T.A.R. UMBRIA - PERUGIA - Sentenza 20 gennaio 2011 n. 19 Pres. C. Lamberti - Est. S. Fantini S. F. (avv.ti M. Di Paolo e A. Coaccioli) c/ Azienda U.S.L. n. 4 – Terni (avv.ti P. Bececco e D. Antonucci) e nei confronti di E. C., F. M., F. R., M. M., C. A. R., F. B., M. M. (n.c.)

1. Procedimento amministrativo – Commissioni sanitarie ex L.R. 30 giugno 1999 n. 20 – Nomina dei componenti - Natura – Atto amministrativo generale – Obbligo di motivazione e preavviso di rigetto - Inapplicabilità

2. Procedimento amministrativo – Commissioni sanitarie ex L.R. 30 giugno 1999 n. 20 – Direttore Generale dell’ASL – Competenza - Esclusione dei medici dalle Commissioni – Vi rientra – Carenza di un rapporto di lavoro con l’ASL – E’ irrilevante

1. L’atto (nella specie, la deliberazione del direttore generale ASL) con cui vengono nominati i componenti delle commissioni mediche incaricate di effettuare gli accertamenti sanitari relativi al riconoscimento degli stati di invalidità civile ai sensi della L.R. Umbria 30 giugno 1999 n. 20 non è soggetto, in quanto atto amministrativo generale, né all’applicazione del preavviso di rigetto né all’obbligo di motivazione

2. Non sussiste l’incompetenza dell’Azienda sanitaria ad adottare il provvedimento di estromissione di un medico dalla carica di presidente della commissione medica incaricata di effettuare gli accertamenti sanitari relativi al riconoscimento degli stati di invalidità civile ai sensi della L.R. Umbria 30 giugno 1999 n. 20; il direttore generale ASL è, infatti, competente a nominare i componenti di tali commissioni e, corrispondentemente, a decretarne l’esclusione, indipendentemente dall’esistenza di un rapporto di lavoro, a tal fine essendo rilevante il mero rapporto di servizio

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria (Sezione Prima) ha pronunciato la presente SENTENZA sul ricorso numero di registro generale 119 del 2010, integrato da motivi aggiunti, proposto da: S. F., rappresentato e difeso dall'avv. Maria Di Paolo, con domicilio eletto presso l’avv. Antonio Coaccioli in Perugia, Piazza Alfani, 4; contro Azienda U.S.L. n. 4 - Terni, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Patrizia Bececco, con domicilio eletto presso l’avv. Donato Antonucci in Perugia, via Baglioni, 10; nei confronti di E. C., F. M., F. R., M. M., C. A. R., F. B., M. M., non costituiti in giudizio; per l'annullamento della deliberazione del direttore generale ASL n. 73 del 26 gennaio 2010 pubblicata in data 2 febbraio 2010, con cui vengono nominati i componenti delle Commissioni sanitarie di cui alla l.r. n. 20/1999, nella parte in cui "riserva ogni valutazione” (di fatto rifiuta la nomina), in ordine all'inclusione nell’elenco dei sanitari da prendere in considerazione per le nomina, sia a Presidente che a componente, del ricorrente, nonché, per quanto occorre possa, di qualsiasi atto interno, anche regolamentare, ad oggi non conosciuto, che giustifichi una riserva/mancata nomina per le motivazioni indicate nella deliberazione medesima. Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Azienda U.S.L. n. 4 di Terni; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 dicembre 2010 il Cons. Stefano Fantini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue. FATTO Il ricorrente, medico specializzato in medicina legale e convenzionato con il S.S.N., premette di essere stato nominato, a fare tempo dal 2004, presidente della 6^ Commissione Invalidi Civili ad Orvieto, e già in precedenza lo era stato di una Commissione operante nel territorio di Terni. Espone che in data 3 dicembre 2009 è stato diramato avviso interno per l’acquisizione della disponibilità dei medici interessati ed aventi titolo alla partecipazione a dette Commissioni, in fase di rinnovo; precisa di avere presentato domanda di partecipazione. Nello stesso mese ha ricevuto atto di contestazione di addebiti per l’assenza, nel periodo che va da settembre ad ottobre, a quattro sedute della Commissione da lui presieduta, che sarebbe stata comunicata solo pochi minuti prima dell’inizio. Impugna con il presente ricorso la delibera direttoriale n. 73 del 26 gennaio 2010 con cui sono stati nominati i componenti delle Commissioni sanitarie di cui alla l.r. n. 20 del 1999, nella parte in cui “riserva ogni valutazione” in ordine alla sua inclusione nell’elenco dei sanitari da prendere in considerazione per le nomine sia a Presidente che a componente delle commissioni stesse, deducendo i seguenti motivi di diritto : 1) Violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990; eccesso di potere per travisamento dei fatti. Il provvedimento gravato, in realtà, più che in una “riserva a provvedere”, si concretizza in un’esclusione definitiva, e pertanto avrebbe dovuto essere preceduto dal c.d. preavviso di rigetto, e dal conseguente contraddittorio predecisorio. Tale adempimento non può ritenersi realizzato mediante l’atto di contestazione degli addebiti, peraltro privo di consistenza, in quanto l’incarico di presidente della Commissione per l’accertamento degli stati di invalidità civile non è disciplinato da alcuna normativa sotto il profilo sanzionatorio. 2) Violazione degli artt. 1, comma 1, e 3 della legge n. 241 del 1990; eccesso di potere per difetto e contraddittorietà della motivazione, difetto di istruttoria, sviamento di potere. La nomina dei componenti delle Commissioni non è fiduciaria, e comunque non è sottratta all’obbligo di motivazione. Nel caso di specie la motivazione è carente, facendo riferimento ad un atto (la contestazione di addebiti) inserito in un diverso procedimento, ancora pendente. Attraverso il provvedimento in questa sede gravato, l’Amministrazione ha perseguito le stesse finalità del procedimento disciplinare, anticipandone in modo sviato gli effetti. 3) Violazione dell’art. 1 della legge n. 241 del 1990; eccesso di potere per ingiustizia manifesta e difetto totale di motivazione. Anche un provvedimento soprassessorio, quale è la “riserva”, deve essere motivato, e soprattutto è condizionato al rispetto di un termine finale predeterminato. Una sospensione sine die è illegittima, ponendo il destinatario in balia dell’Amministrazione, specie allorché non esistano tempi predefiniti per la conclusione del procedimento disciplinare. Si è costituita in giudizio l’Azienda U.S.L. n. 4 di Terni chiedendo la reiezione del ricorso. Con motivi aggiunti il ricorrente ha impugnato la deliberazione del D.G. dell’Azienda U.S.L. n. 4 di Terni n. 871 del 26 maggio 2010, che, in conformità del provvedimento della Direzione sanitaria ed amministrativa del precedente 24 maggio, lo ha estromesso dalla partecipazione alle Commissioni sanitarie, deducendo le seguenti censure : 4) Illegittimità derivata dagli atti oggetto del ricorso principale. 5) Eccesso di potere per illogicità assoluta; sviamento di potere, nella considerazione che il dr. Scialla è stato sanzionato per un fatto altrui, contravvenendo così il provvedimento impugnato ad un principio cardine dell’ordinamento, che è quello del carattere personale della responsabilità. L’Azienda sanitaria gli ha contestato che sono state effettuate 89 visite in sua assenza, e senza che egli venisse sostituito; a tale titolo è stato sanzionato, mentre sono rimasti immuni da ogni addebito gli altri due medici componenti della Commissione che alle visite degli invalidi hanno dato corso in assenza del presidente del collegio, successivamente trasmettendo gli atti all’I.N.P.S., seppure privi della sottoscrizione del presidente. 6) Incompetenza, nella considerazione che l’A.S.L. non ha alcun potere disciplinare sui componenti delle Commissioni, i quali non sono suoi dipendenti. Le commissioni operano nell’ambito dell’Azienda sanitaria, ma non hanno con la stessa alcun rapporto organico o di servizio, una volta costituite. L’eventuale responsabilità disciplinare del medico convenzionato deve essere accertata da una Commissione regionale paritetica, denominata Collegio arbitrale, allorché si tratti di sanzioni diverse dal richiamo verbale o dal richiamo con diffida, secondo quanto previsto dall’art. 30 del C.C.N.L. 2006/2009, ad oggi in vigore. 7) Eccesso di potere per illogicità totale e contrasto con i principi della legge n. 241 del 1990; contraddittorietà. La sanatoria effettuata in data 30 dicembre 2009, mediante visita “sulla carta”, ha rappresentato il tentativo del ricorrente di rimediare agli errori compiuti in sua assenza dalla commissione, nell’interesse dell’Azienda sanitaria. L’annullamento di tale “sanatoria” è illegittima, come conferma anche il fatto che tutte le 89 pratiche riesaminate con riconvocazione degli invalidi sono state poi approvate. 8) Violazione dell’art. 3 della l.r. n. 20 del 1999 e dell’art. 1, comma 2, della legge n. 295 del 1990, nell’assunto che la nomina di presidenti di commissione privi di specializzazione in medicina legale non risulta motivata con riguardo alla comprovata impossibilità di reperire altri specialisti. All’udienza dell’1 dicembre 2010 la causa è stata trattenuta in decisione. DIRITTO 1. - Il ricorso principale, esperito avverso la delibera direttoriale n. 73 del 26 gennaio 2010, limitatamente alla parte in cui decide «di riservarsi ogni valutazione in ordine all’inclusione nell’elenco dei sanitari da prendere in considerazione ai fini delle nomine a Presidente e Componente delle Commissioni sanitarie», tra l’altro, del dr. Franco Scialla, può ritenersi improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, essendo nelle more del giudizio intervenuta la delibera, sempre del D.G. dell’Azienda U.S.L. n. 4 di Terni, n. 871 del 26 maggio 2010, impugnata con i motivi aggiunti, che ha disposto l’estromissione del ricorrente «dalla partecipazione, in qualità di Presidente, alle Commissioni sanitarie per l’accertamento degli stati di invalidità civile … sciogliendo con ciò la riserva contenuta nella delibera n. 73 del 26/01/2010». 2. - Le censure svolte con il ricorso vanno tuttavia, seppure brevemente, esaminate, essendo state reiterate come vizi di illegittimità derivata con i motivi aggiunti. In particolare, deve essere disatteso il primo motivo, con cui si deduce la violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990, nel testo successivamente novellato, per l’assorbente ragione che ai sensi del successivo art. 13 non si applica la disposizione sulla “comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza” in caso di attività diretta all’emanazione di atti amministrativi generali, ambito nel cui genus rientra, in prospettiva quanto meno funzionale, anche il provvedimento di ricostituzione delle commissioni sanitarie, a prescindere dalla sua connotazione come atto generale in senso proprio, ovvero come atto plurimo, vale a dire scindibile in una pluralità di atti contestuali che conservano la propria individualità. Inoltre, la statuizione lesiva della sfera giuridica del ricorrente, mediante esclusione dall’elenco dei sanitari da prendere in considerazione, in ragione degli “accertamenti in corso”, riservandosi ogni valutazione all’esito dei medesimi, ha chiaramente natura soprassessoria, con caratura eminentemente cautelare, e dunque, anche per la sua strumentalità e temporaneità, deve ritenersi sottratta alla disciplina sulla partecipazione procedimentale. 2.1. - La natura giuridica della delibera n. 73 del 2010 induce a disattendere anche il secondo motivo; rispetto agli atti a contenuto generale non vi è infatti un obbligo di motivazione in senso stretto (alla stregua di quanto disposto dall’art. 3, comma 2, della legge sul procedimento); e peraltro la provvisoria mancata nomina del ricorrente è stata adeguatamente giustificata alla luce degli “accertamenti in corso” nei suoi confronti da parte dell’Azienda sanitaria. 2.2. - La sopravvenuta adozione della delibera direttoriale n. 871 del 26 maggio 2010, di (definitiva) estromissione del ricorrente dalla partecipazione alle commissioni sanitarie per l’accertamento degli stati di invalidità civile, priva poi di interesse, ma anche di spessore giuridico la terza censura, con cui si lamenta la sospensione sine die disposta nei confronti del ricorrente da parte della delibera n. 73 del 26 gennaio 2010. 3. - Procedendo ora alla disamina dei motivi aggiunti, deve essere anzitutto disatteso il secondo, con cui si deducono molteplici figure sintomatiche dell’eccesso di potere, mediante le quali si lamenta che il ricorrente sarebbe stato sanzionato, e dunque ritenuto responsabile “per fatto altrui”. In sintesi, allega il dr. Scialla di essere stato sanzionato perché sono state effettuate 89 visite dalla commissione sanitaria, di cui era presidente, in sua assenza, con trasmissione all’I.N.P.S. delle cartelle sanitarie prive della sua sottoscrizione. L’assunto non appare meritevole di positiva valutazione. Ed invero, è stato contestato al ricorrente che in quattro sedute, a cavallo tra settembre ed ottobre 2009, la commissione medica da lui presieduta si è riunita in sua assenza (comunicata appena prima della seduta), risultando quindi non validamente costituita (alla stregua di quanto previsto dall’art. 4 della l. r. Umbria 30 giugno 1999, n. 20); ciò ha comportato poi la necessità di annullare in autotutela i giudizi di invalidità civile espressi dalla commissione. Non si tratta dunque di una responsabilità per fatto altrui, ma per fatto proprio, ravvisabile nella improvvisa assenza alle sedute della commissione sanitaria, seppure da tempo calendarizzate, senza neppure dare istruzioni circa il modus operandi che la commissione avrebbe dovuto tenere, magari convocando il membro supplente, secondo quanto emerge inequivocabilmente dall’accertamento di responsabilità di cui alla nota congiunta in data 24 maggio 2010 del Direttore amministrativo e del Direttore sanitario dell’Azienda, a fondamento della delibera del D.G. n. 871 del 26 maggio 2010. Una siffatta condotta, imputabile al ricorrente, viene ritenuta dall’Azienda sanitaria, con motivazione immune da vizi di illogicità manifesta e da sviamento di potere, come causa del venir meno del rapporto di fiducia con il medico presidente della 6^ commissione. 4. - Con il terzo motivo aggiunto viene poi dedotta l’incompetenza dell’Azienda sanitaria ad adottare il provvedimento di estromissione del ricorrente, con la quale non intrattiene un rapporto di lavoro, in qualità di presidente della commissione medica. Anche tale censura deve essere disattesa, in quanto, come si evince chiaramente dall’art. 1 della legge 15 ottobre 1990, n. 295, le commissioni mediche incaricate di effettuare gli accertamenti sanitari relativi alle provvidenze di invalidità civile operano presso l’unità sanitaria locale. Ai fini del mancato inserimento nelle liste occorre guardare all’“inserimento organico”, e non alla dipendenza funzionale, che i componenti delle commissioni mediche hanno, invero, con l’Amministrazione tenuta ad erogare le prestazioni di invalidità civile. Del resto, come rientra nelle prerogative del D.G. dell’Azienda sanitaria la nomina dei componenti delle commissioni, ai sensi dell’art. 3 della l.r. n. 20 del 1999, corrispondentemente questi deve ritenersi competente alla esclusione dei medici dalle commissioni. Non occorre poi l’esistenza di un rapporto di lavoro, essendo sufficiente il rapporto di servizio, come dimostra la giurisprudenza formatasi in materia di funzionario onorario, soggetto titolare di un rapporto di servizio con attribuzione di pubbliche funzioni, non riconducibile all’impiego pubblico (in termini, tra le tante, T.A.R. Umbria, 26 giugno 2009, n. 358; Cass., Sez. Un., 17 febbraio 1994, n. 1556). Quanto, poi, al Collegio arbitrale, di cui all’art. 30 del C.C.N.L. per il quadriennio 2006-2009, dallo stralcio versato in atti sembra emergere che detto collegio abbia competenza per i medici di medicina generale, non rilevando, dunque, per i componenti delle commissioni sanitarie di cui alla legge n. 295 del 1990, ruolo che, nella vicenda in esame, assume rilievo, pur essendo il ricorrente anche titolare di un rapporto convenzionale con l’Azienda U.S.L. n. 4 quale medico di medicina generale. 5. - Anche il quarto motivo aggiunto, con cui si contesta l’annullamento in autotutela delle 89 visite, non appare meritevole di positiva valutazione. Ed infatti l’accertamento medico “in sanatoria”, o, meglio, “sulla carta”, compiuto senza visitare i pazienti, e guardando solo alla documentazione sanitaria dagli stessi prodotta, nel corso della seduta del 30 dicembre 2009, non risulta compatibile con l’attività di giudizio tipica di un collegio tecnico perfetto. La disciplina delle commissioni è prevista nell’art. 4 della l.r. n. 20 del 1999, alla cui stregua le stesse «assumono decisioni valide con la presenza di almeno tre componenti, uno dei quali deve essere il presidente»; la normativa vigente parla espressamente di “verbale di visita” (cfr. art. 1 della legge n. 295 del 1990), confermando che solo in casi eccezionali, non ricorrenti nel caso di specie, può procedersi ad un accertamento sanitario senza visita collegiale del soggetto che chiede di poter usufruire delle provvidenze di invalidità civile. 6. - Con l’ultimo motivo aggiunto si deduce, infine, l’illegittimità della delibera n. 871 del 2010, nel presupposto che i presidenti nominati non hanno il requisito della specializzazione in medicina legale, in violazione di quanto disposto dall’art. 3 della l.r. n. 20 del 1999 e dall’art. 1 della legge n. 295 del 1990. Il motivo è inammissibile per carenza di interesse, ed anche per genericità. Ed invero, anche a prescindere dal fatto che la censura è posta in modo dubitativo e generico, e che comunque la norma consente, in caso di “comprovata impossibilità a reperire specialisti in medicina legale”, di nominare medici con determinati requisiti di servizio, ciò che soprattutto appare evidente è che il dr. Scialla, essendo stato, per quanto prima esposto, legittimamente escluso dalle commissioni, non ha interesse a censurarne la composizione. 7. - Alla stregua di quanto esposto, il ricorso ed i motivi aggiunti devono essere respinti, in quanto infondati. Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura fissata nel dispositivo. P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Umbria (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge. Condanna il ricorrente alla rifusione delle spese di giudizio in favore dell’Azienda resistente, che si liquidano complessivamente in euro duemila/00 (2.000,00), oltre agli oneri di legge ed alle ulteriori spese eventualmente occorrende. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa. Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 1 dicembre 2010 con l'intervento dei magistrati: Cesare Lamberti, Presidente Carlo Luigi Cardoni, Consigliere Stefano Fantini, Consigliere, Estensore DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 20/01/2011