confermato che il ricorrente Morteza
Shariat Torshizi ha provveduto al pagamento di tutte le morosità relative
ai canoni COSAP, e di conseguenza alla conferma delle cessioni effettuate
nei confronti degli aventi causa, come specificato nella nota del
Municipio I del 26 maggio 2011 (posteggio n. 7 acquistato dalla Sig.ra
Centola Stella; i nn. 11, 22 e 33 affidati in gestione fino al 29 novembre
2011 al sig. Spizzichino Michele).
4. Il Collegio, altresì,
dispone d’ufficio (come, peraltro, condiviso dal difensore di parte
ricorrente in sede di discussione durante l’udienza pubblica), ai sensi
dell’art. 89 c.p.c., la cancellazione dalla memoria del 1° ottobre 2011 di
parte ricorrente del termine “dilatoria” contenuto a pag. 1, rigo 10, e a
pag. 4, rigo 1.
5. Le spese di giudizio possono essere compensate tra
le parti, in ragione dell’esito della fase cautelare e dell’evoluzione
della vicenda.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il
Lazio (Sezione Seconda Ter), definitivamente pronunciando sul
ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge nei sensi di cui in
motivazione.
Ordina all’amministrazione resistente di conformarsi, ai
sensi dell’art. 34, comma 1, lettera e) del CPA, a quanto previsto nel
punto 3. della parte in diritto.
Ordina, altresì, ai sensi dell’art. 89
c.p.c., la cancellazione del termine “dilatoria” dalla memoria di parte
ricorrente del 1° ottobre 2011, come indicato nel punto 4. della parte in
diritto.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia
eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella
camera di consiglio del giorno 2 novembre 2011 con l'intervento dei
magistrati:
Maddalena Filippi, Presidente
Maria Cristina Quiligotti,
Consigliere
Daniele Dongiovanni, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 18/11/2011
