2. Sono sindacabili dal G.A. gli atti adottati ai sensi dell’ art. 5-bis, d.l. n. 343/2001, con il quale il potere di ordinanza in deroga, previsto dall’art. 5 l. n. 225/1992, è stato esteso anche “alla dichiarazione dei grandi eventi rientranti nella competenza del Dipartimento della protezione civile e diversi da quelli per i quali si rende necessaria la delibera dello stato di emergenza”. Infatti la nuova categoria di eventi (cd. “grandi eventi”), che funge da presupposto per il conferimento ed esercizio del potere di ordinanza in deroga, comporta la necessità di applicazione di quelli che sono i limiti all’esercizio del potere in deroga. In particolare il “grande evento”, una volta individuato come presupposto, funge da preciso limite sia territoriale (in relazione ai luoghi da esso interessati), sia in relazione ai tempi di esercizio del potere (volti ad esaurirsi con il cessare del grande evento).

3. Il contenuto prescrittivo delle ordinanze commissariali in deroga, in quanto autorizzate da norma primaria “eccezionale”, è di “stretta interpretazione” (ex art. 14 disp. prel. cod. civ.), non potendosene consentire (interpretazioni e quindi) applicazioni, al di là dei casi strettamente contemplati. Ma ciò non comporta l’obbligo di “interpretazione letterale”. Infatti la legge, nell’autorizzare il potere in deroga alla normativa primaria, proprio per la non preventivabile definizione dei presupposti che potranno rendere necessario il potere di ordinanza in deroga, non pone alcuna limitazione, per materia o contenuto, alle disposizioni derogabili, limitandosi ad affermare il rispetto “dei principi dell’ordinamento giuridico”. Ne consegue che, se è del tutto ragionevole una delimitazione della “libertà di contenuto” dell’ordinanza, è altrettanto evidente che questo non può essere convertito nel suo opposto, e cioè in un contenuto rigidamente predefinito, la cui previsione sarebbe irragionevole proprio in relazione gli stessi presupposti che sorreggono l’eccezionalità dell’intervento.

4. Ai sensi e per gli effetti dell’art. 14 delle cd. preleggi deve intendersi per “eccezionale” ogni norma che non sia riconducibile ai principi generali o fondamentali dell’ordinamento giuridico, ma che anzi faccia eccezione ai detti principi o sia in contrasto con essi. In ragione di ciò, l’art. 5 l. n. 225/1992 è senza dubbio definibile come “norma eccezionale”, posto che, con lo stesso, si deroga al principio di gerarchia delle fonti e, in aggiunta, con l’attribuire efficacia derogatoria non già ad un atto-fonte, ma ad un atto amministrativo, sia pure di “alta amministrazione”. Allo stesso modo, devono essere definite “eccezionali” le concrete previsioni di deroga a norme di legge contenute nelle ordinanze.

5. Non è consentita una “interpretazione analogica” delle norme eccezionali, mentre invece è ammesso che stesse possano essere interpretate estensivamente. Infatti, nel caso della cd. interpretazione analogica (art. 12, comma 2 preleggi), in realtà si applica una norma ad un caso che si riconosce come escluso dal suo campo di applicazione, ma che tuttavia abbisogna di una disciplina che l’interprete deve rinvenire nell’ordinamento giuridico. Nel caso, invece, dell’interpretazione estensiva si estende il significato di un termine o di una locuzione oltre il suo significato letterale più immediato, al fine di ricavare dalla disposizione il contenuto normativo genuino che è in essa presente. Appare, dunque, del tutto ragionevole che la locuzione “norma di stretta interpretazione”, tipicamente utilizzata per le norme eccezionali, debba essere intesa come escludente la interpretazione analogica, ma, al tempo stesso, essa non è tale da impedire che l’interprete (e comunque chi di essa debba fare applicazione) ricerchi il più genuino e congruo significato normativo scaturente dalla disposizione, anche attraverso il “significato proprio delle parole secondo la connessione di esse” e “l’intenzione del legislatore”.

6. Ai sensi dell’OPCM 29 dicembre 2005 n. 3489 il Commissario Delegato Per Lo Svolgimento dei Mondiali di Nuoto 'Roma 2009' è legittimato ad autorizzare interventi edilizi in deroga all’art. 13 D.P.R.380/2001 (Testo Unico Edilizia), ossia in assenza di permesso di costruire, anche se la suddetta disposizione non è espressamente indicata nell’ordinanza tra le disposizioni del Testo Unico Edilizia derogabili. Infatti, sulla base di una interpretazione dell’OPCM non solo letterale, ma di tipo estensivo, deve ritenersi che l’elenco delle norme del T.U.E.L. espressamente indicate come derogabili abbia natura meramente indicativa e non esaustiva, mentre la circostanza stessa che siano stati attribuiti al Commissario delegato poteri di pianificazione urbanistica, comprensivi della definizione degli interventi di proprietà pubblica e privata necessari per l’implementazione delle strutture sportive esistenti, conduce alla conclusione che tra le disposizioni derogabili debba esservi anche quella relativa alla competenza al rilascio del titolo autorizzatorio edilizio. D’altro canto il permesso di costruire costituisce atto emanato in esercizio di potere vincolato. Quindi, a fronte di un potere conferito al Commissario delegato di incidere su ogni aspetto del contesto urbanistico ed edilizio, ivi comprese la disciplina e la concreta gestione del procedimento volto al rilascio del medesimo titolo edilizio, risulterebbe irragionevole ritenere che l’unico potere non conferitogli sarebbe quello di derogare alla competenza al rilascio di un permesso di costruire, del quale ogni presupposto contenutistico è stato (da esso Commissario) anteriormente definito per il tramite dell’esercizio del potere in deroga.

7. La nullità di un provvedimento amministrativo può essere rilevata solo attraverso la proposizione di relativa azione innanzi al Giudice, essendo precluso alla P.A. di accertare detta nullità ex officio, salvi i casi d’esercizio, ove nei ricorrano i presupposti, del potere di autotutela su atto proprio. Di conseguenza le P.A. non possono sottrarsi agli effetti dell’atto, ovvero agire come se l’atto non esistesse e/o fosse improduttivo di effetti, ritenendo ovvero opponendo la nullità dello stesso, ma, onde tutelare le proprie posizioni giuridiche, hanno il potere di agire in giudizio al fine di ottenerne la declaratoria di nullità. Ciò vale anche per la Pubblica Amministrazione, avverso provvedimenti emanati da altra autorità amministrativa ritenuti nulli, ed avverso i quali la prima amministrazione non è titolare di potere di autotutela.

8. Il giudice amministrativo può di ufficio procedere a dichiarare la nullità di atti amministrativi, in un giudizio non instaurato ai sensi dell’ art. 31, co. 4 C.P.A., solo se tale declaratoria risulta funzionale alla pronuncia sulla domanda introdotta in giudizio, sussistendo altrimenti la violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato ex artt. 112 c.p.c. e 39 C.P.A.

9. Perché un intervento possa essere qualificato come “di interesse pubblico” – a prescindere dai fini per i quali tale qualifica è attribuita – ed in assenza di una espressa previsione normativa, ciò che rileva è la finalità pubblica che, per il tramite di detto intervento, si intende perseguire. Ciò comporta che non è indispensabile la sussistenza del cd. requisito soggettivo “pubblico” (l’essere il soggetto autore dell’intervento una persona giuridica pubblica), né tanto meno rilevando che l’intervento si attui su immobili di proprietà pubblica. In tale contesto debbono considerarsi di interesse pubblico sia gli interventi attuati da privati su suoli previamente assoggettati a procedimento di espropriazione per pubblica utilità, sia gli interventi di privati per i quali è stato ritenuto ammissibile il rilascio di concessione edilizia in deroga, sia gli interventi effettuati da privati, per i quali è stata riconosciuta la possibilità di concessione gratuita.

10. Non è ammessa dall’ordinamento la proponibilità di una azione dichiarativa della sussistenza dell’interesse legittimo. Infatti le azioni dichiarative esperibili innanzi al giudice amministrativo sono esclusivamente quelle espressamente contemplate dal Codice del processo amministrativo. Né può ritenersi esperibile l’azione dichiarativa nell’ambito del processo amministrativo, in virtù del generale richiamo alle norme del Codice di procedura civile operato dall’art. 39 Cpa. Ed infatti l’applicazione di dette disposizioni presuppone che le stesse siano “compatibili o espressione di principi generali”, laddove proprio la diversa natura della posizione giuridica soggettiva tutelata in giudizio, esclude sia “generalità del principio” sia compatibilità della disposizione. D’altra parte, proprio la limitata introduzione dell’azione (e pronuncia) dichiarativa nell’ambito del giudizio amministrativo, porta conseguentemente ad escludere (stante la incompatibilità) la possibilità di ampliare l’ambito dell’azione dichiarativa medesima, sino ad estenderla anche agli interessi legittimi.