REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO
ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'
Umbria
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 57 del
2010, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
R. A., rappresentata
e difesa dagli avv.ti Patrizia Bececco ed Anna Maria Pitzolu, con
domicilio eletto presso l’avv. Donato Antonucci in Perugia, via Baglioni,
10;
contro
Commissario Straordinario dell'Associazione Italiana
Croce Rossa, Associazione Italiana della Croce Rossa, rappresentati e
difesi ope legis dall'Avvocatura distrettuale dello Stato di
Perugia, presso i cui uffici sono pure legalmente domiciliati, alla via
degli Offici, 14;
nei confronti di
P. A., rappresentata e difesa dall'avv. Francesco
Romoli, con domicilio eletto presso T.A.R. Umbria in Perugia, via
Baglioni, 3;
per l'annullamento
- dell'ordinanza n. 0415-09 del 29 dicembre 2009 con
la quale il Commissario straordinario dell'Associazione Croce Rossa
Italiana Avv. Francesco Rocca disponeva "la sostituzione della ricorrente
nell'incarico di Commissario pro-tempore del Comitato Provinciale C.R.I.
di Terni a decorrere dalla data dell'ordinanza commissariale e nominava
quale nuovo Commissario pro-tempore la signora Anna Petrangeli”;
-
della nota del Commissario straordinario dell'Associazione Croce Rossa
Italiana Avv. Francesco Rocca Prot. CRI/CC/0086322/09 del 1.12.2009, con
la quale veniva comunicato l'avvio di procedimento per la conferma o
sostituzione della ricorrente dall'incarico di Commissario del Comitato
Provinciale CRI di Terni in relazione alla nota del Comitato Regionale CRI
Umbria Prot. 2374/I1 del 27.11.2009 a firma del Commissario regionale
Dante Siena, allegata alla predetta comunicazione, che parimenti
s'impugna;
- di tutti gli ulteriori atti presupposti, connessi e
conseguenti, ancorchè ignoti alla ricorrente.
Visti il ricorso, i
motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione
in giudizio del Commissario Straordinario dell'Associazione Italiana Croce
Rossa e dell’Associazione Italiana della Croce Rossa, nonché della
controinteressata Anna Petrangeli;
Viste le memorie difensive;
Visti
tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno
26 gennaio 2011 il Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti i difensori
come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto
quanto segue.
FATTO
La ricorrente, nominata nel 2005 Presidente del
Comitato Provinciale di Terni dell’Associazione Croce Rossa Italiana, e
poi Commissario provinciale, ha impugnato l’ordinanza in data 29 dicembre
2009 con la quale il Commissario Straordinario ha disposto la sua
sostituzione con la sig.ra Anna Petrangeli, Commissario del Comitato
locale di Orvieto.
Avverso il predetto provvedimento e la presupposta
nota dell’1 dicembre 2009 di comunicazione dell’avvio del procedimento
(avente allegata la comunicazione del Commissario regionale) deduce i
seguenti motivi di diritto :
1) Violazione degli artt. 18 e 97 della
Costituzione; violazione degli artt. 3, 8 e 10 della legge n. 241 del
1990; violazione dei principi del contraddittorio e del giusto
procedimento; eccesso di potere per difetto di motivazione, carenza di
istruttoria, travisamento dei fatti, manifesta illogicità ed
irragionevolezza, disparità di trattamento, sviamento.
Il provvedimento
gravato origina da un procedimento avviato dal Commissario regionale che,
in più occasioni, ha dimostrato di avere motivi di risentimento con gli
altri rappresentanti a livello regionale dell’associazione. Di tale
situazione di diffusa conflittualità locale il Commissario nazionale
avrebbe dovuto tenere conto prima di adottare il provvedimento di
sostituzione. Ed invece è stato assegnato alla ricorrente un termine molto
breve per presentare le proprie controdeduzioni; inoltre il fatto stesso
che il provvedimento sia stato adottato in tempi strettissimi è indice
significativo di carenza di istruttoria e di sviamento.
Il
provvedimento gravato è inoltre affetto da vizio motivazionale, non avendo
tenuto in adeguata considerazioni le controdeduzioni della ricorrente, che
dovevano essere valutate in contraddittorio con i rilievi mossi dal
Commissario regionale.
Appare altresì evidente la manifesta illogicità
ed irragionevolezza dell’ordinanza commissariale, che ha valorizzato i
rilievi del Commissario regionale, la cui infondatezza era stata
puntualmente dimostrata nelle controdeduzioni della ricorrente.
Occorre
inoltre considerare che la direttiva con la quale il Commissario Nazionale
ha chiesto ai vertici della C.R.I. di astenersi dal partecipare a
competizioni elettorali è intervenuta dopo la candidatura della ricorrente
ad una lista civica; la stessa non è peraltro risultata eletta.
Appare
inoltre ben strano che il Commissario Straordinario nazionale, nominato
per riportare in equilibrio i conti della C.R.I., abbia rimosso
dall’incarico l’unico Commissario la cui gestione si era dimostrata così
efficiente da concludersi con un avanzo di bilancio.
2) Violazione
degli artt. 18 e 97 della Costituzione; violazione del d.P.C.M. di nomina
del Commissario straordinario del 30 ottobre 2008 e del d.P.C.M. 12
dicembre 2009 di proroga della nomina; carenza di potere; eccesso di
potere per difetto dei presupposti di urgenza e contingibilità e difetto
di istruttoria.
La sostituzione degli organi di una persona giuridica
con un organo straordinario, di nomina eteronoma, deve considerarsi
fattispecie eccezionale; conseguentemente, il soggetto cui siano conferiti
poteri eccezionali ha l’obbligo di esercitarli entro i ristretti limiti
delle proprie attribuzioni e per le finalità per le quali è stata disposta
la sua nomina.
Nel caso di specie il Commissario Straordinario è stato
nominato con l’ordinanza del 30 ottobre 2008 al dichiarato scopo di
“garantire una corrente ed efficiente gestione, anche in vista della
riorganizzazione dell’ente”; tale essendo il mandato conferito al
Commissario, non vi era alcuna ragione per procedere alla sostituzione
della ricorrente, che, unica in Umbria, aveva dimostrato le proprie
capacità gestionali, assicurando l’equilibrio del proprio bilancio, anche
assumendo decisioni duramente osteggiate dalle organizzazioni sindacali,
sulle quali, invece, e con evidente sviamento, viene fondato il
provvedimento di sostituzione.
3) Violazione degli artt. 18 e 97 della
Costituzione; violazione del’art. 11 dell’allegato al d.P.C.M. 6 maggio
2005, n. 97 (Statuto della C.R.I.), nella considerazione che la suindicata
norma statutaria vieta che possano attribuirsi alla medesima persona più
incarichi all’interno dell’associazione. Ne consegue che la sig.ra
Petrangeli, rivestendo la carica di Commissario locale di Orvieto, non può
assumere quella di Commissario provinciale di Terni per evidente
incompatibilità.
Si sono costituite in giudizio la C.R.I. e la
controinteressata sig.ra Petrangeli argomentatamente chiedendo la
reiezione del ricorso; la controinteressata ha altresì eccepito
l’incompetenza territoriale del T.A.R. dell’Umbria.
Con successivi
motivi aggiunti l’avv. Robatto ha impugnato l’ordinanza commissariale n.
0436/10 del 24 agosto 2010 con la quale il Commissario Straordinario della
C.R.I., in ottemperanza dell’ordinanza del Consiglio di Stato, Sez. VI, 4
agosto 2010, n. 3875, di reiezione (in riforma dell’ordinanza 10 marzo
2010, n. 34 di questo Tribunale Amministrativo) della domanda cautelare,
ha reinsediato la sig.ra Petrangeli quale Commissario del Comitato
provinciale di Terni, deducendo i seguenti ulteriori motivi :
4)
Invalidità derivata dall’ordinanza commissariale n. 415/2009, nella
considerazione che l’atto impugnato si qualifica come confermativo
dell’ordinanza già impugnata con il ricorso introduttivo; è pertanto
affetto dagli stessi vizi che inficiano la legittimità dell’atto
presupposto e viene censurato per gli stessi motivi, alla cui esposizione
si rinvia.
5) Violazione dell’art. 21 nonies, comma 1, della legge n.
241 del 1990; eccesso di potere per difetto di motivazione, carenza di
istruttoria, travisamento dei fatti, manifesta illogicità ed
irragionevolezza, disparità di trattamento, sviamento.
Nel riformare
l’ordinanza cautelare di questo Tribunale Amministrativo, il Consiglio di
Stato non ha valutato il fumus boni iuris del ricorso, ma si è
limitato a disattendere la motivazione di accoglimento della misura
cautelare in considerazione del disposto differimento dell’udienza già
fissata per il merito.
All’udienza del 26 gennaio 2011 la causa è stata
trattenuta in decisione.
DIRITTO
1. - Deve essere preliminarmente esaminata
l’eccezione di incompetenza territoriale del T.A.R. Umbria, sollevata
dalla controinteressata con la memoria del 10 giugno 2010, nell’assunto
che l’ordinanza impugnata è stata adottata dal Commissario Straordinario
della C.R.I., ed ha efficacia sull’intero territorio nazionale, spettando
dunque la cognizione della controversia al T.A.R. Lazio, sede di
Roma.
L’eccezione, a prescindere dalla sua fondatezza, è anzitutto
inammissibile.
Ed invero, nel regime processuale antecedente al nuovo
codice del processo amministrativo (di cui al d.lgs. 2 luglio 2010, n.
104), entrato in vigore il 16 settembre 2010, l’incompetenza territoriale
del T.A.R. adito dal ricorrente non poteva essere denunciata mediante una
mera eccezione processuale dedotta con memoria neppure notificata alla
controparte, essendo invece necessario a tale fine l’instaurazione del
procedimento di regolamento di competenza nei termini stabiliti (ai sensi
dell’art. 31 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034).
Né può assumere
valore la circostanza per cui detta controversia viene trattata nel vigore
del nuovo regime processuale, in cui è delineato un diverso regime di
competenza territoriale inderogabile, il cui difetto è rilevabile anche
d’ufficio in primo grado. Ed infatti, secondo l’insegnamento di Cons.
Stato, Ad. Plen., 7 marzo 2011, n. 1, la nuova disciplina della
competenza, ivi compresi i modi di rilevabilità di cui all’art. 15 del
cod. proc. amm., è applicabile, in forza di un generale principio di
certezza giuridica e di affidamento legislativo (desumibile dall’art. 11
delle disposizioni sulla legge in generale) solo ai processi instaurati
sotto la sua vigenza, e cioè a decorrere dalla data della sua entrata in
vigore, dovendosi intendere “instaurati” i ricorsi per i quali a tale data
sia intervenuta la prima notifica alle controparti con cui si realizza la
“proposizione del ricorso”.
2. - Procedendo dunque alla disamina del
merito del ricorso, con il primo motivo si deduce l’illegittimità del
provvedimento di sostituzione dell’avv. Robatto da Commissario del
Comitato provinciale di Terni, contestandosene le ragioni poste a
fondamento (desumibili essenzialmente dalla comunicazione del Commissario
regionale del 27 novembre 2009, allegata alla comunicazione di avvio del
procedimento del successivo 1 dicembre), senza tenere adeguatamente conto
della rappresentazione dalla medesima fornita in sede di partecipazione
procedimentale, in violazione, tra l’altro, dell’art. 10 della legge n.
241 del 1990, ed incorrendo in difetto di istruttoria.
L’articolata
censura non appare meritevole di positiva valutazione, e va dunque
disattesa.
Per chiarezza di esposizione, è opportuno evidenziare che
l’ordinanza commissariale n. 0415-09 del 29 dicembre 2009 perviene alla
decisione di sostituire il Commissario provinciale di Terni nella
considerazione che : a) le controdeduzioni presentate dalla ricorrente
«non supera-(no)- completamente le contestazioni formulate di cui alla
richiamata nota del Commissario Regionale C.R.I.»; b) è venuto meno il
rapporto fiduciario intercorrente con il Commissario straordinario
dell’ente; c) sussiste un «clima di elevata conflittualità interna alla
C.R.I. Umbra che impone un rinnovamento ai vertici al fine di ristabilire
l’equilibrio necessario a garantire efficienza ed efficacia all’azione
C.R.I. sul territorio».
Tale corredo motivazionale non appare scalfito
dai vizi dedotti.
E’ infatti anzitutto incontestata la condizione di
conflittualità a livello di organi locali dell’associazione; e non assume
rilievo indagare sulla circostanza di chi ne sia stato artefice o
responsabile, anche perché contestualmente al provvedimento gravato, con
ordinanza commissariale n. 0416-09 (sempre del 29 dicembre 2009), è stato
sostituito anche il commissario regionale (Dante Siena) con il sig. Paolo
Scura.
Quanto al venire meno del rapporto fiduciario, giova muovere
dalla considerazione che il provvedimento di nomina del Commissario
straordinario (dr. Francesco Rocca) del 30 agosto 2008 (come pure quello
successivo di conferma del 12 dicembre 2009) gli attribuisce «poteri di
ordinaria e straordinaria amministrazione, fino alla ricostituzione degli
organi statutari». Tali poteri sono stati esercitati anche mediante lo
scioglimento degli organi statutari dei Comitati regionali, provinciali e
locali con attribuzione dell’incarico di Commissario ai rispettivi
Presidenti, salvo diversa successiva disposizione (ordinanza commissariale
del 14 novembre 2008).
Ciò consente di inferire non solo che la
ricorrente, al momento del provvedimento di sostituzione, era Commissario
del Comitato provinciale di Terni (e non dunque espressione dei delegati
locali dell’associazione), ma anche che il suo incarico, portato di una
designazione diretta del Commissario Straordinario, doveva ritenersi
improntato all’elemento fiduciario, all’intuituspersonae, il cui
venire meno ne legittimava la sostituzione.
La circostanza del
carattere fiduciario dell’incarico di Commissario provinciale, per il suo
carattere assorbente ogni specifica valutazione, consente al Collegio di
non soffermarsi sulle singole contestazioni mosse alla ricorrente
dall’allora Commissario regionale e sulle conseguenti difese dalla
medesima articolate, salvo una precisazione in punto di fatto, relativa
alla candidatura della ricorrente alle elezioni provinciali. La direttiva
del Commissario Straordinario che rappresentava, in via preventiva,
l’intendimento di sostituire i Commissari di Comitato candidati, risale al
30 aprile 2009, mentre il termine per la presentazione (e quindi anche per
la revoca) delle candidature scadeva il 9 maggio 2009, secondo quanto
allegato dalla controinteressata, e non contestato dalla ricorrente.
Il
carattere fiduciario dell’incarico si riflette, essenzialmente, nel
giudizio di affidabilità espresso attraverso la nomina, indicativo della
fiducia sulla capacità del nominato di rappresentare gli indirizzi e gli
obiettivi di chi l’ha designato, orientando l’azione dell’organo nel quale
si trova ad operare in senso quanto più possibile conforme agli interessi
di chi gli ha conferito l’incarico.
Neppure può parlarsi del mancato
rispetto del contraddittorio procedimentale, in quanto, secondo il
prevalente indirizzo giurisprudenziale, l’obbligo di prendere in
considerazione il contributo partecipativo del privato ai sensi dell’art.
10 della legge generale sul procedimento non comporta la necessità di una
puntuale confutazione delle argomentazioni svolte dalla parte privata,
dovendosi valutare la sufficienza della motivazione in relazione
all’ampiezza dei poteri affidati all’Amministrazione, tenendo conto che
ciò che rileva è la congruità della decisione e della motivazione in
rapporto alle risultanze istruttorie complessivamente acquisite (in
termini, tra le tante, Cons. Stato, Sez. VI, 7 gennaio 2008, n. 17; T.A.R.
Liguria, Sez. II, 11 aprile 2008, n. 543; T.A.R. Toscana, Sez. III, 3
giugno 2009, n. 948).
Nella prospettiva della natura fiduciaria del
rapporto tra Commissario straordinario e Commissario locale,
evidentemente, il supporto motivazionale dell’ordinanza gravata appare
adeguato a spiegare la ragione del non adeguamento agli argomenti
difensivi svolti dalla ricorrente.
La rapidità nell’adozione del
provvedimento impugnato, risalente al 29 dicembre 2009, non appare poi
lesiva dei diritti procedimentali della ricorrente, cui la comunicazione
di avvio in data 1 dicembre 2009 aveva attribuito venti giorni per le
controdeduzioni, inviate con nota del successivo 21 dicembre.
E’ privo
di pregio anche l’assunto della brevità del termine di venti giorni
assegnato alla ricorrente per la presentazione delle controdeduzioni; ed
invero, in assenza di una specifica disposizione normativa, la
giurisprudenza ha ritenuto che il termine deve essere determinato in modo
adeguato a consentire al privato di partecipare. Venti giorni possono
ritenersi termine congruo, anche in analogia con quanto espressamente
previsto dall’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990, che, in fase
predecisoria, a seguito della comunicazione dei motivi ostativi
all’accoglimento dell’istanza, concede un termine di dieci giorni per
presentare osservazioni eventualmente corredate da documenti (in termini
T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 21 settembre 2006, n. 8192).
3. -
Con il secondo mezzo di gravame si torna a lamentare un uso improprio del
potere commissariale, che, nella sostituzione della ricorrente, non si
sarebbe attenuto al mandato conferitogli con il provvedimento di
nomina.
Anche tale censura deve essere disattesa.
Occorre anzitutto
precisare che il precedente giurisprudenziale invocato da parte ricorrente
(Cons. Stato, Sez. VI, 26 agosto 2003, n. 4832) non appare pertinente
perché attiene ai limiti dell’esercizio del potere di scioglimento degli
organi ordinari di una persona giuridica, mentre nel caso di specie la
sostituzione della ricorrente è intervenuta in un contesto in cui la
stessa non era più organo ordinario, costituito in base alle regole che ne
governano l’autonomia, ma Commissario, e dunque organo straordinario di
nomina eteronoma (lo scioglimento degli organi statutari, già evincibile
dal provvedimento in data 30 ottobre 2008 del Presidente del Consiglio dei
Ministri, di nomina del Commissario straordinario avv. Rocca, è stato poi
esplicitato con l’ordinanza commissariale n. 01-08 del 14 novembre
2008).
In ogni caso, la nomina del Commissario straordinario, con
attribuzione, come già evidenziato, di poteri di ordinaria e straordinaria
amministrazione, è dichiaratamente finalizzata all’attribuzione del
«compito di garantire una corrente ed efficiente gestione, anche in vista
della riorganizzazione dell’ente».
In tale prospettiva, la rimozione
dello stigmatizzato clima di conflittualità nell’ambito della Regione
Umbria, mediante sostituzione di taluni Commissari, deve ritenersi
obiettivamente funzionale ad una corrente ed efficiente gestione.
4. -
Con il terzo motivo viene poi dedotta la violazione dell’art. 11 dello
Statuto della C.R.I., approvato con d.P.C.M. 6 maggio 2005, n. 97, nella
considerazione dell’incompatibilità della sig.ra Petrangeli ad essere
nominata Commissario provinciale di Terni, risultando la medesima già
commissario locale di Orvieto.
Il motivo deve essere disatteso, in
quanto il regime di incompatibilità delineato dallo Statuto, con riguardo
alla titolarità di più cariche associative, riguarda inequivocabilmente
gli organi ordinari, e non anche quelli straordinari, istituiti a seguito
del commissariamento dell’associazione italiana della Croce Rossa.
5. -
Anche il primo motivo aggiunto, esperito avverso l’ordinanza commissariale
n. 0436-10 del 24 agosto 2010, disponente l’automatico reinsediamento
della sig.ra Petrangeli nella carica di Commissario provinciale di Terni,
in esecuzione dell’ordinanza 4 agosto 2010, n. 3875 del Consiglio di
Stato, Sez. VI, di riforma del provvedimento di questo Tribunale
Amministrativo, che aveva concesso la misura cautelare, deve essere
respinto.
Con il motivo in questione vengono infatti svolte solamente
censure di invalidità derivata dalla illegittimità della presupposta
ordinanza commissariale n. 415/09, oggetto del ricorso introduttivo, già
disatteso.
6.- Il secondo motivo aggiunto, con il quale, in definitiva,
si censura il provvedimento gravato, in quanto avrebbe dato acritica
attuazione all’ordinanza del Consiglio di Stato n. 3875 del 4 agosto 2010,
di riforma della misura cautelare concessa da questo Tribunale
Amministrativo con ordinanza n. 34 del 10 marzo 2010, appare
manifestamente infondato, se non anche inammissibile.
Ed invero il
Commissario Straordinario, con l’ordinanza del 24 agosto 2010, ha dato
doverosa esecuzione all’ordinanza n. 3875/2010 del Consiglio di Stato (di
reiezione dell’istanza cautelare proposta in primo grado).
La carenza
di interesse si evidenzia peraltro nella prospettiva che la misura
cautelare, cui l’Amministrazione si uniformi, non configura mai una
radicale consumazione del potere amministrativo, proprio in ragione della
sua natura strumentale ed interinale, i cui effetti sono destinati a
prodursi ed esaurirsi nelle more della definizione del giudizio
nell’ambito del quale la misura cautelare è stata concessa (tra le tante,
da ultimo, T.A.R. Lazio, Latina, 17 dicembre 2010, n. 1996).
7. - In
conclusione, il ricorso ed i motivi aggiunti devono essere respinti, in
quanto infondati.
Sussistono tuttavia giusti motivi, in considerazione
della peculiarità della vicenda, per compensare tra tutte le parti le
spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'
Umbria (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando, respinge il
ricorso ed i motivi aggiunti.
Compensa tra le parti le spese di
giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Perugia nella camera di consiglio
del giorno 26 gennaio 2011 con l'intervento dei magistrati:
Cesare
Lamberti, Presidente
Carlo Luigi Cardoni, Consigliere
Stefano
Fantini, Consigliere, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 28/03/2011
