società Yong Tai Import Export s.r.l., in persona del
legale rapp.te p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Lucio Anelli, con
domicilio eletto presso lo studio dello stesso, in Roma, via della Scrofa
n. 47;
contro
Comune di Roma, in persona del Sindaco p.t.,
rappresentato e difeso dall'avv. Rosalda Rocchi, con domicilio eletto
presso gli uffici, in Roma, via Tempio di Giove n. 21;
per l'annullamento
- della determinazione dirigenziale del
Comune di Roma-Municipio Roma Centro Storico n. 1331 del 13.07.2010,
notificata in data 06.08.2010, avente ad oggetto la cessazione di
attività;
- delle note dell’Ufficio tecnico del Comune di Roma di cui
al prot. n. CA/5504 in data 16.07.2010 e prot. n. CA/32957 in data
28.04.2010;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto
di costituzione in giudizio del Comune di Roma;
Viste le memorie
difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza
pubblica del giorno 2 febbraio 2011 il cons. Maria Cristina Quiligotti e
uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e
considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
La società ricorrente conduce in locazione
l’immobile sito in Roma, alla via Rattazzi n. 61/A, nel quale svolge
l’attività di vendita di beni del settore non alimentare in virtù della
comunicazione di inizio attività di cui al prot. n. CA/77235 del
26.2.2002.
Il Comune di Roma, con la nota di cui al prot. n. CA/82468
del 3.11.2009 ha comunicato alla ricorrente, ai sensi dell’articolo 10 bis
della L. 7 agosto 1990, n. 241, l’avvio del procedimento di cessazione
dell’attività atteso che, a seguito della nota dell’Ufficio tecnico di cui
al prot. n. CA/55047 del 16.7.2009, era stata accertata la variazione
abusiva della destinazione di uso dei locali di cui trattasi da magazzino
a commerciale; la ricorrente vi ha dato riscontro con la nota di
presentazione delle proprie osservazioni di cui al prot. n. CA/6877 del
28.1.2010; tuttavia, con la successiva determinazione dirigenziale n. 1331
del 13.07.2010, notificata in data 06.08.2010, è stata disposta la
cessazione dell’attività di cui trattasi.
Con il ricorso in trattazione
la ricorrente ha impugnato la citata determinazione deducendone
l’illegittimità con un unico complesso motivo di censura per violazione e
falsa applicazione della L. n. 241 del 1990, del D. Lgs. n. 114 del 1988,
della L.R. Lazio n. 33 del 1999 e del D.P.R. n. 380 del 2001, nonché per
eccesso di potere per travisamento dei fatti e carenza dei
presupposti.
L’immobile di cui trattasi risulta accatastato con scheda
n. 5781046 del 29.3.1940 foglio 496, part. 42, sub. 1, cat C/2, e,
pertanto, circa 25 anni prima dell’adozione del P.R.G. di Roma; dal
certificato storico rilasciato dal S.U.A.P. del Municipio I in data
11.11.2008 emerge come nel locale in questione sia stata svolta, con
decorrenza anteriore al 1951, l’attività di vendita al dettaglio di vino,
liquori e bibite, in essere continuativamente sino all’apertura
dell’esercizio di vicinato di cui trattasi.
Il locale avrebbe una
destinazione idonea allo svolgimento del commercio al dettaglio ai sensi
della nota del Dipartimento IX del Comune di Roma di cui al prot. n. 28337
del 9.6.1998, con la quale è stato disposto che le destinazioni di uso in
essere alla data dell’1.9.1967 e non modificate successivamente, sono da
considerarsi legittimate anche se in contrasto con le attuali N.T.A. del
P.R.G. vigente; né, contrariamente a quanto riportato nella nota
dell’Ufficio tecnico comunale dell’1.7.2009 (secondo cui la variazione di
destinazione di uso avrebbe interessato una superficie di mq. 34 circa con
la realizzazione di servizi igienici), l’immobile di cui trattasi sarebbe
mai stato oggetto di alcuna ristrutturazione edilizia ai sensi
dell’articolo 33 del T.U. n. 380 del 2001- che costituisce un limite
all’operatività della citata nota del dipartimento- essendo stati i locali
interessati esclusivamente da opere di tinteggiatura delle pareti e di
messa a norma dell’impianto elettrico, ossia minime opere di manutenzione
ordinaria od al più di manutenzione straordinaria (considerato, altresì
che il servizio igienico in contestazione non sarebbe stato realizzato ex novo nel corso dell’anno 2009, in quanto risulterebbe già
“graficizzato” nella planimetria allegata al nulla osta tecnico-sanitario
rilascio dall’U.S.L. in data 14.11.1994).
Peraltro il provvedimento
impugnato ha disposto la cessazione dell’attività dopo oltre otto anni
dalla comunicazione dell’avvio della stessa nel 2002 senza alcuna
comparazione degli interessi coinvolti nella vicenda e soprattutto senza
alcuna puntuale motivazione relativamente all’interesse di cui è
portatrice la società ricorrente.
Con il decreto cautelare n. 3063/2010
dell’11.8.2010 è stata accolta l’istanza di sospensione.
Il Comune di
Roma si è costituito in giudizio depositando documentazione in vista della
camera di consiglio del 15.9.2010.
Con l’ordinanza n. 4051/2010 del
16.9.2010 è stata accolta l’istanza di sospensione dell’esecutività del
provvedimento impugnato.
Il comune ha depositato agli atti, in data
1.12.2010, documentazione integrativa e, con la memoria del 16.12.2010, ha
dedotto l’infondatezza nel merito del ricorso del quale ha chiesto la
reiezione.
Con la memoria del 23.12.2010 la ricorrente ha ribadito le
proprie censure, insistendo per l’accoglimento del ricorso.
Alla
pubblica udienza del 2.2.2011 il ricorso è stato trattenuto in decisione
alla presenza degli avvocati delle parti come da separato verbale di
causa.
DIRITTO
Con l’impugnata determinazione il comune ha
disposto la cessazione dell’attività di vendita al dettaglio di articoli
di abbigliamento e di accessori in quanto ha ritenuto che vi sia stata una
modificazione della destinazione di uso, da magazzino C2 a commerciale C1,
di una parte dell’immobile nel quale detta attività viene svolta, con la
realizzazione di un servizio igienico, effettuata ai sensi dell’articolo
33 del D.P.R.R 6.6.2001, n. 380.
L’articolo 7 del D.Lgs. 31.3.1998, n.
114, rubricato “Esercizi di vicinato.”, dispone che “… 2. Nella
dichiarazione di inizio di attività di cui al comma 1 il soggetto
interessato dichiara: … b) di avere rispettato i regolamenti locali di
polizia urbana, annonaria e igienico-sanitaria, i regolamenti edilizi e le
norme urbanistiche nonché quelle relative alle destinazioni d'uso;
…”.
La richiamata norma, pertanto, indica tassativamente, tra
l'altro, come requisito d'efficacia della denuncia di attività commerciale
la conformità dello svolgimento della stessa alla destinazione d'uso
impressa all'immobile, per cui, in assenza di tale requisito, la denuncia
è priva di effetti.
L’articolo 33, invece, rubricato “Interventi di
ristrutturazione edilizia in assenza di permesso di costruire o in totale
difformità.”, dispone testualmente che “1. Gli interventi e le opere di
ristrutturazione edilizia di cui all'articolo 10, comma 1, eseguiti in
assenza di permesso o in totale difformità da esso, sono rimossi ovvero
demoliti e gli edifici sono resi conformi alle prescrizioni degli
strumenti urbanistico-edilizi entro il congruo termine stabilito dal
dirigente o del responsabile del competente ufficio comunale con propria
ordinanza, decorso il quale l'ordinanza stessa è eseguita a cura del
comune e a spese dei responsabili dell'abuso. …”; a sua volta il
richiamato articolo 10, rubricato “Interventi subordinati a permesso di
costruire.”, dispone che “1. Costituiscono interventi di trasformazione
urbanistica ed edilizia del territorio e sono subordinati a permesso di
costruire: … c) gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad
un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che
comportino aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della
sagoma, dei prospetti o delle superfici, ovvero che, limitatamente agli
immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della
destinazione d'uso. ….”.
I mutamenti di destinazione di uso che
siano stati posti in essere nelle zone omogenee A (come nel caso di
specie), pertanto, per la sola detta circostanza, sono riconducibili alla
nozione di ristrutturazione edilizia, indipendentemente dall’esecuzione di
opere edilizie, dall’aumento delle superfici utili o dalla modificazione
del volume, della sagoma, dei prospetti; al di fuori delle dette zone,
invece, la modificazione della destinazione di uso integra la fattispecie
della ristrutturazione edilizia soltanto quando comporti un aumento della
superficie od una modificazione del volume, della sagoma, dei
prospetti.
Inoltre il cambio di destinazione d'uso di un immobile da
magazzino ad esercizio commerciale interviene tra categorie edilizie
funzionalmente autonome e non omogenee e, quindi, integra una
modificazione edilizia con effetti incidenti sul carico urbanistico
soggetta a regime concessorio oneroso indipendentemente dall'esecuzione di
opere (T.A.R. Puglia, Bari, sez. III, 22 febbraio 2006, n. 571); con la
conseguenza che la detta modificazione effettuata senza il previo rilascio
del titolo concessorio si presenta abusiva.
In effetti, il mutamento
della destinazione d’uso da magazzino ad attività commerciale, comporta un
indubbio aumento del carico urbanistico (T.A.R. Lazio Roma, sez. II, 10
ottobre 2006, n. 10237; idem, 4 ottobre 2005, n. 7744).
Con la
disposizione del Dipartimento IX del Comune di Roma di cui al prot. n.
28337 del 9.6.1998, con la quale è stato disposto che le destinazioni di
uso in essere alla data dell’1.9.1967 e non modificate successivamente,
sono da considerarsi legittimate anche se in contrasto con le attuali
N.T.A. del P.R.G. vigente ad esclusione delle “destinazioni d’uso
acquisite a seguito di interventi di ristrutturazione edilizia o che
abbiano comportato un aumento di fatto delle superfici utili con aumento
della densità abitativa”; il comune, come emerge dal tenore della nota di
cui al prot. n. 32957 del 28.4.2010, ha ritenuto di dovere interpretare la
citata disposizione nel senso che, poiché la variazione di destinazione di
uso da magazzino a commerciale (e l’aumento di superficie utile)
costituiscono una ristrutturazione ed edilizia ai sensi dell’articolo 33
citato, la disposizione indicata non potrebbe trovare applicazione nel
caso di specie.
La modificazione della destinazione di uso realizzata
nelle zone omogenee A, di per se stessa, ai sensi dell’articolo 10, comma
1, costituisce ristrutturazione edilizia; ne consegue che se la
disposizione richiamata dovesse effettivamente essere interpretata nel
senso propugnato da parte dell’amministrazione, quanto ivi disposto non
potrebbe mai trovare applicazione nelle dette zone (e, pertanto, su tutta
la superficie del centro storico della città di Roma); ed invece, non
essendovi alcuno specifico riferimento alle zone omogenee A, appare più
ragionevole ritenere che la disposizione in questione debba trovare
applicazione in tutto il territorio comunale, tenuto conto che la stessa è
stata adottata dal Dipartimento competente nella materia.
Ne consegue
che la mera circostanza che si sia verificata una modificazione di
destinazione di uso dell’immobile non appare sufficiente ad escludere
l’applicabilità della disposizione comunale.
E’ necessario, invece, che
la detta modificazione sia accompagnata da una diversa ristrutturazione
edilizia, nei termini ulteriori indicati in senso all’articolo10, comma
1.
Dagli atti depositati in giudizio, ed in particolare dal certificato
storico relativo al locale che interessa, emerge come, almeno a fare data
dal 1951, all’interno vi si svolgesse attività commerciale di vendita di
vino a corpo, di birra e liquori e di bibite in lattina e bottiglie e che
la detta destinazione si è mantenuta in concreto costantemente fino al
subentro del ricorrente nel 2001.
Né può ritenersi che l’applicabilità
della richiamata disposizione debba essere esclusa in quanto il mutamento
di destinazione di uso ha comportato in concreto un aumento del relativo
carico urbanistico come già in precedenza rilevato; ed infatti la stessa
dispone testualmente l’esclusione dal suo ambito delle modificazioni “ … o
che abbiano comportato un aumento di fatto delle superfici utili con
aumento della densità abitativa”.
Ai fini dell’esclusione è, pertanto,
necessaria la ricorrenza di entrambi i presupposti ivi indicati, ossia
dell’aumento delle superfici utili nonché dell’aumento del carico
urbanistico.
Nel caso di specie non si è assistito alla realizzazione
di un nuovo vano esterno da destinare agli impianti igienico-sanitari, e,
pertanto, la sola circostanza che una limitatissima metratura sia stata
trasformata per destinarla a servizio igienico non può determinare, di per
sé, un aumento della superficie utile, atteso che la relativa superficie
era già sussistente in precedenza con una specifica destinazione. Manca,
pertanto, uno dei due necessari presupposti ai fini dell’integrazione
dell’esclusione in questione.
Quanto, poi, ai lavori che la ricorrente
deduce di avere effettuato all’interno dei locali, indubbiamente sia la
tinteggiatura delle pareti ( in quanto finalizzata al mantenimento
dell’igiene e della pulizia dei locali), sia il rifacimento dell’impianto
elettrico (in quanto rivolto principalmente al mantenimento in efficienza
di un impianto), non sono riconducibili alla nozione di ristrutturazione
edilizia, bensì alla diversa nozione della manutenzione ordinaria od al
massimo in quella di manutenzione straordinaria ( nel caso di
modificazione integrale degli impianti).
Nella detta ultima nozione
rientra, altresì, ai sensi dell’articolo 3, comma 1, lett. b), del D.P.R.
n. 380 del 2001, anche la realizzazione ex novo dei servizi
igienico-sanitari, nel caso in cui non alterino i volumi e le superfici
dell’unità immobiliare e non determinino la modificazione della
destinazione di uso (Cassazione penale , sez. III, 13 aprile 2005, n.
18499; Consiglio di Stato, sez. V, 8 aprile 1991, n. 460; 23 gennaio 1984,
n. 64); nel caso di specie non risulta, dall’esame degli atti a
disposizione, come in precedenza ricordato, che la realizzazione di un
servizio igienico sia stata accompagnata un aumento di superficie o di
volume.
Ne consegue che può fondatamente sostenersi che il mutamento
della destinazione di uso di cui trattasi non abbia integrato la
ristrutturazione di cui al più volte richiamato articolo 10, comma
1.
Peraltro, dall’esame del certificato storico in atti, rilasciato
dallo sportello unico per il commercio del Municipio I in data 11.11.2008,
risulta che la indicata attività di vendita è stata svolta nei locali di
cui trattasi sin dal 1951 ed ininterrottamente fino al 1981 (risultando
che l’attività è stata chiusa d’ufficio in data 30.1.1981).
A decorrere
dal 1981 non sembra sia stata esercitata alcuna attività nei locali in
questione ma, per questa sola considerazione, non può dirsi che si sia
verificato un successivo mutamento indicato dalla più volte richiamata
disposizione in senso preclusivo alla sua operatività.
I locali non
sono, infatti, stati destinati, successivamente all’indicata data, od
almeno la detta circostanza non risulta acclarata in atti, ad una diversa
attività, né sono stati utilizzati con un’ulteriore e differente
destinazione urbanistica; semplicemente sembra che non siano stati proprio
utilizzati.
Pertanto la dichiarazione effettuata da parte della
società ricorrente ai sensi dell’articolo 4, comma 1, lett. b), del D.Lgs.
n. 114 del 1998, nella parte in cui è stata indicata la destinazione di
uso dei locali in questione come C1, corrisponde a quello che doveva
ritenersi essere l’effettivo stato delle cose alla luce della richiamata
determinazione dirigenziale.
Per le assorbenti considerazioni che
precedono, il ricorso deve essere accolto siccome fondato nel
merito.
Attesa la complessità delle questioni sottese, si ritiene
opportuno disporre la compensazione delle spese del giudizio tra le parti
costituite.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il
Lazio, sez. II ter, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in
epigrafe proposto, lo accoglie e per l'effetto annulla l’impugnata
determinazione dirigenziale n. 1331 del 13.07.2010.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del
giorno 2 febbraio 2011 con l'intervento dei magistrati:
Maddalena
Filippi, Presidente
Francesco Riccio, Consigliere
Maria Cristina
Quiligotti, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 11/04/2011
