REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la
Sardegna
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1124 del
2010, proposto da
T. di S. S.r.l., con sede in Fordongianus (OR),
in persona del suo Presidente e legale rappresentante, rappresentata e
difesa dal prof. avv. Gennaro Terracciano e dall'avv. Monica Boezio, con
domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Debora Urru in Cagliari, via
Farina n. 44;
contro
la Regione Autonoma della Sardegna, in persona del
suo Presidente, rappresentata e difesa dagli avvocati Tiziana Ledda e
Mattia Pani, con domicilio eletto presso l'Ufficio Legale della Regione
Sardegna in Cagliari, viale Trento n. 69;
per l'annullamento
- del provvedimento prot. n. 42038 del 14 ottobre
2010, dell'Assessorato Enti Locali e Finanze della R.A.S.;
- del
provvedimento prot. n. 48323 del 23 novembre 2010, dell'Assessorato Enti
Locali e Finanze della R.A.S.;
- della relazione della Direzione
Generale degli Enti Locali e Finanze, Servizio Territoriale Demanio e
Patrimonio, della R.A.S. , allegata al provvedimento del 14 ottobre
2010;
- del verbale n. 105 del 23 luglio 2010, della Commissione
Tecnica Regionale ex art. 2 della legge regionale 5 dicembre 1995, n. 35,
in allegato al provvedimento del 14 ottobre 2010.
Visti il ricorso
e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di
Regione Sardegna;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti
della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 luglio 2011 il
dott. Giorgio Manca e uditi l'avv. Terracciano per la ricorrente e l'avv.
Pani per la Regione Sardegna;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto
quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. - Con il ricorso in epigrafe, notificato il 13
dicembre 2010 e depositato il successivo 20 dicembre, la Società Terme di
Sardegna s.r.l. chiede l'annullamento degli atti con i quali la Regione
Sardegna ha determinato il canone di concessione dovuto per la gestione
del complesso termale di Fordongianus, affidata alla predetta società con
la convenzione del 21 maggio 1991 e con l'atto attuativo del 22 dicembre
1999.
1.1. - Nella convenzione del 1991 si è previsto l'affidamento
della gestione del complesso all'A.T.I. aggiudicataria dei lavori di
realizzazione del centro termale, per un periodo di 30 (trenta) anni,
decorrente dalla data di consegna delle opere. Dopo il primo quinquennio
di gestione, obbligatoriamente svolto dalla concessionaria, l'art. 15 di
detta convenzione ha previsto che «le condizioni normative dell'ulteriore
periodo di gestione» fossero «disciplinate con apposito atto
convenzionale» da definirsi «tenendo conto dei risultati economici del
quinquennio effettuato nonchè delle ipotesi prospettiche prefigurate per
il periodo successivo».
1.2. - A seguito di diversi incontri effettuati
tra la società concessionaria e la Regione, per giungere ad un accordo sul
canone annuale da corrispondersi per la gestione del complesso termale,
con nota del 14 ottobre 2010, prot. n. 42038, il Servizio Demanio e
Patrimonio dell'Assessorato regionale Enti Locali e Finanze, invitava la
ricorrente «a voler corrispondere nelle more della stipula dell'atto
convenzionale, la somma dovuta a titolo di canone determinato in €
880.214,33 ... annuali ... » .
2. - Con il ricorso in epigrafe, avviato
alla notifica il 13 dicembre 2010 e depositato il successivo 20 dicembre,
la società Terme di Sardegna s.r.l. chiede, in primo luogo, l'annullamento
della nota citata, nonchè degli ulteriori atti meglio indicati in
epigrafe; in secondo luogo, chiede l'accertamento della «non debenza, per
tutto il periodo pregresso all'anno 2010, di alcun canone di ammontare
diverso da quello previsto per il quinquennio d'obbligo». A sostegno delle
domande introdotte deduce tre articolate ed autonome censure.
3. - Si è
costituita in giudizio la Regione Sardegna, che in via preliminare ha
sollevato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, in
quanto la controversia riguarderebbe la quantificazione dell'ammontare del
canone annuale, ipotesi che non rientra nell'ambito della giurisdizione
esclusiva in materia di concessioni di beni pubblici di cui all'art. 5
della legge n. 1034 del 1971 (trasfuso nell'art. 133, comma 1, lettera b),
del codice del processo amministrativo, di cui al d.lgs. n. 104/2010). Nel
merito, conclude per il rigetto del ricorso in quanto infondato.
4. -
All'udienza del 6 luglio 2011 la causa è stata trattenuta in
decisione.
5. - In via preliminare va esaminata l'eccezione di difetto
di giurisdizione sollevata dalla difesa regionale.
La questione non è
fondata. Sulla scorta della giurisprudenza della Corte di Cassazione
formatasi sull'art. 5 della legge n. 1034/1971, l'ambito della
giurisdizione esclusiva attribuita al giudice amministrativo in tema di
concessioni di beni pubblici ricomprende anche le controversie, come
quella in esame, nelle quali si disputa della determinazione del canone
(si veda da ultimo Cassazione civile , sez. un., 24 giugno 2011 , n.
13903, secondo cui «le controversie concernenti indennità, canoni od altri
corrispettivi, riservate dall'art. 5, comma 2, l. 6 dicembre 1971 n. 1034,
alla giurisdizione del g.o. sono solo quelle con un contenuto meramente
patrimoniale, senza che assuma rilievo un potere di intervento della p.a.
a tutela di interessi generali; quando, invece, la controversia coinvolga
la verifica dell'azione autoritativa della p.a. sul rapporto concessorio
sottostante, ovvero quando investa l'esercizio di poteri
discrezionali-valutativi nella determinazione del canone e non
semplicemente di accertamento tecnico dei presupposti fattuali
economico-aziendali (sia sull'an che sul quantum), la medesima è attratta
nella sfera di competenza giurisdizionale del giudice
amministrativo»).
6. - Con il primo motivo la società Terme di Sardegna
s.r.l. lamenta la violazione del principio di irretroattività degli atti
amministrativi e del principio di legalità, in quanto con il provvedimento
impugnato del 14 ottobre 2010 la Regione ha determinato unilateralmente e
con effetto retroattivo il nuovo canone con riferimento ad un periodo
decorrente dal 23 novembre 2007, data di scadenza del quinquennio
d'obbligo.
6.1. - Il motivo è infondato in ordine alla contestata
retroattività del canone.
Come esattamente replicato sul punto dalla
difesa regionale, gli atti contestati non possono essere qualificati in
termini di provvedimenti amministrativi.
Essi, piuttosto, debbono
essere inquadrati nell'ambito della norma contrattuale contenuta nell'art.
15 della convenzione del 21 maggio 1991, sopra richiamato. Norma pattizia
che in maniera sufficientemente chiara fa decorrere gli effetti
dell'accordo, destinato a regolare la gestione successiva al primo
quinquennio, dalla data di scadenza del predetto quinquennio. Si osservi,
inoltre, che lo stesso art. 15 cit. non prevede alcuna norma transitoria
per l'ipotesi in cui l'atto convenzionale venga stipulato in un tempo
successivo alla scadenza del primo quinquennio; e in particolare non
prevede, per tale fase transitoria, l'ultrattività della norma dettata
dallo stesso art. 15, secondo cui per la gestione del complesso termale
durante il quinquennio obbligatorio «il Concessionario non avrà diritto ad
alcun compenso e/o indennità di alcun genere, assumendo a proprio carico e
a proprio rischio ogni conseguenza connessa a tale attività». Norma,
quest'ultima, che - letta dal punto di vista del soggetto concedente (cioè
la Regione) - significa che per tale primo periodo non era previsto alcun
canone di gestione a carico della concessionaria. Il che può trovare
giustificazione e spiegazione nella necessità di garantire alla
concessionaria un periodo di avvio della gestione senza ulteriori oneri
economici, se non quelli derivanti dall'esercizio dell'attività.
6.2. -
L'intento delle parti contraenti, che emerge dall'art. 15 cit., muove,
tuttavia, proprio dall'evidente presupposto di ritenere chiusa la prima
fase gestionale, con il decorso del quinquennio; e di introdurre (con
separato atto convenzionale) una specifica disciplina normativa ed
economica per l'ulteriore periodo di gestione.
La soluzione al problema
della decorrenza degli effetti dell'atto convenzionale previsto dall'art.
15 cit. (compresi gli effetti economico-finanziari legati alla
determinazione del canone) è data, quindi, dallo stesso art. 15, che la fa
coincidere con la scadenza del primo quinquennio obbligatorio.
6.3. -
Le osservazioni appena effettuate sono indubbiamente sufficienti per
ritenere infondata la domanda di accertamento volta a statuire la «non
debenza, per tutto il periodo pregresso all'anno 2010, di alcun canone di
ammontare diverso da quello previsto per il quinquennio
d'obbligo».
6.4. - Il motivo deve essere accolto, invece, nella parte
in cui censura, per la violazione del principio di legalità, la
determinazione unilaterale del canone effettuata dalla Regione con gli
atti del 14 ottobre 2010 e del 25 novembre 2010.
6.5. - Occorre muovere
dalla premessa che l'art. 15 della convenzione del 21 maggio 1991 - più
volte richiamato - rinvia ad uno specifico accordo tra concessionaria e
concedente la disciplina normativa ed economica del periodo di gestione
successivo al quinquennio d'obbligo.
Con il che è sicuramente esclusa
la possibilità da parte della Regione Sardegna di determinare
unilateralmente il canone dovuto per tale periodo. Considerato, infatti,
che la determinazione unilaterale del canone si traduce nella imposizione
di una prestazione patrimoniale, ipotesi sicuramente rientrante nella
riserva di legge prevista dall'art. 23 della Costituzione, è necessario
che tale potere sia previsto da una norma di legge che espressamente lo
attribuisca all'amministrazione concedente. Ciò che nel caso di specie non
risulta.
Sotto questo profilo va, conseguentemente, accolta la domanda
di annullamento dei provvedimenti sopra citati.
7. - Con il secondo
motivo, la ricorrente deduce difetto di motivazione e di istruttoria,
nonchè eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità, con riguardo
agli atti della Commissione Tecnica Regionale, di cui all'art. 2 della
legge regionale 5 dicembre 1995, n. 35, incaricata dalla Regione Sardegna
(con la deliberazione della Giunta Regionale n° 44/15 del 29 settembre
2009) della determinazione del canone. Con il terzo motivo, la ricorrente
deduce la violazione della convenzione del 21 maggio 1991, l'erroneità ed
infondatezza della quantificazione operata dalla Commissione Tecnica
Regionale, recepita nei provvedimenti impugnati, in relazione ai criteri
indicati nell'art. 15 cit.; nonchè, eccesso di potere per illogicità e
contraddittorietà.
8. - I due motivi possono, tuttavia, ritenersi
assorbiti per effetto sia dei rilievi sopra svolti con riferimento al
contenuto dell'art. 15 cit., sia della necessità per le parti, a seguito
dell'annullamento dei provvedimenti regionali impugnati, di riprendere le
trattative per giungere alla stipula dell'atto convenzionale. E' appena il
caso di osservare ulteriormente, sul punto, che rimangono impregiudicate
le diverse forme di tutela delle parti contro l'eventuale inattuazione
dell'obbligo discendente dall'art. 15 cit. (fino alla eventuale
risoluzione del contratto di concessione).
9. - Considerata la
peculiarità della vicenda esaminata, si giustifica l'integrale
compensazione tra le parti delle spese giudiziali.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la
Sardegna, Sezione Prima, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in
epigrafe proposto, così dispone:
- accoglie la domanda di annullamento
e, per l'effetto, annulla il provvedimento prot. n. 42038 del 14 ottobre
2010 e il provvedimento prot. n. 48323 del 23 novembre 2010,
dell'Assessorato Enti Locali e Finanze della R.A.S.;
- rigetta la
domanda di accertamento concernente la «non debenza, per tutto il periodo
pregresso all'anno 2010, di alcun canone di ammontare diverso da quello
previsto per il quinquennio d'obbligo».
Spese compensate.
Ordina che
la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio
del giorno 6 luglio 2011 e, in prosieguo, nella camera di consiglio del 5
ottobre 2011, con l'intervento dei magistrati:
Aldo Ravalli,
Presidente
Alessandro Maggio, Consigliere
Giorgio Manca, Primo
Referendario, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 18/10/2011
