Ministero dell'Economia e delle Finanze, in
persona del Ministro pro tempore,rappresentato e difeso
dall'Avvocatura Gen.le dello Stato, domiciliata per legge in Roma, via dei
Portoghesi, 12;
per ottenere
l’ottemperanza a sentenza T.A.R. Lazio, II,
28.1.2008 n. 626;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti
gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Roma e del Ministero
dell'Economia e delle Finanze;
Viste le memorie difensive;
Visto l
'art. 114 cod. proc. amm.;
Visti tutti gli atti della
causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2010
il dott. Antonio Vinciguerra e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto
quanto segue.
FATTO
Con sentenza 28.1.2008 n. 626 della Sezione II bis di questo Tribunale era stato accolto ricorso della Speranza
Immobiliare s.a.s. con il quale si richiedeva, a far data dal 26.11.2003,
il rimborso delle somme pagate per il ritiro di quattro concessioni
rilasciate dal Comune di Roma.
A seguito del passaggio in giudicato
della pronuncia, la Speranza Immobiliare ha fatto formale richiesta di
ripetizione all’Amministrazione comunale, con diffida a provvedere.
Decorsi trenta giorni ha promosso il presente ricorso per
l’ottemperanza.
Il Comune di Roma, costituito in giudizio, si oppone
alla richiesta invocando le disposizioni del decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri del 4.7.2008 con il quale era stato nominato
l’organo straordinario di liquidazione per i debiti assunti
dall’Amministrazione comunale in data anteriore al 28.4.2008. Secondo le
prescrizioni del decreto, sostiene la difesa di parte resistente, la
gestione separata commissariale esclude che nei confronti dell’ente
possano essere intraprese azioni esecutive, anche per crediti accertati,
per i debiti che rientrano nella competenza del commissario
straordinario.
In memoria di replica parte ricorrente riafferma la
legittimità della richiesta di ottemperanza alla sentenza n. 626/2008,
richiamando le norme di cui agli artt. 246 e 248 del D.Lgs. n. 267/2000
(testo unico degli enti locali).
La causa passa in decisione alla
camera di consiglio del 16 dicembre 2010.
DIRITTO
Il ricorso è fondato e va accolto nei limiti e
nei termini che seguono.
Va preliminarmente ribadito che, come è noto,
per una sempre più confermata giurisprudenza che non vi è ragione di non
condividere, la dichiarazione dello stato di dissesto finanziario, a norma
dell'art. 248 del D.Lgs. 18.8.2000 n. 267, costituisce una situazione che
non preclude l'emanazione della odierna pronuncia giurisdizionale (di
esecuzione di un giudicato) ma, semmai, solo le conseguenti azioni
esecutive dalla data della dichiarazione di dissesto e sino
all'approvazione del rendiconto di cui all'art. 256 del ridetto testo
unico sugli enti locali (cfr. Cons.St., IV, 7.7.2008 n. 3372; T.A.R Lazio,
II, 16.9.2009 n. 8837).
Anzi, sul punto va rammentato che la normativa
che dispone il blocco della rivalutazione monetaria e degli interessi in
relazione ai debiti degli enti locali in stato di dissesto finanziario, di
cui all'art. 21 del D.L. 18.1.1993 n. 8, convertito con modificazioni
dalla L. 19.3.1993 n. 68 (ora trasfuso nell'art. 248 del citato D.Lgs. n.
267/2000), deve essere interpretata nel senso che anche dopo la
dichiarazione di dissesto continuano a maturare sui debiti pecuniari degli
enti dissestati interessi e rivalutazione, restando soltanto escluse
l'opponibilità alla procedura di liquidazione e l'ammissione alla massa
passiva degli interessi e della rivalutazione maturati successivamente
alla dichiarazione di dissesto e fino all'approvazione dell'apposito
rendiconto.
Infatti, l'eventuale dichiarazione dello stato di dissesto
finanziario dell'ente locale non preclude che sui debiti pecuniari dello
stesso maturino interessi e rivalutazione monetaria, ai sensi dell'art.
1224 cod.civ., a decorrere dal momento in cui il credito è divenuto
liquido ed esigibile; pertanto, la citata disposizione, secondo cui i
debiti insoluti alla data di dichiarazione del dissesto finanziario
dell'ente locale non producono interessi né rivalutazione monetaria, ha
carattere meramente sospensivo e non preclude all'interessato - una volta
esaurita la gestione straordinaria con la cessazione della fase di
dissesto - di riattivarsi per la corresponsione delle poste stesse nei
confronti dell'ente risanato (cfr., in tal senso, Cons.St.,V, 19.9.2007 n.
4878; id., IV, 17.5.2005 n. 2469).
Il Collegio non ignora la presenza
di alcune pronunce giurisprudenziali, invero più risalenti nel tempo
rispetto a quelle poco sopra richiamate, in virtù delle quali il tenore
delle norme, anch’esse sopra richiamate, apparirebbe “inequivoco” nel
senso di escludere che nei confronti dei Comuni, una volta intervenuta la
dichiarazione di dissesto, possano essere intraprese o proseguite azioni
esecutive (cfr. tra le altre Cass.civ., Sez. Lav., 20.11.1999 n. 13234 e
la decisione della Quinta sezione del Consiglio di Stato 10.5.2005 n.
2326, che l’ha espressamente richiamata a supporto). Partendo dal
presupposto che le citate disposizioni normative avrebbero la “chiara
funzione” di garantire la parità di condizione di tutti i creditori
dell'ente locale che si trovi in difficoltà finanziarie e che non sia in
grado di soddisfare in modo pieno i suoi impegni e di effettuare
puntualmente i pagamenti dovuti, secondo tale orientamento l'eccezione
interpretativa in senso contrario non potrebbe essere ammessa, in quanto
la giurisprudenza ha sottoposto a riesame critico la precedente
impostazione, escludendo l'ammissibilità del giudizio di ottemperanza, in
vista del soddisfacimento di pretese creditorie, in pendenza dello stato
di dissesto dell'ente locale debitore (così A.P. 24.6.1998 n. 4).
Ad
avviso del Collegio è preferibile l’opzione fatta propria dalla più
recente giurisprudenza e sopra sinteticamente riproposta nelle sue
traiettorie argomentative, in quanto la giusta pretesa del ricorrente
vittorioso in un procedimento giurisdizionale conclusosi con sentenza
passata in cosa giudicata non può essere svilita nella proponibilità
dell’azione esecutiva dal provvedimento con il quale è stato dichiarato il
dissesto, potendo quest’ultimo semmai ed in ragione delle norme di settore
vigenti provocare una tardiva acquisizione del bene della vita
riconosciuto con la sentenza da eseguirsi (nella specie il pagamento di
somme), ritardata nel tempo dalla necessaria conclusione della procedura
di ricognizione debitoria da parte del commissario straordinario.
In
caso di dichiarazione del dissesto finanziario il giudizio di ottemperanza
costituisce, dunque, quale procedimento di esecuzione dinanzi al giudice
amministrativo, lo strumento attraverso il quale il creditore cristallizza
la propria pretesa in attesa che il relativo credito sia inserito nella
massa passiva e quindi nel bilancio relativo al piano di rientro, di modo
che all’esito di tale fase possa conseguire, integro per effetto della non
interrotta maturazione degli interessi (trattandosi di somme liquide ed
esigibili, nel presente caso, in quanto rese tali dalla condanna alle
spese di giudizio contenuta nella sentenza che qui si chiede di eseguire;
cfr., tra le altre, Cass.civ., II, 13.11.2000 n. 14703, nonché T.A.R.
Liguria, II, 21.11.2006 n. 1556), il proprio obiettivo satisfattorio che
trova titolo nella sentenza giurisdizionale passata in giudicato.
Trattasi quindi di una posizione del creditore volta a “prenotare” la
soddisfazione del credito, che merita di essere tutelata e non può essere
ignorata – almeno nei suindicati limiti - dal giudice dell’esecuzione
adito (nel nostro caso, in sede di ottemperanza)
Conseguentemente è
inappropriata, rispetto alla situazione rappresentata dalla difesa del
Comune e comunque ininfluente nell’ambito del presente giudizio,
l’eccezione ad avviso della quale andrebbe dichiarata l’estinzione del
giudizio stesso, di talché essa deve essere respinta.
Fermo quanto
sopra, il Collegio deve ora farsi carico delle censure di parte ricorrente
in virtù delle quali quest’ultima vorrebbe neutralizzare gli effetti della
dichiarazione di dissesto con riferimento al Comune di Roma e delle
relative conseguenze derivanti dall’applicazione dei decreti del
Presidente del Consiglio dei ministri 4.7.2008 e 5.12.2008, ottenendo
l’ordine di immediato pagamento nei confronti dell’Amministrazione
comunale.
Come è noto, con il primo dei suindicati decreti
presidenziali, in applicazione dell’art. 78 del D.L. 25.6.2008 n. 112,
convertito poi, successivamente all’emanazione del ridetto decreto, nella
legge 6.8.2008 n. 133, il Sindaco del Comune di Roma veniva nominato
commissario straordinario del Governo per la ricognizione
economico-finanziaria del medesimo Comune e delle società partecipate e
per la predisposizione di un piano di rientro dal pregresso indebitamento.
Assunte dalla gestione commissariale tutte le obbligazioni vigenti alla
data del 28 aprile 2008, il commissario straordinario veniva autorizzato,
tra l’altro, a fare applicazione delle disposizioni di cui ai commi 2, 3,
e 4 dell’art. 248 e del comma 12 dell’art 255 del testo unico sugli enti
locali.
Con il D.P.C.M. 5.12.2008 veniva approvato il piano di rientro,
dando peraltro mandato al commissario straordinario “per i debiti inseriti
nel piano, anche non scaduti (… di) rinegoziare il relativo debito, previo
consenso irrevocabile di ciascun debitore, ovvero procedere alla sua
estinzione, o mantenere integro l’originario profilo di rimborso” (così
all’art. 2, comma 3).
Orbene, in virtù di quanto sopra, in disparte le
valutazioni espresse dalla odierna parte ricorrente con riferimento
all’efficacia dei decreti presidenziali suindicati, relativamente alla
loro pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale (censura che non può trovare
accoglimento in quanto le indicazioni contenute in ordine alla fonte
normativa secondaria costituita dai decreti del Presidente del Consiglio
dei ministri nel D.P.R. n. 1092/1985 riguardano le forme di pubblicità e
di conoscibilità all’esterno di tali atti a carattere normativo,
consentendone la pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale e non anche
prescrivono la suddetta pubblicazione quale elemento determinante
l’efficacia di tali atti, non rinvenendosene alcun riferimento specifico
in tal senso nelle disposizioni richiamate dalla parte ricorrente, né in
altre disposizioni dell’ordinamento), le ragioni espresse da parte
ricorrente al fine di neutralizzare la portata della dichiarazione di
dissesto finanziario del Comune di Roma, ottenendo quindi l’immediato
pagamento della somma dovuta, non possono essere condivise.
Infatti, il
decreto presidenziale del 4 luglio 2008 chiarisce espressamente, facendo
applicazione dell’art. 78 del D.L. n. 112/2008, che in conseguenza della
dichiarazione di dissesto finanziario del Comune di Roma al commissario è
fatto obbligo, in particolare e tra l’altro, di applicare le disposizioni
contenute nei commi 2, 3 e 4 dell’art. 248 del testo unico sugli enti
locali.
Dette disposizioni prescrivono testualmente che:
(comma 2)
“dalla data della dichiarazione di dissesto e sino all'approvazione del
rendiconto di cui all'art. 256 non possono essere intraprese o proseguite
azioni esecutive nei confronti dell'ente per i debiti che rientrano nella
competenza dell'organo straordinario di liquidazione. Le procedure
esecutive pendenti alla data della dichiarazione di dissesto, nelle quali
sono scaduti i termini per l'opposizione giudiziale da parte dell'ente, o
se la stessa opposizione benchè proposta è stata rigettata, sono
dichiarate estinte d'ufficio dal giudice con inserimento nella massa
passiva dell'importo dovuto a titolo di capitale, accessori e spese”;
(comma 3) “i pignoramenti eventualmente eseguiti dopo la(
deliberazione dello stato di dissesto non vincolano l'ente ed il
tesoriere, i quali possono disporre delle somme per i fini dell'ente e le
finalità di legge”;
(comma 4) “dalla data della deliberazione di
dissesto e sino( all'approvazione del rendiconto di cui all'art. 256 i
debiti insoluti a tale data e le somme dovute per anticipazioni di cassa
già erogate non producono più interessi né sono soggetti a rivalutazione
monetaria. Uguale disciplina si applica ai crediti nei confronti dell'ente
che rientrano nella competenza dell'organo straordinario di liquidazione a
decorrere dal momento della loro liquidità ed esigibilità”.
Del
comma 2 dell’art. 248, in particolare del secondo periodo, nonché del
comma 4 del medesimo articolo si è più sopra ampiamente riferito. Nello
stesso tempo, dall’intero complesso delle disposizioni richiamate nel
D.P.C.M. 4.7.2008 emerge che, per come si è già anticipato, la
dichiarazione di dissesto finanziario non può essere ignorata, anche
perché avrebbe potuto essere impugnata – se fosse stata ritenuta
illegittima - da qualunque cittadino ovvero da qualsiasi soggetto al quale
da essa derivi un nocumento (cfr. Cons.St., V, 17.5.2006 n. 2837),
attività che non è stata esplicata dall’odierno ricorrente, neppure
nell’ambito del presente giudizio
A diversa soluzione deve approdare,
infine, il Collegio con riferimento all’applicabilità nella specie di
quanto stabilito dall’art. 246, comma 4, del testo unico sugli Enti
locali, invocato dalla parte ricorrente per escludere dal coinvolgimento
nella procedura di dissesto finanziario il credito vantato nei confronti
del Comune di Roma.
L’art. 246, comma 4, così recita “se, per
l'esercizio nel corso del quale si rende necessaria la dichiarazione di
dissesto, è stato validamente deliberato il bilancio di previsione, tale
atto continua ad esplicare la sua efficacia per l'intero esercizio
finanziario, intendendosi operanti per l'ente locale i divieti e gli
obblighi previsti dall'art. 191, comma 5. In tal caso, la deliberazione di
dissesto può essere validamente adottata esplicando gli effetti di cui
all'art. 248. Gli ulteriori adempimenti e relativi termini iniziali,
propri dell'organo straordinario di liquidazione e del consiglio
dell'ente, sono differiti al 1° gennaio dell'anno successivo a quello in
cui è stato deliberato il dissesto. Ove sia stato già approvato il
bilancio preventivo per l'esercizio successivo, il consiglio provvede alla
revoca dello stesso”.
Ebbene, il titolo al pagamento del credito
vantato dall’odierna parte ricorrente nei confronti del Comune di Roma è
sorto con il passaggio in giudicato della sentenza della quale qui si
chiede l’esecuzione e quindi in data posteriore al 28.1.2008. A questo
punto, come condivisibilmente afferma parte ricorrente nella memoria
conclusiva, qualora nel bilancio di previsione del 2007 per il 2008
fossero state inserite delle voci per i pagamenti anche di spese legali
e/o di crediti, le somme relative al credito vantato dal ricorrente
dovrebbero comunque essere pagate, indipendentemente dalla dichiarazione
dello stato di dissesto: tuttavia tale indagine deve essere rimessa al
Comune che è parte debitrice e nei confronti del quale questo Giudice deve
disporre la relativa ricognizione.
L'inadempienza
dell'Amministrazione, in conclusione, tenuto conto della portata che
assume nella vicenda de qua la dichiarazione di dissesto finanziario
relativamente al Comune di Roma nonché delle disposizioni contenute nei
decreti del Presidente del Consiglio dei ministri 4 luglio 2008 e 5
dicembre 2008 comporta l'accoglimento del ricorso proposto dalla parte
ricorrente nei seguenti termini (e limiti); per cui va ordinato al Comune
di Roma di dare esecuzione alle statuizioni contenute nella di questa
Sezione 28.1.2008 n. 626:
- provvedendo alla ricognizione nell’ambito
del bilancio del 2007 della presenza di voci per i pagamenti anche di
spese legali e/o di crediti e, conseguentemente, disponendosi il pagamento
di quanto dovuto;
- in caso di esito negativo della suindicata indagine
provvedendo all’inserimento nella massa passiva dell’importo dovuto
all’odierna parte ricorrente a titolo di capitale, accessori e
spese.
Dall’accoglimento del proposto ricorso per l’ottemperanza
consegue che il Comune di Roma, ovviamente solo per il primo dei
suindicati incombenti, è tenuto a porre in essere, entro sessanta giorni
dalla notificazione o dalla comunicazione della presente sentenza, le
attività necessarie all’adempimento degli obblighi discendenti dalla
sentenza n. 626/2008 di questa Sezione.
Il parziale accoglimento del
ricorso nonché la novità delle questioni esaminate costituiscono elementi
che inducono il Collegio a disporre la compensazione integrale delle spese
di lite tra le parti costituite.
Non si fa luogo alla nomina di
commissario ad acta in ragione del tipo di adempimento che discende
dalla presente decisione.
P.Q.M.
Accoglie il ricorso in epigrafe nei limiti e nei
termini di cui a parte motiva.
Compensa le spese.
Ordina che la
presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così
deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2010 con
l'intervento dei magistrati:
Eduardo Pugliese, Presidente
Antonio
Vinciguerra, Consigliere, Estensore
Raffaello Sestini, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 21/03/2011
