F. A., rappresentato e difeso dall'avv. Donato Antonucci,
presso il quale è elettivamente domiciliato in Perugia, via Baglioni, 10;
contro
Comune di Assisi, in persona del Sindaco pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. Tosca Molini, con domicilio eletto presso
l’avv. Massimo Minciaroni in Perugia, via Palermo, 106; Comune di Assisi
Settore Gestione Territorio, Ufficio Pianificazione
Urbanistica-Contenzioso-Ricostruzione;
nei confronti di
- Regione Umbria, in persona del Presidente pro
tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti Casimiro Iannotti, Paola
Manuali e Natascia Marsala, con gli stessi elettivamente domiciliata in
Perugia, corso Vannucci, 30; - Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Ministero Per i Beni e le Attivita' Culturali, non costituiti in giudizio;
per l'annullamento
delle ordinanze-ingiunzioni del Comune di Assisi,
Settore Gestione del Territorio, Ufficio Pianificazione Urbanistica -
Contenzioso - Ricostruzione, prot. n.0014146, ord.za n.140; prot.
n.0014148, ord.za n.141 e prot. n.0014150, ord.za n.142, tutte del
6.4.2010 e tutte notificate in data 8.4.2010, con le quali ad esso
ricorrente è stato ingiunto il pagamento delle somme ivi indicate, a
titolo di indennità pecuniaria ex art.167, d.lsg. n. 42/2004, per la
realizzazione di opere abusive, tutte oggetto di condono edilizio di cui
alla pratica n. 1435 V.C.; nonché di ogni altro atto e/o provvedimento
presupposto, conseguente o comunque connesso con quelli gravati, ancorché
non conosciuti da esso ricorrente ed in particolare, per quanto possa
occorrere, delle concessioni in sanatoria nn. 5721, 5722 e 5723/2007,
nella parte in cui prevedono l’eventuale applicazione dell'indennità
risarcitoria di cui all’art.15, legge n.1497/1939; della perizia di stima
dell’Agenzia del Territorio n.9550 del l2.3.2010; della delibera della
Giunta regionale n. 203 dell’8.2.2010 (nonché delle delibere n.1650 del
23.11.2009 e n.2002 del 29.12.2009 ivi richiamate), nella parte in cui
dispone in favore del Comune di Assisi la “conservazione della funzione
autorizzatoria delegata in materia paesaggistica”, già attribuita con la
L.R. n. 11/2005.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti
gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Assisi e della Regione
Umbria;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della
causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 gennaio 2011 il
Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti i difensori come specificato
nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto
segue.
FATTO
Il ricorrente è proprietario di beni immobili
siti nel Comune di Assisi, in frazione S. Vitale, via Renaiola n. 180,
catastalmente censiti al foglio n. 145, particella 907, sub 5-6,
particella 566 e particella 655, sub 2. Il primo dei tre beni, manufatto
per civile abitazione, è stato costruito in forza di licenza edilizia n.
1674 del 28 settembre 1963; gli altri due beni sono invece stati
realizzati in assenza di titolo edilizio e destinati, rispettivamente, a
“garage-magazzino-pollaio-legnaia” (particella 566) ed a “fondi e
magazzino” (particella 655, sub 2).
Premette di avere presentato, in
data 1 aprile 1986, in relazione ai suddetti manufatti, domanda di condono
ai sensi dell’art. 31 della legge n. 47 del 1985, corrispondendo
integralmente le somme dovute.
E’ dunque intervenuto in data 21 marzo
2001 il parere paesaggistico ai sensi dell’art. 32 della legge n. 47 del
1985, trasmesso dal Comune di Assisi alla Soprintendenza, che ha
comunicato il proprio nulla-osta il successivo 23 maggio.
Benché fosse
intervenuto un accoglimento ex lege del condono, il Comune ha
rilasciato, per gli abusi di cui all’istanza del 1986, tre concessioni in
sanatoria, le nn. 5721, 5722 e 5723 del 20 novembre 2007, che fanno salva
l’eventuale applicazione dell’indennità risarcitoria prescritta dall’art.
15 della legge n. 1497 del 1939.
Espone come in data 8 aprile 2010 gli
siano state notificate dal Comune di Assisi le ordinanze ingiunzione nn.
140, 141 e 142 del 6 aprile, oggetto del presente gravame, con le quali
viene intimato, a titolo di sanatoria ambientale, il pagamento di
indennità pecuniarie e spese istruttorie ammontanti ad euro 11.526,46 (per
la particella n. 907), euro 666,27 (per la particella 566) ed euro 601,99
(per la particella 655).
1 . - Deduce, a sostegno del ricorso,
l’assenza, in capo al Comune di Assisi, del potere di emettere ordinanze
ingiunzioni per il pagamento delle somme di cui all’art. 167 del d.lgs. n.
42 del 2004. La fonte legittimante di tale potere non può infatti
rinvenirsi nell’art. 37, comma 1, della l.r. 22 febbraio 2005, n. 11,
essendo la Regione sprovvista di potestà legislativa in materia di tutela
paesaggistica, e non avendo dunque titolo per attribuire, ovvero delegare
o subdelegare al Comune funzioni in questa materia.
Nel contesto del
nuovo Titolo V della Carta costituzionale i Comuni sono i principali
destinatari delle funzioni amministrative (art. 118), ed in particolare
titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con
legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze.
La tutela
del patrimonio culturale, comprensivo dei beni culturali e beni
paesaggistici, ai sensi dell’art. 117, comma 2, della Costituzione,
appartiene alla competenza legislativa esclusiva dello Stato, che l’ha
attribuita al Mi.B.A.C.; nella materia in esame non vi è dunque alcuna
funzione propria in capo ai Comuni.
L’art. 37 della l.r. n. 11 del
2005, che ha delegato i Comuni umbri ad esercitare le funzioni
amministrative di cui agli artt. 146, 152, 153, 154, 159, 167 e 168 del
d.lgs. n. 42 del 2004, è stato emanato dopo l’entrata in vigore del codice
dei beni culturali, in base al quale il versamento dell’indennità
pecuniaria di cui all’art. 167 veniva stabilito dall’autorità
amministrativa preposta alla tutela paesaggistica (e dunque, ai sensi
dell’art. 146, comma 2, dalla Regione o dall’ente locale cui la Regione ha
affidato la relativa competenza).
Ma tale delega di funzioni disposta
dalla legge regionale si scontra con il dettato costituzionale, rendendo
illegittima sia l’originaria delega in favore dei Comuni umbri, che la
successiva “conferma” ad opera della delibera di G.R. n. 203 dell’8
febbraio 2010, con conseguente inconfigurabilità della potestà del Comune
di Assisi ad emettere le ordinanze-ingiunzioni oggetto del presente
gravame.
Appare dunque non manifestamente infondata, oltre che
rilevante, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 37, comma
1, della l.r. n. 11 del 2005 per contrasto con gli artt. 114, 117 e 118
della Costituzione, nella parte in cui ha delegato ai Comuni umbri
funzioni in materia di tutela paesaggistica in carenza della titolarità
della funzione legislativa.
Analoga questione di legittimità
costituzionale deve sollevarsi con riguardo agli artt. 146, comma 6, e
167, comma 5, del d.lgs. n. 42 del 2004, nella parte in cui consentono
alle Regioni la possibilità di delegare ad altri soggetti pubblici, ed in
particolare ai Comuni, funzioni in materia di tutela paesaggistica in
carenza della titolarità della corrispondente funzione legislativa, nonché
nella parte in cui configurano la facoltà, per le Regioni destinatarie
della delega da parte dello Stato, di subdelegare funzioni amministrative
conferite, ed ancora nella parte in cui consentono alle Regioni di
mantenere sub-deleghe di funzioni in materia di tutela paesaggistica in
favore dei Comuni, in carenza della titolarità di una corrispondente
funzione legislativa od amministrativa.
2. - Eccepisce inoltre la
prescrizione del credito vantato, in quanto la prescrizione quinquennale
di cui all’art. 28 della legge 24 novembre 1981, n. 681, in presenza di un
illecito permanente, inizia a decorrere dalla cessazione della situazione
di illiceità, coincidente con la riduzione in pristino o con
l’eliminazione della situazione di antigiuridicità dell’intervento. Il
rilascio dell’autorizzazione ai sensi dell’art. 32 della legge n. 47 del
1985 non fa dunque venire meno la potestà sanzionatoria di cui all’art. 15
della legge n. 1497 del 1939, ma segna il momento dal quale decorre il
termine prescrizionale per l’esercizio della medesima potestà.
Nel caso
di specie l’autorizzazione paesaggistica risale al 21 marzo 2001, ed il
nulla osta della Soprintendenza al 25 maggio 2001, venendo così a cessare
la situazione di antigiuridicità dell’illecito paesaggistico ed iniziando
a decorrere il termine prescrizionale; la potestà di esigere la sanzione
deve dunque ritenersi consumata alla data del 21 marzo 2006, essendo il
parere comunale valido ed efficace già prima del nulla osta della
Soprintendenza.
In ogni caso, un periodo di ventiquattro anni (dal 1986
al 2010) risulta oggettivamente eccessivo per giustificare l’esercizio del
potere sanzionatorio, risultando oltretutto violato l’affidamento del
ricorrente creatosi nel 2001, dopo l’ottenimento dell’autorizzazione
paesaggistica.
Si sono costituiti in giudizio la Regione Umbria ed il
Comune di Assisi, eccependo, la prima, l’inammissibilità del ricorso per
difetto di giurisdizione dell’adito giudice amministrativo, ed
argomentando, entrambe le Amministrazioni, l’infondatezza nel merito del
ricorso.
All’udienza del 26 gennaio 2011 la causa è stata trattenuta
in decisione.
DIRITTO
1. - Deve essere preliminarmente disattesa
l’eccezione di difetto di giurisdizione dell’adito giudice amministrativo
sull’impugnativa delle ordinanze di ingiunzione di pagamento
dell’indennità pecuniaria di cui all’art. 167 del d.lgs. 22 gennaio 2004,
n. 42, svolta dall’Amministrazione regionale nel presupposto che
l’indennità in questione ha natura sanzionatoria (alternativa alla
demolizione delle opere abusive), con conseguente cognizione del giudice
ordinario ai sensi degli artt. 22 e seguenti della legge n. 689 del
1981.
Ed invero, anche a prescindere dalla, invero dubbia,
riconducibilità della sanzione impugnata alla materia dell’urbanistica
(pur intesa in senso lato, concernente tutti gli aspetti dell’uso del
territorio : così Cass., Sez. Un., 12 marzo 2008, n. 6525), con
conseguente giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi,
in precedenza, dell’art. 34 del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, ed,
attualmente, dell’art. 133, comma 1, lett. f, del cod. proc. amm. (di cui
al d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104), la giurisdizione amministrativa va
postulata nella considerazione che la sanzione pecuniaria è espressione
del potere autoritativo dell’Amministrazione.
Più precisamente, la
sanzione di cui all’art. 167 del codice dei beni culturali, avente
carattere alternativo rispetto alle misure di tipo ripristinatorio,
rientra nella potestà amministrativa demandata all’Amministrazione a
tutela indiretta di interessi pubblici, con la conseguenza che la
controversia rivolta a contestare la validità e l’efficacia del
provvedimento applicativo di detta sanzione rientra nella cognizione del
giudice amministrativo, in quanto si ricollega a posizioni di interesse
legittimo (così Cons. Stato, Sez. IV, 11 aprile 2007, n. 1585).
2. -
Con il primo, complesso, motivo di diritto, l’illegittimità delle
ordinanze ingiunzione impugnate è inquadrata nella prospettiva
dell’illegittimità costituzionale dell’art. 37 della l.r. Umbria 22
febbraio 2005, n. 11, oltre che degli artt. 146 e 167 del d.lgs. n. 42 del
2004, nell’assunto che l’Amministrazione comunale sia priva del potere di
emettere siffatti provvedimenti, riconosciuto da fonti normative in
contrasto con gli artt. 114, 117 e 118 della Costituzione, norme che non
attribuiscono alla Regione potestà legislativa in materia di tutela del
patrimonio culturale, e, dunque, neppure il potere di delegare le funzioni
agli enti locali.
La censura deve essere disattesa per la manifesta
infondatezza della denunciata questione di legittimità
costituzionale.
La tematica implicata dal presente ricorso, pur nella
sua complessità, può essere, ad avviso del Collegio, ricostruita nei
termini che seguono.
In materia di paesaggio è configurabile
effettivamente la potestà legislativa esclusiva dello Stato, desumibile
dall’art. 117, comma 2, lett. s), della Costituzione, in quanto il
paesaggio, pur non espressamente nominato dalla norma, deve intendersi
ricompreso nella locuzione “beni culturali”, in quanto componente del
patrimonio culturale, secondo la chiara formulazione dell’art. 2 del
d.lgs. n. 42 del 2004.
Da ciò non possono però trarsi le conseguenze
giuridiche prospettate da parte ricorrente almeno per un doppio ordine di
considerazioni.
La prima consiste nel fatto che la tutela del paesaggio
è inevitabilmente collegata con i profili attinenti al “governo del
territorio” ed alla necessità di una sua “valorizzazione”, materie,
queste, entrambe rientranti nella legislazione concorrente, secondo quanto
sancito dall’art. 117, comma 3, della Costituzione; il che implica la
necessità del coinvolgimento di più livelli di governo.
Anche per
questi motivi la giurisprudenza costituzionale ha, in più occasioni,
evidenziato che il paesaggio costituisce, più che una materia, un valore
costituzionale “trasversale”, con implicazione in più materie, ed
intrecciato inestricabilmente con altri interessi e competenze regionali
concorrenti (in termini Corte cost., 26 luglio 2002, n. 407; 22 luglio
2004, n. 259).
La difficoltà di enucleare la “tutela del paesaggio”
come una sfera di competenza statale rigorosamente circoscritta e
delimitata ha, da sempre, posto in luce la necessità dell’osservanza del
principio di leale cooperazione tra Stato e Regione in tale ambito (Corte
cost, 27 giugno 1986, n. 151; 18 ottobre 1996, n. 341; 8 maggio 1998, n.
157; 25 ottobre 2000, n. 437).
A conferma di quanto osservato, e
passando così al secondo ordine di considerazioni, va sottolineato come lo
stesso art. 118 della Costituzione, al terzo comma, stabilisce che la
legge statale disciplina forme di intesa e coordinamento nella materia
della tutela dei beni culturali, esprimendo un chiaro favor costituzionale per la collaborazione tra Stato e Regioni
nell’amministrazione dei beni culturali e del paesaggio.
Il codice dei
beni culturali ha dato attuazione all’art. 118, comma 3, della
Costituzione, configurando varie forme di collaborazione in senso lato;
più precisamente, può dirsi che il codice ha ampliato, sotto più profili,
la potestà legislativa ed amministrativa delle Regioni a statuto
ordinario.
Il riferimento è anzitutto all’art. 4 del d.lgs. n. 42 del
2004, che, nell’attribuire allo Stato (e, per esso, al Mi.B.A.C.) le
funzioni in materia di tutela del patrimonio culturale, aggiunge che lo
stesso le esercita direttamente o ne può conferire l’esercizio alle
Regioni tramite forme di intesa e coordinamento, ed al successivo art. 5,
che, al primo comma, sancisce la regola della cooperazione delle regioni e
degli altri enti pubblici territoriali in materia di tutela del patrimonio
culturale, mentre al sesto comma, ancora più esplicitamente, afferma che
«le funzioni amministrative di tutela dei beni paesaggistici sono
esercitate dallo Stato e dalle regioni secondo le disposizioni di cui alla
Parte terza del presente codice, in modo che sia sempre assicurato un
livello di governo unitario ed adeguato alle diverse finalità
perseguite».
Passando poi alla Parte terza del codice, che concerne
specificamente i beni paesaggistici, la collaborazione tra Stato e
Regioni, oltre che negli artt. 131 e 133, per quanto attiene allo
specifico ambito oggettivo della presente controversia, è apertis
verbis enunciata dall’art. 146, comma 6, in tema di autorizzazione
paesaggistica, il quale dispone che «la regione esercita la funzione
autorizzatoria in materia di paesaggio avvalendosi di propri uffici dotati
di adeguate competenze tecnico scientifiche e idonee risorse strumentali.
Può tuttavia delegarne l’esercizio, per i rispettivi territori, a
province, a forme associative e di cooperazione fra enti locali come
definite dalle vigenti disposizioni sull’ordinamento degli enti locali,
ovvero a comuni, purchè gli enti destinatari della delega dispongano di
strutture in grado di assicurare un adeguato livello di competenze
tecnico-scientifiche nonché di garantire la differenziazione tra attività
di tutela paesaggistica ed esercizio di funzioni amministrative in materia
urbanistico-edilizia».
L’art. 146, comma 6, attribuisce dunque alla
Regione la funzione autorizzatoria, consentendo alla stessa anche di
delegarne l’esercizio agli enti locali, ed in specie ai Comuni, pur
garantendo una forte condivisione delle scelte da parte
dell’Amministrazione statale, cui compete, in sede procedimentale,
mediante il competente Soprintendente, esprimere un parere obbligatorio,
ad oggi anche vincolante, espressivo proprio del potere di cogestione del
vincolo, ed esteso anche al merito.
Anche nella disciplina transitoria,
di cui all’art. 159 del codice, era configurabile il potere di cogestione,
in quanto l’autorizzazione rilasciata dalla Regione o dall’Amministrazione
subdelegata andava subito comunicata alla Soprintendenza, che poteva
esercitare, entro sessanta giorni, il potere di annullamento per vizi di
(sola) legittimità.
Ne discende un contesto ordinamentale in cui la
legge ordinaria (quale è il codice dei beni culturali), in continuità con
il passato (quanto meno a fare tempo dall’art. 82 del d.P.R. n. 616 del
1977) ha attribuito alle Regioni la funzione autorizzatoria in materia di
uso del bene paesaggistico (che è “bene ad uso controllato”), con facoltà
di delega anche ai Comuni, enucleando un sistema che, alla luce di quanto
si è cercato prima di evidenziare, non risulta in contrasto con le norme
costituzionali.
Tale sistema è stato recepito, in Umbria, da ultimo,
senza difformità dal paradigma della legge statale, dalla l.r. n. 11 del
2005, di cui in questa sede si censura, in particolare, l’art. 37, che
conferisce le funzioni ai Comuni.
La sostanziale “tenuta” del sistema
legittima, per quanto ora rileva, il Comune di Assisi ad adottare le
sanzioni pecuniarie previste dall’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004,
inflitte con i provvedimenti oggetto del presente gravame.
Occorre
aggiungere che il ricorrente contesta in via di principio, e cioè in
astratto, la delega all’Amministrazione comunale, senza dedurre profili di
inadeguatezza in concreto in tale affidamento delle funzioni di gestione
dei vincoli paesaggistici, aspetto che, ove effettivamente configurabile,
avrebbe imposto una diversa attenzione, alla luce dei principi (sanciti
dall’art. 118 della Costituzione) che informano l’esercizio delle funzioni
amministrative, e cioè la sussidiarietà (nella declinazione verticale), la
differenziazione e l’adeguatezza.
3. - Con il secondo mezzo di gravame
si deduce poi la prescrizione quinquennale del diritto a riscuotere le
somme dovute a titolo di sanzione amministrativa, nell’assunto che il
momento del rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, ai sensi dell’art.
32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, risalente al marzo, od, a tutto
concedere, al maggio 2001, facendo venire meno la situazione di illiceità,
costituisce il dies a quo del termine prescrizionale, senza che
peraltro rilevi l’adozione, nel novembre 2007, delle concessioni in
sanatoria, essendosi il titolo edilizio tacitamente formatosi decorsi
ventiquattro mesi dal parere favorevole dell’Amministrazione preposta alla
tutela del vincolo paesaggistico, ai sensi dell’art. 35, commi 17 e 18,
della stessa legge n. 47 del 1985 (e quindi nel marzo o maggio del
2003).
Anche tale censura deve essere disattesa.
Ed invero, secondo
il prevalente indirizzo giurisprudenziale, per gli illeciti in materia
paesaggistica ed urbanistico-edilizia puniti con sanzione pecuniaria, la
prescrizione quinquennale ex art. 28 della legge 24 novembre 1981, n. 689
inizia decorrere solamente dalla cessazione della situazione di illiceità,
sicchè, vertendosi in materia di illecito permanente, l’indennità prevista
(attualmente) dall’art. 167 del codice dei beni culturali può essere
irrogata anche a distanza di tempo e senza la necessità di motivazione in
ordine al ritardo dell’esercizio del potere (tra le tante, Cons. Stato,
Sez. V, 13 luglio 2006, n. 4420).
In ogni caso, il parere favorevole
rilasciato dall’Amministrazione preposta alla tutela del paesaggio
nel’ambito del procedimento di sanatoria edilizia non è atto idoneo a far
decorrere il termine di prescrizione quinquennale (Cons. Stato, Sez. IV, 4
febbraio 2004, n. 395).
Obietta il ricorrente che comunque anche il
titolo edilizio in sanatoria si è formato, con il meccanismo del silenzio
assenso, decorsi ventiquattro mesi dal rilascio del parere di cui all’art.
32, comma 1, della legge n. 47 del 1985, e dunque nel 2003.
Sennonché
l’art. 35, comma 17, della legge da ultimo indicata dispone che «decorso
il termine perentorio di ventiquattro mesi dalla presentazione della
domanda, quest’ultima si intende accolta ove l’interessato provveda al
pagamento di tutte le somme eventualmente dovute a conguaglio ed alla
presentazione all’ufficio tecnico erariale della documentazione necessaria
all’accatastamento», mentre il ricorrente ha provveduto al pagamento
dell’importo dovuto solamente il 25 marzo 2005, secondo quanto documentato
dal Comune, e non contestato ex adverso.
E, comunque, la
concessione edilizia in sanatoria intervenuta, quale che sia l’esatto
momento della sua adozione (verosimilmente databile peraltro al 15 aprile
2005, secondo quanto inferibile dalla documentazione successiva versata in
atti : cfr., in particolare, doc. n. 2 del Comune di Assisi), è rimasta
inoppugnata; inoltre con nota del 15 giugno 2007 è stato comunicato
l’avvio del procedimento per l’applicazione delle indennità risarcitorie
(di cui all’art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004).
Infine, in ordine al quantum debeatur, legittimamente la sanzione è stata calcolata
dall’Agenzia del Territorio con riferimento alla data della
sanatoria.
4. - In conclusione, il ricorso deve essere respinto per
l’infondatezza dei motivi dedotti.
La complessità delle questioni
trattate giustifica comunque la compensazione tra tutte le parti delle
spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'
Umbria (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come
in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa tra le parti le spese di
giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Perugia nella camera di consiglio
del giorno 26 gennaio 2011 con l'intervento dei magistrati:
Cesare
Lamberti, Presidente
Carlo Luigi Cardoni, Consigliere
Stefano
Fantini, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 31/03/2011
