Campi Stefano, nella sua qualità di legale rappresentante
Dany Investigazioni e Sicurezza S.r.l., rappresentato e difeso dall'avv.
Paolo Carbone, ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in
Bologna, via Azzo Gardino, 1;
contro
Prefettura di Bologna, rappresentata e difesa
dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria per legge in Bologna, via
Guido Reni 4;
per l'annullamento
- del provvedimento prot.n. 1260/2007 area 1^
bis del 2 maggio 2008, notificato il 10 giugno 2008, della Prefettura di
Bologna, con cui è stata applicata la sanzione di devoluzione all’Erario
di parte della cauzione ex art. 137 comma 3° TULPS ed è stato diffidato il
ricorrente dal continuare a svolgere la propria attività in province in
cui non abbia l’autorizzazione di P.S. a gestire istituti
d’investigazione;
nonché per il risarcimento del danno ingiusto
subito;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Visto l'atto di
costituzione in giudizio di Prefettura di Bologna;
Viste le memorie
difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza
pubblica del giorno 21 ottobre 2010 il Cons. Rosaria Trizzino e uditi per
le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e
considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
1. - Il ricorso in oggetto è rivolto avverso il
provvedimento 2 maggio 2008 p.g. n. 1260/2007, con cui la Prefettura di
Bologna ha diffidato il ricorrente dal continuare a svolgere la propria
attività in provincie in cui non abbia l’autorizzazione di P.S. a gestire
istituti di investigazioni e applicata la sanzione di devoluzione
all’Erario di parte della cauzione ex art. 137, comma 3, del TULPS.
Il
provvedimento sanzionatorio è stato adottato in quanto collaboratori
dell'agenzia investigativa di cui il ricorrente è titolare sono stati
sorpresi a svolgere servizio antitaccheggio fuori dalla provincia di
Bologna e specificamente a Rimini, in assenza della relativa licenza per
le provincia di Rimini, ciò che concreterebbe un abuso del titolo di
polizia
A sostegno del gravame parte ricorrente deduce:
1)
Violazione e falsa applicazione dell’articolo 134 e 137 del R.D. 18 giugno
1931 n. 773 e violazione degli articoli 1 e ss. della legge 7 agosto 1990
n. 241;
2) Violazione dell’articolo 134 del R.D. 18 giugno 1931 n. 773
in relazione alla circolare ministeriale 29 febbraio 2008 n.
557/Pas/2731/10089.D e in relazione alla sentenza della Corte di Giustizia
della Comunità Europea 13 dicembre 2007;
3) Eccesso di potere per
travisamento dei fatti ed eccesso di potere per sviamento e
contraddittorietà;
4) Violazione dell’articolo 65 della legge
istitutiva della C.E.; violazione dell’articolo 41 della Costituzione e
irragionevolezza;
5) Violazione dell’articolo 3 della legge 7 agosto
1990 n. 241.
2. – Si è costituita in giudizio l’intimata
Amministrazione contestando le censure svolte dal ricorrente e chiedendo
la reiezione del ricorso e dell’istanza di sospensione dell’impugnato
provvedimento.
3. – Con ordinanza 23 luglio 2008 n. 514 questo
Tribunale accoglieva la richiesta cautelare e all’udienza del 21 ottobre
2010, fissata per la discussione, il ricorso è stato trattenuto in
decisione.
4. – Il ricorso è fondato.
4.1 – La questione
sottoposta all’esame del Collegio sostanzialmente riguarda la legittimità
del provvedimento impugnato in relazione alle contestate violazioni delle
norme del T.U. di Pubblica Sicurezza in relazione allo svolgimento di
attività di “antitaccheggio” al di fuori del territorio della Provincia di
Bologna.
Al riguardo il Collegio deve preliminarmente rilevare che,
benché nessuna norma del T.U.L.P.S. o del relativo regolamento di
esecuzione prescriva esplicitamente che l'esercizio dell'attività
autorizzata debba avvenire esclusivamente nell'ambito territoriale della
prefettura che ha rilasciato il titolo (l'art. 257 del regolamento di
esecuzione del T.U.L.P.S., approvato con R.D. n. 635/1940, dispone
soltanto che la domanda per ottenere la licenza prescritta dall'art. 134
del T.U.L.P.S. deve contenere - tra l'altro - "l'indicazione del Comune
o dei Comuni in cui l'istituto intende svolgere la propria azione"),
all’epoca del rilascio della licenza di cui è titolare il ricorrente
(autorizzazione 10 gennaio 2007, rilasciata dal Prefetto di Bologna)
l’orientamento giurisprudenziale era fermo nel ritenere che per gli
istituti impegnati nello svolgimento di un tipico servizio di carattere
territoriale, come nella fattispecie (antitaccheggio), fosse necessaria la
licenza rilasciata dalla prefettura del luogo di esercizio
dell’attività.
Si riteneva, infatti, che “la relativa licenza
investigativa rilasciata all'istituto non si sottragga alle ordinarie
limitazioni territoriali, necessario presupposto dei tipici controlli
amministrativi e delle ipotizzabili consequenziali sanzioni” (così
Consiglio di Stato, VI, 27 febbraio 2006 n. 822; nello stesso senso id., 7
giugno 2006 n. 3421).
4.2 - Peraltro, a seguito della sentenza resa
dalla Corte di giustizia C.E., II, 13 dicembre 2007 nella causa C-465/05,
avente ad oggetto un ricorso per inadempimento ai sensi dell'art. 226 del
trattato C.E., il Collegio ritiene necessaria una rimeditazione di tale
indirizzo giurisprudenziale .
Con tale pronuncia, infatti, la Corte di
giustizia C.E. ha dichiarato che la Repubblica italiana, avendo disposto
nell'ambito del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza approvato
con R.D. 18 giugno 1931, n. 773 che l'autorizzazione per l'attività di
vigilanza privata abbia una validità territoriale limitata, è venuta meno
agli obblighi ad essa derivanti dagli artt. 43 (sulla libertà di
stabilimento) e 49 (sulla libertà di prestazione di servizi all'interno
della Comunità) del trattato C.E..
In particolare, nella motivazione
della pronuncia la Corte di giustizia C.E. ha affermato che "76. La
Repubblica italiana non ha dimostrato che, al fine di non pregiudicare
l'attuazione di un efficace controllo dell'attività di vigilanza privata,
sia necessario rilasciare un'autorizzazione per ogni ambito territoriale
provinciale in cui un'impresa di un altro Stato membro intende svolgere
l'attività di cui trattasi a titolo della libertà di stabilimento o della
libera prestazione dei servizi; va tenuto presente al riguardo che
l'attività in parola, di per sé, non è tale da creare turbative per
l'ordine pubblico.
77. A questo proposito, misure meno
restrittive di quelle adottate dalla Repubblica italiana, ad esempio
l'introduzione di controlli amministrativi regolari, potrebbero, in
aggiunta al requisito di un'autorizzazione preventiva non limitata
territorialmente, assicurare un risultato analogo e garantire il controllo
dell'attività di vigilanza privata, in quanto l'autorizzazione in
questione potrebbe essere del resto sospesa o revocata in caso di
inadempienza degli obblighi incombenti alle imprese di vigilanza privata o
di turbative all'ordine pubblico".
Ora, è noto che l'art. 43 del
trattato C.E. sulla libertà di stabilimento, così come l'art. 49 sulla
libera circolazione dei servizi, non si applicano alle situazioni
puramente interne i cui elementi siano - come nel caso di specie -
circoscritti all'interno di un solo Stato membro, e che la sentenza su
ricorso per inadempimento ex artt. 226 e 228 del trattato C.E. ha
un'efficacia meramente dichiarativa e non determina senz'altro
l'annullamento delle disposizioni nazionali riconosciute in contrasto con
il trattato C.E., spettando piuttosto allo Stato membro di prendere i
provvedimenti che l'esecuzione della sentenza della Corte di giustizia
comporta: la sentenza C.G.C.E. 13 dicembre 2007 citata non può dunque
trovare applicazione diretta nella fattispecie per cui è causa.
Ciò
nondimeno essa costituisce - quantomeno sul piano interpretativo - un
utile ausilio anche per le situazioni meramente interne, posto che
l'interpretazione sostenuta dall'amministrazione intimata (secondo la
quale la licenza prefettizia per l'attività di vigilanza "antitaccheggio"
avrebbe una validità territoriale limitata alla provincia) determinerebbe
una grave disparità di trattamento in danno dei cittadini italiani
operanti in Italia nei confronti dei cittadini di uno Stato membro
stabiliti in Italia ai sensi dell'art. 43 del trattato C.E..
Ed infatti
la declaratoria da parte della C.G.C.E. dell'inadempimento, da parte di
uno Stato membro, degli obblighi comunitari ad esso imposti implica, sia
per le autorità giudiziarie sia per quelle amministrative del medesimo
Stato membro, per un verso il divieto assoluto di applicare la normativa
dichiarata incompatibile e, per l'altro, l'obbligo di adottare tutte le
disposizioni intese ad agevolare la piena efficacia del diritto
comunitario (C.G.C.E., 19.1.1993, in causa C-101/91).
Ne consegue che
mentre i cittadini di uno Stato membro stabiliti in Italia ai sensi
dell'art. 43 del trattato C.E. potrebbero giovarsi direttamente della
pronuncia della C.G.C.E. e svolgere la propria attività in Italia sulla
base di un'unica licenza prefettizia valevole per tutto il territorio
nazionale, i soli cittadini italiani operanti in Italia resterebbero
assoggettati all'obbligo di munirsi di tante licenze prefettizie quanti
sono gli ambiti provinciali nei quali intendono operare, in palese
violazione del principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost..
A ciò
si aggiunga che, per principio generale, le disposizioni limitative della
libertà di iniziativa economica debbono essere interpretate in senso
ragionevolmente restrittivo (Cass., I, 8 giugno2006, n. 13408) e che, nel
caso di specie, un efficace controllo sull'attività in questione (ex art.
41 comma 3 Cost.) può essere comunque assicurato - secondo modalità meno
invasive e non eccedenti lo scopo perseguito - mediante regolari controlli
amministrativi in aggiunta al requisito dell'autorizzazione preventiva non
limitata territorialmente (così C.G.C.E. 13.12.2007 cit.).
Attesa la
natura regolamentare del R.D. 6.5.1940, n. 635, che è atto privo di forza
di legge, le relative disposizioni non possono essere sottoposte allo
scrutinio di costituzionalità, anche se, qualora ritenute in contrasto con
norme di rango superiore (nel caso di specie, gli artt. 3 e 41 Cost.),
possono essere senz'altro disapplicate dal giudice amministrativo, a
prescindere dall'impugnazione congiunta del regolamento (Consiglio di
Stato, VI, 3 ottobre 2007 n. 5098).
4.3 - In buona sostanza, superando
l'opinione prevalente prima della pronuncia della sentenza C.G.C.E.
13.12.2007 cit., deve ritenersi che il fatto che la licenza è rilasciata
da un'autorità a carattere provinciale (semplicemente per esigenze di
decentramento burocratico dell'amministrazione dell'Interno) non abbia
come diretta conseguenza la limitazione territoriale della licenza (cfr.
in termini Consiglio Stato, sez. VI, 28 ottobre 2010 n. 7640).
Invero,
una siffatta limitazione, a condizione di essere proporzionata rispetto
allo scopo perseguito, può essere giustificata da motivi imperativi di
interesse generale che, peraltro, non paiono allo stato degli atti
ravvisabili in relazione all’attività in parola, normalmente svolta senza
creare turbative per l’ordine pubblico (cfr. T.A.R. Trentino Alto Adige
Bolzano, sez. I, 13 ottobre 2010 , n. 279).
4.4 - Sulla base delle
suesposte considerazioni deve quindi ritenersi illegittima
l’interpretazione dell’articolo 134 del TULPS nel senso di ritenere la
licenza rilasciata territorialmente limitata alla Provincia di
competenza.
Del resto lo stesso Tribunale penale di Rimini, nella
sentenza 13 ottobre 2009 n. 2184, di assoluzione del ricorrente dal reato
di violazione dell’articolo 134 del TULPS (presupposto dell’impugnato
provvedimento), ancorché al fine escludere l’elemento soggettivo del reato
(buona fede scriminante della condotta) pone a fondamento della propria
decisione “un’interpretazione del testo unico di pubblica sicurezza
tendente da un lato ad escludere che la licenza per attività di
investigazione abbia efficacia limitata al territorio della Provincia ove
venga rilasciata, dall’altro ad equiparare un’attività antitaccheggio non
stabile a quella investigativa”.
5. – Tanto basta a ritenere il
ricorso meritevole di accoglimento con conseguente annullamento
dell’impugnato provvedimento.
La domanda di risarcimento del danno deve
essere invece rigettata non sussistendo nella specie i presupposti
legittimanti il riconoscimento del danno di tipo esistenziale così come
prospettato dal ricorrente.
6. – Quanto alle spese e competenze di
giudizio ritiene il Collegio che la controversia presenta peculiarità
sufficienti a disporne l’integrale compensazione tra le parti.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale dell’Emilia
Romagna, sede di Bologna, prima sezione, definitivamente pronunciando sul
ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla
l’impugnato provvedimento.
Spese compensate.
Ordina che la presente
sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in
Bologna nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2010 con
l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Calvo, Presidente
Rosaria
Trizzino, Consigliere, Estensore
Grazia Brini, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 12/01/2011
