Bustreo Vittorio quale titolare dell’ Impresa Industriale
Azienda .Agricola "Aurora", rappresentato e difeso dagli avv. Francesco
Piazza, Francesco Volpe, Paola Bologna, Andrea Manzi, con domicilio eletto
presso quest’ultimo, in Roma, via Federico Confalonieri, 5;
contro
Comune di Massanzago, in persona del Sindaco
pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv.ti Giuseppe Antonini, Luigi
Verzotto, con domicilio eletto presso il primo, in Roma, viale Parioli,
180;
per la riforma
della sentenza del T.A.R. VENETO - VENEZIA:
SEZIONE II n. 03951/2003, resa tra le parti, concernente ADOZIONE VARIANTE
PARZIALE AL P.R.G..
Visti il ricorso in appello e i relativi
allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della
causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 giugno 2011 il
Cons. Andrea Migliozzi e uditi per le parti gli avvocati Luca Mazzeo e
Luigi Verzotto;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto
segue.
FATTO
Il sig. Vittorio Bustreo, esercente, quale
titolare di azienda agricola, l’attività di allevamento suinicolo in
Comune di Massanzago, nel settembre del 2002 chiedeva all’anzidetto Comune
il rilascio di concessione edilizia per la realizzazione di due annessi
rustici funzionali all’attività di imprenditore agricolo.
Con
provvedimento del 28 novembre 2002 il Responsabile comunale del Servizio
Urbanistica ed Edilizia decideva la sospensione di ogni determinazione in
ordine alla istanza sopra indicata e ciò in ragione dell’avvenuta
adozione, con deliberazione consiliare n.13 del 18/11/2002, di una
variante parziale al PRG (la n.12) di per sé ostativa alla chiesta
edificazione.
L’interessato impugnava l’assunta misura cautelare
unitamente alla variante adottata innanzi al Tar per il Vento, che con
sentenza n.2164/2003 accoglieva il relativo ricorso, annullando gli atti
impugnati.
Il sig. Bustreo inoltrava al Comune di Massanzago, in data
24 aprile 2003 atto di diffida, con cui si intimava all’Amministrazione di
provvedere sulla predetta domanda di concessione del 18 settembre 2002;
quindi, il Comune, con provvedimento del 20/ 5/2005 prot. n.9510
sospendeva ogni determinazione sulla domanda di concessione in questione
in ragione del rilevato contrasto della progettata edificazione con la
variante parziale n.18 al PRG adottata con deliberazione consiliare n.11
del 7/4/2003.
L’opposto contrasto era in particolare collegato alla
prevista realizzazione di una bretella viaria con accessiva fascia di
rispetto stradale preclusiva alla progettata edificazione.
Il sig.
Bustreo con apposito ricorso impugnava innanzi al TAR per il Veneto l’atto
soprassessorio comunale e la variante al PRG di cui alla delibera
consiliare n.11/03 e l’adito Tribunale Amministrativo, con sentenza
n.3951/03, resa in forma semplificata, rigettava il gravame, ritenendolo
infondato.
Avverso tale decisum, ritenuto errato ed ingiusto, insorge
l’interessato che muove prioritariamente alle statuizioni rese dal giudice
veneto tre preliminari ordini di censure:
error in procedendo, stante
la mancanza di completezza dell’istruttoria che avrebbe dovuto
sconsigliare la redazione della sentenza in forma semplificata;
difetto
e/o comunque insufficiente motivazione;
mancanza di coerenza della
sentenza de qua con la precedente decisione n.2164/03 di accoglimento
delle doglianze del Bustreo .
Nello stesso gravame, a sostegno della
dedotta fondatezza della pretesa sostanziale fatta valere, sono stati
riproposti i motivi di doglianza già denunciati col ricorso di primo
grado, così indicati:
Eccesso di potere sotto il profilo della
motivazione insufficiente . Eccesso di potere sotto il profilo della
manifesta irragionevolezza; eccesso di potere per sviamento del potere e
sotto il profilo della lesione dell’affidamento altrui. Violazione del
giudicato;
Violazione di legge per violazione degli artt.3 e 6 legge
Regione Veneto n.24/1985; violazione di legge per violazione della
deliberazione della Giunta regionale Veneto n.7949/1989;
Invalidità
derivata . Eccesso di potere sotto il profilo della assoluta carenza dei
presupposti;
Eccesso di potere sotto il profilo sintomatico della
motivazione carente ed insufficiente;
Violazione di legge per
violazione dell’art.6 comma 1 legge regionale 5/5/1985 n.24; illegittimità
derivata. Falsa applicazione delle NTA;
Eccesso di potere per sviamento
della funzione amministrativa. Violazione del giudicato.
L’appellante
sempre col gravame all’esame ha avanzato richiesta di risarcimento del
danno derivante “dal mancato rilascio della concessione edilizia per le
strutture progettate e richieste nel 2001 e poi riproposte nel settembre
del 2002”.
Vanno poi qui riportati alcuni fatti, circostanze e atti
pure rilevanti nella vicenda all’esame, che sono intervenuti
successivamente alla proposizione dell’impugnativa all’esame.
Invero,
in relazione alla 18 variante parziale al PRG, di cui alla delibera
consiliare n.11/2003, la Regione Veneto, cui l’atto deliberativo de quo
era stato trasmesso ai fini della relativa approvazione, dopo una prima
delibera, la n. 1717 del 5/7/2005, recante una proposta di modifica, con
deliberazione della Giunta Regionale n.2405 del 31/1/2007 approvava la
variante de qua, stralciando, però, la parte relativa alla bretella di
comunicazione viaria prevista dal Comune allo scopo di dirottare il
traffico veicolare di attraversamento del centro
abitato.
L’Amministrazione comunale impugnava innanzi al Tar per il
Veneto la delibera regionale nella parte relativa al disposto stralcio
della bretella; e d’altro canto, con nota del 17/10/2007 prot. n.9391,
comunicava all’Azienda Agricola Aurora di cui è titolare il Bustreo la
riattivazione del procedimento per la definizione della istanza di
concessione chiesta in relazione ai progettati annessi rustici.
Quindi,
dopo aver inviato, con nota prot. n.10172 dell’8/11/2007, la comunicazione
ex art.10 bis della legge n.241/90 in ordine ai motivi ostativi
all’accoglimento della richiesta di edificazione, il Comune, con
provvedimento del 22 marzo 2008 prot. n. 3081, si determinava
negativamente sull’istanza in discussione per le ragioni già preannunciate
nelle citata comunicazione assunta ai sensi dell’art.10 bis e tale atto di
diniego è stato impugnato dal sig. Bustreo con autonomo ricorso innanzi al
Tar per il Veneto.
Infine, il Comune di Massanzago con deliberazione
consiliare n.29 del 23/6/2010 ha approvato la variante parziale n.34 al
PRG con cui viene disciplinata l’edificazione nelle zone agricole e per
gli allevamenti, in adeguamento alla normativa dettata dalla legge
regionale n.11 del 2004.
Tornando all’appello all’esame, il Comune,
costituitosi in giudizio, ha in via preliminare eccepito la
improcedibilità della presente impugnativa, mentre nel merito ha
contestato la fondatezza dei motivi di gravame, chiedendone la
reiezione.
Le parti hanno altresì prodotto memorie illustrative delle
tesi difensive rispettivamente propugnate.
DIRITTO
L’Amministrazione resistente ha , in via
preliminare, eccepito l’ improcedibilità dell’appello, dedotta, in
concreto, sul rilievo della sopravvenuta carenza di interesse alla
decisione del merito della causa, per avere i successivi atti assunti dal
Comune privato di fatto la parte appellante dell’interesse a coltivare la
decisione di merito del proposto gravame.
Ritiene il Collegio che
l’eccezione vada disattesa.
La decisione che dichiara la cessazione
della materia del contendere nel giudizio amministrativo è caratterizzata
dal contenuto di accertamento nel merito della pretesa avanzata e della
piena soddisfazione eventualmente arrecata ad opera delle successive
determinazioni assunte dalla pubblica amministrazione. Siffatta decisione
non ha pertanto valenza meramente processuale, ma contiene l’accertamento
relativo al rapporto amministrativo controverso e alla pretesa sostanziale
vantata dall’interessato (cfr. Cons Stato Sez.V 12/12/2009 n.7800).
Ai
fini dell’ammissibilità del ricorso, poi, occorre che sussista una piena
corrispondenza tra interesse sostanziale dedotto in giudizio, lesione
prospettata e provvedimento richiesto (cfr. Cons Stato Sez. VI 3/9/2009
n.5191); ed inoltre l’interesse al ricorso, in quanto condizione
dell’azione, deve sussistere sia al momento della proposizione del gravame
che al momento della decisione, fermo restando il potere-dovere del
giudice di verificare la persistenza della predetta condizione in
relazione a ciascuno dei predetti momenti (in tal senso Cons Stato Sez. V
14/11/2006 n.6689).
Ciò premesso, la individuazione delle ipotesi di
sopravvenuta carenza di interesse va compiuta con criteri rigorosi e
restrittivi, atteso che la improcedibilità , precludendo l’esame del
merito della controversia potrebbe tradursi in una sostanziale elusione
dell’obbligo del giudice di pronunciarsi sulla domanda dell’attore,
limitando di fatto la tutela giurisdizionale dei soggetti.
In questa
prospettiva si deve escludere che si verifichi l’improcedibilità per
carenza di interesse allorché, come nel caso di specie, pur avendo gli
atti successivamente adottati dall’Amministrazione privato di effetti il
provvedimento impugnato, residuano possibili pregiudizi e comunque
ulteriori iniziative attivate o attivabili dall’interessato anche in
relazione al fatto che il chiesto annullamento (è il caso qui all’esame)
può costituire elemento costitutivo di un’azione risarcitoria ( cfr. Cons
Stato Sez. V 10/3/1997 n.242; idem Sez VI n.5191/09 già citata).
Per
non dire poi che parte appellante ha espressamente dichiarato di avere
ancora interesse a coltivare la decisione di merito, di talché in
presenza, quanto meno, di forti dubbi, in ordine alla sopravvenuta carenza
di interesse alla prosecuzione del giudizio, non pare nella specie
sussistano gli estremi perché possa farsi luogo ad una decisione
dichiarativa di improcedibilità.
Sotto altro e simmetrico profilo, non
varrebbe opporre che la Regione ha stralciato la previsione dell’asse
viario, nelle cui fasce di rispetto dovrebbe sorgere l’ampliamento
dell’impresa agricola, perché contro questa statuizione regionale il
Comune ha proposto ricorso al TAR, come si è narrato in fatto.
Ciò
precisato, passando all’esame del merito, l’appello è infondato e va
pertanto respinto, con conferma di quanto deciso dal primo giudice.
In
relazione alle censure rivolte specificatamente nei confronti dell’ordito
motivazionale facente parte della sentenza qui impugnata di cui alle
lettere a) e b) summenzionate, le stesse sono prive di pregio.
Le
ragioni che con gli atti impugnati sono state opposte come preclusive
all’accoglimento della domanda ad aedificandum sono costituite dal fatto
che il progettato intervento contrasta con la variante n.18 al PRG ,
adottata con delibera n.11/2003, che ha previsto l’inserimento di una
fascia di rispetto stradale in relazione ad una realizzanda bretella che
permetta al traffico veicolare, in particolare, quello dei mezzi pesanti,
diretto verso nord di bypassare il centro abitato di Massanzago.
La
circostanza di carattere preclusivo rappresentata dalla prevista
realizzazione di tale nuovo asse viario è stata puntualmente evidenziata
dal giudice di primo grado nella parte motiva della emanata sentenza,
mettendosi altresì in rilievo come le critiche rivolte dall’interessato
nei confronti della scelta urbanistica de qua non erano tali da far
configurare la determinazione operata dall’Amministrazione comunale
incongrua e/o irragionevole.
Ora, sulla scorta di quanto testé fatto
presente, non appaiono condivisibili le critiche di difetto di istruttoria
e di carenza di motivazione mosse nei confronti delle statuizioni rese con
l’impugnata sentenza, dal momento che il Tar con le esposte osservazioni
dimostra di aver ben acquisito alla sua cognizione gli elementi di fatto e
di diritto che connotano la fattispecie, ivi comprese le caratteristiche e
le finalità dell’opera pubblica ostativa al progettato intervento
edilizio, sì da giustificare l’utilizzo dello strumento processuale della
“sentenza breve”.
Il primo giudice poi ha avuto cura , sia pure in
maniera succinta , ma sempre in termini di chiarezza e puntualità, di dare
sufficiente contezza delle prefate circostanze, oltreché della
giustificazione giuridica su cui si fonda la determinazione di tipo
soprassessorio- negativo opposta dal Comune, per cui non è dato evincere
una quale che sia carenza motivazionale.
Neppure appare convincente la
doglianza di cui alla summenzionata lettera c).
Invero, parte
appellante lamenta che il giudice veneto non ha tenuto conto delle sue
statuizioni rese in precedenza in favore dello stesso appellante con la
sentenza n.2164/03; ma il Collegio deve qui osservare come non vi sia
connessione e/o interdipendenza tra la vicenda oggetto della sentenza
invocata a sostegno della censura e la fattispecie qui all’esame di
consistenza e portata tali da imporre l’esecuzione delle rese statuizioni.
Nella precedente circostanza lo stesso giudice ha censurato
(giustamente) la variante parziale n.12 introdotta dal Comune di
Massanzago (e la conseguente misura di salvaguardia) che restringeva
illegittimamente i requisiti soggettivi del richiedente una concessione
edilizia interessante la zona territoriale agricola (E) ; in questa sede,
però si discute (in relazione allo specifico petitum) di altro fatto,
quello rappresentato dalla introduzione della variante parziale n.18 (con
correlata misura soprassessoria), che introduce la prevista realizzazione
di un asse viario con cui si viene a porre in contrasto il progettato
intervento edilizio che l’appellante chiede essere assentito: di qui
l’erroneo convincimento in capo alla parte appellante di una
contraddittorietà tra le sentenze richiamate, che, invece, per quanto
rappresentato, è del tutto insussistente.
Passando all’esame dei motivi
di appello reiterativi dei mezzi d’impugnazione di primo grado, col primo
motivo si sostiene in primo luogo la irrazionalità della previsione
urbanistica di un asse viario che non produrrebbe la soluzione dei
problemi di traffico auspicata dall’Amministrazione; inoltre il Comune
avrebbe in sostanza eluso le statuizioni favorevoli rese dal TAR con la
sentenza n.2164/03 e comunque nella specie non sarebbe applicabile la
disciplina urbanistica dedotta dalla nuova previsione, ma il previgente
regime giuridico, quello sancito dalla suindicata sentenza, essendosi così
verificata una ingiusta obliterazione della posizione qualificata
esistente in capo al Bustreo , senza che l’Amministrazione comunale abbia
neanche fornito una specifica motivazione in ordine all’ pubblico
interesse prevalente rispetto alla pretesa vantata dal ricorrente .
Le
dedotte doglianze sono infondate
Va in primis osservato come le scelte
effettuate dalla P.A. in sede di redazione di strumenti urbanistici (nella
specie trattasi di variante generale di assestamento al PRG) siano nel
merito insindacabili (in quanto accompagnate da un’amplissima valutazione
discrezionale) e per ciò stesso attaccabili solo per errori di fatto,
abnormità ed irrazionalità delle stesse (cfr. Cons Stato Sez. IV 6/2/2002
n.664; idem 27/7/2010 n.4920 ), connotazioni nella specie non rinvenibili
e comunque non provate dalla parte interessata.
Quanto poi alla
destinazione impressa alla zona, le scelte non necessitano di specifica
motivazione se non nel caso che la scelta vada ad incidere su una
preesistente posizione giuridica soggettiva differenziata (cfr. Cons Stato
Sez. IV 10/2/2009 n.2418), ma non è questo il caso che ci
occupa.
Invero, in primo luogo la sentenza n.2164/03 si è limitata a
rimuovere dal mondo giuridico una modifica di una norma delle NTA
(l’art.56) in ordine ai requisiti soggettivi richiesti per avanzare
domanda di edificazione in zona agricola, ma senza che a ciò possa
riconoscersi valenza urbanistica, nel senso che una volta ritenuta
ammissibile la domanda ad aedificandum, quella presentata il 18/9/2002, la
stessa doveva pur sempre essere vagliata in ordine alla conformità o meno
dei parametri urbanistico- edilizi. Inoltre, v’è da rilevare che non
risulta (e comunque non è provato) che il Comune abbia avuto comunicazione
della pronuncia giurisdizionale in questione prima che venisse adottata la
variante n.18 (con la deliberazione n.11 del 7/4/2003) e questo fa sì che,
al di là dell’ambito applicativo, non appare fondatamente invocabile il
principio della non applicabilità dello jus superveniens costituito dalla
normativa urbanistica successivamente adottata (quella recata con la
citata deliberazione consiliare n.11/03).
Del pari , non sussistendo
alcun apprezzabile affidamento in capo al Bustreo, neppure appare
configurabile a carico dell’ Amministrazione uno specifico onere
motivazionale sulle ragioni di pubblico interesse sottese alla previsione
di una bretella viaria (cui accede l’opposta fascia stradale di rispetto,
preclusiva rispetto al progettato ampliamento dell’insediamento produttivo
suinicolo).
Relativamente al secondo e sesto motivo d’impugnazione, che
vanno congiuntamente trattati in ragione della comunanza delle censure ivi
dedotte, parte appellante contesta le limitazione alla edificabilità di
annessi rustici in relazione alle caratteristiche di allevamento in
esercizio (“allevamento zootecnico intensivo” o “allevamento non intensivo
o civile”); ma tali censure attengono a profili della vicenda che sono
stati oggetto della sentenza n.2164/03, i quali però non rilevano, per
quanto sopra evidenziato, ai fini della legittimità o meno della variante
n.18 (e della conseguente misura soprassessoria).
Da tanto deve altresì
dedursi, in assenza di profili di illegittimità dell’atto presupposto, la
insussistenza del vizio di illegittimità derivata denunciato col terzo
motivo.
Col quarto motivo di gravame il Bustreo, con specifico
riferimento al provvedimento di sospensione del 20/5/2003 prot. n. 9510,
lamenta nuovamente la mancata motivazione sulla opponibilità delle nuove
previsioni, ma al riguardo vale quanto in proposito fatto rilevare circa
l’insussistenza di qualsiasi specifico onere motivazionale, dovendosi
aggiungere che a seguito dell’avvenuta adozione di previsioni urbanistiche
di contenuto preclusivo ad un progettato intervento edilizio, la misura
soprassessoria in ordine alla determinazione finale da assumersi diventa
un atto dovuto.
Anche la denuncia di violazione e/o elusione del
giudicato di cui al quinto motivo di appello va disattesa.
Come già
visto, l’interessato non può opporre una elusione e/o mancata esecuzione
del giudicato, vuoi perché lo jus variandi è intervenuto allorché non era
stata comunicata, almeno ufficialmente, la sentenza n.2164/03, vuoi perché
a ben vedere le statuizioni rese con detta decisione, per l’oggetto del
contendere e il loro intrinseco contenuto, non appaiono costitutive di una
posizione di intangibilità della posizione dell’appellante in relazione al
rivendicato jus aedificandi.
Rimane da esaminare la domanda di
risarcimento danni pure avanzata dall’interessato.
Essa va disattesa
.
In primo luogo occorre rilevare come in realtà non sia provata una
concreta lesione della situazione patrimoniale collegabile ad una non
meglio identificabile mancata intrapresa imprenditoriale derivante
dall’opposto provvedimento soprassessorio.
In ogni caso, non essendo
rinvenibile in capo all’Amministrazione comunale, in riferimento agli atti
oggetto della presente controversia una condotta contra legem da
considerasi causativa di danno risarcibile ai sensi dell’art.2043 codice
civile, ogni pretesa risarcitoria appare inconfigurabile (cf.r Cons Stato
Ad. Pl. n.12/07 ).
Quanto sin qui esposto conduce a considerare
infondato l’appello all’esame .
Le spese e competenze del presente
grado del giudizio seguono la regola della soccombenza e vengono liquidate
come in dispositivo.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando sull'appello, come in
epigrafe proposto, lo rigetta.
Condanna la parte appellante al
pagamento delle spese e competenze del presente grado del giudizio che si
liquidano complessivamente in euro 5.000,00 ( cinquemila ) oltre IVA e
CPA.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità
amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del
giorno 21 giugno 2011 con l'intervento dei magistrati:
Paolo Numerico,
Presidente
Raffaele Greco, Consigliere
Guido Romano,
Consigliere
Andrea Migliozzi, Consigliere, Estensore
Fulvio Rocco,
Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 14/10/2011
