CDS_18785

n. 12-2011 - © copyright

CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE V - Sentenza 14 dicembre 2011 n. 6537
Pres. Piscitello – Est. Poli
Cibra Pubblicita' s.r.l. (Avv. R. Di Falco) c/ Provincia di Siena (Avv. D. Iaria)

1. Giustizia amministrativa – Ricorso avverso più provvedimenti – Presupposto – Connessione oggettiva – Sufficienza – Connessione soggettiva – Irrilevanza

2. Giustizia amministrativa – Connessione oggettiva – Configurabilità – Presupposti

3. Giustizia amministrativa – Contributo unificato – Quantificazione – In misura forfettaria per i ricorsi – Conseguenze – Pluralità domande – Irrilevanza

4. Giustizia amministrativa – Processo – Oneri fiscali – Legittimità – Limite – Connessione con finalità processuali – Necessità

5. Giustizia amministrativa – Abuso del processo – Configurabilità – Presupposto – Esercizio azione in forme devianti

1. A differenza che nel processo civile, in cui il cumulo delle domande può essere giustificato tanto da una connessione oggettiva, quanto da una connessione soggettiva, nel processo amministrativo impugnatorio di legittimità assume rilevanza soltanto la prima forma di connessione. La connessione soggettiva, al contrario, non consente l’impugnativa con un unico ricorso di provvedimenti diversi, a meno che sussista anche un collegamento oggettivo tra di essi. In altri termini, nel giudizio amministrativo occorre che le domande siano o contemporaneamente connesse dal punto di vista oggettivo e soggettivo, oppure semplicemente connesse dal punto di vista oggettivo.

2. In tema di giustizia amministrativa, è ravvisabile una connessione oggettiva quando fra gli atti impugnati viene ravvisata quantomeno una connessione procedimentale di presupposizione giuridica o di carattere logico, in quanto i diversi atti incidono sulla medesima vicenda; ovvero nel caso in cui le domande cumulativamente avanzate si basino sugli stessi presupposti di fatto o di diritto e siano riconducibili nell'ambito del medesimo rapporto o di un'unica sequenza procedimentale; ovvero quando sussistano elementi di connessione tali da legittimare la riunione dei ricorsi.

3. La quantificazione del contributo unificato, in misura forfettaria, per i ricorsi e non per le domande, implica che il contributo è unico nel caso di ricorso contenente una pluralità di domande diverse, in astratto soggette a diversi contributi unificati; tanto sia nel caso in cui vengano proposte domande ontologicamente diverse, sia quando la domanda sia in astratto identica, perché sussumibile nel medesimo genus di quelle costitutive di annullamento, ma abbia ad oggetto una pluralità di provvedimenti amministrativi.

4. In tema di giustizia amministrativa, deve riconoscersi l’astratta legittimità degli oneri fiscali incombenti sul processo e, al contempo, l’inammissibilità di quelle imposizioni tributarie che mirino al soddisfacimento di interessi del tutto estranei alle finalità processuali precludendo o ostacolando grandemente l’esperimento della tutela giurisdizionale addirittura condizionando l’esercizio del diritto di azione al previo pagamento del tributo.

5. L’esercizio dell’azione in forme eccedenti o devianti, rispetto alla tutela attribuita dall’ordinamento, configura abuso del processo e lede il principio del giusto processo, inteso come risposta alla domanda della parte. Ne discende che l’esegesi del dato normativo processuale, seppur doverosamente rispettosa della lettera delle singole norme scrutinate, deve privilegiare opzioni avversanti ogni inutile e perdurante appesantimento del giudizio al fine di approdare, attraverso la riduzione dei tempi della giustizia, ad un processo che risulti anche giusto.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1863 del 2011, proposto dalla

Cibra Pubblicita' s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Riccardo Di Falco, con domicilio eletto presso Roberto Ciociola in Roma, via Bertoloni n.37;

contro

Provincia di Siena, in persona del presidente pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Domenico Iaria, con domicilio eletto presso quest’ultimo in Roma, corso Vittorio Emanuele II n.18;

per la riforma

della sentenza del T.a.r. per la Toscana, Sezione III, n. 6786 del 21 dicembre 2010.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia di Siena;
Viste le memorie difensive depositate dalla parte appellante e dalla provincia di Siena, rispettivamente in data 2 novembre 2011 e 8 aprile 2011;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 dicembre 2011 il consigliere Vito Poli e uditi per le parti gli avvocati Iaria e Di Falco;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Cibra Pubblicita' s.r.l. (in prosieguo la società), ha inoltrato alla provincia di Siena:
a) 11 autonome istanze per il rinnovo di precedenti autorizzazioni all’installazione di cartellonistica pubblicitaria lungo la rete viaria provinciale;
b) 4 autonome istanze di rilascio di nuove autorizzazioni.
2. La provincia, dopo aver aperto e istruito 15 autonomi procedimenti, ha emanato (in date variabili fra l’8 settembre e il 12 ottobre 2010), 15 differenti provvedimenti di diniego fondati sulla valutazione di specifiche ragioni ostative collegate alla peculiare situazione di fatto della sicurezza stradale relativa a zone diverse della rete viaria provinciale.
3. Avverso i su menzionati dinieghi la società Cibra è insorta davanti al T.a.r. per la Toscana proponendo un unico ricorso affidato a tre autonomi motivi.
4. L’impugnata sentenza – T.a.r. per la Toscana, Sezione III, n. 6786 del 21 dicembre 2010 - resa in forma semplificata in sede di definizione dell’incidente cautelare:
a) ha dichiarato inammissibile il ricorso non ravvisando un vincolo di connessione oggettiva tale da giustificare la riunione degli ipotetici autonomi ricorsi che avrebbe dovuto proporre la società Cibra;
b) ha condannato la società alla refusione delle spese di lite.
5. Con ricorso ritualmente notificato e depositato (rispettivamente in data 1° e 11 marzo 2011), la società ha interposto appello avverso la su menzionata sentenza del T.a.r. contestandone le statuizioni in rito e reiterando le censure articolate in prime cure ma non esaminate.
6. Si è costituita la provincia di Siena concludendo per l’infondatezza del gravame in fatto e diritto.
7. Con memoria non notificata, depositata il 2 novembre 2011, la società Cibra ha chiesto, in via subordinata, in ossequio al principio di conservazione degli atti giuridici, che venga esaminato l’originario ricorso limitatamente all’impugnativa degli 11 dinieghi di rinnovo delle corrispondenti autorizzazioni in essere.
8. La causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 6 dicembre 2011.
9. L’appello è infondato e deve essere respinto.
10. Preliminarmente il collegio rileva l’inammissibilità della richiesta formulata dalla società Cibra nella memoria conclusionale per le seguenti autonome ragioni:
a) l’istanza è stata introdotta con memoria non notificata, per giunta dopo la scadenza del termine di impugnazione della sentenza;
b) in ogni caso gli 11 dinieghi di rinnovo non sono connessi sotto il profilo oggettivo e scontano le stesse criticità (rispetto ai 4 dinieghi di nuova autorizzazione), che saranno meglio illustrate in prosieguo.
11. Il ricorso cumulativo è quello con il quale vengono impugnati più provvedimenti amministrativi; al riguardo giova rilevare che nel processo amministrativo vale la regola, discendente da una antica tradizione, secondo cui il ricorso deve essere diretto contro un solo provvedimento a meno che tra gli atti impugnati esista una connessione procedimentale o funzionale tale da giustificare un unico processo.
A differenza che nel processo civile, in cui il cumulo delle domande può essere giustificato tanto da una connessione oggettiva, quanto da una connessione soggettiva, nel processo amministrativo impugnatorio di legittimità assume rilevanza soltanto la prima forma di connessione. La connessione soggettiva, al contrario, in base al ricordato orientamento giurisprudenziale, non consente l’impugnativa con un unico ricorso di provvedimenti diversi, a meno che sussista anche un collegamento oggettivo tra di essi. In altri termini, nel giudizio amministrativo occorre che le domande siano o contemporaneamente connesse dal punto di vista oggettivo e soggettivo, oppure semplicemente connesse dal punto di vista oggettivo.
La ratio del su riferito indirizzo si fonda:
a) sull’esigenza di evitare la confusione tra controversie diverse con conseguente aggravio dei tempi del processo;
b) sulla necessità di impedire l’elusione delle disposizioni fiscali, atteso che con il ricorso cumulativo il ricorrente chiede più pronunce giurisdizionali provvedendo, però, una sola volta al pagamento dei relativi tributi.
Muovendosi all’interno delle sopra illustrate coordinate, la connessione oggettiva è stata tradizionalmente ravvisata dalla giurisprudenza (cfr., ex plurimis, Cons. St., sez. V, 17 gennaio 2011, n. 202; sez. IV, 27 novembre 2010, n. 8251; sez. VI, 17 marzo 2010, n. 1564):
c) quando fra gli atti impugnati viene ravvisata quantomeno una connessione procedimentale di presupposizione giuridica o di carattere logico, in quanto i diversi atti incidono sulla medesima vicenda;
d) quando le domande cumulativamente avanzate si basino sugli stessi presupposti di fatto o di diritto e siano riconducibili nell'ambito del medesimo rapporto o di un'unica sequenza procedimentale;
c) quando sussistano elementi di connessione tali da legittimare la riunione dei ricorsi.
11.1. Tale assetto deve ritenersi confermato dalla disciplina dettata dal nuovo codice del processo amministrativo e da quella relativa al versamento del contributo unificato sia pure con alcune precisazioni.
Soccorre in primo luogo la norma sancita dall’art. 40, co. 1, lett. b), c.p.a., che, nell’individuare il contenuto necessario del ricorso, stabilisce che lo stesso deve contenere, fra l’altro, <