W. I. S.p.a., con sede in Milano, rappresentata e difesa
dagli avv.ti Antonio Longo e Felice Eugenio Lorusso, con domicilio eletto
presso Donato Antonucci in Perugia, via Baglioni, 10;
contro
Valle Umbra Servizi S.p.a., con sede in Spoleto,
rappresentata e difesa dall'avv. Nadia Americcioni, con domicilio eletto
presso Gerardo Gatti in Perugia, corso Vannucci, 63;
nei confronti di
A. S.p.a, con sede in Milano;
per l'annullamento
- del provvedimento di esclusione della società
ricorrente dalla procedura ristretta per l'appalto del servizio di
brokeraggio di assicurazioni, adottato in data 20 luglio 2010 e comunicato
alla ricorrente con nota in data 23 luglio 2010;
- del bando di gara,
nella parte in cui occorra per le finalità di cui al presente
ricorso;
- di ogni altro atto presupposto, connesso e
conseguente;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto
l'atto di costituzione in giudizio della Valle Umbra Servizi
S.p.a.;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della
causa;
Visti gli artt. 74 e 120, co. 10, cod. proc. amm.;
Relatore
nell'udienza pubblica del giorno 23 febbraio 2011 il dott. Pierfrancesco
Ungari e uditi per le parti i difensori come specificato nel
verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. La Valle Umbra Servizi S.p.a., concessionaria
di pubblici servizi locali, con bando pubblicato sulla G.U. in data 6
novembre 2009 ha indetto una procedura ristretta, al fine di appaltare -
con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa (80 punti per
la componente tecnica e 20 per quella economica) - il servizio di
brokeraggio di assicurazioni per la durata di un triennio.
1.1. La
lettera di invito, prot. 21390 in data 21 dicembre 2009, per quanto qui
interessa, al punto " 1) Modalità di presentazione dell’offerta ",
prevedeva che:
" La busta “B-Offerta Tecnica”, a pena di esclusione
dalla gara, dovrà contenere una relazione tecnica descrittiva dei
contenuti e delle modalità di realizzazione del servizio oggetto del
Capitolato d’Oneri e, quindi, comprendere il progetto analitico di
realizzazione del servizio, costituito da tutti gli elementi atti a
definire compiutamente ed in modo univoco le attività da realizzare sotto
il profilo qualitativo, quantitativo, organizzativo, temporale e degli
obiettivi e recare le indicazioni necessarie per l’attribuzione dei
punteggi in relazione ai parametri di cui al precedente articolo.
Tale
relazione deve essere contenuta in massimo 10 (dieci) cartelle
dattiloscritte (solo una facciata), formato A4, dimensione carattere 12.
(…)".
1.2. Al punto " 4) Procedure per la determinazione della migliore
offerta ", individuava i seguenti " requisiti tecnici " (rectius :
elementi della componente tecnica dell’offerta – così, del resto, sono
stati considerati dalla Commissione giudicatrice):
" A. Metodologie
operative impiegate per l’espletamento del servizio con particolare
riferimento ai criteri adottabili per il conseguimento di economie di
spesa nella gestione dei rischi, al fine di garantire l’economicità e
l’efficacia del programma assicurativo" (fino a 45 punti). " B. Modalità
organizzative adottate per la gestione del programma assicurativo e per la
gestione dei sinistri con descrizione degli strumenti e supporti
utilizzati " (fino a 30 punti). " C. Piano di formazione del personale.
Modalità con le quali si intende provvedere alla formazione del personale
della Valle Umbra Servizi Spa che collabora alla gestione dei contratti
assicurativi " (fino a 5 punti).
Ciascuno di detti tre " requisiti "
era articolato in " sub-elementi di valutazione ", con i relativi punteggi
massimi attribuibili:
- A: " 1) caratteristiche metodologiche,
tecniche e qualitative del progetto di analisi per l’individuazione dei
rischi e per la razionalizzazione del sistema assicurativo della Valle
Umbra Servizi Spa " (fino a 25 punti); " 2) soluzioni adottabili per il
conseguimento di economie di spesa " (fino a 14 punti); " 3) tempi di
risposta garantiti alle richieste della Valle Umbra Servizi Spa " (fino a
6 punti).
- B: " 4) metodo organizzativo per la corretta gestione
ordinaria e straordinaria del programma assicurativo " (fino a 12 punti);
" 5) modalità e procedure per la completa e corretta gestione dei sinistri
" (fino a 8 punti); " 6) modalità, tempi di attuazione e prestazioni dei
supporti proposti per la gestione e il monitoraggio del programma
assicurativo e dei sinistri " (fino a 5 punti); " 7) modalità di
assistenza nella redazione dei capitolati d’oneri e altra documentazione e
nella procedura di gara per l’affidamento dei servizi assicurativi " (fino
a 5 punti).
- C: " 8) modalità di espletamento dei corsi di formazione
" (max 3 punti); " 9) loro frequenza " (max 2 punti).
1.3. Al punto "
5) Esclusioni ed irregolarità formali ", dopo aver affermato che " La
mancata presentazione o l’imperfetta formulazione di un documento può
costituire motivo di esclusione dalla gara ", la lettera di invito
precisava che " In caso di irregolarità formali, non compromettenti la par
condicio fra i soggetti offerenti né l’interesse della stazione
appaltante, la Commissione inviterà il/i soggetto/i offerente/i a
procedere alla relativa regolarizzazione e/o a fornire i chiarimenti
opportuni, fissando all’uopo un termine perentorio. In caso di
inadempimento o di risposta giudicata non esauriente, la Commissione si
riserverà ogni decisione, in applicazione delle regole di gara ".
2. La
società ricorrente è stata esclusa dalla gara, con provvedimento prot.
11367 in data 23 luglio 2010, in applicazione del punto 1) della lettera
di invito, nella parte sopra riportata.
Tanto, per aver " inserito
nella Busta “B-Offerta Tecnica”, due cartelle, di cui una relativa
all’offerta tecnica e l’altra, inserita come allegato della prima,
contenente il “curricula” di soggetti presumibilmente deputati
all’esecuzione del servizio, non rispettando quanto stabilito nella
Lettera d’invito (…) ".
Infatti, la Commissione giudicatrice (cfr.
verbale n. 4 in data 19 maggio 2010), considerando l’insieme della
predetta documentazione, ha ritenuto che la ricorrente avesse " redatto
una relazione che complessivamente supera le dimensioni massime indicate
nella lex specialis (dieci cartelle dattiloscritte – solo una
facciata – formato A4) ".
3. La ricorrente impugna l’esclusione,
deducendo articolate censure di violazione e falsa applicazione della
lettera di invito, carenza di motivazione e sviamento.
Sostiene, in
sintesi, che la lettera di invito non consentiva di comminare l’esclusione
per la sola aggiunta alla relazione tecnica (in sé ineccepibile) di
documentazione non prevista e comunque irrilevante ai fini della
valutazione comparativa delle offerte.
4. Resiste la concessionaria
appaltante, controdeducendo puntualmente e sostenendo, in particolare,
l’univocità della clausola concernente la dimensione massima della
documentazione da inserire nella busta “B”, e l’impossibilità di
disapplicarla a tutela della par condicio.
5. Il Collegio
ritiene anzitutto opportuno puntualizzare la consistenza della
documentazione la cui presentazione ha determinato l’esclusione della
ricorrente.
Oltre alla relazione tecnica richiesta (contenuta nel
prescritto limite di dieci pagine), la ricorrente ha inserito nella busta
“B” altra (corposa) documentazione, separata in una distinta “cartella”
(cfr. verbale n. 4, citato) e denominata “Allegato 1 - Curricula staff
tecnico”, nella quale risultano indicati le esperienze ed i titoli
professionali e scientifici dei soggetti – già menzionati nella relazione,
con riferimento ai rispettivi ruoli - che la ricorrente, in caso di
aggiudicazione, intenderebbe utilizzare nello svolgimento del
servizio.
6. Il Collegio sottolinea poi come (nell’ambito di una
lettera di invito non esente da refusi grammaticali e previsioni improprie
o non coordinate) la portata applicativa della clausola in questione non
apparisse univoca.
Testualmente, infatti, la precisazione della
rilevanza ai fini dell’esclusione dell’offerta risulta anteposta, nel
primo periodo del punto 1), alla previsione della presentazione di una
relazione tecnica con determinati contenuti; mentre la previsione sulle
dimensioni massime della relazione tecnica segue (dopo il punto e a capo)
nel secondo periodo.
Certamente, una previsione sulle dimensioni
massime della documentazione da presentare – avendo la ratio di
sintetizzare l’esposizione del progetto da parte dei concorrenti, in modo
da farne emergere i contenuti qualificanti ed agevolare la comparazione
delle offerte – ha poco senso se poi viene consentito di derogarvi senza
incorrere in alcuna conseguenza negativa. Così come è ragionevole ritenere
che l’indicazione analitica dei contenuti progettuali dovesse rilevare ai
fini dell’attribuzione dei punteggi, e non (come pure è scritto) della
stessa ammissibilità dell’offerta.
Tuttavia, resta il fatto che la
formulazione testuale della clausola fosse imperfetta; comunque tale, da
poter indurre in errore i partecipanti in ordine a dette conseguenze, ed
in particolare alla possibilità che una documentazione ulteriore rispetto
alla relazione tecnica (e da essa non richiamata, come nel caso in esame)
avrebbe potuto essere, nella peggiore delle ipotesi, non considerata,
anziché determinare addirittura l’esclusione dell’offerta.
Tanto più,
alla luce della circostanza che la qualificazione professionale del
personale impiegato nel servizio di brokeraggio viene sovente prevista
come parametro di valutazione nelle procedure di gara del settore (non è
senza significato che anche un altro concorrente, sui sei ammessi alla
gara, sia incorso nell’esclusione per lo stesso motivo).
7. Inoltre, la
natura della documentazione esuberante era tale, che la sua presenza nella
busta “B” non avrebbe potuto comportare in concreto una violazione della par condicio tra i concorrenti.
Per quanto concerne i contenuti,
infatti, se si considerano gli elementi ed i sub-elementi di valutazione
previsti dalla lettera di invito, appare evidente che nessuno di essi
considera, direttamente o indirettamente, il profilo soggettivo
dell’offerente, ed in particolare le caratteristiche, le capacità e le
esperienze professionali del personale da impiegare nel servizio di
brokeraggio.
Tutti gli elementi e sub-elementi considerano invece
aspetti del progetto che riguardano le metodologie operative, le modalità
organizzative e quelle della formazione, vale a dire aspetti di carattere
oggettivo.
In altri termini, la Commissione giudicatrice, ai fini
dell’attribuzione dei punteggi, non avrebbe potuto basare le proprie
valutazioni sui curricula dei soggetti coinvolti nella prestazione
del servizio.
8. Dunque, in presenza di documentazione eccedente il
numero massimo di pagine previsto, l’unico aspetto che avrebbe potuto
suscitare perplessità nella Commissione giudicatrice consisteva nella
natura di detta documentazione e nel suo rapporto con la relazione tecnica
prevista dalla lettera di invito. Se, cioè, la relazione tecnica
(contenuta entro le dimensioni massime previste) fosse completa e
autosufficiente (vale a dire: non necessitasse di essere integrata
dall’ulteriore documentazione prodotta, non rinviasse ad essa per la
esposizione di aspetti del progetto offerto), così da poter integrare la
previsione del punto 1) della lettera di invito.
Ma, anche in caso di
dubbi in ordine a tale aspetto (per quanto affermato dalle parti e
risultante dagli atti, sembra evidente che – nonostante i curricula si presentino come “allegato” – il testo della relazione non li richiami,
né li presupponga tacitamente), non per questo l’offerta avrebbe potuto
essere senz’altro esclusa. Come esposto, infatti, il punto 5) della
lettera prevedeva, in caso di irregolarità formali non compromettenti la par condicio fra gli offerenti né l’interesse della stazione
appaltante, che la Commissione richiedesse all’impresa chiarimenti (che,
nella prospettiva indicata, avrebbero potuto riguardare il rapporto della
documentazione non richiesta con la relazione tecnica, per poi
ragionevolmente condurre la Commissione a ritenere la prima
irrilevante).
9. In conclusione, tenuto conto sia della non univoca
formulazione del punto 1) della lettera di invito, sia della inidoneità
della documentazione ultronea presentata ad incidere concretamente sulla par condicio tra i concorrenti, deve ritenersi che il principio del favor partecipationis non consentisse alla stazione appaltante di
escludere la ricorrente.
La fondatezza delle censure determina
l’accoglimento del ricorso ed il conseguente annullamento del
provvedimento di esclusione impugnato.
10. Sussistono tuttavia
giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti
delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per
l'Umbria, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe
proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento di
esclusione impugnato.
Spese compensate.
Ordina che la presente
sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in
Perugia nella camera di consiglio del giorno 23 febbraio 2011 con
l'intervento dei magistrati:
Cesare Lamberti, Presidente
Carlo Luigi
Cardoni, Consigliere
Pierfrancesco Ungari, Consigliere,
Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 10/03/2011
