T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE I - Sentenza 4 luglio 2011 n. 5846 Pres. Giovannini – Est. Martino A.R. e altri (Avv.ti R. Giugliano, M. T. Incisetto) c/ Commissario di Governo per l'Emergenza Bonifiche e Tutela delle Acque della Regione Campania, Presidenza del Consiglio dei Ministri (Avv. Stato) e Comune di Napoli (Avv.ti B. Accattatis Chalons D'Oranges, A. Andreottola, B. Crimaldi, A. Cuomo, G. Pizza, A. Pulcini, B. Ricci, G. Romano, G. Tarallo, E. Carpentieri, A. I. Furnari)

1. Espropriazione per p.u. – Progetto di opera pubblica – Delibera – Pubblicazione e/o comunicazione – Piena consapevolezza lesività – Inconfigurabilità – Ragioni – Allegazione atti – Necessità

2. Ambiente e territorio – Stato di emergenza – Ordinanza PCM – Finalità – Individuazione leggi derogabili – Atto commissariale – Deroga effettiva – Conseguenze – Motivazione – Nesso di strumentalità – Necessità

3. Espropriazione per p.u. – Comunicazione – Avviso pubblico – Descrizione opera – Indicazione beni espropriandi – Necessità – Sussiste

1. La pubblicazione o la semplice comunicazione dell'esistenza di una delibera di approvazione di un progetto di opera pubblica, comportante la dichiarazione di pubblica utilità di un'opera, non risultano idonee ad integrare la presunzione di piena consapevolezza della lesività dell'atto impugnato da parte dei soggetti dallo stesso direttamente incisi, occorrendo invece che gli atti del procedimento espropriativo per cui è fatta la comunicazione siano allegati a quest'ultima, a fini di notifica, ovvero la stessa comunicazione ne riporti, quanto meno in sintesi, il contenuto più rilevante, così che possa ritenersi verificata la condizione della piena conoscenza degli atti del procedimento.

2. Le ordinanze con cui la Presidenza del Consiglio dei Ministri dichiara lo stato di emergenza, ai sensi dell’art. 5 L. n. 225/1992, sono deputate a “delimitare” il campo del potere di deroga alla legislazione vigente indicando il novero delle leggi che il commissario è abilitato a derogare, nei limiti strettamente necessari per la realizzazione degli interventi, mentre il provvedimento che in concreto procede a commisurare siffatta consentita derogabilità alla normativa vigente è l'atto commissariale, il quale, a tale fine, deve essere esplicito e motivato, in modo particolare con riferimento al nesso di strumentalità necessaria tra l'esercizio del potere di deroga e l'attuazione degli interventi.

3. L’avviso pubblico sostitutivo dell’avviso individuale di comunicazione di avvio del procedimento espropriativo, non può limitarsi alla generica descrizione dell’opera pubblica e alle generica indicazione del Comune in cui ricade, ma deve anche - a pena di illegittimità - descrivere i terreni o edifici espropriandi e, ove possibile, indicare i dati catastali degli immobili e i nomi dei proprietari catastali. Diversamente infatti, gli interessati non sono posti in condizione di comprendere, dalla pubblicità di massa contenuta nell’albo pretorio e sulla stampa quotidiana, che sono proprio le loro proprietà ad essere oggetto del procedimento espropriativo

N. 05846/2011 REG.PROV.COLL. N. 06171/2009 REG.RIC. REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso numero di registro generale 6171 del 2009, proposto da:

Annamaria Romano, Carannante Italo, Senes Caterina, Marcone Anna, Cardillo Renato, Sorrentino Francesco, Russo Rosario, Ruotolo Caterina, Orlandini Attilio, Perrucci Carmine, Marzano Antonio, Sorrentino Pellegrino, Staiano Maria, tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Roberto Giugliano, Maria Teresa Incisetto, con domicilio eletto presso Massimo Letizia in Roma, v.le Angelico, 103 contro - Commissario di Governo Per L'Emergenza Bonifiche e Tutela delle Acque della Regione Campania, Presidenza del Consiglio dei Ministri, rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello Stato, con domicilio ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12; - Comune di Napoli, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avv. Barbara Accattatis Chalons D'Oranges, Antonio Andreottola, Bruno Crimaldi, Annalisa Cuomo, Giacomo Pizza, Anna Pulcini, Bruno Ricci, Gabriele Romano, Giuseppe Tarallo, Eleonora Carpentieri, Anna Ivana Furnari, con domicilio eletto presso Gian Marco Grez in Roma, corso Vittorio Emanuele II,18; - Comune di Pozzuoli, n.c.; nei confronti di Soc Uniter C.S.r.l.; per l'annullamento a) del decreto di occupazione d’urgenza n. 39 del 6 febbraio 2009, notificato in date diverse solo ad alcuni ricorrenti; b) della lettera di notifica del D.O.U. di cui al punto precedente, nonché contestuale avviso di immissione in possesso e redazione stato di consistenza; c) del verbale di consistenza e di immissione in possesso avvenuto in data 16.04.2009 di estremi sconosciuti; d) dell’ordinanza Commissariale n. 171 del 13.10.2008, con la quale è stato approvato il progetto definitivo, apposto il vincolo preordinato all’esproprio e dichiarata la pubblica utilità, urgenza e indifferibilità dei lavori; e) del Decreto Dirigenziale della Giunta Regionale della Campania n. 626 del 18.9.2008 di approvazione del quadro economico dell’opera; f) della nota dell’Ufficio Direzione dei Lavori del 23.7.2008 (Prot. arr. 8016/I/CD del 28.7.2008) con la quale viene trasmessa la relazione di validazione del progetto esecutivo nonché della validazione stessa; g) della consegna parziale dei lavori del 16.5.2007; h) della nota del 3.9.2008 (prot. arr. 8963/I/CD del 4.9.2008) con la quale viene ritrasmesso il progetto esecutivo, nonché della prima nota del 14.4.2008 (Prot. arr. 4441/I/CD del 16.4.2008) di trasmissione del progetto esecutivo; i) della comunicazione di avvio del procedimento di apposizione del vincolo preordinato all’esproprio e di approvazione del progetto definitivo pubblicata il 21.2.2005; l) dell’Ord. n. 138 del 22.12.2005, con cui il Vice Commissario ha approvato l’aggiudicazione definitiva della gara d’appalto della progettazione esecutiva e dei lavori relativi al “risanamento statico e funzionale del sistema di collettamento afferente l’impianto di depurazione di Cuma, dall’emissario di Coroglio, dalla bretella di collegamento dell’impianto di depurazione ed il completamento degli accessi, delle soglie di sfioro e del nodo di Piedigrotta”, a favore del consorzio Uniter; m) dello ordinanze commissariali nn. 298/93, 293/03, 124/04, 9/05, 138/05; n) della validazione del progetto definitivo offerto in sede di gara dal consorzio Uniter, riportato nell’atto prot. 10119/I/CD del 19.12.2005; o) di ogni atto connesso, pregresso e consequenziale a quelli indicati. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio delle amministrazioni intimate; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore alla pubblica udienza del giorno 25 maggio 2011 la d.ssa Silvia Martino; Uditi altresì gli avv.ti delle parti, come da verbale; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue: FATTO e DIRITTO 1. Con ricorso inizialmente proposto innanzi al TAR Campania, i ricorrenti esponevano di essere tutti proprietari dell’espropriando suolo ubicato in Pozzuoli, riportato in catasto al foglio 90 particella 148, ove secondo i provvedimenti impugnati il Commissario intimato era in procinto di effettuare i lavori costruzione del pozzo 8 b per il risanamento statico e funzionale del sistema di collettamento afferente l’impianto di depurazione di Cuma, previsti nell’ambito delle opere di “Risanamento statico e funzionale del sistema di collettamento afferente l’impianto di depurazione di Cuma”, costituito dal collettore di Cuma, dall’emissario di Coroglio, dalla bretella di collegamento dell’impianto di depurazione ed il completamento degli accessi, delle soglie di sfioro, e del nodo di Piedigrotta. Avverso gli atti della procedura ablatoria, deducevano: 1) Violazione artt. 3 e 97 della Costituzione. Violazione delle norme sulla partecipazione al procedimento (artt. 7 l. n. 241/90, 16, comma 4 e 11 d.P.R. n. 327/2001 – Illegittimità. Nel decreto di occupazione di urgenza si afferma che la comunicazione di avvio del procedimento veniva “pubblicata all’albo pretorio del Comune di Napoli e del Comune di Pozzuoli senza opposizioni, sul quotidiano nazionale “il Mattino” il 21 febbraio 2005 e sul Burc n. 13 del 21 febbraio 2005”. Essi però evidenziano che il quotidiano in questione non è diffuso in tutte le regioni italiane e non può pertanto considerarsi a tiratura nazionale. Allegano, al riguardo, i dati ufficiali ADS per il periodo gennaio 2005 – dicembre 2005. 2) Violazione artt. 3 e 97 della Costituzione. Violazione delle norme sulla partecipazione al procedimento (artt. 7 l. n. 241/90, 16, comma 4 e 11 d.P.R. n. 327/2001 – Illegittimità. L’avviso di avvio del procedimento avrebbe dovuto riportare i tutti i mezzi comunicazionali imposti dalle disposizioni in epigrafe, l’indicazione delle particelle catastali. Quest’ultima è stata del tutto omessa nel BURC, analogamente all’indicazione del responsabile del procedimento. 3) ) Violazione artt. 3 e 97 della Costituzione. Violazione delle norme sulla partecipazione al procedimento (artt. 7 l. n. 241/90, 16, comma 4 e 11 d.P.R. n. 327/2001 – Illegittimità. Nell’ordinanza n. 171 del 13.10.2008, di approvazione del progetto definitivo, il Commissario delegato riferisce di “nuove scelte progettuali”, le quali, però, avrebbero dovuto comportare la rinnovazione della comunicazione di avvio del procedimento. 4) Sulle carenze progettuali e sulla impossibilità della realizzazione dell’opera nel terreno di proprietà dei ricorrenti. Allegano, al riguardo, una perizia di parte, evidenziando come, le relative osservazioni, ben avrebbero potuto essere avanzate al Commissario se non fossero stati commessi gli errori procedimentali evidenziati nei precedenti motivi di ricorso. I ricorrenti avanzavano anche istanza istruttoria in ordine alle pubblicazioni relative all’Albo pretorio dei Comuni interessati, nonché in relazione alle eventuali modifiche progettuali intervenute. Con sentenza nr. 3184/2009, depositata in data 10.6.2009, il TAR Campania, dichiarava il ricorso inammissibile rilevata – per la materia oggetto di causa – la competenza esclusiva ai sensi dell’art. 3, comma 2 – bis del d.l. n. 245/2005, convertito in legge n. 21/2006, del TAR del Lazio, sede di Roma. I ricorrenti, riassumevano quindi il giudizio innanzi a questo TAR, innanzi al quale si costituivano, per resistere, le amministrazioni intimate (eccezion fatta per il Comune di Pozzuoli). Nella camera di consiglio del 30.7.2009, con ordinanza n. 3825/2009, veniva respinta l’istanza cautelare. Con ordinanza collegiale n. 898 del 1° giugno 2010, la Sezione disponeva incombenti istruttori a carico delle amministrazioni resistenti, per quanto di rispettiva, competenza, circa: - le modalità di effettuazione della comunicazione di avvio del procedimento ablatorio effettuata ai sensi dell’art. 11, comma 2, e dell’art. 16, comma 5, del d.P.R. n. 327/2001, con allegazione della copia completa delle pubblicazioni effettuate; - eventuali differenze sussistenti tra i progetti approvati, rispettivamente con le ordinanze commissariali n. 40 del 13.4.2007 e n. 171 del 13.10.2008, con allegazione dei rispettivi piani particellari, grafici e catastali, ed esplicitazione dell’incidenza delle “nuove scelte progettuali ed esecutive” di cui si fa menzione nella predetta ordinanza n. 171/2008 ; Nell’inerzia delle amministrazioni intimate, con ordinanza n. 898 del 1° giugno 2010, gli incombenti venivano reiterati. Ad essi dava poi seguito, in data 19 gennaio 2011, il Commissario di Governo, delegato ex O.P.C.M. n. 3849/2010 e successive, inviando documenti e relazione di chiarimenti. I ricorrenti, hanno quindi presentato una ulteriore memoria difensiva, in vista della pubblica udienza del 25 maggio 2011. Con tale memoria, hanno anche chiesto anche la condanna del resistente Commissario straordinario a titolo di responsabilità processuale aggravata, ex art. 26, comma 1, d.lgs. n. 104/2010 ed ex art. 96, comma 1, c.p.c., al ristoro, in loro favore, del danno patrimoniale, nonché del danno morale arrecato dagli atti impugnati. Il ricorso è stato assunto in decisione alla pubblica udienza del 25 maggio 2011. 2. In via preliminare, deve essere respinta l’eccezione di tardività, sollevata dalla resistente amministrazione commissariale sull’assunto dell’intervenuta pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione Campania dei provvedimenti con cui è stata dichiarata la pubblica utilità delle opere di cui si verte. E’, infatti, giurisprudenza del tutto pacifica, quella secondo cui non risultano idonee ad integrare la presunzione di piena consapevolezza della lesività dell'atto impugnato, da parte dei soggetti dallo stesso direttamente incisi, né la pubblicazione, né la semplice comunicazione dell'esistenza di una delibera di approvazione di un progetto di opera pubblica, comportante la dichiarazione di pubblica utilità dell'opera, occorrendo invece che gli atti del procedimento espropriativo per cui è fatta la comunicazione siano allegati a quest'ultima, a fini di notifica, ovvero la stessa comunicazione ne riporti, quanto meno in sintesi, il contenuto più rilevante, così che possa ritenersi verificata la condizione della piena conoscenza degli atti del procedimento (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 13 gennaio 2010, n. 39). 2.1. Nel merito, il ricorso risulta fondato nella parte impugnatoria. 2.1.1. Va in primo luogo rilevato che, in esecuzione delle ordinanze collegiali in precedenza menzionate, il Commissario Delegato ha depositato copia della “comunicazione di avvio del procedimento” riportante l’attestazione di pubblicazione all’Albo Pretorio del solo Comune di Napoli e non anche del Comune di Pozzuoli, in cui ricadono le particelle di pertinenza dei ricorrenti. Non risulta prodotta, invece, copia della pubblicazione avvenuta sul quotidiano “Il Mattino”, essendosi l’Organo commissariale limitato ad allegare la richiesta scritta di pubblicazione inviata all’agenzia Piemme s.p.a. che cura la pubblicità per il quotidiano in questione. Al riguardo, è bene precisare che, dallo stralcio del quotidiano allegato al ricorso introduttivo, non è possibile evincere chiaramente se, tra le particelle catastali indicate come oggetto di esproprio, vi sia effettivamente anche quella di pertinenza dei ricorrenti. Relativamente, poi, ai piani particellari, grafici e catastali, relativi ai progetti approvati con le ordinanze commissariali n. 40 del 13.4.2007 e n. 171 del 13.10.2008, l’Organo commissariale si è limitato ad affermare che “in ordine alle particelle interessate dal ricorso in epigrafe, nulla è stato modificato rispetto a quanto contenuto nell’avviso di avvio del procedimento di esproprio dell’aprile 2005”. 2.2. Il Collegio osserva, in primo luogo, che la comunicazione dell’avvio del procedimento espropriativo è esplicitamente avvenuta, da parte del Commissario Delegato, ai sensi dell’art. 11, comma 2, del d.P.R. n. 327/2001 (c.d. “comunicazione di massa”), e, pertanto, secondo modalità meno garantistiche rispetto alla comunicazione individuale. In alcuna parte dei provvedimenti esaminati dal Collegio, è inoltre possibile rinvenire traccia della volontà del Commissario medesimo, evocata nelle memorie difensive, di avvalersi delle ulteriori deroghe previste dall’O.M. n. 3100/2000. Come noto, infatti, le ordinanze con cui la Presidenza del Consiglio dei Ministri dichiara lo stato di emergenza, ai sensi dell’art. 5 ella l. n. 225 del 1992, sono deputate a “delimitare” il campo del potere di deroga alla legislazione vigente indicando il novero delle leggi che il commissario è abilitato a derogare, nei limiti strettamente necessari per la realizzazione degli interventi, mentre il provvedimento che in concreto procede a commisurare siffatta consentita derogabilità alla normativa vigente è l'atto commissariale, il quale, a tale fine, deve essere esplicito e motivato. In particolare, come ormai più volte chiarito dalla Sezione relativamente a situazioni di emergenza affini a quella in esame, l'onere di motivazione di cui il commissario deve principalmente farsi carico è quello diretto ad evidenziare il nesso di strumentalità necessaria tra l'esercizio del potere di deroga e l'attuazione degli interventi. Nulla di tutto ciò nel caso in esame, in cui, come già chiarito, il Commissario ha provveduto ad effettuare la comunicazione di avvio del procedimento espropriativo, espressamente ed inequivocabilmente, “ai sensi e per gli effetti degli artt. 11, comma 2, e 16, comma 5, d.P.R. n. 327/2000 nonché dell’art. 8 della l. n. 241/90” (così il provvedimento pubblicato all’Albo Pretorio del Comune di Napoli, versato in atti in esecuzione degli incombenti istruttori disposti). 2.3. La comunicazione c.d. “di massa”, in quanto meno garantistica rispetto alla comunicazione individuale, deve necessariamente avvenire attraverso tutte le modalità prescritte dal legislatore, le quali sono non già alternative, bensì costitutive dell’unico modulo procedimentale così disciplinato. Dispone in particolare l’art. 16, comma 2, d.P.R. n. 327/2001, che lo schema dell'atto di approvazione del progetto deve richiamare gli elaborati contenenti la descrizione dei terreni e degli edifici di cui è prevista l'espropriazione, con l'indicazione dell'estensione e dei confini, nonché, possibilmente, dei dati identificativi catastali e con il nome ed il cognome dei proprietari iscritti nei registri catastali. Aggiunge il comma 4 del medesimo articolo che al proprietario dell'area ove è prevista la realizzazione dell'opera è inviato l'avviso dell'avvio del procedimento, mentre il comma 5 dispone che allorché il numero dei destinatari sia superiore a 50 si osservano le forme di cui all'art. 11, comma 2. A sua volta l’art. 11, comma 2, d.P.R. n. 327/2001 dispone che l'avviso di avvio del procedimento è comunicato personalmente agli interessati alle singole opere previste dal piano o dal progetto. Allorché il numero dei destinatari sia superiore a 50, la comunicazione è effettuata mediante pubblico avviso da affiggere all'albo pretorio dei Comuni nel cui territorio ricadono gli immobili da assoggettare al vincolo, nonché su uno o più quotidiani a diffusione nazionale e locale e, ove istituito, sul sito informatico della Regione o Provincia autonoma nel cui territorio ricadono gli immobili da assoggettare al vincolo. L'avviso deve precisare dove e con quali modalità può essere consultato il piano o il progetto. La giurisprudenza, appare consolidata nel senso che l’avviso pubblico sostitutivo dell’avviso individuale non può limitarsi alla generica descrizione dell’opera pubblica e alle generica indicazione del Comune in cui ricade, ma deve anche - a pena di illegittimità - descrivere i terreni o edifici espropriandi e, ove possibile, indicare i dati catastali degli immobili e i nomi dei proprietari catastali. Diversamente infatti, gli interessati non sono posti in condizione di comprendere, dalla pubblicità di massa contenuta nell’albo pretorio e sulla stampa quotidiana, che sono proprio le loro proprietà ad essere oggetto del procedimento espropriativo (cfr. TAR Lazio, sez. I^, 31 gennaio 2011, n. 877; Cons. giust. amm. sic. 4 novembre 2008 n. 902; Cons. St., sez. IV, 22 giugno 2006 n. 3885; id. VI, 8 marzo 2004 n. 1077). Nel caso di specie risulta che il Commissario Delegato ha provveduto a pubblicare la comunicazione di avvio del procedimento all’Albo Pretorio del Comune di Napoli (con indicazione delle relative particelle catastali, ivi comprese quelle ricadenti nel Comune di Pozzuoli) e sul quotidiano “Il Mattino”. Tuttavia non vi è piena prova né dell’avvenuta pubblicazione dell’avviso, completo delle indicazioni catastali, all’Albo Pretorio del Comune di Pozzuoli, né dell’indicazione delle medesime particelle sul Mattino e nel Bollettino Ufficiale della Regione Campania. Tanto basta, con assorbimento di ogni altra censura, all’accoglimento del ricorso, essendo evidente che non può nella fattispecie trovare applicazione l’art. 21 –octies della l. n. 241/90, non avendo il Commissario delegato potuto dimostrare che il tenore degli atti impugnati non sarebbe mutato anche in caso di regolare comunicazione di avvio, considerata la rilevanza delle osservazioni che i ricorrenti avrebbero potuto presentare (e che hanno sintetizzato nell’ultimo motivo del presente ricorso, nonché documentato, con apposita perizia). 3. In definitiva, per quanto appena argomentato, l’azione impugnatoria deve essere accolta (nei limiti dell’interesse dei ricorrenti) con il conseguente annullamento degli atti della sequenza espropriativa, a partire dall’approvazione del progetto preliminare, restando quelli successivi automaticamente caducati in quanto legati da vincolo di presupposizione necessaria (cfr., ex multis, Cons. St., sez. IV, 16 marzo 2010, n. 1540). 4. Deve invece essere dichiarata inammissibile la domanda di risarcimento del danno da responsabilità processuale aggravata ex art. 96, comma 1, c.p.c., richiamato dall’art. 26, comma 1, c.p.a. (“Se risulta che la parte soccombente ha agito o resistito in giudizio con mala fede o colpa grave il giudice, su istanza dell'altra parte, la condanna, oltre che alle spese, al risarcimento dei danni, che liquida, anche d'ufficio, nella sentenza”). Non risulta, infatti, che in relazione a tale domanda, sia stato instaurato il necessario contraddittorio, essendo la stessa contenuta nella sola memoria, non notificata, depositata in vista della pubblica udienza di discussione del 25 maggio 2011. 5. In considerazione di quanto precede, sembra equo disporre la compensazione integrale tra le parti delle spese di giudizio. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, sez. I^, definitivamente pronunciando sul ricorso di cui in premessa, lo accoglie in parte e, per l’effetto, così provvede: 1) annulla gli atti impugnati, per quanto di ragione; 2) dichiara inammissibile la domanda di risarcimento del danno per responsabilità processuale aggravata. Compensa le spese. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 maggio 2011 con l'intervento dei magistrati: Giorgio Giovannini, Presidente Roberto Politi, Consigliere Silvia Martino, Consigliere, Estensore DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 04/07/2011