REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'
Umbria
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 397 del
2010, proposto dai
sigg.ri G. B., P. F., A. Del G. e P. G.,
rappresentati e difesi dagli avv.ti Pasquale Di Rienzo e Giuseppe Viola,
con domicilio eletto presso l’avv. Matteo Frenguelli in Perugia, via
Cesarei, n. 4;
contro
Ministero per i beni e le attività culturali in
persona del Ministro; Soprintendenza per beni architettonici,
paesaggistici e per il patrimonio storico, artistico e etnologico
dell'Umbria in persona del legale rappresentante; rappresentati e difesi
dall'Avvocatura Distrettuale dello stato e domiciliati per legge in
Perugia, via degli Offici, n. 14;
per l'annullamento
del decreto 3 giugno 2010 (rep. 73) a firma del
Direttore Generale del predetto Ministero per i beni e le attivita'
culturali: con cui è stato esercitato il diritto di prelazione, ai sensi
degli articoli 60 e seguenti del D.Lgs. n. 22.01.2004 n. 42, nei confronti
dell’area di terreno di Ha 1.44.40 situata nel Comune di Otricoli (TR) ,
distinta in catasto terreni al foglio 7 particella n. 198;
della nota
della Soprintendenza per i beni Archeologici dell’Umbria prot. n. 5704
dell’1 giugno 2010 ( non conosciuta dai ricorrenti); della proposta di
esercizio del diritto di prelazione della Direzione Regionale per i beni
Culturali e Paesaggistici dell’Umbria avanzata con nota prot. 4485 dell’1
giugno 2010 ( non conosciuta dai ricorrenti );
di ogni altro atto
presupposto, conseguente e comunque connesso.
Visti il ricorso e i
relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del
Ministero per i beni e le attività culturali;
Viste le memorie
difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza
pubblica del giorno 9 febbraio 2011 il dott. Cesare Lamberti e uditi per
le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e
considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
1. Con contratto per notaio Gian Luca Pasqualini
di Terni rep. 57036 - racc. 12736 in data 25 marzo 2010, i coniugi
Giuseppe Beccaccioli e Piera Forti hanno venduto ai coniugi Piero Gaggi e
Annalisa Del Grande un fabbricato e l'adiacente terreno di Ha 1.44.40 siti
nel Comune di Otricoli.
1.1. Come specificato nell'atto di
compravendita, i due beni costituiscono un corpo unico: il primo
(fabbricato), originariamente censito nel catasto terreni al foglio 7
particella n 117, risulta successivamente inserito al catasto dei
fabbricati al foglio 7 con la particella 360 sub 2 mentre il secondo
(terreno) è iscritto al medesimo foglio 7 del catasto terreni con il
numero di particella 198.
1.2. Il prezzo della compravendita è stato
convenuto unitariamente in complessivi € 400.000,00: ai soli fini della
tassazione, è stato attribuito al terreno un valore fiscale di € 25.000,
00.
1.3. Entrambi i cespiti sono sottoposti a vincolo archeologico con
D. M. del 7 dicembre 1983 la cui esistenza emerge direttamente dagli
articoli primo e sesto del rogito.
1.4. L’efficacia del trasferimento è
stata condizionata, per questa ragione, al mancato esercizio del diritto
di prelazione riconosciuto all'Amministrazione dal D.Lgs. n. 42 del 22
gennaio 2004.
1.5. Con l’impugnato decreto del 3 giugno 2010, il
Ministero, dopo la formale notizia dell'atto di compravendita in data 7
aprile 2010, ha esercitato la facoltà di prelazione solo sul terreno con
esclusione quindi del fabbricato ed allo stesso importo (€ 25.000,00)
indicato dalle parti solo per finalità di carattere fiscale.
2. Avverso
il provvedimento sono dedotte le seguenti censure:
2.1. violazione
della legge n. 241/1990: il provvedimento non è stato preceduto da avviso
di avvio;
2.2. violazione dell’art. 61, commi 1 e 3, del D.Lgs. n.
42/2004: l’amministrazione che ha avuto conoscenza del trasferimento il 7
aprile 2010 avrebbe dovuto far conoscere le proprie determinazioni entro
il 7 giugno 2010 mentre il provvedimento è stato notificato ai venditori
il 4 giugno 2010 e agli acquirenti il 9 giugno 2010;
2.3. nullità del
provvedimento e del relativo atto di notifica: l’atto notificato alla
sig.ra Anna Lisa Del Grande è una mera fotocopia che risulta trasmessa dal
Ministero alla Soprintendenza dei beni archeologici dell’Umbria;
2.4.
violazione dell’art. 60, comma 2, del Dl:gs. n. 42/2004 e difetto
d’istruttoria: il vincolo archeologico grava tanto sull’area che sul
fabbricato e i due beni sono un corpo unico sicchè la prelazione non
poteva essere esercitata solo sul terreno;
2.5. difetto di motivazione:
manca la motivazione sul pubblico interesse attuale alla
prelazione;
2.6. violazione dell’art. 60 del Dl:gs. n. 42/2004:
l’Amministrazione ha attribuito arbitrariamente il valore al bene su cui è
stata esercitata la prelazione.
3. Si è costituito in giudizio il
Ministero per i beni e le attività culturali che ha eccepito il difetto di
giurisdizione del giudice adito ed ha dedotto l’infondatezza del ricorso
di cui ha chiesto il rigetto.
4. La causa viene in decisione
all’udienza del 9 febbraio 2011.
DIRITTO
1. Sono impugnati i seguenti provvedimenti: - il
decreto rep. 73, del 3 giugno 2010 con il quale il Direttore Generale del
Ministero per i beni e le attività culturali ha esercitato il diritto di
prelazione, ai sensi degli artt. 60 e segg. del D.Lgs. n.. 42/2004, nei
confronti dell’area di terreno di Ha 1.44.40 situata nel Comune di
Otricoli, distinta in catasto terreni al foglio 7 particella n. 198; - la
nota della Soprintendenza per i beni archeologici dell’Umbria prot. n.
5704 dell’1 giugno 2010; - la proposta di esercizio del diritto di
prelazione della Direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici
dell’Umbria avanzata con nota prot. 4485 dell’1 giugno 2010.
2. Va
innanzitutto disattesa l’eccezione di difetto di giurisdizione nei
confronti del giudice ordinario proposta dall’Avvocatura dello Stato nel
suo atto di costituzione in giudizio.
2.1. E’ infatti materia del
contendere non già la determinazione del prezzo della prelazione, sebbene
le modalità procedimentali con le quali l’amministrazione è pervenuta
all’esercizio della facoltà di prelazione relativamente ad una sola parte
del cespite compravenduto, consistente in un terreno con annesso
fabbricato vincolato nel suo insieme e ceduto ad un prezzo complessivo di
€ 400.000,00: per il terreno, oggetto di prelazione, l’importo indicato in
€ 25.000,00 avrebbe avuto finalità di mero carattere fiscale.
2.2.
Secondo la costante giurisprudenza del giudice d’appello (Cons. St., sez.
VI, 12 novembre 2008, n. 5643), il diritto di prelazione
dell'amministrazione su beni di rilievo storico o artistico opera in una
dimensione prettamente pubblicistica poiché l'acquisizione dei beni in
questione non avviene attraverso un mero rapporto negoziale, ma in forma
procedimentalizzata. Che la facoltà di prelazione si qualifichi come
oggetto di un diritto potestativo non incide sul carattere dell'azione
amministrativa, che si configura secondo il noto schema
norma-potere-effetto, retto dal principio di legalità, essendo detto
asserito diritto il postulato di una posizione di supremazia speciale, e
non già di una relazione di stampo privatistico (Cons. St., sez. VI, 27
febbraio 2008, n. 713; Cons. St., sez. VI, 4 aprile 2008, n. 1419).
3.
Dei motivi in cui si articola il ricorso, è sicuramente infondato il
primo, d’illegittimità del provvedimento per omessa comunicazione
dell’avviso di avvio.
3.1. In tema di provvedimenti dispositivi della
prelazione, la costante giurisprudenza esclude comunicazione dell'avvio,
in quanto il procedimento stesso scaturisce da una serie di atti di
iniziativa privata, quali il trasferimento negoziale del bene e la
successiva denuncia all'amministrazione che rendono priva di utilità
un’ulteriore fase partecipativa degli stessi soggetti privati autori
dell'atto negoziale, essendo rimessa all'esclusiva valutazione
tecnico-discrezionale dell'amministrazione la consistenza e l'importanza
dell'interesse generale in base al quale si esercita la prelazione
medesima (T.A.R. Toscana Firenze, sez. III, 13 aprile 2006, n. 1221; Cons.
St., sez. II, 8 giugno 2005, n. 4019).
4. Con il secondo e il terzo
motivo si afferma, sotto diversi profili, la violazione dell’art. 61,
D.Lgs. n. 42/2004 per omessa notificazione del provvedimento entro il 7
giugno 2010, sessantesimo giorno dalla data della denuncia di
trasferimento del bene sottoposto a vincolo la cui conoscenza si era
perfezionata in capo all’amministrazione in data 7 aprile 2010.
4.1. Va
respinto il secondo motivo nel quale si afferma che il provvedimento del
Ministero con cui è stato esercitato il diritto di prelazione sarebbe
stato notificato ai coniugi Gaggi - Del Grande oltre il termine dell’art.
61, D.Lgs. n. 42/2004, precisamente il 9 giugno 2010, come risulterebbe
dalla relata di notifica del messo del comune di Roma.
4.2. Dal timbro
del protocollo n. 23044/143407 (Del Grande) e n. 23045/143409 (Gaggi)
apposto sul decreto risulta che le relative copie del medesimo sono state
consegnate all’ufficio messi del comune di Roma in data 4 giugno 2010 e
pertanto nel termine prescritto dalla norma.
4.3. Per costante
giurisprudenza amministrativa, è sufficiente che la consegna dell'atto
venga effettuata entro il termine perentorio prescritto dall'art. 61,
D.Lgs. n. 42/2004, non potendo discendere un effetto di decadenza dal
ritardo nel compimento di un'attività riferibile non al notificante, ma a
soggetti diversi e perciò del tutto estranea alla sfera di disponibilità
del primo (T.A.R. Puglia Lecce, sez. I, 8 giugno 2006, n. 3343; Cons. St.
VI, 27 febbraio 2008, n. 713).
5. Sono infine infondati i profili di
nullità della notificazione dedotti nel terzo motivo perché intervenuta
nel confronti della sig.ra Anna Lisa Del Grande tramite fotocopia e non
tramite l’atto originale e nei riguardi dei coniugi Gaggi e Del Grande
tramite copia non conforme all’originale.
5.1. L’art. 61, D.Lgs n.
42/2004 assoggetta l’esercizio della prelazione i beni culturali alienati
a titolo oneroso o conferiti in società al solo termine di sessanta giorni
dalla data di ricezione della denuncia al Ministero degli atti che
trasferiscono, in tutto o in parte, a qualsiasi titolo, la proprietà o la
detenzione di beni culturali.
5.2. In assenza di modalità in merito
alla forma degli atti tramite i quali viene effettuata la notifica, deve
ritenersi che la stessa possa avvenire in qualsiasi forma idonea allo
scopo di concretare in capo agli interessati la conoscenza dell’atto, e
pertanto anche tramite la fotocopia via fax trasmessa dal Ministero alla
Soprintendenza dei beni archeologici, tanto più che la stessa recava in
calce il timbro di conformità all’originale apposto dalla
Soprintendenza.
5.3. Nel procedimento disciplinato dagli artt. 59
segg., D.Lgs n. 42/2004, la notificazione del decreto ministeriale di
esercizio del diritto di prelazione riveste la sola funzione di portare le
parti private a conoscenza della volontà dell’Amministrazione di avvalersi
della facoltà di acquisire il bene al Demanio statale, senz’altro effetto
traslativo della proprietà del medesimo, già intervenuta con l’emanazione
del decreto ministeriale stesso. Consegue che l’efficacia della
comunicazione deve ritenersi perfezionata con l’entrata del provvedimento
nella sfera di conoscibilità del destinatario, indipendentemente dal mezzo
adoperato che degrada a sola fonte di prova dell’intervenuta conoscenza
nei termini di legge.
6. Appare poi speciosa la questione, dalla quale
si intenderebbe inferire la nullità del provvedimento, che l’autentica
dello stesso, effettuata con un timbro originale apposto sulla prima
pagina sarebbe nulla, sia perché non effettuata in calce al documento sia
perché proveniente dalla Soprintendenza e non dal Ministero che aveva
emesso il decreto.
6.1. Funzione dell’autenticazione è quella di
comprovare, mediante il confronto, l’identità della copia con l’originale
del documento anche ai fini dell’art. 2719 c.c. che esige l'espresso
disconoscimento della conformità con l'originale delle copie fotografiche
o fotostatiche (Cass. civile, sez. III, 25/02/2009, n. 4476).
6.2. Come
tale, essa può essere apposta su qualsiasi parte del documento, in quanto
investe l’intero suo contenuto, indipendentemente dal fatto che figuri
sulla prima o ultima pagina e senza che assuma rilievo l’appartenenza del
pubblico ufficiale che sottoscrive l’autentica stessa all’Amministrazione
centrale da cui il documento proviene o a quella periferica che ha
provveduto in concreto all’autenticazione, dato il rilievo preminente
dell’attestazione dell’autenticità e non dell’appartenenza del soggetto
che la effettua ad un plesso dell’amministrazione piuttosto che a un
altro.
6.3. Da disattendere sono infine i rilievi di nullità riferiti
alla notifica del provvedimento ai coniugi Gaggi e Del Grande, perché
privo di qualificazione del soggetto che vi ha proceduto, di relata
apposta in calce alla copia e all’originale, di certificazione di
conformità all’originale e di spillatura fra gli intercalari delle
pagine,
6.4. E’ inoppugnata la consegna del provvedimento all’ufficio
messi del comune di Roma, di per sé sufficiente a qualificare la qualità
del notificatore salva impugnazione di falso, non proposta nella specie.
Tutti i documenti sono stati ricevuti dall’ufficio messi in copia conforme
e allo stesso modo notificati. La mancanza di spillatura fra gli
intercalari del documento non è sufficiente ad inficiarne la regolarità
(T.A.R. Lazio Roma, sez. I, 2 luglio 2003, n. 5822).
7. E’ oggetto del
quarto, quinto e sesto motivo la contraddittorietà e perplessità del
provvedimento nella parte in cui avrebbe esercitato la prelazione sul solo
terreno adiacente il fabbricato rurale e non sull’intero compendio,
comprensivo anche dello stesso fabbricato, in relazione sia al carattere
del vincolo di cui la D.M. 7 dicembre 1983 che inciderebbe l’intera area
oggetto di compravendita.
7.1. Secondo i ricorrenti la limitazione
della prelazione alla sola area e non anche al fabbricato non sarebbero
sorrette da adeguata attività istruttoria e contrasterebbero sia con
l’originario decreto di apposizione del vincolo sia con la consistenza dei
luoghi. Nel provvedimento non sarebbero poi indicate le ragioni attuali
per cui l’acquisizione del bene al Demanio pubblico consentirebbe una
miglior realizzazione dell’interesse archeologico specie con riguardo allo
“smembramento” del compendio immobiliare acquisito per la sola parte
riguardante il terreno e non nella sua globalità.
7.2. Nell’originario
decreto di vincolo del 7 dicembre 1983 si legge che beni di che trattasi,
censiti nel catasto terreni al foglio 7 particella n. 117 (poi divenuta
particella 360 sub ) e al medesimo foglio 7 particella 198, fanno parte
dell’antica città romana di Ocriculum e rappresentano un complesso
unitario sotto l’aspetto storico, artistico e archeologico. In aggiunta
all’importante interesse archeologico, nel provvedimento si evidenzia la
necessità di assicurarne non solo la conservazione e l’integrità, ma anche
la visibilità e la godibilità del centro antico.
8. Il Collegio ritiene
perciò necessario che sia effettuata una verificazione dello stato dei
luoghi volta ad accertare le concrete ragioni per cui il fabbricato, il
cui sedime è sicuramente inserito nell’unico complesso archeologico, sia
stato escluso dalla prelazione oltre a documentati chiarimenti che diano
esatta contezza dell’azione amministrativa in relazione allo stato dei
luoghi.
8.1. La verificazione sarà compiuta dalla Soprintendenza per
beni architettonici, paesaggistici e per il patrimonio storico, artistico
e etnologico dell'Umbria in contradditorio con le parti ricorrenti, delle
cui operazioni le stesse riceveranno previo avviso ai sensi della legge n.
241/1990.
8.2. Le parti ricorrenti potranno assistere alle operazioni
anche con un loro tecnico di fiducia.
8.3. Dei verbali e delle
emergenze delle operazioni da descrivere in un’apposita relazione, dovrà
essere data comunicazione alle parti ricorrenti nel loro domicilio eletto
e al Tribunale amministrativo regionale dell’Umbria nei centoventi giorni
successivi alla notificazione o comunicazione in via amministrativa della
presente sentenza
8.4. E’ facoltà delle parti ricorrenti presentare
controdeduzioni nei trenta giorni successivi al ricevimento della predetta
documentazione.
9. Dei sei motivi in cui si articola il ricorso in
epigrafe, vanno conclusivamente respinti i primi tre e va sospeso il
giudizio in attesa dell’espletamento dell’istruttoria sugli altri
tre.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per
l'Umbria non definitivamente pronunciando sul ricorso, in epigrafe:
-
lo respinge quanto ai motivi primo, secondo e terzo;
- sospende il
giudizio quanto al quarto, quinto e sesto motivo;
- dispone istruttoria
nei sensi di cui in motivazione;
- rinvia la trattazione della presente
causa all’udienza dell’8 Febbraio 2012;
- spese al
definitivo.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Perugia nella camera di consiglio
del giorno 9 febbraio 2011 con l'intervento dei magistrati:
Cesare
Lamberti, Presidente, Estensore
Pierfrancesco Ungari,
Consigliere
Stefano Fantini, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 31/03/2011
