T.A.R. PUGLIA - BARI - SEZIONE II - Sentenza 18 febbraio 2011 n. 307
Amedeo Urbano – Presidente, Roberta Ravasio – Estensore. |
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1. Edilizia e urbanistica – Piani regolatori e piani territoriali – Regione Puglia – Nuovo P.U.G. – Adozione – Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale – Mancata previa adozione – Valutazione di compatibilità – Effettuazione da parte solo della Regione.
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2. Edilizia e urbanistica – Piani regolatori e piani territoriali – Regione Puglia – P.U.G. – Impugnativa – Notifica a Comune, Regione e Provincia – Necessità – Condizioni.
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3. Edilizia e urbanistica – Piani regolatori e piani territoriali – Regione Puglia – P.U.G. – Provincia e Regione – Conferenza di servizi – Partecipazione – Modalità.
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4. Edilizia e urbanistica – Piani regolatori e piani territoriali – Regione Puglia – P.U.G. – Conferenza di servizi – Determinazioni – Recepimento – Modalità.
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5. Edilizia e urbanistica – Piani regolatori e piani territoriali – Regione Puglia – P.U.G. – Formazione – P.T.C.P. – Mancata adozione – Provincia – Partecipazione alla Conferenza dei servizi – Non risponde ad alcuna esigenza logico-sistematica.
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6. Edilizia e urbanistica – Piani regolatori e piani territoriali – Regione Puglia – P.U.G. – Formazione – Ruolo della Regione – Art.11 comma 7, l. reg. Puglia n.20 del 2001 – Interpretazione.
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1. Nel caso in cui la Provincia (nella Regione Puglia) non abbia ancora adottato il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale alla data di adozione di un nuovo P.U.G., la valutazione di compatibilità dovrà essere effettuata solo dalla Regione, evidentemente con riferimento al solo DRAG ovvero, in mancanza di questo, ad altri strumenti di pianificazione regionale o agli indirizzi regionali di programmazione socio-economica.
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2. A seguito dell’entrata in vigore della l. reg. Puglia 27 luglio 2001 n.20, l’affermazione per cui l’impugnativa di un P.U.G. deve essere notificata, a pena di inammissibilità, a Comune, Regione e Provincia in qualità di enti ai quali è contemporaneamente riferibile il Piano Urbanistico Generale, può dirsi vera solo nella ipotesi in cui la Provincia in concreto partecipi al procedimento di copianificazione, effettuando la valutazione di compatibilità alla stessa attribuito.
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3. In tema di formazione del P.U.G. nella Regione Puglia, la partecipazione alla Conferenza di servizi di quello dei due enti territoriali (Provincia e Regione) che abbia reso un parere di compatibilità positivo è legato alla esigenza di consentire ad esso il contraddittorio su quegli emendamenti che emergano in sede di Conferenza di servizi e che siano suscettibili di rendere il P.U.G. successivamente incompatibile con gli interessi tutelati dall’ente medesimo.
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4. In tema di formazione del P.U.G. nella Regione Puglia, le determinazioni assunte in sede di Conferenza di servizi dovranno essere formalmente recepite, ai sensi dell’art. 11 comma 11, l. reg. Puglia 27 luglio 2001 n.20, anzitutto dall’ente che abbia inizialmente espresso un parere di non conformità; quanto invece all’ente che inizialmente abbia espresso un parere di conformità, pare ragionevole affermare che esso sia tenuto a pronunciarsi ai sensi dell’art. 11 comma 11 solo allorché la Conferenza abbia votato proposte sulle quali tale ente abbia espresso un dissenso.
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5. In tema di formazione del P.U.G. nella Regione Puglia, non risponde ad alcuna esigenza logico-sistematica la partecipazione alla Conferenza dei servizi della Provincia la quale non abbia precedentemente espresso alcun parere di compatibilità per mancanza del P.T.C.P..
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6. La ratio dell'art. 11 comma 7, l. reg. Puglia 27 luglio 2001 n.20, che devolve alla Regione il controllo di compatibilità del PUG con gli strumenti di pianificazione regionale, sottende esattamente l'esigenza che alla Regione sia rimesso un controllo su tutte le scelte del pianificatore comunale suscettibili di interferire con interessi di rilevanza regionale; pertanto, l’art. 11 comma 7, l. reg. Puglia n.20 del 2001 deve correttamente interpretarsi nel senso che il controllo di compatibilità deve essere svolto con riferimento al DRAG o agli altri strumenti di pianificazione territoriale regionale in quanto strumenti che normalmente recepiscono – o dovrebbero recepire - gli indirizzi regionali di programmazione socio-economica, la cui diretta applicazione è però fatta salva in ogni caso con una norma di chiusura.
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N. 00307/2011 REG.PROV.COLL.
N. 01272/2009 01272/2009 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Seconda)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 1272 del 2009, proposto da:
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Porzia Quagliarella, Angela Quacquarelli, Marilena Porro, Filomena De Nigris, LQ Costruzioni di Quacquarelli A&C Sas e Michele Porro, rappresentati e difesi dagli avv.ti Gennaro Notarnicola e Domenico Tandoi, con domicilio eletto presso Gennaro Notarnicola in Bari, via Piccinni, 150;
contro
Comune di Trani, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall'avv. Franco Gagliardi La Gala, con domicilio eletto presso Franco Gagliardi La Gala in Bari, via Abate Gimma, 94;
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Regione Puglia, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Sabina Ornella Di Lecce e Anna Bucci, con domicilio eletto presso Sabina Ornella Di Lecce in Bari, via Dalmazia, 70;
per l'annullamento
1. -della delibera di Consiglio Comunale del 31.03.2009 n. 8, recante approvazione del PUG del Comune di Trani, pubblicata sul B.U.R.P. n. 68 del 7.05.2009;
2. -della deliberazione di Giunta Regionale del 17.02.2009, n. 184 recante attestazione di compatibilità del PUG del Comune di Trani ex art. 11 l.r. 20/2001;
3. -della delibera di Consiglio Comunale del 21.12.2007 n. 109, recante rigetto dell’osservazione presentata dalla sig.ra Quagliarella;
4. -di ogni altro atto o provvedimento, per quanto non noto, comunque preordinato, connesso o conseguente, ivi comprese le determinazioni assunte nella Conferenza di Servizi tenutasi nelle sedute del 17/9, 29/9, 27/10, 13/10, 15/10 e 16/10 del 2008;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Trani e della Regione Puglia;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 novembre 2010 il dott. Roberta Ravasio e uditi per le parti i difensori avv.ti G.Notarnicola, F.Gagliardi La Gala e A.Bucci;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO
Con ricorso passato alla notifica il 6 luglio 2009 i ricorrenti in epigrafe indicati, premettendo di essere comproprietari, in Comune di Trani, del suolo censito al catasto al Foglio 24 mapp. 107, già tipizzato in parte a “verde urbano” in parte a zona rurale; che a seguito di una variante di piano regolatore adottata nel corso dell’anno 2000, mai portata a termine, l’area aveva ricevuto una destinazione residenziale di espansione; tanto premesso impugnano gli atti relativi al nuovo P.U.G. di Trani, a mezzo del quale l’area è stata tipizzata quale “zona di recupero territoriale”.
A sostegno del ricorso i ricorrenti hanno articolato i seguenti motivi:
I) violazione ed erronea applicazione dell’art. 11 L.R. 20/01, violazione del D.M. 1444/68, eccesso di potere per erronea rappresentazione, travisamento, carenza di istruttoria, manifesta illogicità ed irragionevolezza, difetto assoluto di motivazione, ingiustizia manifesta: la tipizzazione impressa all’area contrasta con gli obiettivi del P.U.G., così come emergenti dalla delibera di C.C. n. 42/04, ed in particolare con l’intento di assecondare, mediante il rilascio di permessi di costruire onerosi e la perimetrazione delle zone agricole già compromesse dalla presenza di edifici residenziali o produttivi, la tendenza a costruire residenze di campagna; inoltre il suolo di che trattasi non è assolutamente interessato dalla presenza di villini o vegetazione di alto fusto, e quindi non sussistono i presupposti che giustificherebbero, secondo la conferenza di servizi, la tipizzazione impressa; si tratta viceversa di area avente ormai vocazione residenziale di completamento, giusta i criteri enunciati dal D.M. 1444/68 e come del resto attestato anche dalla variante del P.R.G. adottata nel 2000;
II) violazione dell’art. 11 L.R. 20/01, eccesso di potere per manifesta illogicità e disparità di trattamento: il P.U.G. definitivamente approvato ha tipizzato aree aventi caratteristiche del tutto simili a quella di proprietà dei ricorrenti come aree edificabili, con indici di fabbricabilità significativi; la destinazione impressa all’area dei ricorrenti non tiene conto dello stato effettivo di urbanizzazione e di edificazione, della vicinanza con aree edificate, ed illegittimamente non ha proceduto a perimetrarla come area a vocazione residenziale, in applicazione del criterio di omogeneità della pianificazione territoriale;
III) violazione e falsa applicazione degli artt. 11 L.R. 20/01 e 9 L. 241/90, violazione dei principi generali in materia di partecipazione dei privati al procedimento, violazione del giusto procedimento, eccesso di potere per erronea presupposizione e difetto di istruttoria: in sede di approvazione definitiva del P.U.G. sono state apportate modificazioni significative e sostanziali rispetto al P.U.G. adottato, senza passare attraverso una fase di ripubblicazione e, quindi, senza rispettare i diritti di partecipazione spettanti ai privati;
IV) violazione e falsa applicazione dell’art. 10 L.U. 1150/42 e dell’art. 11 L.R. 20/01, eccesso di potere per travisamento di fatti, difetto di motivazione: le modificazioni apportate al P.U.G. adottato sono state determinate da indicazioni che la Regione ha impartito eccedendo i limiti del potere attribuitole.
Si sono costituiti in giudizio il Comune di Trani e la Regione Puglia per resistere al ricorso, questa ultima anche eccependo la inammissibilità del ricorso per mancata notifica alla Provincia di Bari.
Alla pubblica udienza del 18 novembre 2010 il ricorso è stato introitato a decisione.
DIRITTO
1. Va preliminarmente scrutinata l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio e di quello per motivi aggiunti, conseguente alla mancata notifica degli stessi alla Provincia di Bari.
Sostiene in particolare la Regione Puglia che la L.R. 20/01, disciplinando l’iter di formazione del P.U.G., lo configura come l’atto conclusivo di una complessa fase di copianificazione alla quale partecipano Comune, Regione e Provincia.
1.1. “La Giunta regionale e la Giunta provinciale” – osserva la Regione nella sua comparsa di costituzione in giudizio – “entro 150 giorni dalla ricezione del PUG approvato dal Comune, effettuano il controllo di compatibilità. Ove questo dia esito negativo, si apre una fase di concertazione attraverso una Conferenza di servizi alla quale partecipano il Presidente della Giunta regionale, il Presidente della Provincia e il Sindaco del Comune interessato. La Conferen-za di servizi assume la determinazione di adeguamento del PUG alle modifiche proposte e tale determinazione deve es-sere, alla fine, recepita dal Comune mediante l’approvazione definitiva del Piano”: ed a sostegno della tesi invoca la sentenza del Consiglio di Stato, sez. IV, n. 4821 del 12 settembre 2007.
1.2. Il procedimento di approvazione del P.U.G. é disciplinato dall’art- 11 della L.R. Puglia n. 20/01, il quale, ai comma 7° e seguenti, prevede:
“7.Il P.U.G., così adottato dal Consiglio Comunale viene inviato alla Giunta regionale ed alla Giunta provinciale ai fini del controllo di compatibilità rispettivamente con il DRAG e con il PTCP, ove approvati. Qualora il DRAG e/o il PTCP non siano ancora stati approvati, la Regione effettua il controllo di compatibilità rispetto ad altro strumento regionale di pianificazione territoriale ove esistente, ivi inclusi i piani già approvati ai sensi degli artt. Da 4 a 8 della legge regionale 31 maggio 1980 n. 56, ovvero agli indirizzi regionale della programmazione socio-economica e territoriale di cui all’art. 5 del D. Lgs. 267/2000”.
8. La Giunta regionale o la Giunta provinciale si pronunciano entro il termine perentorio di centocinquanta giorni dalla ricezione del P.U.G., decorso inutilmente il quale il P.U.G. si intende controllato con esito positivo.
9. Qualora la Giunta regionale o la Giunta provinciale deliberino la non compatibilità del P.U.G. rispettivamente o con il P.T.C.P., il Comune promuove, a pena di decadenza delle misure di salvaguardia di cui all’art. 13, entro il termine perentorio di centottanta giorni dalla data di invio del P.U.G., una Conferenza di servizi alla quale partecipano il Presidente della Giunta regionale o suo Assessore delegato, il Presidente della Provincia o suo Assessore delegato e il Sindaco del Comune interessato o suo Assessore delegato. In sede di Conferenza di Servizi le Amministrazioni partecipanti, nel rispetto del principio di copianificazione, devono indicare specificamente le modificazioni necessarie ai fini del controllo positivo.
10. La Conferenza di servizi assume la determinazione di adeguamento del P.U.G. alle modifiche di cui al comma 9 entro il termine perentorio di trenta giorni dalla data della sua prima convocazione, l’inutile decorso del quale comporta la definitività delle delibere regionale e/o provinciale di cui al comma 9, con contestuale decadenza delle misure di salvaguardia.
11. La determinazione di adeguamento della Conferenza di servizi deve essere recepita dalla Giunta regionale e/o dalla Giunta provinciale entro trenta giorni dalla data di comunicazione della determinazione medesima. L’inutile decorso del termine comporta il controllo positivo da parte della Giunta regionale e/o della Giunta provinciale.
12. Il Consiglio comunale approva il P.U.G. in via definitiva in conformità delle deliberazioni della Giunta regionale e/o della Giunta provinciale di compatibilità o di adeguamento di cui al comma 11, ovvero all’esito dell’inutile decorso del termine di cui ai comma 8 e 11.
13. Il P.U.G., formato ai sensi dei comma precedenti, acquista efficacia dal giorno successivo a quello di pubblicazione sul Bollettino ufficiale della Regione Puglia della deliberazione del Consiglio comunale di cui al comma 12.
14. Il Comune dà avviso dell’avvenuta formazione del P.U.G. mediane manifesti affissi nei luoghi pubblici e mediante la pubblicazione su almeno due quotidiani a diffusione provinciale”.
1.3. Orbene, secondo quanto si legge nel sopra menzionato precedente del Supremo Collegio, “il ruolo della Regione Puglia nella copianificazione urbanistica , ai sensi della l. reg. 20 del 2001, non può essere degradato a mero ausilio o apporto istruttorio, ma é di gestione e cura esclusiva degli interessi affidati al proprio livello di governo coinvolti dalla pianificazione territoriale del Comune. Il principio di sussidiarietà verticale, infatti, non vale a relegare a mero suggerimento non vincolante per l’autorità comunale (di prossimità) una espressa manifestazione di dissenso formulata dalla Regione in riferimento a interessi sovra comunali di dimensiona regionale. Formalmente la legge regionale pugliese in questione attribuisce al comune sia il potere di adozione che di approvazione del P.U.G. E in tale solo senso può sostenersi che, a causa della approvazione finale di chiusura del procedimento da parte del Comune, il piano regolatore generale non ha la solita natura di atto complesso a complessità c.d. ineguale, ma appare come atto di sola imputazione del comune. Tuttavia, tra la adozione e la approvazione del Piano Regolatore Generale (o P.U.G.) trova collocazione – oltre alla conferenza di servizi – un controllo di compatibilità della Regione…..Ai fini della adozione del piano urbanistico generale, il procedimento di cui all’art. 11 l. reg. Puglia 27 luglio 2001 n. 20 prevede una copianificazione, all’interno della quale si collocano, oltre al comune procedente, anche Provincia e Regione, la cui funzione non può che essere quella della cura degli interessi affidati al proprio livello di governo…..L’intreccio delle competenze a diverso livello di governo – e il fenomeno della articolazione su più livelli di governo della cura di interessi pubblici differenziati e nei contenuti e nella dimensione territoriale – fa si che le attribuzioni di ciascuna autorità rispetto al proprio livello di governo si pongano come limite di competenza rispetto alle altre…..”.
1.4. I menzionati principi sono stati enunciati dal Consiglio di Stato non al fine di stabilire la ammissibilità del ricorso che, avendo ad oggetto un Piano Urbanistico Generale, non venga notificato alla Regione o alla Provincia, sibbene ai fini di statuire che il parere di non compatibilità espresso dalla Regione Puglia, ai sensi dell’art. 11 comma 9 L.R. 20/01, ed il successivo dissenso ribadito dalla stessa in sede di conferenza dei servizi é di ostacolo alla approvazione del P.U.G. in via definitiva.
La difesa della Regione Puglia, tuttavia, argomenta dai summenzionati principi che nella Regione Puglia il P.U.G. é “frutto di un complesso ed unitario volere espresso da Comune, Provincia e Regione; tali ultimi due enti non svolgono funzione di controllo bensì di condivisione dello strumento urbanistico, in ragione dei differenti livelli territoriali che ne vengono coinvolti. Per tale ragione, il ricorso avverso il PUG di Trani andava notificato non solo al Comune ed alla Regione ma anche alla Provincia di Bari.”, in qualità di amministrazioni coautrici e copianificatrici del Piano Urbanistico Generale oggetto di impugnativa.
1.5. Ebbene, osserva il Collegio che sebbene tale impostazione sia in linea di massima condivisibile, tuttavia essa non trova applicazione allorché la Provincia in concreto non abbia ancora approvato il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale, che costituisce il termine di riferimento per il giudizio di compatibilità di competenza provinciale.
Ed infatti, a norma dell’art. 11, comma 7°, secondo alinea, della L.R. 20/01, allorché il DRAG e/o il Piano Territoriale di Coordinamento siano mancanti il controllo di compatibilità deve essere effettuato con riferimento agli altri strumenti di pianificazione regionale territoriale, ove esistenti, ovvero agli indirizzi regionali della programmazione socio-economica; e l’ente che la disposizione in esame individua per effettuare siffatta valutazione di compatibilità é solo la Regione, e non anche la Provincia.
In altre parole: laddove la Provincia non risulti aver ancora adottato il Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale alla data di adozione di un nuovo P.U.G., la valutazione di compatibilità dovrà essere effettuata solo dalla Regione, evidentemente con riferimento al solo DRAG ovvero, in mancanza di questo, ad altri strumenti di pianificazione regionale o agli indirizzi regionali di programmazione socio-economica.
Pertanto, se si può condividere l’affermazione per cui nella Regione Puglia, dopo l’entrata in vigore della L.R. 20/01, l’impugnativa di un P.U:G. deve essere notificata, a pena di inammissibilità, a Comune, Regione e Provincia in qualità di enti ai quali é contemporaneamente riferibile il Piano Urbanistico Generale, occorre tuttavia precisare che tale affermazione può dirsi vera solo nella ipotesi in cui la Provincia in concreto partecipi al procedimento di copianificazione, effettuando la valutazione di compatibilità alla stessa attribuito.
1.6. Tale conclusione non risulta scalfita dalla constatazione che la Conferenza di servizi indetta ai sensi dell’art. 11 comma 9 della L.R. 20/01 vede come partecipante necessaria la Provincia.
1.6.1. Va preliminarmente ricordato che, secondo quanto si evince dall’art. 11 comma 9, ultimo alinea (“In sede di Conferenza di servizi le Amministrazioni partecipanti, nel rispetto del principio di copianificazione, devono indicare specificamente le modifiche necessarie ai fini del controllo positivo.”) alla Conferenza di servizi é affidato il compito, non di ridiscutere tutto il P.U.G., ma solo quegli aspetti che hanno determinato il parere di non compatibilità: in tale sede le varie Amministrazioni sono tenute a rispettare il principio di copianificazione, e quindi a non interferire su questioni che non attengono alla tutela degli interessi loro affidati.
Si evince poi dal comma 11° della disposizione in esame che le determinazioni assunte dalla Conferenza di Servizi non devono essere necessariamente recepite sia dalla Giunta regionale che dalla Giunta provinciale: la determinazione di adeguamento deve infatti essere recepita dalla Giunta Regionale e/o dalla Giunta provinciale entro i 30 giorni successivi alla comunicazione della determinazione medesima, e l’inutile decorso di detto termine comporta il controllo positivo da parte della Giunta regionale e/o della Giunta provinciale.
1.6.2. Verrebbe da pensare che l’onere di pronunciarsi formalmente sulle determinazioni assunte dalla Conferenza di servizi gravi sulla Regione e sulla Provincia solo nella misura in cui tali enti abbiano espresso un parere di compatibilità negativo il quale sia stato fatto oggetto di discussione in sede di Conferenza di servizi; tuttavia non si comprende per quale ragione l’art. 11 comma 9 preveda la partecipazione necessaria, alla Conferenza di servizi, sia della Regione che della Provincia, indipendentemente dal fatto che tali enti abbiano espresso o meno un parere di compatibilità negativo.
Ebbene, ritiene il Collegio che la partecipazione alla Conferenza di quello dei due enti territoriali che abbia reso un parere di compatibilità positivo sia legato alla esigenza di consentire ad esso il contraddittorio su quegli emendamenti che emergano in sede di Conferenza di servizi e che siano suscettibili di rendere il P.U:G. successivamente incompatibile con gli interessi tutelati dall’ente medesimo.
Le determinazioni assunte in sede di Conferenza di servizi, dunque, dovranno essere formalmente recepite, ai sensi dell’art. 11 comma 11, anzitutto dall’ente che abbia inizialmente espresso un parere di non conformità; quanto invece all’ente che inizialmente abbia espresso un parere di conformità, pare ragionevole affermare che esso sia tenuto a pronunciarsi ai sensi dell’art. 11 comma 11 solo allorché la Conferenza abbia votato proposte sulle quali tale ente abbia espresso un dissenso.
1.6.3. Ciò premesso e chiarito sul funzionamento della Conferenza di servizi indetta ai sensi dell’art. 11 comma 9 L.R. Puglia 20/01, risulta evidente che non risponde ad alcuna esigenza logico-sistematica la partecipazione ad essa della Provincia la quale non abbia precedentemente espresso alcun parere di compatibilità per mancanza del P.T.C.P..
Come si é precisato al precedente punto 1.5., l’art. 11 comma 7, secondo alinea della L.R. 20/01, sostanzialmente “esautora” la Provincia, che sia priva del Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale, della competenza ad emettere qualsivoglia parere di compatibilità, il quale viene assorbito dal parere di competenza regionale. In siffatto contesto l’ente provinciale non avrà nulla da dire o da difendere in sede di Conferenza di servizi, che deve svolgersi nel rispetto del principio di copianificazione e quindi del dovere delle singole Amministrazioni di non interferire sulle questioni che attengono ad interessi non affidati alle loro cure; per le medesime ragioni la Provincia non sarà tenuta ad adottare, successivamente alla Conferenza di servizi, alcuna determinazione in adeguamento, né alcun controllo positivo, ai sensi dell’art. 11 comma 11 L.R. 20/01, potrà formarsi “per silentium”.
Non é, dunque, dalla semplice partecipazione alla Conferenza di servizi che discende la riferibilità del P.U.G. alla Provincia, bensì dal fatto che questa ultima in concreto eserciti la cura degli interessi localizzati a livello provinciale: ove ciò non accada il P.U.G. sarà riferibile solo al Comune ed alla Regione, alla quale é comunque demandato un controllo di compatibilità del nuovo strumento urbanistico.
1.6.4. Nel caso di specie é pacifico che la Provincia di Bari, competente all’epoca dei fatti a rendere il parere di compatibilità - in ragione del non ancora avvenuto insediamento della nuova provincia di Barletta-Andria-Trani - non ha espresso alcun parere in assenza del Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale.
In applicazione dei sovra esposti principi il P.U.G. oggetto di impugnativa non può, allora, considerarsi frutto di copianificazione tra Comune, Regione e Provincia; parimenti, la partecipazione della Provincia alla Conferenza di servizi non ha assunto una valenza sostanziale, tale da gravarla dell’onere di assumere determinazioni in adeguamento ai sensi dell’art. 11 comma 11 L.R. 20/01, delle quali, infatti, non consta l’esistenza.
1.7. Il ricorso introduttivo del giudizio, conclusivamente, nel caso di specie non andava notificato a pena di inammissibilità alla Provincia, non essendo gli atti impugnati riferibili a questa ultima.
D’altro canto, non essendo state le determinazioni della Conferenza di servizi recepite in alcun atto esplicito o tacito della Provincia, né essendo le determinazioni medesime sostitutive di altri provvedimenti (tanto vero che debbono essere formalmente recepite ai sensi dell’art. 11 comma 11) neppure trova applicazione il principio enunciato da C.d.S. sez. IV 8 luglio 1999 n. 1193, a mente del quale “va ritenuta imprescindibile la notifica del ricorso alle autorità amministrative, tra quelle partecipanti, che, mediante lo strumento della conferenza di servizi, abbiano adottato un atto con rilevanza esoprocedimentale, il quale in difetto del ricorso alla conferenza, si sarebbe dovuto impugnare da parte di che avesse inteso contestarlo.”.
Passando al merito del ricorso, il Collegio osserva quanto segue.
2. Vanno preliminarmente esaminati, per priorità logica, le doglianze articolate al terzo e quarto dei motivi di ricorso, a mezzo di quali i ricorrenti denunciano la violazione di norme procedimentali.
Con il terzo motivo, in particolare, i ricorrenti affermano che la versione del P.U.G. che recepiva le determinazioni della Conferenza di servizi avrebbe dovuta essere sottoposta a nuova pubblicazione in ragione delle importanti innovazioni apportate rispetto al P.U.G. originariamente adottato.
Il Collegio non è di questa opinione.
2.1. Come già il Collegio ha avuto modo di osservare in altri pronunciamenti riguardanti il nuovo PUG di Trani, la questione va affrontata tenendo presente che nella Regione Puglia, ove sia necessario apportare al PUG adottato delle modifiche necessarie per renderlo compatibile con il PTCP, con il DRAG o con gli altri strumenti di pianificazione regionale, si deve ormai seguire la procedura di cui all’art. 11 L.R. 20/01, che non prevede la ripubblicazione del PUG e che non fa alcuna distinzione tra i vari tipi di modifiche che la Regione o la Provincia richiedano di apportare al PUG.
Osserva il Collegio che l’art. 11 L.R. 20/01 non solo non impone chiaramente l’obbligo di procedere, dopo la Conferenza di Servizi, ad una ripubblicazione del P.U.G. allo scopo di consentire la partecipazione dei privati, ma, al comma 12, impone al Consiglio Comunale di approvare in via definitiva il P.U.G. “in conformità alle deliberazioni della Giunta Regionale e/o della Giunta provinciale di compatibilità e/o adeguamento di cui al comma 11 ovvero all’esito dell’inutile decorso del termine di cui ai comma 8 e 11”. Pare quindi evidente che, laddove il P.U.G. adottato sia dichiarato non compatibile con gli strumenti sovra comunali e venga indetta la Conferenza di Servizi di cui al comma 9, tale P.U.G. potrà essere legittimamente approvato in via definitiva solo nella versione che costituisce mera esecuzione delle determinazioni di adeguamento della Giunta Regionale e della Giunta Provinciale: in tal caso non sarà necessario procedere ad una nuova pubblicazione del P.U.G. finalizzata a consentire l’intervento collaborativo dei privati, anche perché in siffatta situazione un tale apporto collaborativo dei privati si prospetterebbe come assolutamente inutile, non residuando in capo al Comune, nella fase di approvazione definitiva, alcuna discrezionalità sulle modifiche necessarie all’adeguamento, se non quella insita nella possibilità di scegliere tra l’accettare o il rifiutare “in toto” le indicazioni emergenti dalle determinazioni di adeguamento.
2.2. In particolare ritiene il Collegio che l’impossibilità di introdurre nella versione definitiva del P.U.G. modifiche non strettamente conseguenti alle determinazioni di adeguamento discenda dalla necessità che tutto il contenuto del P.U.G. sia preventivamente sottoposto, in ogni sua parte, alla verifica di compatibilità.
D’altro canto eventuali modifiche sostanziali non strettamente necessarie per rendere il P.U.G. compatibile con gli strumenti sovra comunali non potrebbero essere approvate secondo la procedura prevista dall’art. 11 comma 9 e segg. L.R. 20/01, perché questa limita i diritti partecipativi dei privati e deve quindi essere applicabile solo ai casi tassativamente contemplati.
La evidente incompatibilità tra la procedura, particolarmente snella, di cui all’art. 11 comma 9 e segg. L.R. 20/01 e quella “tradizionale” impedisce che esse possano coesistere; pertanto, nel caso in cui le modifiche apportate al P.U.G. abbiano carattere sostanziale e si prospettino come ultronee rispetto alla esigenza di conformare il P.U.G. alle determinazioni di adeguamento, pare al Collegio che il Consiglio Comunale non abbia altra via che quella – sopra indicata - di negare la approvazione del P.U.G., imponendone una riedizione.
2.3. Che il P.U.G. non possa essere definitivamente approvato in una versione diversa da quella scaturente dalla determinazione regionale e/o provinciale di adeguamento emerge, d’altronde, anche dalla pronuncia del Consiglio di Stato sez. IV, n. 4821 del 12 settembre 2007, nella quale si legge che “il ruolo della Regione Puglia nella copianificazione urbanistica , ai sensi della l. reg. 20 del 2001, non può essere degradato a mero ausilio o apporto istruttorio, ma é di gestione e cura esclusiva degli interessi affidati al proprio livello di governo coinvolti dalla pianificazione territoriale del Comune. Il principio di sussidiarietà verticale, infatti, non vale a relegare a mero suggerimento non vincolante per l’autorità comunale (di prossimità) una espressa manifestazione di dissenso formulata dalla Regione in riferimento a interessi sovra comunali di dimensiona regionale.”: su tale presupposto il pronunciamento in esame ha affermato l’illegittimità della delibera di approvazione definitiva di un P.U.G. che ha disatteso le indicazioni fornite dalla Regione Puglia quale condizione di compatibilità.
Nel senso che le modifiche apportate al P.U.G. ai fini di adeguarlo agli strumenti sovra regionali non richiedono, per sostanziali che esse siano, un nuovo passaggio in Consiglio Comunale e la riapertura dei termini per la presentazione di osservazione da parte dei privati, si veda anche la pronuncia del Consiglio di Stato 28 settembre 2009 n. 5818, che pure evidenzia come il Consiglio Comunale possa sempre tutelarsi, avverso le modifiche che implicano uno stravolgimento del Piano, rifiutandosi di approvarlo.
D’altro canto va sottolineato che la Giurisprudenza formatasi sugli artt. 9 e 10 della L. 1150/42 è costante nell’affermare che, se è vero che la Regione può introdurre modifiche d’ufficio quelle modifiche che non alternino l’impostazione di fondo del Piano, è pur vero che tale limite non può considerarsi valevole per le introdotte necessarie alla salvaguardia dell’ambiente e del paesaggio (C.d.S. sez. IV, n. 1223/2008; C.d.S. sez. III, parere 24/03/09 n. 617; C.d.S. IV n. 2639/2009; C.d.S. sez. IV n. 3518/2009 3518/2009 ).
2.4. Ciò premesso e precisato, è evidente che il cittadino che si ritenga leso da previsioni introdotte nel P.U.G. solo in sede di approvazione definitiva non può limitarsi a dolersi della singola tipizzazione da esso impressa al suolo di interesse, ma deve estendere la doglianza alla decisione del Comune, in sé considerata, di approvare il P.U.G., evidenziandone la illegittimità o per il fatto che con essa sono state approvate modifiche sostanziali ma non “obbligatorie”, cioè neppure richieste dalle determinazioni di adeguamento; o per il fatto che con essa il Comune si è adeguato “passivamente” a direttive illegittimamente impartite dalla Regione o dalla Conferenza di Servizi, in entrambi i casi pervenendo alla approvazione di un P.U.G. non corrispondente a quello adottato per motivi non attinenti alla esigenza di renderlo compatibile con gli strumenti sovra comunali.
Il sindacato su una tale decisione, tuttavia, è però limitato al tradizionale sindacato di legittimità, ed è reso particolarmente insidioso dalla circostanza che non è agevole individuare il discrimine tra modifica sostanziale e non sostanziale, così come il confine tra modifica necessaria e non necessaria all’adeguamento: in realtà la stessa individuazione di tale confine passa attraverso una valutazione discrezionale. Costituisce manifestazione di tale discrezionalità, tra l’altro, anche il fatto che un Comune accetti di conformarsi alle determinazioni di adeguamento nonostante che il P.U.G., che da esse scaturisce, possa risultare non più corrispondente ai criteri informatori delineati in sede di Documento Programmatico Preliminare: la approvazione definitiva costituisce, in tal senso, manifestazione della discrezionalità di cui dispone il Comune nella definizione dei criteri e, quindi, anche della opportunità di modificarli; il fatto, poi, che a siffatta determinazione il Comune pervenga allo scopo di rendere il P.U.G. compatibile con gli interessi di rilievo sovra comunale neppure consente di tacciare l’ azione amministrativa di arbitrarietà o di mancanza di trasparenza.
2.5 Uno spazio effettivo per sindacare eventuali modifiche introdotte in sede di approvazione definitiva del P.U.G. pare sussistere, insomma, solo quando vengano in considerazione modifiche sostanziali che nulla abbiano a che fare vuoi con la necessità di rendere il PUG compatibile con gli strumenti di pianificazione sovra comunale - e che perciò la Regione o la Provincia giammai avrebbero potuto imporre -, vuoi con le stesse determinazioni di adeguamento. Tuttavia, anche in tal caso spetta pur sempre all’interessato-ricorrente di allegare puntualmente e dimostrare la non pertinenza delle varie modifiche apportate rispetto alla esigenza di tutelare interessi di rilevanza sovra comunale ovvero rispetto alle indicazioni emergenti dalle determinazioni di adeguamento .
Orbene, nel caso di specie i ricorrenti si dolgono, con la doglianza in esame, della approvazione definitiva del P.U.G. adeguato in quanto “strumento urbanistico radicalmente diverso da quello adottato dal Consiglio Comunale con le delibere n. 29/2006 e 109/2007: le modifiche imposte dalla Regione in sede di copianificazione, infatti, vanno ad incidere sugli stessi criteri informatori del P.U.G. e costituiscono sostanziale rielaborazione dello stesso”; i ricorrenti, tuttavia, nulla dicono in ordine alla effettiva pertinenza delle modifiche apportate alla tutela di interessi di carattere sovra comunale e neppure mettono in dubbio che le modifiche in concreto lesive costituiscano adempimento necessario per conformare il P.U.G. alle determinazioni di adeguamento: qui i ricorrenti si appuntano solo sulla asserita necessità di un ulteriore passaggio del P.U.G. in Consiglio, prima della approvazione definitiva in ragione dello scostamento del P.U.G. rispetto ai criteri originariamente stabiliti, il che – come si è visto – non costituisce di per sé vizio di illegittimità.
2.6. Il Collegio non dispone di elementi per affermare che le modifiche apportate al P.U.G. in occasione della sua approvazione definitiva siano state illegittimamente introdotte e, quindi, illegittimamente approvate secondo la procedura prevista dall’art. 11 comma 9 e seguenti della L.R. 20/01.
Per le sovra esposte ragioni il terzo dei motivi di doglianza deve essere respinto.
3. Parimenti infondato è il quarto motivo, a mezzo del quale i ricorrenti hanno eccepito che la Regione Puglia e la successiva Conferenza di servizi avrebbero esorbitato i limiti del potere loro attribuito al fine di garantire la compatibilità del P.U.G. agli strumenti.
Anche su questo punto il Collegio si è già pronunciato in occasione di altri ricorsi proposti avverso il nuovo P.U.G. della Città di Trani.
3.1. Va premesso in punto di fatto che nel caso specifico la tipizzazione impressa al fondo di proprietà dei ricorrenti non ha subìto, in esito alla Conferenza di servizi, un significativo mutamento: difatti, come rilevato anche dal difensore della Regione, la tipizzazione nella sostanza è rimasta simile. E’ stato solo modificato il limite della altezza massima degli edifici, portato da 7 a 4,5 mt., mentre la indicazione della misura del 51% per determinare la superficie minima che consente l’attivazione del piano di comparto discende direttamente da una norma di legge.
Per quanto riguarda questa area specifica, dunque, le indicazioni i provenienti dalla Regione o dalla Conferenza di servizi hanno avuto una rilevanza piuttosto marginale, di talché è arduo affermare che esse siano il frutto di un indebita intromissione nella potestà di pianificazione del territorio attribuita al Comune.
3.2. Peraltro, anche con riferimento ad altre e ben più significative problematiche segnalate dalla D.G.R. 1480/08 ed in sede di Conferenza di servizi, non è possibile formulare un giudizio di illegittimità in quanto non necessarie al fine di rendere il P.U.G. conforme agli strumenti urbanistici sovra comunali: ritiene dunque il Collegio che non vi siano sufficienti elementi per affermare che la Regione e la Conferenza di Servizi abbiano travalicato i limiti del sindacato loro attribuito dall’art. 11 comma 7 L.R. 20/01.
3.3. Il Collegio considera infatti che il ridimensionamento degli indici di fabbricabilità, il disegno della viabilità e dei comparti, il controllo delle nuove costruzioni, non costituiscano sempre e solo problemi di interesse meramente comunale, almeno quando, come nel caso di specie, le modifiche siano state dettate dalla esigenza di tutelare i beni paesaggistici di vario tipo presenti all'interno del territorio urbano, dalla esigenza di salvaguardare uno sviluppo regionale sostenibile, nonché dalla esigenza di garantire uno sviluppo del territorio comunale coerente con l'identità storica, culturale e ambientale dell'insediamento. Trattasi infatti di esigenze che, secondo l'opinione del Collegio, attengono a valori che non sono riferibili al territorio della singola comunità locale, e che pertanto trovano adeguata tutela in sede regionale. Basti pensare al fatto che la forte espansione urbana di una città implica, di norma, l'abbandono o l'arresto della crescita di altri centri abitati; che una forte concentrazione di popolazione urbana porta con sé anche l'onere economico relativo alle opere di urbanizzazione; che la distribuzione delle risorse sul territorio regionale è condizionato dalla necessità di realizzare opere di urbanizzazione e che sotto tale profilo la scelta di un comune di dare spazio ad una nuova espansione urbana non è privo di interesse per il territorio regionale; che il degrado dello sviluppo urbano di un centro culturalmente importante, qual é la Città di Trani, rischia di compromettere l'industria turistica del posto e, di riflesso, anche di altri territori della Regione; che i valori identitari di una comunità locale possono rivestire talvolta un interesse (culturale, scientifico,agricolo, economico) tale per cui il solo pensare che possano o debbano essere tutelati solo a livello locale fa sorridere: si pensi ai trulli di Alberobello o ai Sassi di Matera.
Il dimensionamento di una città ed il suo sviluppo, quindi, non possono ritenersi a priori materia di interesse strettamente locale, sulla quale la Regione Puglia non possa più sollevare alcun rilievo, in forza di quanto prevede oggi la L.R. 20/0.
Più in generale si deve dire che la ratio dell'art. 11 comma 7 della L.R. Puglia 20/01, che devolve alla Regione il controllo di compatibilità del PUG con gli strumenti di pianificazione regionale, sottende esattamente l'esigenza che alla Regione sia rimesso un controllo su tutte le scelte del pianificatore comunale suscettibili di interferire con interessi di rilevanza regionale: ciò é reso evidente dal rinvio che l’art. 11 comma 7 effettua alla possibilità di effettuare il controllo di compatibilità con gli indirizzi regionali di programmazione socio-economica, controllo che, in quanto tale, é più ampio e più trasversale di quello riferito ai singoli strumenti di pianificazione territoriale.
Ritiene pertanto il Collegio che l’art. 11 comma 7 L.R. 20/01 debba correttamente interpretarsi nel senso che il controllo di compatibilità deve essere svolto con riferimento al DRAG o agli altri strumenti di pianificazione territoriale regionale in quanto strumenti che normalmente recepiscono – o dovrebbero recepire - gli indirizzi regionali di programmazione socio-economica, la cui diretta applicazione è però fatta salva in ogni caso con una norma di chiusura.
3.4. La non pertinenza delle singole contestazioni all’ambito del controllo di compatibilità riservato alla Regione deve quindi essere puntualmente dimostrata dall’interessato, quantomeno laddove la motivazione della deliberazione che attesta la non compatibilità del PUG, considerata individualmente o come integrata dalle successive determinazioni della Conferenza di Servizi, consenta di individuare un aggancio tra le modifiche del PUG richieste e l'esigenza di tutelare determinati interessi di respiro regionale.
Allo stato, tenuto conto di quanto emerge dai verbali della Conferenza di Servizi, il Collegio non ha ragione di ritenere che la Regione abbia travalicato le proprie competenze in sede di controllo di compatibilità.
Va pertanto respinto anche il quarto dei motivi di doglianza.
4. Possono a questo punto essere esaminati congiuntamente i primi due motivi del ricorso introduttivo, a mezzo dei quali si censura la tipizzazione impressa al fondo di proprietà dei ricorrenti sia perché determinata da circostanze di fatto in realtà insussistenti, sia perché, disapplicando i criteri di cui alla delibera di C.C. 42/04, il fondo di proprietà dei ricorrenti è stato sottoposto a PUE.
4.1. Il suolo di che trattasi era disciplinato, dal P.U.G. adottato, dall’art. 4.05 delle N.T.A., che si riferiva alla “zona agricola speciale”, definendola come quella zona agricola “che ha speciali valenze paesaggistiche per la qualità delle costruzioni esistenti (villini, residenze, prevalentemente stagionali) e per la qualità della vegetazione di alto fusto di impianto generalmente contestuale alla edificazione. E’ destinata ad edifici radi e ad attività compatibili con la residenza.”
In sede di approvazione definitiva del P.U.G. la denominazione della zona è stata modificata, da “zona agricola speciale” a “zona di recupero territoriale”; la descrizione della sua funzione è rimasta immutata, così come la norma di riferimento, cioè l’art. 4.05 delle N.T.A.
I ricorrenti affermano, senza essere in ciò smentiti dalle Amministrazioni resistenti, che sull’area non esista alcun tipo di edificazione né vegetazione ad alto fusto; precisano inoltre che gli edifici presenti nelle vicinanze neppure sarebbero inclusi nell’Atlante dei beni architettonici sottoposti a tutela del P.U.G.
Risulta ancora dal verbale della Conferenza di servizi che si riferisce a tale zona, che “la mancanza di alcuna funzione agricola nei territori in questione, ….sostituita da una diffusa attività edilizia legata al tempo libero, che ha compromesso la vocazione agricola del territorio e rilavata la necessità di dotare tali insediamenti di adeguata viabilità di accesso per infrastrutture e servizi, conviene sulla necessità di sottoporre queste zone a recupero territoriale……prevedendo PUE estesi all’intera maglia e proponibile solo dal 51% della proprietà catastale ex art. 16 comma 1 lett. b) L.R. 20/01”.
4.2. Orbene, pare evidente al Collegio, da quanto sopra esposto, che nella sostanza la Conferenza di servizi abbia preso atto della intervenuta modifica della vocazione naturale della zona, e che l’art. 4.05 delle N.T.A., pur collocato nel capo dedicato alla disciplina delle zone agricole, in realtà contenga una disciplina riferibile ad una destinazione edificabile di completamento, in ordine alla quale, tuttavia, si è ritenuto opportuno impartire specifiche direttive al fine di pervenire al recupero della zona con salvaguardia del contesto circostante. L’inserimento del fondo di proprietà dei ricorrenti in una maglia e la sottoposizione di ogni intervento di edificazione alla preliminare approvazione di un PUE esteso all’intera maglia appaiono, da questo punto di vista, all’evidenza finalizzati a garantire il corretto sviluppo urbanistico della zona, che comunque abbisogna di essere dotata di infrastrutture e di opere di urbanizzazione, necessità questa che costituisce un ostacolo agli interventi edilizi diretti.
4.3. Rileva inoltre il Collegio che la valenza paesaggistica della zona, di cui riferisce la norma, non potrebbe essere agevolmente posta in dubbio dalla dimostrata inesistenza dei villini e della vegetazione ad alto fusto sul fondo di proprietà dei ricorrenti. Infatti pare evidente che la c.d. “zona di recupero territoriale”, disciplinata dall’art. 4.05 delle N.T.A. non sia costituita solo dall’area di proprietà dei ricorrenti, ed è quindi ben possibile che i villini e le piante di alto fusto cui si riferisce la norma siano presenti nelle vicinanze di essa e che determinino nell’insieme un quadro di zona residenziale di campagna che gli estensori del P.U.G. hanno inteso preservare e migliorare.
D’altro canto occorre anche rilevare che nella zona di che trattasi non sono individuate fasce di inedificabilità assoluta – al modo di quanto il P.U.G. prevede a tutela degli edifici repertoriati nell’Atlante dei beni sottoposti a tutela dal P.U.G. o in sede di P.U.E. -, e che la previsione di un indice di 0,40 mc/mq, unita alla previsione di lotti minimi di 1.000 mq e di una altezza massima di 4,50 mt. effettivamente ben si addice ad un quartiere residenziale tranquillo, caratterizzato dalla presenza di villette uni o bi-famigliari ad un piano.
4.4. Il Collegio osserva, conclusivamente, che la tipizzazione impressa all’area di proprietà dei ricorrenti in realtà recepisce la nuova vocazione della zona ad un utilizzo residenziale, ed il fatto che il P.U.G. abbia scelto di indirizzare tale sfruttamento verso una edilizia non intensiva è insindacabile nel merito in quanto frutto di una scelta discrezionale della Amministrazione, sindacabile nei solo limiti del sindacato di legittimità.
Da questo punto di vista la scelta della Amministrazione non appare censurabile per mancato rispetto dei criteri generali impartiti con delibera del C.C. n. 42/04 con riferimento alle aree agricole, dal momento che nella sostanza non si tratta più di una zona agricola; né per violazione del principio di pianificazione per zone omogenee, venendo in considerazione un’area che per quanto ampia è rapportabile alle dimensioni di appena un isolato.
4.5. Da quanto sopra detto consegue sia l’infondatezza delle censure articolate al secondo dei motivi di ricorso, che si fondano sulla asserita violazione del principio della pianificazione per zone omogenee, sia l’infondatezza del primo motivo di ricorso, che invece appoggia sulla asserita inesistenza, sul fondo di proprietà dei ricorrenti, dei segni caratteristici della c.d. “zona di recupero territoriale”.
5. Per tutti i sovraesposti motivi il ricorso merita di essere rigettato.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Condanna i ricorrenti al pagamento delle spese processuali, che si liquidano in €.1.500,00 (euro millecinquecento) a favore di ciascuna delle Amministrazioni costituite in giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 18 novembre 2010 con l'intervento dei magistrati:
Amedeo Urbano, Presidente
Vito Mangialardi, Consigliere
Roberta Ravasio, Referendario, Estensore
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 18/02/2011
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