Soc Exen Spa, rappresentato e difeso dagli avv. Matteo Di
Raimondo, Alessandro Bartoli, con domicilio eletto presso Matteo Di
Raimondo in Roma, via Savoia, 86;
contro
Roma Capitale, rappresentato e difeso
dall'Antonio Graziosi, domiciliata per legge in Roma, via Tempio di Giove,
21;
per l'annullamento
del SILENZIO RIFIUTO SULL'ATTO DI DIFFIDA
TENDENTE AD OTTENERE LA FORMALE ASSUNZIONE DI IMPEGNO CONTABILE DA PARTE
DI ROMA CAPITALE IN ORDINE AL PAGAMENTO DEL CORRISPETTIVO PER I SERVIZI
RESI IN ESECUZIONE DELL'ACCORDO DI COLLABORAZIONE SOTTOSCRITTO IN DATA
15.9.2009.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto
di costituzione in giudizio di Roma Capitale;
Viste le memorie
difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera
di consiglio del giorno 26 ottobre 2011 il dott. Giampiero Lo Presti e
uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e
considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La società ricorrente, premesso di avere
stipulato con il Comune di Roma un accordo di collaborazione per il
coordinamento e la gestione delle attività connesse alla partecipazione
del Comune all'Expo 2010 e di avere, in esecuzione di detto accordo,
svolto varie attività ( meglio specificate in atti) in relazione alle
quali ha emesso fattura, lamenta il pagamento dei corrispettivi dovuti e,
in particolare, la mancata assunzione del relativo impegno contabile da
parte di Roma Capitale.
Espone la ricorrente di avere, con atto di
significazione e diffida in data 22.2.2011, intimato a Roma Capitale di
avviare l'iter amministrativo finalizzato alla adozione di una delibera
consiliare atta a sanare la violazione degli obblighi di cui all'art. 191
del d. lgs. 267/2000 e a riconoscere, quindi, la legittimità dei debiti
fuori bilancio assunti dal delegato del Sindaco che seguì l'attuazione
dell'accordo di collaborazione predetto.
Chiede quindi che il
Tribunale adito voglia dichiarare l'illegittimità del silenzio serbato
dall'Amministrazione intimata sull'istanza menzionata e, conseguentemente,
condannarla all'adozione dei provvedimenti richiesti.
Si è costituita
in giudizio Roma Capitale per resistere al gravame.
Alla camera di
consiglio del giorno 26 ottobre 2011 la causa è stata rimessa in
decisione.
DIRITTO
Il ricorso è inammissibile per difetto di
giurisdizione del giudice amministrativo adito.
L'art. 31, d.lg. n. 104
del 2010 (codice del processo amministrativo), in cui è traslato l'art. 21
bis, l. n. 1034 del 1971, non ha infatti inteso creare un rimedio di
carattere generale, esperibile in tutte le ipotesi di comportamento inerte
della p.a. e pertanto sempre ammissibile indipendentemente dalla
giurisdizione del giudice amministrativo, il quale si configurerebbe
quindi come giudice del silenzio della p.a., ma soltanto un istituto
giuridico di elaborazione giurisprudenziale relativo alla esplicazione di
potestà pubblicistiche correlate alle sole ipotesi di mancato esercizio
dell'attività amministrativa.
Sicché, anche nel caso di rito speciale
instaurato per l'impugnazione del silenzio, il giudice adito deve
preliminarmente verificare la propria giurisdizione in relazione alla
natura della posizione sostanziale esercitata e, ove la controversia
attivata rientri tra quelle devolute al g.o., non può non discenderne
l'inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del g.a.
Il
procedimento preordinato alla formazione del silenzio — inadempimento è,
in particolare, inammissibile quando si tratta di controversie che solo
apparentemente abbiano per oggetto una situazione di inerzia, come nel
caso di giudizi incentrati sull'accertamento di diritti soggettivi di
credito attribuiti alla giurisdizione del giudice ordinario o alla
giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e soggetti al termine
di prescrizione (cfr. sul punto T.A.R. Lazio Roma, sez. III, 02 febbraio
2011 , n. 977).
Nel caso di specie, la natura giuridica della posizione
sostanziale effettivamente azionata dalla società ricorrente è di diritto
soggettivo, riguardando crediti derivanti dall'attuazione del rapporto
contrattuale originato dall'accordo di collaborazione sopra menzionato;
senza che, in proposito, assuma rilievo dirimente il fatto che,
trattandosi di debiti assunti fuori bilancio, possa risultare necessario
per l'adempimento lo svolgimento della procedura di riconoscimento della
legittimità del debito.
Va infatti rammentato che la deliberazione di
riconoscimento della legittimità del debito fuori bilancio adottata ai
sensi dell'art. 194 del d.lgs. n. 267 del 2000 (Testo unico degli enti
locali) costituisce provvedimento che consente lo svolgimento
dell'attività gestionale, di competenza degli uffici, volta alla
definizione del rapporto - nella normalità dei casi - irregolarmente
(sotto il profilo contabile) sorto, e ciò mediante l'assunzione
dell'impegno di spesa, la liquidazione della stessa e la conseguente
emissione del mandato di pagamento; nelle ipotesi in cui l'Amministrazione
è tenuta a pagare prestazioni il cui affidamento non è corredato
dall'assunzione del necessario impegno di spesa (per limitare l'esempio
all'ipotesi di cui al comma 1, lett. e del predetto art. 194), il
preliminare riconoscimento della legittimità del debito è quindi
adempimento strumentale alla complessiva regolarizzazione della spesa, con
particolare riferimento agli aspetti legati alle previsioni del bilancio
annuale di competenza (o pluriennale, se necessario).
Si tratta cioè di
procedura di regolarizzazione contabile necessaria all'adempimento di un
debito eventualmente assunto senza il preventivo impegno di spesa, che non
incide sulla qualificazione giuridica del rapporto sostanziale sottostante
e , quindi, sulla natura giuridica delle relative posizioni soggettive
involte.
Il rapporto di debito/credito tra le parti (qui, la posizione
debitoria dell'Amministrazione), è, in astratto, del tutto indipendente
dalle refluenze contabili date dal riconoscimento della legittimità del
debito e sussiste a prescindere da quel riconoscimento. Sul punto non
appare superfluo, infatti, sottolineare come, sotto il profilo letterale e
semantico, sia lo stesso tenore della disposizione di cui all'art. 194 d.
lgs. n. 267 del 2000 a smentire ogni valenza in tal senso costitutiva
della deliberazione consiliare, considerato che la legge regola non già il
riconoscimento del debito, quanto, invece, il riconoscimento della
legittimità del debito: quest'ultimo, infatti, se ritenuto "legittimo",
viene ricondotto nell'alveo del sistema di bilancio, altrimenti, in
ipotesi di mancato riconoscimento, esso non subisce modificazioni in
relazione alla sua civilistica esistenza, residuando la possibilità, dal
punto di vista del corretto agire amministrativo, di una sua riconduzione
al campo di applicazione dell'art. 191, comma 4 d. lgs. n. 267 del 2000
(ai sensi del quale "Nel caso in cui vi è stata l'acquisizione di beni e
servizi in violazione dell'obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il
rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la
parte non riconoscibile ai sensi dell'articolo 194, comma 1, lettera e),
tra il privato fornitore e l'amministratore, funzionario o dipendente che
hanno consentito la fornitura. Per le esecuzioni reiterate o continuative
detto effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singole
prestazioni", comma 4).
In altre parole, il procedimento di
riconoscimento di debito fuori bilancio è diretto esclusivamente a sanare
irregolarità di tipo contabile, rispondendo all'interesse pubblico alla
regolarità della gestione finanziaria dell'ente, non potendo, ad esempio,
in alcun modo sopperire alla mancanza di una obbligazione validamente
sorta; al contrario è il diritto sostanziale di credito, nei confronti
dell'amministrazione, a costituire il presupposto per l'iscrizione fuori
bilancio ( cfr. sul punto Consiglio Stato , sez. V, 29 dicembre 2009 , n.
8953).
Ne consegue che nel caso di mancato riconoscimento della
legittimità del debito fuori bilancio, ai fini della sua iscrizione in
bilancio, la sostanziale lesività nei confronti del creditore è data
dall'inadempimento del rapporto sostanziale e non già dalla deliberazione
consiliare che neghi i presupposti per il riconoscimento, di guisa che la
posizione giuridica soggettiva, poiché avente ad oggetto il mancato
pagamento di somme dovute in base a parametro normativo di rango
negoziale, è di tipo paritario, propria di fattispecie di esecuzione
contrattuale, appartenenti alla giurisdizione del g.o.
Analogamente,
poiché la giurisdizione dipende dalla effettiva natura della controversia,
così come desumibile dalle caratteristiche della predetta particolare
situazione concreta e dalla consistenza della situazione giuridica dedotta
in giudizio, anche nel caso di silenzio sull'istanza di riconoscimento
della legittimità del debito fuori bilancio, non risulterebbe per nulla
decisivo che la parte agisca per l'annullamento del silenzio ai fini di
una diversa configurazione della giurisdizione, sul rilievo che poiché la
richiesta è riconnessa alla indiscussa tutela di una posizione di diritto
soggettivo (il pagamento delle somme dovute ), deve essere, comunque anche
in tal caso affermata la giurisdizione del giudice ordinario.
Il
presente ricorso va pertanto dichiarato inammissibile per difetto di
giurisdizione del giudice amministrativo alla stregua delle considerazioni
che precedono.
Infatti la pretesa sostanziale azionata effettivamente
dall'odierna ricorrente riguarda proprio il mancato pagamento dei compensi
dovuti da Roma Capitale in base all'accordo di collaborazione sopra
menzionato, e si atteggia in termini di diritto soggettivo di credito, a
prescindere dal fatto che, ai fini del relativo adempimento,
l'Amministrazione sia o meno tenuta al riconoscimento della legittimità
del debito, ai sensi dell'art. 194 del Testo unico degli enti locali, in
attuazione di obblighi di natura meramente conabile.
Ai sensi dell'art.
11, comma 2, del codice del processo amministrativo, poi, se entro il
termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente
sentenza, la domanda è riproposta al giudice ordinario competente, sono
fatti salvi gli effetti sostanziali e processuali che la domanda avrebbe
prodotto se il giudice ordinario fosse stato adito fin dall'instaurazione
del presente giudizio, ferme restando le preclusioni e le decadenze
eventualmente già intervenute.
Le spese di giudizio seguono la
soccombenza e vanno liquidate in complessivi euro 2000,00 (duemila
euro).
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il
Lazio (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in
epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di
giurisdizione.
Condanna la società ricorrente al pagamento di spese e
compensi di causa che liquida come in parte motiva.
Ordina che la
presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così
deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 ottobre 2011 con
l'intervento dei magistrati:
Luigi Tosti, Presidente
Carlo Modica de
Mohac, Consigliere
Giampiero Lo Presti, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 07/11/2011
