REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il
Lazio
(Sezione Prima Ter)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1872 del
2011, proposto da
Italcave S.p.a., rappresentata e difeso dagli
avv.ti Giampaolo Sechi ed Ernesto Sticchi Damiani, con domicilio eletto
presso Studio Legale Studio Bdl in Roma, via Bocca di Leone, 78;
contro
Regione Puglia, rappresentata e difesa
dall'avv. Nino Matassa, con domicilio eletto presso Studio Legale Placidi
in Roma, via Cosseria, 2; Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale
della Campania (ARPAC) (non costituita); Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Dipartimento Protezione Civile - rappresentata e difesa
dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via
dei Portoghesi, 12;
e con l'intervento di
ad adiuvandum, A. De Sarlo A. & C.
S.a.s., rappresentata e difesa dall'avv. Pasquale Rago, con domicilio
eletto presso Gabriella Rago in Roma, via Caio Mario n.7;
per l’annullamento
previa adozione di idonee misure
cautelari,
- della nota prot. n.
A00089/10-02-2011-n.1258 del 10 febbraio 2011, a firma congiunta del
Dirigente dell’Ufficio Inquinamento e Grandi Impianti, del Dirigente del
Servizio Gestione dei Rifiuti e Bonifiche e del Dirigente del Servizio
Ecologia della Regione Puglia, inviata a mezzo telefax a Italcave S.p.A.
in data 10 febbraio 2011, avente ad oggetto “Società Italcave Spa. Diffida
cessazione conferimenti”;
- ove occorra, della nota prot. n. 6514/2011
del 22 febbraio 2011 a firma del Direttore Generale dell’Agenzia Regionale
per la Protezione Ambientale della Campania (ARPAC), comunicata a mezzo
telefax a Italcave S.p.A. in data 23 febbraio 2011, con la quale 1’ARPAC
ha riscontrato la nota prot. n. A00089/l0-02-2011-n.1258 del 10 febbraio
2011 della Regione Puglia;
- ove occorra, della nota del 9 febbraio
2011, menzionata nella nota prot. n. A00089/10-02-2011-n.1258 del 10
febbraio 2011 della Regione Puglia, con la quale la Polizia Provinciale di
Taranto ed il Comando dei Carabinieri per la Tutela dell’Ambiente - NOE di
Lecce hanno comunicato alla Regione Puglia “l‘avvenuto accertamento del
conferimento di rifiuti CER 19.12.12 provenienti dagli STIR di Tufino,
Battipaglia e Giugliano della Regione Campania e derivanti dalla
tritovagliatura di rifiuti urbani evidenziando, tra l’altro, la difformità
di detti conferimenti rispetto alle previsioni definite dal Protocollo di
Intesa stipulato tra Regione Puglia e Regione Campania in data 3 dicembre
2010 e dai successivi tavoli tecnici”;
- ove occorra, nei limiti
dell’interesse di Italcave S.p.A. ed in via estremamente subordinata, del
Protocollo di intesa tra la Regione Puglia e la Regione Campania del 3
dicembre 2010 e dei relativi atti regionali presupposti e conseguenti;
- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o
consequenziale.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti
gli atti di costituzione in giudizio della Regione Puglia e della
Presidenza del Consiglio dei Ministri;
Viste le memorie
difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza
pubblica del giorno 12 maggio 2011 il dott. Roberto Proietti e uditi per
le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e
considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Italcave S.p.A. gestisce, in forza della
Determinazione del Dirigente del Servizio Ecologia della Regione Puglia n.
67 del 24 febbraio 2009 (recante l’autorizzazione integrata ambientale
IPPC ai sensi del D.lgs. n. 59/2005) e della Determinazione del Dirigente
del Servizio Ecologia della Regione Puglia n. 421 del 23 agosto 2010
(recante l’inquadramento in sottocategoria ex art. 7, comma 1,
lett. c) del D.M. 3 agosto 2005 con deroga al parametro DOC per alcune
tipologie di rifiuti) un impianto complesso di discarica per rifiuti
speciali non pericolosi con annessa piattaforma di selezione ed
inertizzazione, ubicato in Taranto, Contrada La Riccia, Giardinello.
In
forza delle due determinazioni citate, Italcave S.p.A. è autorizzata a
ricevere nella propria discarica, tra le diverse tipologie di rifiuti
speciali non pericolosi, anche i rifiuti speciali contraddistinti e
identificati con il codice CER 19.12.12 (come risulta dall’Allegato A alla
Determinazione n. 67/2009, punto 5.1.c, recante l’indicazione dei codici
CER smaltibili presso la discarica).
In base a quanto previsto
dall’Allegato D) alla parte Quarta del D.Lgs. n. 152/2006 (recante
l’elenco dei rifiuti, con indicazione dei codici CER, istituito
conformemente all’articolo 1, lettera a), della Direttiva 75/442/CEE e
all’articolo 1, paragrafo 4, della Direttiva 91/689/CEE) i rifiuti urbani
sono contraddistinti da un codice CER a sei cifre che inizia con la serie
20, mentre i codici CER contrassegnati con la serie iniziale 19
identificano rifiuti non urbani, ma speciali. In particolare, i rifiuti il
cui codice CER inizia con le cifre 19.12 consistono in rifiuti prodotti
dal trattamento meccanico (ad esempio, selezione, triturazione,
compattazione, riduzione in pellet) di altri rifiuti. Tra questi, il
codice CER 19.12.10 contrassegna i “rifiuti combustibili (CDR:
combustibile derivato da rifiuti)”; il codice CER 19.12.11 identifica
“altri rifiuti (compresi materiali misti) prodotti dal trattamento
meccanico dei rifiuti, contenenti sostanze pericolose”; il codice CER
19.12.12 contrassegna, infine, “altri rifiuti (compresi i materiali
misti) prodotti dal trattamento meccanico dei rifiuti, diversi da quelli
di cui alla voce 19.12.11”.
Nell’estate del 2010, a causa delle
criticità nella gestione del ciclo dei rifiuti in Campania, l’Unità
Operativa costituita nell’ambito della Presidenza del Consiglio dei
Ministri - Dipartimento di Protezione Civile, per la chiusura
dell’emergenza rifiuti in Campania, ha ritenuto di assumere una iniziativa
volta ad alleggerire la pressione sulle discariche campane. L’Unità
Operativa, con bando pubblicato sulla GURI n. 97 del 23 agosto 2010, ha
indetto una gara d’appalto per l’affidamento a terzi, dietro corrispettivo
a carico della Protezione Civile della Presidenza del Consiglio dei
Ministri, del servizio di trasporto e smaltimento “fuori Regione”
di 61.000 tonnellate di rifiuti campani, qualificati come rifiuti speciali
non pericolosi, contrassegnati con il codice CER 19.12.12, prodotti dagli
STIR (Stabilimenti di Tritovagliatura e Imballaggio Rifiuti) della Regione
Campania. Lo scopo perseguito dalla Protezione Civile era quello si
smaltire i rifiuti speciali non pericolosi contrassegnati con il codice
CER 19.12.12 (in quanto rifiuti speciali e non urbani) fuori dalla Regione
Campania, previo accordo volontario, in regime di mercato, tra gli
operatori economici dello smaltimento della Campania e quelli delle altre
Regioni. Tuttavia, data la momentanea situazione di elevata criticità, la
Protezione Civile ha ritenuto di dover intervenire per sostenere, con
risorse pubbliche a carico della finanza statale, lo smaltimento
extra-regionale dei rifiuti speciali con il codice CER 19.12.12, i quali
avevano ormai intasato i siti di smaltimento campani, al fine di non
rimettere soltanto al libero gioco del mercato il flusso in direzione di
altre Regioni e di rendere certo lo smaltimento fuori regione almeno di un
quantitativo minimo di tali rifiuti speciali.
La gara d’appalto si è
conclusa con l’aggiudicazione in favore del Consorzio Interprovinciale
Trasporti Ecoambientali (CITE) di Salerno il quale, in sede di offerta, ha
indicato come impianti finali di smaltimento tre discariche per rifiuti
speciali ubicate nella Regione Puglia, tra le quali (oltre alla discarica
di Taranto gestita da Vergine Spa ed alla discarica di Grottaglie gestita
da Ecolevante Spa) la discarica di Taranto gestita dalla ricorrente
Italcave Spa.
A seguito dell’aggiudicazione della gara, la Regione
Campania e la Regione Puglia hanno: - preso atto della circostanza che,
nel frattempo, era entrato in vigore il D.l. n. 196 del 26 novembre 2010,
il quale aveva sollecitato il Governo a promuovere, su base volontaria e
consensuale, un accordo interregionale in sede di Conferenza Stato-Regioni
per assicurare, a fini di solidarietà con la Regione Campania, una
partecipazione delle altre Regioni, nel senso di accogliere nel proprio
territorio una quota di rifiuti della Regione Campania; - tenuto conto che
nella seduta del 29 novembre 2010 della Conferenza Stato-Regioni, era
stato raggiunto un accordo interistituzionale di base per favorire
l’accoglienza, in altre Regioni, almeno di una parte dei rifiuti campani;
- conseguentemente, stipulato un Protocollo di intesa in data 3 dicembre
2010 con il quale hanno disciplinato, nella prospettiva di una leale
collaborazione ispirata dal principio solidaristico, l’ingresso e lo
smaltimento in Puglia di una parte di quei rifiuti che avevano formato
oggetto della gara d’appalto indetta dalla Protezione Civile nell’agosto
del 2010, ma non hanno stabilito alcuna disciplina o prescrizione
relativamente a rifiuti diversi ed estranei alla citata gara d’appalto.
Con gli artt. 1 e 2 del Protocollo di intesa, le due Regioni hanno
disciplinato i rifiuti che sarebbero stati trasportati in Puglia “dal
Consorzio CITE quale aggiudicatario del servizio di smaltimento, incluso
caricamento e trasporto, di cui al bando di gara pubblicato sul
Supplemento della G.U. 5° Serie Speciale – Contratti pubblici n. 97 del 23
agosto 2010, di cui l’Unità Operativa è Stazione appaltante”,
intendendosi per quest’ultima la “Unità Operativa costituita
nell‘ambito della Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento di
Protezione Civile per la chiusura dell’emergenza rifiuti in Campania”
(art. 2, lett. b) e c) del Protocollo). La finalità del Protocollo è stata
chiaramente individuata dalle parti affermando che “il presente
Protocollo di intesa è stipulato al fine di individuare le modalità
tecnico-operative di conferimento di 45.000 tonnellate di rifiuti speciali
non pericolosi (CER 19.12.12 e/o CER 19.05.01) provenienti dagli impianti
STIR di Tufino, Giugliano S. Maria C. V., Battipaglia e Caivano della
Regione Campania presso gli impianti di discarica di rifiuti speciali nel
territorio ubicati nel territorio della Regione Puglia”. Tra tali
modalità tecnico-operative di conferimento delle suddette 45.000
tonnellate di rifiuti speciali non pericolosi di cui alla gara della
Protezione Civile, il Protocollo di intesa prevedeva un ruolo attivo
dell’Agenzia Regionale per la Protezione Ambientale della Regione
Campania, con il supporto dell’Agenzia Regionale per la Protezione
Ambientale nella Regione Puglia. Le due ARPA regionali, infatti, avrebbero
dovuto effettuare dei controlli tecnici, non imposti come obbligatori
dalla normativa ambientale vigente ma, ulteriori ed aggiuntivi rispetto
agli standards fissati dalla legge in materia di rifiuti, al fine
di incrementare la sorveglianza su tali flussi.
Tuttavia, il
Protocollo di intesa non stabiliva una regola di esclusività del
conferimento extraregionale ivi disciplinato, vietando l’ingresso in
Puglia di rifiuti speciali con il codice CER 19.12.12 ulteriori e diversi
rispetto al flusso delle 45.000 tonnellate disciplinate dal Protocollo.
Ciò in quanto il Protocollo era solo finalizzato ad assicurare alla
Regione Campania il sostegno e l’impegno della Regione Puglia per ricevere
almeno le citate 45.000 tonnellate quale quota parte delle 61.000
tonnellate il cui servizio di smaltimento e trasporto extraregionale era
stato posto in gara dall’Unità Operativa della Protezione Civile.
Essendo la discarica sita in Taranto e gestita dalla Italcave S.p.A.
uno dei tre siti di smaltimento volontariamente individuati dal Consorzio
in qualità di aggiudicatario della gara indetta dalla Protezione Civile
nell’agosto del 2010, la Società ha cominciato, a partire dal mese di
dicembre 2010, a ricevere nella propria discarica alcuni quantitativi di
rifiuti speciali non pericolosi con codice CER 19.12.12 oggetto della gara
d’appalto della Protezione Civile e, dunque, disciplinati dal Protocollo
di intesa tra Regione Puglia e Regione Campania, in forza del contratto di
smaltimento sottoscritto in data 11 dicembre 2010 con il Consorzio CITE.
Tuttavia, esercitando la propria libertà di iniziativa economica e
imprenditoriale e muovendo dal principio fondamentale (fissato dalla
normativa comunitaria e nazionale) della libera circolazione sul
territorio nazionale dei rifiuti speciali non pericolosi (insuscettibile
di limitazione da parte delle Regioni), Italcave S.p.A. ha sottoscritto
dei contratti di smaltimento con operatori autorizzati della Campania per
accogliere nella propria discarica, a prescindere dai quantitativi di
rifiuti oggetto della gara d’appalto della Protezione Civile e del
Protocollo di intesa, ed in via autonoma rispetto ad essi, ulteriori
quantitativi di rifiuti speciali non pericolosi, sempre contrassegnati con
il codice CER 19.12.12 e provenienti dagli STIR della Regione Campania. In
particolare, si tratta delle appendici nn. 003 e 004 del 18 gennaio 2011
al contratto di smaltimento stipulato con CITE in data 11 dicembre 2010
(per rifiuti contrassegnati dal codice CER 19.12.12 provenienti dagli STIR
di Giugliano e di Tufino) e del contratto di smaltimento sottoscritto in
data 30 novembre 2010 con la ditta De Sarlo A. & C. Sas di
Battipaglia, con le relative appendici e addenda (per rifiuti
contrassegnati dal codice CER 19.12.12 provenienti dallo STIR di
Battipaglia) (cfr. la consulenza tecnica a firma del Dr.Ghimenti).
Proprio sul conferimento nella discarica di Italcave S.p.A. dei
suddetti rifiuti speciali non pericolosi con codice CER 19.12.12, in
quanto fuori gara
ed estranei al Protocollo di intesa, è sorta la
contestazione da parte della Regione Puglia, poiché con nota del 9
febbraio 2011 la Polizia Provinciale di Taranto ed il Comando dei
Carabinieri per la tutela dell’Ambiente NOE di Lecce, hanno comunicato
all’Amministrazione regionale “l’avvenuto accertamento del conferimento
di rifiuti CER 19.12.12 provenienti dagli STIR di Tufino, Battipaglia e
Giugliano della Regione Campania e derivanti dalla tritovagliatura di
rifiuti urbani evidenziando, tra l‘altro, la difformità di detti
conferimenti rispetto alle previsioni definite dal Protocollo di Intesa
stipulato tra Regione Puglia e Regione Campania in data 3 dicembre 2010 e
dai successivi tavoli tecnici”. La Polizia Provinciale ed il NOE, in
sostanza, hanno segnalato alla Regione che Italcave S.p.A. stava
accettando nella propria discarica non solo i rifiuti di cui al Protocollo
di intesa del 3 dicembre 2010, ma anche ulteriori flussi di rifiuti
speciali non pericolosi, tutti contrassegnati con il Codice CER 19.12.12,
provenienti dagli STIR della Campania.
Sulla base di tale
segnalazione, la Regione Puglia ha adottato la nota prot. n.
A00089/10.02.2001-n.1258 del 10 febbraio 2011, recante ad oggetto
“Società Italcave Spa. Diffida cessazione conferimenti”.
A
parere della parte ricorrente, la suddetta nota regionale è formulata in
maniera ambigua ed equivoca, non consentendo di trarre da essa un’unica
interpretazione in quanto, da una parte, si sostiene che i rifiuti con
codice CER 19.12.12 sarebbero assimilabili ai rifiuti urbani ai sensi di
quanto stabilito dall’art. 6-ter della legge n. 123 del 2008
mentre, dall’altra, si afferma l’applicabilità dell’art. 1, comma 7, del
D.l. n. 196 del 26 novembre 2010, convertito in legge con modificazioni
dalla L.n. 1 del 24 gennaio 2011, ritenendo i rifiuti speciali non
pericolosi aventi codici CER 19.12.12 conferibili esclusivamente
nell‘ambito delle Intese stipulate tra Regione Puglia e Regione Campania.
In sostanza, l’Amministrazione regionale ha ritenuto che ad Italcave
S.p.A. sarebbe vietato accettare nella propria discarica rifiuti speciali
non pericolosi con il codice CER 19.12.12, provenienti dagli STIR della
Regione Campania, oltre il limite quantitativo di conferimenti cui si
riferisce il Protocollo di intesa tra Regione Puglia e Regione Campania
del 3 dicembre 2010.
La citata nota del 10 febbraio 2011 della Regione
Puglia è stata inviata, tra gli altri, all’Agenzia Regionale per la
Protezione Ambientale della Campania (ARPAC), la quale l’ha riscontrata
con nota prot. n. 65 14/2011 del 22 febbraio 2011, avallando le tesi della
Regione Puglia e affermando che, al di fuori di quanto previsto dal
Protocollo di intesa del 3 dicembre 2010, “i rifiuti eventualmente
inviati in Puglia dai gestori degli impianti STIR non possono essere
accettati, poiché violano il Protocollo del 3 dicembre 2010, a prescindere
dal rispetto delle disposizioni normative generali … eventuali altri
rifiuti partiti dagli STIR campani ed accettati nelle discariche pugliesi
sono da considerarsi non conformi al Protocollo siglato tra Regione Puglia
e Regione Campania in data 3 dicembre 2010”.
Ritenendo illegittime
le determinazioni assunte dalla Regione Puglia e dall’Agenzia Regionale
per la Protezione Ambientale della Campania (ARPAC), Italcave S.p.A. ha
proposto ricorso dinanzi al TAR del Lazio avanzando le domande indicate in
epigrafe.
La Regione Puglia e la Presidenza del Consiglio dei Ministri
– Dipartimento per la Protezione Civile, costituitesi in giudizio, hanno
sostenuto l’infondatezza del ricorso e ne hanno chiesto il rigetto.
L’Amministrazione regionale ha, inoltre, eccepito l’incompetenza
territoriale del giudice adito.
E’ intervenuta in giudizio ad
adiuvandum la De Carlo A. & C. S.a.s..
Con decreto
presidenziale in data 4 marzo 2011 n. 842, confermato con ordinanza del 25
marzo 2011 n. 1071, il TAR ha accolto la domanda cautelare proposta dalla
parte ricorrente.
Con successive memorie le parti hanno argomentato
ulteriormente le rispettive difese.
All’udienza del 12 maggio 2011 la
causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.
DIRITTO
1. In via preliminare, va rilevato che la Regione
Puglia ha eccepito l’incompetenza territoriale del Giudice adito, in
favore del TAR Puglia, in quanto: - i provvedimenti impugnati sono emanati
da amministrazioni pugliesi e producono i loro effetti unicamente
all’interno della Regione Puglia; - il Protocollo di intesa del 3 dicembre
2010 prevede che “Per qualsiasi controversia, di natura tecnica o
amministrativa, riferita alla interpretazione ed alla esecuzione del
presente protocollo di intesa, insorta in itinere o al termine delle
attività oggetto del presente atto, le parti, concordemente, dichiarano
competente il Foro di Bari” (art. 10).
Il Collegio ritiene che
l’eccezione sia infondata in quanto l’art. 135, comma 1, lett. e), C.p.a.,
attribuisce alla competenza funzionale inderogabile del TAR del Lazio
tutte le controversie di cui all’art. 133, comma 1, lett. p), C.p.a., tra
le quali quelle “… comunque attinenti alla complessiva azione di
gestione del ciclo dei rifiuti”.
In tale ambito rientra la vicenda
oggetto di causa, caratterizzata dall’impugnazione di atti relativi al
trasferimento e smaltimento di rifiuti con codice CER 19.12.12 dalla
Regione Campania e la Regione Puglia e, quindi, va affermata la competenza
del TAR del Lazio a giudicare la controversia.
2. Passando
all’esame del merito della controversia, va rilevato che Italcave S.p.A.
ha proposto un unico articolato motivo di ricorso per contestare gli atti
impugnati, deducendo i seguenti vizi: erronea presupposizione in diritto,
erronea e falsa interpretazione ed applicazione del Protocollo di intesa
stipulato tra Regione Puglia e Regione Campania in data 3 dicembre 2010 e
dell’art. 1, comma 7, del d.l. n. 196/2010, conv. in l.n. 1/2011;
violazione dei principi dell’ordinamento comunitario e nazionale in
materia di libera circolazione tra le diverse Regioni dei rifiuti speciali
non pericolosi, con particolare riferimento all’art. 182 del d.lgs. n.
152/2006, all’art. 4-octies del d.l. n. 97/2008, conv. in l.n.
129/2008, all’art. 8 del d.lgs. n. 205/2010, alla direttiva 2008/98/CE, ai
principi enunciati dalla Corte Costituzionale; violazione dell’art. 120
Cost.; violazione, erronea e falsa interpretazione ed applicazione
dell’art. 6-ter del d.l. n. 90/2008, conv. in l.n. 123/2008, letto
in combinato disposto con il sopravvenuto art. 4-novies del d.l. n.
97/2008, conv. in l.n. 129/2008.
2.1. In particolare, la ricorrente ha
evidenziato l’ambiguità e la difficoltà di interpretazione dell’impugnata
diffida della Regione Puglia, affermando l’erroneità dell’assimilazione
dei rifiuti campani con codice CER 19.12.12 ai rifiuti urbani che, secondo
la Regione Campania, sarebbe stata stabilita (nel pieno dello stato di
emergenza in Campania) dall’art. 6-ter del D.l. n. 90/2008, conv.
in L.n. 123/2008, con conseguente divieto (oltre che per i rifiuti urbani,
anche) per i rifiuti speciali assimilati agli urbani, di smaltimento
extraregionale, derogabile solo con un accordo tra Regioni (come previsto
dall’art. 182, comma 3, del D.lgs. n. 152/2006). Pertanto, al di fuori di
un accordo interregionale (quale, nella fattispecie, il Protocollo di
intesa del 3 dicembre 2010), sarebbe impossibile qualsiasi ulteriore e
diverso conferimento extra-regionale.
A parere della Società ricorrente
tale tesi è sbagliata in quanto è vero che l’art. 6-ter del D.l. n.
90 del 23 maggio 2008, nel testo introdotto dalla legge di conversione n.
123 del 14 luglio 2008, dopo aver qualificato e classificato alcuni
rifiuti (tra i quali quelli con codice CER 19.12.12) come speciali, ha
assimilato i rifiuti speciali con Codice CER 19.12.12, se provenienti
dagli STIR campani, ai rifiuti urbani con codice CER 20.03.01
(corrispondente, ai sensi dell’Allegato D alla Parte Quarte del D.Lgs. n.
152/2006, ai “rifiuti urbani non differenziati”). Ma è anche vero
che, in considerazione di quanto disposto dal comma 2 del citato articolo
6-ter, l’assimilazione dei rifiuti speciali con codice CER 19.12.12
ai rifiuti urbani con codice CER 20.03.01 è stata disposta dal legislatore
esclusivamente “ai fini delle successive fasi di gestione” di quei
rifiuti e, quindi, allo scopo di essere smaltiti, in deroga e per ragioni
di emergenza, nel ciclo dei rifiuti interno alla Regione Campania, anche
in discariche per rifiuti urbani (molto più numerose sul territorio
rispetto alle discariche per rifiuti speciali), le quali, ordinariamente,
non dovrebbero ricevere rifiuti speciali.
A conferma di ciò va
considerato che le “successive fasi di gestione” dei rifiuti con
codice CER 19.12.12, provenienti dagli STIR campani, trovano disciplina
negli articoli 8 e 9 dello stesso D.l. n. 90/2008, i quali stabiliscono
che “nelle more del funzionamento a regime del sistema di smaltimento
dei rifiuti della regione Campania di cui al presente decreto e ferma
restando la necessità di adottare misure di salvaguardia ambientale e di
tutela igienico-sanitaria, è autorizzato l’esercizio degli impianti in cui
i rifiuti aventi i codici CER 19.12.10, 19.12.12, 19.05.01, 19.05.03,
20.03.01 e 20.03.99 sono scaricati al fine di essere preparati per il
successivo trasporto in un impianto di recupero, trattamento o
smaltimento, e sono altresì autorizzati lo stoccaggio dei rifiuti in
attesa dello smaltimento ed il deposito temporaneo limitatamente ai
rifiuti aventi i medesimi codici sopra richiamati” (art. 8, comma 2,
D.l. n. 90/2008); “allo scopo di consentire lo smaltimento in piena
sicurezza dei rifiuti urbani prodotti nella regione Campania ….. è
autorizzata la realizzazione, nel pieno rispetto della normativa
comunitaria tecnica di settore, dei siti da destinare a discarica presso i
seguenti comuni: ……” (art. 9, comma 1, del D.l. n. 90/2008); “gli
impianti di cui al comma 1 sono autorizzati allo smaltimento dei rifiuti
contraddistinti dai seguenti codici CER: 19.12.12; 19.05.01; 19.05.93;
20.03.01; 19.01.12; …” (art. 9, comma 2, del D.l. n. 90/2008).
Peraltro, l’art. 4-novies del D.l. 3 giugno 2008 n. 97
(Disposizioni urgenti in materia di monitoraggio e trasparenza dei
meccanismi di allocazione della spesa pubblica, nonché in materia fiscale
e di proroga di termini), ha precisato che “I rifiuti provenienti dagli
impianti di selezione e trattamento di Caivano (NA), Tufino (NA),
Giugliano (NA), Santa Maria Capua Vetere (CE), Avellino - località
Pianodardine, Battipaglia (SA) e Casalduni (BN), ai fini delle successive
fasi di gestione nell’ambito della regione Campania, sono sempre
assimilati alla tipologia di rifiuti aventi codice CER 20.03.01”,
confermando che, le “successive fasi di gestione”, ai cui fini l’art.
6-ter del decreto legge n. 90/2008 aveva stabilito l’assimilazione
dei rifiuti speciali con Codice CER 19.12.12 ai rifiuti urbani con codice
CER 20.03.01, erano da intendersi (non esterne, ma) interne al ciclo dei
rifiuti della Regione Campania (anche perché gli artt. 8 e 9 del D.l. n.
90/2008 consentivano modalità peculiari di stoccaggio e deposito
temporaneo ed abilitavano le costruende discariche per rifiuti urbani a
ricevere anche i rifiuti speciali con il codice CER 19.12.12).
Ne
consegue che è erroneo assimilare, ex comma 2 dell’articolo
6-ter del D.l. n. 90/2008, i rifiuti speciali con codici CER
19.12.12 a quelli urbani con codice CER 20.03.01 ai fini dello smaltimento
extra-regionale.
2.2. A parere della Società ricorrente, la diffida
impugnata va considerata erronea e, quindi, illegittima anche ove fosse da
intendersi nel senso che - a prescindere dell’argomento dell’assimilazione
ai rifiuti urbani - il Protocollo di intesa tra Regione Puglia e Regione
Campania del 3 dicembre 2010, dovrebbe essere considerato quale unico
titolo legittimante l’ingresso in Puglia di rifiuti speciali non
pericolosi con codice CER 19.12.12 provenienti dalla Campania, con
conseguente impossibilità di stipulare ed eseguire contratti di
conferimento nell’esercizio della libertà di iniziativa economica, tra
Italcave S.p.A. (in qualità di gestore di una discarica di rifiuti
speciali regolarmente autorizzata a ricevere quelli con codice CER
19.12.12) e operatori della Regione Campania (altrettanto regolarmente
autorizzati a conferirli).
Tale tesi risulta smentita dallo stesso
testo del Protocollo di intesa del 3 dicembre 2010, il quale non fissa la
regola dell’esclusività, vietando ai gestori delle discariche pugliesi di
rifiuti speciali di accettare questi ultimi ove provengano dalla Campania
ma non facciano parte dell’oggetto della gara d’appalto sopra descritta,
bandita della Protezione Civile. L’accordo stipulato tra la Regione Puglia
e la Regione Campania ha un oggetto limitato, in quanto circoscritto a
45.000 tonnellate di rifiuti oggetto della gara aggiudicata dall’Unità
Operativa nell’agosto del 2010, senza dettare ulteriori prescrizioni o
divieti.
E, del resto, non avrebbe potuto essere diversamente, posto
che l’art. 120, comma 1, Cost. vieta alle Regioni di “adottare
provvedimenti che ostacolino in qualsiasi modo la libera circolazione
delle cose e delle persone tra le regioni”, di “istituire dazi di
importazione o esportazione o transito tra le Regioni” e di
“limitare l‘esercizio del diritto al lavoro in qualunque parte del
territorio nazionale”. Tale norma è stata richiamata dalla Corte
Costituzionale per dichiarare incostituzionali leggi regionali che avevano
introdotto divieti, assoluti o anche relativi, all’ingresso, al transito o
allo smaltimento nel territorio regionale di rifiuti speciali, pericolosi
o non pericolosi, di provenienza extra-regionale (cfr. sentenze n. 161 del
21/4/2005; n. 62 del 29/1/2005; n. 505 del 4/12/2002; n. 335 del
19/10/2001; n. 281 del 14/7/2000; n. 10 del 23/1/2009).
In sostanza,
per essere in linea con l’articolo 120 della Costituzione, il divieto di
smaltimento extraregionale può applicarsi solo ai rifiuti urbani non
pericolosi (in quanto smaltibili in discariche non specializzate e per
questo più numerose all’interno della Regione in cui il rifiuto urbano è
prodotto), ma non può sussistere con riferimento ai rifiuti speciali,
pericolosi o non pericolosi, in quanto i suddetti rifiuti “necessitano
di processi di smaltimento appropriati e specializzati”, e dunque per
gli stessi vale “il diverso criterio, pure previsto dal legislatore,
della specializzazione dell’impianto di smaltimento” (C. Cost. n. 335
del 19/10/2001 e n. 10 del 23/1/2009).
2.3. Questa linea è conforme
anche al quadro della normazione comunitaria e nazionale in materia di
rifiuti, delineato dalla Direttiva 2008/98/CE (cfr. il 32° Considerando e
l’articolo 16), dal Codice dell’Ambiente e dalle norme emergenziali.
Al
riguardo, va considerato che l’art. 182 del D.Lgs. n. 152/2006, al comma
3, stabilisce che “È vietato smaltire i rifiuti urbani non pericolosi
in regioni diverse da quelle dove gli stessi sono prodotti, fatti salvi
eventuali accordi regionali o internazionali, qualora gli aspetti
territoriali e l’opportunità tecnico economica di raggiungere livelli
ottimali di utenza servita lo richiedano”. Il divieto di smaltimento
extraregionale salvo accordo interregionale, dunque, è istituto che il
legislatore statale prevede solo per i rifiuti urbani. Per i rifiuti
speciali, invece, il Codice dell’Ambiente non prevede divieti di
circolazione extraregionale, evidentemente ritenendo che il principio
dovesse essere quello della libertà di circolazione sul territorio
nazionale, senza limitazioni geografiche o territoriali, dovendo il
rifiuto speciale essere conferito in impianti appropriati e specializzati
a prescindere dalla loro ubicazione.
La medesima linea ha seguito la
legislazione statale eccezionale, introdotta per fronteggiare l’emergenza
rifiuti in Campania, ed, in particolare, l’art. 4-octies del D.l.
n. 97/2008, convertito in L.n. 129/2008 (Disposizioni in materia di
trasferimento e smaltimento dei rifiuti nella regione Campania), che ha
integrato e precisato quanto stabilito dalle precedenti disposizioni
emergenziali di cui al D.l. n. 263/2006 e al D.l. n. 90/2008, da cui
risulta che, fino alla cessazione dello stato di emergenza (intervenuta il
31 dicembre del 2009), il legislatore statale aveva scelto di riservare ai
soli rifiuti urbani il divieto di smaltimento extraregionale salvo accordo
interregionale, evitando di estendere tale disciplina ai rifiuti speciali.
La diffida della Regione Puglia del 10 febbraio 2011 richiama anche
l’art. 1, comma 7, del D.l. n. 196/2010, convertito dalla L.n. 1/2011, ma
neanche questa disposizione consente di giungere alle conclusioni cui è
pervenuta l’Amministrazione regionale, perché la norma citata non
stabilisce alcun divieto di smaltimento extraregionale di rifiuti speciali
derogabile solo con accordo tra Regioni, ma tende a promuove (attraverso
l’azione del Governo nazionale) accordi interregionali di solidarietà con
la Campania ai fini dello smaltimento extra-regionale di rifiuti da questa
ultima prodotti; non fissa regole di esclusività di tali (eventuali)
accordi tra Regioni ai fini della legittimazione di conferimenti
extra-regionali di rifiuti speciali, i quali non vengono né preclusi né
limitati tanto in assenza quanto in presenza di tali accordi
interregionali; si riferisce a conferimenti extra-regionali la cui
necessità sorge ove si verifichi la non autosufficienza del sistema di
gestione dei rifiuti urbani non pericolosi prodotti in Campania, tale da
non poter essere risolta con le strutture e dotazioni esistenti nella
stessa Regione e, quindi, gli accordi tra Regioni consentono lo
smaltimento extra-regionale di rifiuti urbani prodotti in Campania, non
già di rifiuti speciali, considerando, peraltro, che l’art. 182, comma 3,
del D.Lgs. n. 152/2006 stabilisce solo per i rifiuti urbani un divieto di
smaltimento extra-regionale, derogabile solo attraverso accordi tra
Regioni che, appunto, ex l’art. 1, comma 7, del D.l. n. 196/2010, il
Governo è chiamato a promuovere e favorire.
2.4. Dal quadro normativo
sopra delineato, deriva che al di fuori della gara d’appalto bandita dalla
Protezione civile e del Protocollo di intesa del 3 dicembre 2010, lo
smaltimento extra regionale di ulteriori quantitativi di rifiuti speciali,
non per iniziativa pubblica (come e accaduto nel caso della gara indetta
dalla Protezione Civile nell’agosto 2010), ma per iniziativa privata, non
a carico di risorse pubbliche statali, non può ritenersi limitato.
In
via subordinata, la Società ricorrente ha chiesto l’annullamento del
Protocollo di intesa del 3 dicembre 2010 e degli atti regionali ad esso
presupposti e conseguenti (tra i quali la delibera di ratifica della
Giunta regionale pugliese n. 2744 del 7 dicembre 2010) ove interpretati
nel senso prospettato dalla Regione Puglia nella diffida del 10 febbraio
2011.
2.5. Va considerato, infine, a parere della ricorrente, che la
legislazione statale di natura eccezionale e derogatoria, introdotta per
fronteggiare l’emergenza rifiuti in Campania, non è più applicabile al
caso di specie, perché lo stato di emergenza dichiarato ai sensi dell’art.
5 della legge n. 225 del 1992, è cessato al 31 dicembre 2009 (cfr. art. 19
d.l. n. 90/2008), mentre tutti gli atti e i comportamenti che riguardano
la vicenda oggetto di causa sono stati assunti e posti in essere
successivamente a tale data, sicché è inutile richiamare la disciplina
emergenziale per tentare di giustificare i provvedimenti
impugnati.
3. La Regione Puglia ha contestato le censure avanzate
dalla ricorrente depositando note e documenti, affermando l’infondatezza
del ricorso e chiedendone il rigetto.
3.1. In particolare,
l’Amministrazione regionale – richiamando la disciplina ordinaria ed
eccezionale dettata in materia di rifiuti ed, in particolare, l’art. 182,
d.lgs. n. 152/2006, l’art. 5, comma 3, d.l. n. 263/2006, l’art.
6-ter, comma 2, d.l. n. 90/2008, l’art. 4-octies, d.l. n.
97/2008 e l’art. 1, d.l. n. 196/2010 - ha affermato l’assimilazione dei
rifiuti con codice CER 19.12.12 a quelli con codice CER 20.03.01 e la
conseguente impossibilità di smaltirli al di fuori della Regione Campania,
se non mediante un accordo interregionale ex art. 1, comma 7, d.l.
n. 196/2010. In attuazione di tale disposizione è stato raggiunto un
accordo interregionale nell’ambito della seduta della Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le Province autonome
di Trento e di Bolzano del 29 novembre 2010, e, conseguentemente, la
Regione Puglia ha stipulato con la Regione Campania il Protocollo di
intesa del 3 dicembre 2010 “al fine di individuare le modalità tecnico
operative di conferimento di 45.000 tonnellate di rifiuti speciali non
pericolosi (CER 19.12.12 e/o CER 19.05.01) provenienti dagli impianti STIR
di Tufino, Giugliano, S. Maria C.V., Battipaglia e Caivano della Regione
Campania presso gli impianti di discarica di rifiuti speciali ubicati nel
territorio della Regione Puglia” (rifiuti prodotti dagli STIR campani
elencati all’art. 6, comma 1, del d.l. n. 90/2008, per i quali è prevista
l’assimilazione, a prescindere dalle tipologie, alla disciplina dei
rifiuti urbani non differenziati e, quindi, il divieto di conferimento
extra-regionale in assenza di accordi istituzionali).
In tale
Protocollo di Intesa si è tenuto conto del fatto che il 23 agosto 2010
l’Unità operativa della Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento
della Protezione civile per la chiusura dell’emergenza rifiuti in
Campania, aveva indetto bando di gara per l’appalto del servizio di
smaltimento, incluso caricamento e trasporto, fuori Regione ed in
territorio italiano, di 61.000 tonnellate di rifiuti speciali non
pericolosi codice CER 19.12.12 (frazione umida tritovagliata) prodotta e
stoccata negli Stabilimenti di Tritovagliatura e Imballaggio Rifiuti
urbani (STIR) della Regione Campania, subordinndo l’offerta alla stipula
di un Protocollo d’intesa fra Regione Campania e regione disponibile al
ricevimento della predetta tipologia di rifiuti.
Quindi, non sarebbe
stato consentito conferire extra-regione rifiuti solidi urbani o speciali
non pericolosi provenienti dagli STIR campani, in mancanza o al di fuori
specifici accordi stipulati tra la Regione Campania e le regioni
disponibili ai conferimenti nel proprio territorio.
A tale conclusione
– confermata dal Ministero dell’Ambiente con nota prot. n. 100 33/TRI/DI
del 28 febbraio 2011 - si giunge anche sulla base dell’interpretazione
della disciplina legislativa emergenziale contenuta nei dd.ll. n. 90 e 97
del 2008.
Peraltro, i rifiuti CER 19.12.12 provenienti dagli STIR
campani non possono essere qualificati come “speciali”, ma vanno
qualificati come “urbani” o “frazione di urbani”. Infatti, nessuna norma
classifica i rifiuti con codice CER 19.12.12 come speciali, mentre la
giurisprudenza ha precisato che tali rifiuti rientrano nel ciclo dei
rifiuti urbani (cfr. Cass. Penale, Sez. III, 9 dicembre 2009, n. 46843:
Tribunale di Milano, Ufficio GIP, 23 marzo 2006).
Tali considerazioni,
peraltro, sembrano essere state condivise dalla stessa Regione Campania la
quale ha concluso accordi analoghi al Protocollo di intesa impugnato,
definendo i rifiuti aventi codice CER 19.12.12 provenienti dagli STIR
campani, sostanzialmente, come ‘urbani’.
4. La Presidenza
del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per la Protezione Civile, si è
difesa in giudizio depositando documentazione relativa alla
vicenda.
5. Con atto di intervento in data 23 aprile 2011 la De
Carlo A. & C. S.a.s. è intervenuta in giudizio sostenendo le ragioni
della Società ricorrente.
6. Il Collegio – ad un esame della
controversia più approfondito rispetto a quello consentito nella fase
cautelare – ritiene che il ricorso sia infondato per le ragioni di seguito
esposte.
6.1. Alla valutazione delle censure proposte dalla Società
ricorrente, occorre premettere un sintetico quadro normativo di
riferimento.
Il D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 (recante il Codice
dell’Ambiente) - Parte quarta – Titolo I – detta norme in materia di
gestione dei rifiuti, prevedendo, tra l’altro: - il divieto di smaltimento
dei rifiuti urbani non pericolosi in regioni diverse da quelle dove gli
stessi sono prodotti, fatti salvi eventuali accordi regionali o
internazionali, qualora gli aspetti territoriali e l'opportunità tecnico
economica di raggiungere livelli ottimali di utenza servita lo richiedano
(art. 182, comma 3); - il principio di autosufficienza e prossimità (art.
182-bis); - la classificazione dei rifiuti urbani e di quelli
speciali (art. 184, commi 2 e 3 e All. D alla Parte IV del Codice
dell’Ambiente).
La lettera n) del terzo comma dell’articolo 184 del
Codice dell’Ambiente (che classificava nell’ambito dei ‘rifiuti speciali’
i rifiuti derivati dalle attività di selezione meccanica dei rifiuti
solidi urbani) è stata soppressa dall'art. 2, comma 21-bis, del
D.Lgs. 16 gennaio 2008, n. 4 e, quindi, i rifiuti derivati dalle attività
di selezione meccanica dei rifiuti solidi urbani non possono essere più
considerati e classificati quali rifiuti speciali, ma rientrano
nell’ambito della classificazione dei rifiuti urbani.
In senso
contrario non può essere richiamato l’Allegato D) alla Parte IV del Codice
dell’Ambiente - recante l’Elenco dei rifiuti di cui alla Decisione della
Commissione 2000/532/CE del 3 maggio 2000 – il quale indica i rifiuti
urbani con un codice CER a sei cifre che inizia con la serie 20, mentre i
codici CER contrassegnati con la serie iniziale 19 identificano rifiuti
speciali. In particolare, i rifiuti il cui codice CER inizia con le cifre
19.12 consistono in rifiuti prodotti dal trattamento meccanico (ad
esempio, selezione, triturazione, compattazione, riduzione in pellet) di
altri rifiuti; tra questi, il codice CER 19.12.10 contrassegna i
“rifiuti combustibili (CDR: combustibile derivato da rifiuti)”; il
codice CER 19.12.11 identifica “altri rifiuti (compresi materiali
misti) prodotti dal trattamento meccanico dei rifiuti, contenenti sostanze
pericolose”; il codice CER 19.12.12 contrassegna, infine, “altri
rifiuti (compresi i materiali misti) prodotti dal trattamento meccanico
dei rifiuti, diversi da quelli di cui alla voce 19.12.11”.
Infatti,
il citato Allegato D) prevede che ai rifiuti inclusi nell'elenco si
applicano le disposizioni di cui alla direttiva 2008/98/CE, a condizione
che non trovino applicazione le disposizioni di cui agli articoli 2, 5 e 7
della direttiva 2008/98/CE, ma precisa che il codice a sei cifre riferito
a ciascun rifiuto è utile per identificare la ‘fonte che genera il
rifiuto’ stesso e, quindi, per individuare la disciplina applicabile
occorre, comunque, fare riferimento alla normativa primaria contenuta nel
Codice dell’Ambiente. Quindi, è vero che il codice CER 19 individua
rifiuti prodotti da impianti di trattamento dei rifiuti, impianti di
trattamento delle acque reflue fuori sito, nonché dalla potabilizzazione
dell'acqua e dalla sua preparazione per uso industriale, mentre il codice
CER 20 individua Rifiuti urbani (rifiuti domestici e assimilabili prodotti
da attività commerciali e industriali nonché dalle istituzioni) inclusi i
rifiuti della raccolta differenziata, ma è chiaro che per qualificare e in
concreto i rifiuti va tenuto conto di quanto stabilito dalla norma
primaria contenuta dell’articolo 184, commi 2 e 3, del d.lgs. n. 152/2006,
che reca la puntuale classificazione dei rifiuti urbani e di quelli
speciali.
In sostanza, per classificare i rifiuti oggetto di causa e
individuare la disciplina agli stessi applicabile, occorre considerare che
la lettera n) del terzo comma dell’articolo 184 del Codice dell’Ambiente è
stata soppressa dall'art. 2, comma 21-bis, del D.Lgs. 16 gennaio
2008, n. 4, con la conseguenza che i rifiuti derivati dalle attività di
selezione meccanica dei rifiuti solidi urbani (contraddistinti con il
codice CER 19.12.12), in precedenza inclusi tra i rifiuti speciali, a
seguito della citata modifica, devono essere considerati come rientranti
tra i rifiuti urbani (contraddistinti con il codice CER 20).
Ciò appare
in linea anche con quanto stabilito a livello comunitario con la Dir.
19-11-2008 n. 2008/98/CE (direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
relativa ai rifiuti) posto che applicare ad un determinato rifiuto una
disciplina più stringente (quale quella relativa ai rifiuti urbani)
rispetto ad altra (ed, in particolare, a quella avente ad oggetto
determinati rifiuti speciali non pericolosi), è conforme alla ratio delle citate disposizioni comunitarie finalizzate a proteggere l'ambiente
e la salute umana prevenendo o riducendo gli impatti negativi della
produzione e della gestione dei rifiuti.
Il Collegio, quindi,
condivide l’orientamento giurisprudenziale indicato dall’Amministrazione
regionale pugliese secondo il quale affermare che la semplice separazione
meccanica della frazione secca dalla frazione umida di un rifiuto non può
comportare il mutamento della natura del rifiuto da urbano a speciale, con
conseguente sottrazione del ‘rifiuto speciale’ alla disciplina del
‘rifiuto urbano’. Altrettanto si giungerebbe alla conclusione irrazionale
che ciò che non può essere smaltito e trasportato fuori Regione “intero”
(il rifiuto urbano), possa poi essere smaltito e trasportato una volta
“frazionato” (il rifiuto speciale con codice CER 19.12.12). In sostanza, a
tal fine non può essere considerata decisiva l’attribuzione del codice CER
19.12.12, perché le operazioni di tritovagliatura (e, cioè, il trattamento
che consiste in una operazione di pretrattamento composta di triturazione
e vagliatura; la fase di triturazione serve a ridurre il volume dei
rifiuti, mentre la vagliatura ha lo scopo di separare i diversi tipi di
materiale, ad esempio, in base alla pesantezza, che compongono un
determinato rifiuto) si pongono come preliminari rispetto a quella che
sarà l’operazione compiuta di recupero o smaltimento cui il rifiuto deve
essere sottoposto e non sono, quindi, utili, da sole, a cambiare la
classificazione del rifiuto secondo l’origine. Affermare il contrario
significherebbe consentire – mediante la semplice operazione meccanica e
di riduzione del volume – di disattendere la normativa che disciplina la
gestione dei rifiuti urbani, il principio di autosufficienza ed il divieto
di smaltimento in regioni diverse da quella di produzione (cfr. Cass.
Penale, Sez. III, 9 dicembre 2009, n. 46843: Tribunale di Milano, Ufficio
GIP, 23 marzo 2006).
In conclusione, deve ritenersi che proprio
considerazioni del genere espresso dalla richiamata giurisprudenza abbiano
indotto il legislatore ad abrogare la lettera n) del terzo comma
dell’articolo 184 del Codice dell’Ambiente (soppressa dall'art. 2, comma
21-bis, del D.Lgs. 16 gennaio 2008, n. 4) sostanzialmente, facendo
rientrare i rifiuti derivati dalle attività di selezione meccanica dei
rifiuti solidi urbani (in precedenza inclusi tra i rifiuti speciali)
nell’ambito della classificazione dei rifiuti urbani.
Le medesime
considerazioni, peraltro, sembrano essere state sostanzialmente condivise
dalla stessa Regione Campania la quale, con del. G.R. n. 899 del
14.12.2010, n. 942 del 21.12.2010 e n. 1002 del 30.12.2010, ha approvato
accordi analoghi all’impugnato Protocollo di intesa del 3 dicembre 2010,
con le Regioni Emila-Romagna, Toscana e Lazio, per il conferimento nelle
discariche delle tre Regioni di destinazione, di rifiuti aventi codice CER
19.12.12 provenienti dagli STIR campani, sostanzialmente, definendo tali
rifiuti come ‘urbani’.
Lungo la stessa linea va considerato che anche
nel bando di gara del 24 agosto 2010, relativo all’appalto bandito dal
Dipartimento della Protezione civile, i rifiuti con codice CER 19.12.12
sono definiti ‘rifiuti urbani tritovagliati’.
6.2. Ciò posto, va
considerata la disciplina emergenziale emanata per tentare di superare la
situazione di criticità relativa al trattamento dei rifiuti in Campania,
individuando le norme applicabili al caso di specie, partendo dal D.L. 9
ottobre 2006, n. 263 (recante Misure straordinarie per fronteggiare
l'emergenza nel settore dei rifiuti nella regione Campania. Misure per la
raccolta differenziata), il cui articolo 5 ha stabilito che “Fino alla
cessazione dello stato di emergenza nel settore dello smaltimento dei
rifiuti nella regione Campania, per lo smaltimento dei rifiuti solidi
urbani o speciali non pericolosi provenienti dalle attività di selezione,
trattamento e raccolta dei rifiuti solidi urbani, che potranno essere
destinati in via eccezionale fuori regione, sono utilizzate e messe in
sicurezza le discariche già autorizzate o realizzate dal Commissario
delegato-prefetto di Napoli, nonché le ulteriori discariche che il
Commissario delegato può individuare per l'attuazione degli obiettivi
fissati dal presente decreto. …” (comma 1), e che “Il
trasferimento, in una regione nella quale è stato dichiarato lo stato di
emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti, di una parte dei
rifiuti prodotti può essere disposto dal Commissario delegato, solo previa
intesa con la regione interessata e comunque tenendo conto del livello di
esaurimento delle discariche esistenti nel territorio della regione
medesima” (comma 3-bis).
Con D.L. 23 maggio 2008, n. 90
(recante Misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore
dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania e ulteriori
disposizioni di protezione) si è, poi stabilito che: - “Nelle more
dell'espletamento delle procedure di valutazione di cui all'articolo 6,
comma 1, è autorizzato, presso gli impianti ivi indicati, il trattamento
meccanico dei rifiuti urbani, per i quali, all'esito delle relative
lavorazioni, si applica in ogni caso, fermo quanto disposto dall'articolo
18, la disciplina prevista per i rifiuti codice CER 19.12.12, CER
19.12.02, CER 19.05.01, CER 19.05.03; presso i medesimi impianti sono
altresì autorizzate le attività di stoccaggio e di trasferenza dei rifiuti
stessi.I rifiuti aventi codice CER 19.05.03, previa autorizzazione
regionale, possono essere impiegati quale materiale di ricomposizione
ambientale per la copertura e risagomatura di cave abbandonate e dismesse,
di discariche chiuse ed esaurite, ovvero quale materiale di copertura
giornaliera per gli impianti di discarica in esercizio” (art.
6-ter, comma 1 - Disciplina tecnica per il trattamento dei
rifiuti); - “Fermo quanto disposto dall'articolo 18, e in deroga alle
disposizioni di cui all'allegato D alla parte IV del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152, i rifiuti comunque provenienti dagli impianti di cui
al comma 1 del presente articolo sono destinati ad attività di recupero
ovvero di smaltimento secondo quanto previsto dagli allegati B e C alla
parte IV del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e successive
modificazioni, e, ai fini delle successive fasi di gestione, detti rifiuti
sono sempre assimilati, per quanto previsto dall'articolo 184 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, come modificato dall'articolo 2 del
decreto legislativo 16 gennaio 2008, n. 4, alla tipologia di rifiuti
avente codice CER 20.03.01” (art. 6-ter, comma 2 - Disciplina
tecnica per il trattamento dei rifiuti); - “Fatte salve le intese ai
sensi dell'articolo 5, comma 3, del decreto-legge 9 ottobre 2006, n. 263,
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 dicembre 2006, n. 290, fino
alla cessazione dello stato di emergenza di cui all'articolo 19 del
presente decreto, è vietato il trasferimento, lo smaltimento o il recupero
di rifiuti in altre regioni” (art. 9, comma 7-bis -
Discariche).
Con D.L. 3 giugno 2008, n. 97 (recante Disposizioni
urgenti in materia di monitoraggio e trasparenza dei meccanismi di
allocazione della spesa pubblica, nonché in materia fiscale e di proroga
di termini) è stato stabilito che “Fatte salve le intese ai sensi dell’
articolo 5, comma 3, del decreto-legge 9 ottobre 2006, n. 263, convertito,
con modificazioni, dalla legge 6 dicembre 2006, n. 290, fino alla
cessazione dello stato di emergenza nella gestione dei rifiuti nella
regione Campania, è vietato il trasferimento e lo smaltimento dei rifiuti
urbani, esclusi quelli della raccolta differenziata inviati presso
impianti per il riutilizzo, il riciclo o il recupero di materia, in altre
regioni” (art. 4-octies Disposizioni in materia di
trasferimento e smaltimento dei rifiuti nella regione Campania ); e che
“I rifiuti provenienti dagli impianti di selezione e trattamento di
Caivano (NA), Tufino (NA), Giugliano (NA), Santa Maria Capua Vetere (CE),
Avellino - località Pianodardine, Battipaglia (SA) e Casalduni (BN), ai
fini delle successive fasi di gestione nell’ambito della regione Campania,
sono sempre assimilati alla tipologia di rifiuti aventi codice CER
20.03.01” (art. 4-novies Ulteriori disposizioni in materia di
trattamento dei rifiuti e di impianti di termovalorizzazione).
Il D.L.
26 novembre 2010, n. 196 (recante Disposizioni relative al subentro delle
amministrazioni territoriali della regione Campania nelle attività di
gestione del ciclo integrato dei rifiuti), infine, ha previsto che
“Fino alla completa realizzazione degli impianti necessari per la
chiusura del ciclo integrato di gestione dei rifiuti nella regione
Campania previsti dal decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90, convertito, con
modificazioni, dalla legge 14 luglio 2008, n. 123, così come modificato
dal presente decreto, ove si verifichi la non autosufficienza del sistema
di gestione dei rifiuti urbani non pericolosi prodotti in Campania, tale
da non poter essere risolta con le strutture e dotazioni esistenti nella
stessa Regione, il Governo promuove, nell'ambito di una seduta della
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano, appositamente convocata anche in
via d'urgenza, su richiesta della Regione, un accordo interregionale volto
allo smaltimento dei rifiuti campani anche in altre regioni. L'attuazione
del presente comma non comporta nuovi o maggiori oneri a carico della
finanza pubblica” (art. 1, comma 7).
Dall’esame delle norme
richiamate, emerge chiaramente che la disciplina emergenziale indicata non
prevede eccezioni al principio di smaltimento intra-regionale dei rifiuti
urbani, quali devono essere classificati quelli con codice CER 19.12.12,
per le ragioni sopra descritte.
Ma, alla luce della richiamata
legislazione emergenziale, le censure di parte ricorrente risultano
infondate anche se si volesse affermare che i rifiuti con codice CER
19.12.12 devono seguire la disciplina dei rifiuti speciali non
pericolosi.
Infatti, tentando di coordinare le disposizioni
emergenziali richiamate e di applicarle correttamente al caso di specie,
va evidenziato che già l’art. 5, commi 1 e 3, del d.l. n. 263/2006,
consentiva lo smaltimento fuori dalla Regione Campania (oltre che dei
rifiuti solidi urbani, anche dei rifiuti) speciali non pericolosi
provenienti dalle attività di selezione, il trattamento e la raccolta dei
rifiuti solidi urbani (e, quindi, dei rifiuti con codice CER 19.12.12)
solo in via eccezionale e previa intesa con le regioni interessate.
Ciò è stato, sostanzialmente, confermato dalla normativa emergenziale
successiva, in quanto l’art. 6-ter, comma 2, del d.l. n. 23 maggio
2008, n. 90, per tutte le tipologie di rifiuti provenienti dagli STIR
campani e per ogni fase di gestione ad essi relativa, prevedendo
l’assimilazione dei rifiuti speciali ai rifiuti urbani non differenziati
(come confermato dal Ministero dell’Ambiente con nota prot. n. 100
33/TRI/DI del 28 febbraio 2011) e, quindi, fissando un divieto generale di
trasporto extra regione. L’art. 4-novies, del d.l. n. n. 97/2008,
conferma che tali rifiuti possono essere smaltiti solo nell’ambito della
Regione Campania, in quanto tale disposizione va letta alla luce di quanto
stabilito dall’art. 4-octies del medesimo decreto legge, il quale
prevede che “Fatte salve le intese ai sensi dell’articolo 5, comma 3,
del decreto legge 9 ottobre 2006, n. 263, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 dicembre 2006, n. 290, fino alla cessazione dello stato di
emergenza nella gestione dei rifiuti nella regione Campania, è vietato il
trasferimento e lo smaltimento dei rifiuti urbani, esclusi quelli della
raccolta differenziata inviati presso impianti per il riutilizzo, il
riciclo o il recupero di materia, in altre regioni”. Ne consegue che
il trasferimento fuori regione è ammesso solo per i rifiuti oggetto
raccolta differenziata inviati presso impianti per il riutilizzo, il
riciclo o il recupero di materia, in altre regioni. L’art. 1, comma 7, del
d.l. 26 novembre 2010, n. 196 (recante Disposizioni relative al subentro
delle amministrazioni territoriali della regione Campania nelle attività
di gestione del ciclo integrato dei rifiuti), infine, ha stabilito che
fino alla completa realizzazione degli impianti necessari per la chiusura
del ciclo integrato di gestione dei rifiuti nella regione Campania
previsti dal d.l. n. 90/2008, in caso di non autosufficienza del sistema
di gestione dei rifiuti urbani non pericolosi prodotti in Campania, tale
da non poter essere risolta con le strutture e dotazioni esistenti nella
stessa Regione, il Governo promuove, nell'ambito di una seduta della
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano, appositamente convocata anche in
via d'urgenza, su richiesta della Regione, un accordo interregionale volto
allo smaltimento dei rifiuti campani anche in altre regioni.
La Società
ricorrente ha affermato, tra l’altro, che la legislazione statale di
natura eccezionale e derogatoria, introdotta per fronteggiare l’emergenza
rifiuti in Campania, non è più applicabile al caso di specie, perché lo
stato di emergenza dichiarato ai sensi dell’art. 5 della legge n. 225 del
1992, sarebbe cessato al 31 dicembre 2009 (cfr. art. 19 d.l. n. 90/2008),
mentre tutti gli atti e i comportamenti che riguardano la vicenda oggetto
di causa sono stati assunti e posti in essere successivamente a tale data,
sicché sarebbe inutile richiamare la disciplina emergenziale per tentare
di giustificare i provvedimenti impugnati.
Se ciò fosse vero, sarebbe
applicabile la disciplina ordinaria contenuta nel Codice dell’ambiente
che, per le ragioni sopra espresse, non avrebbe consentito nel caso di
specie di smaltire i rifiuti campani presso discariche della Regione
Puglia. In sostanza, la formale cessazione al 31 dicembre 2009 dello stato
di emergenza rifiuti in Campania, si rivela irrilevante perché non incide
sul divieto di trasferimento fuori regione dei rifiuti urbani previsto
dalla disciplina ordinaria dall’art. 182, comma 3, del d.lgs. n.
156/2006.
Peraltro, è dubbio che lo stato di emergenza sia
effettivamente cessato perché il d.l. n. 196/2010 ha continuato a dare
atto della perdurante situazione di elevata criticità nel settore dei
rifiuti nella Regione Campania, confermando (seppure con qualche modifica
che non assume particolare rilievo ai fini della controversia in esame) la
perdurante vigenza della disciplina contenuta nel d.l. n. 90/2008, ivi
compreso il secondo comma dell’articolo 6-ter di tale ultimo
decreto legge che prevede l’assimilazione dei rifiuti provenienti dagli
STIR campani ai rifiuti aventi codice CER 20.03.01.
Nel quadro
normativo complessivamente considerato non assume particolare rilievo
neanche la giurisprudenza costituzionale richiamata dalla Società
ricorrente (ed, in particolare, le sentenze della Corte Costituzionale n.
335 del 19/10/2001 e n. 10 del 23/1/2009), in quanto, nei casi posti
all’attenzione della Consulta, con leggi regionali erano stati posti
limiti al principio della libera circolazione extra-regionale dei rifiuti
speciali in assenza di una specifica disciplina limitativa nazionale
(nella fattispecie, esistente); si è ritenuto fosse stata violata, in tal
modo, la competenza esclusiva statale nella materia "tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema", di cui all'art. 117, comma 2,
lettera s), cost. (nella fattispecie, rispettata, perché tutta la
disciplina sopra richiamata è stata emanata dal legislatore statale); è
stato affermato il contrasto con l'art. 120 cost., introducendo una misura
che ostacolava la libera circolazione delle persone e delle cose tra le
regioni, senza che sussistessero ragioni giustificatrici di ordine
sanitario o ambientale di tale limitazione (nella fattispecie esistenti,
in considerazione della situazione emergenziale oggetto della descritta
disciplina speciale).
6.3. Passando, infine, a considerare il
Protocollo di intesa datato 3 dicembre 2010, va rilevato che lo stesso è
stato correttamente sottoscritto in ossequio alla disciplina applicabile
al caso di specie, realizzando l’assenso della Regione Puglia al
trasferimento dei rifiuti campani: presupposto che abilita lo smaltimento
dei rifiuti campani nel territorio pugliese, in base alla previsioni
contenute nell’art. 182, comma 3 del d.lgs. n. 152 del 3.4.2006, nell’art.
5, comma 3, del d.l. n. 263 del 9 ottobre 2006, nell’art. 1, comma 7 del
d.l. n. 196 del 26 novembre 2010, nel punto III.1.4 del bando di gara del
23 agosto 2010.
Quindi, risultano infondate le censure mosse avverso
lo stesso dalla Società ricorrente.
In tale Protocollo di Intesa,
infatti, si è tenuto conto del fatto che il 23 agosto 2010 l’Unità
operativa della Presidenza del Consiglio dei Ministri Dipartimento della
Protezione civile per la chiusura dell’emergenza rifiuti in Campania,
aveva indetto bando di gara per l’appalto del “Servizio di smaltimento,
incluso caricamento e trasporto, fuori Regione ed in territorio italiano,
di 61.000 tonnellate di rifiuti speciali non pericolosi codice CER
19.12.12 (frazione umida tritovagliata) prodotta e stoccata negli
Stabilimenti di Tritovagliatura e Imballaggio Rifiuti urbani (STIR) della
Regione Campania” e che in attuazione della legislazione di emergenza
richiamata, il bando aveva subordinato l’offerta alla stipula di un
Protocollo d’intesa fra Regione Campania e regione disponibile al
ricevimento della predetta tipologia di rifiuti (punto III.1.4).
Ciò a
conferma del fatto che, in base alla disciplina emergenziale richiamata ed
in base a quanto stabilito dal Protocollo di intesa, fino alla cessazione
dello stato di emergenza, non sarebbe stato possibile conferire
extra-regione rifiuti solidi urbani o speciali non pericolosi provenienti
dagli STIR campani, in mancanza o al di fuori specifici accordi stipulati
tra la Regione Campania e le regioni disponibili ai conferimenti nel
proprio territorio. Sotto questo profilo, risulta smentita l’affermazione
di parte ricorrente secondo la quale il Protocollo ha fissato un
‘quantitativo minimo’ di rifiuti smaltibili presso la Regione Puglia,
perché a pagina 5 del citato Protocollo è espressamente previsto che
“Il quantitativo massimo (di rifiuti con codice CER 19.12.12) che potrà essere smaltito negli impianti finali (pugliesi) è
pari a 45.000 tonnellate”. Quindi, la Società ricorrente avrebbe
dovuto accogliere i conferimenti di rifiuti esclusivamente nei limiti e
con le modalità stabilite dal Protocollo di intesa.
Del resto, il
Protocollo di intesa consente il conferimento di rifiuti nella misura e
nella tipologia indicate prevedendo modalità tecnico-operative idonee a
garantire in ciascuna della fasi di prelievo (art. 4), trasporto (art. 5)
e conferimento dei rifiuti (art. 6) la esclusione e/o minimizzazione degli
impatti sul territorio pugliese e la tutela della salute dei cittadini. Ed
è chiaro che sarebbe illogico consentire di superare tali regole
ammettendo la possibilità di conferire rifiuti in Puglia a prescindere dal
rispetto del citato Protocollo di intesa (come avvenuto nel caso di
specie: cfr. nota del NOE di Lecce e della Polizia Provinciale di Taranto
del 7 febbraio 2011).
7. Alla luce delle considerazioni che
precedono il Collegio ritiene che il ricorso sia infondato e debba essere
respinto.
8. Sussistono validi motivi – legati alla particolarità
delle vicenda e delle questioni trattate - per disporre la integrale
compensazione delle spese di giudizio fra le parti in causa.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il
Lazio (Sezione Prima Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come
in epigrafe proposto:
respinge il ricorso;
compensa le spese di
giudizio fra le parti in causa;
ordina che la presente sentenza sia
eseguita dalla competente Autorità amministrativa.
Così deciso in
Roma nella camera di consiglio del giorno 12 maggio 2011 con l'intervento
dei magistrati:
Linda Sandulli, Presidente
Pietro Morabito,
Consigliere
Roberto Proietti, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 31/05/2011
