Bernardina Pistoia, Rodolfo Ficini, Carlo Ficini, Giovanni Pricipessa, Elio D'Agostino, Diana Balestrazzi, rappresentati e difesi dagli avv. Arturo Cancrini, Roberto Santucci e Roberto Fiori, con domicilio eletto presso Roberto Santucci in Roma, via M. Dionigi 17;
contro
Comune di Roma, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avv. Rodolfo Murra, Andrea Camarda, domiciliata per legge in Roma, via del Tempio di Giove 21; Regione Lazio;
nei confronti di
Enrico Bucciero, rappresentato e difeso dall'avv. Ruggero Frascaroli, con domicilio eletto presso Ruggero Frascaroli in Roma, viale Regina Margherita, 46; Francescopaolo Lorito;
e con l'intervento di
ad opponendum:
Lucot S.r.l., rappresentato e difeso dagli avv. Luisa Fonti, Giovanni Valeri, con domicilio eletto presso Giovanni Valeri in Roma, viale Mazzini,11 Palazzina H Int.3;
per la riforma
della sentenza del CONSIGLIO DI STATO - SEZ. V n. 01351/1995 nonché per l’annullamento del permesso di costruire rilasciato in data 16 giugno 2010;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Roma e di Enrico Bucciero;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 giugno 2011 il Cons. Francesco Caringella e uditi per le parti gli avvocati Santucci, Fiori, Rocchi, Frascaroli e Fonti;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
'FATTO e DIRITTO'
1.Con la decisione 26 settembre 1995, n. 1351 questo Consiglio di Stato, in riforma della sentenza pronunciata dal Giudice di prime cure, annullava l’Ordinanza n. 7360 dell’8 febbraio del 1977 con la quale il Comune di Roma aveva rigettato l’istanza presentata in data 12 febbraio 1976 dalla sig.ra Anna Cammarano ai fin del conseguimento di una licenza edilizia finalizzata alla realizzazione di una casa unifamiliare.
Il Consiglio poneva a fondamento del decisum il principio giurisprudenziale secondo cui è illegittimo il diniego di concessione edilizia motivato con esclusivo riguardo alla violazione delle norme di attuazione del p.r.g., che prescrivano la preventiva approvazione di piani particolareggiati quante volte, pur in difetto dell’entrata in vigore di siffatti strumenti urbanistici, l’area sulla quale si intende edificare sia interamente circondata da aree edificate ed insista in zona già dotata di adeguate infrastrutture.
In punto di fatto la Sezione ha desunto dal silenzio serbato dall’amministrazione comunale a fronte di apposita richiesta istruttoria, la dimostrazione della fondatezza delle circostanze su cui era imperniato l’appello, ossia che i 21 lotti limitrofi a quello interessato dal giudizio erano tutti legittimamente edificati e che la zona era dotata delle necessarie opere di urbanizzazione.
La Sezione ha quindi concluso nel senso che l’edificazione del lotto della signora Cammarano, qualificabile alla stregua di mero intervento di completamento di una zona interamente edificata ed urbanizzata, sarebbe stata possibile pur in assenza di un paiano di attuazione. Di qui la declaratoria di illegittimità del diniego opposto dal Comune proprio in relazione al difetto di detto strumento di pianificazione.
Con determinazione dirigenziale n. 771 del 29 aprile 2004 il Comune adottava un nuovo atto di diniego a fronte di una nuova istanza di concessione edilizia presentata dal signor Enrico Bucciero nella qualità di erede della signora Cammarano. Il diniego era motivato in funzione del contrasto dell’iniziativa edificatoria con le norme tecniche di attuazione vigenti all’epoca di presentazione della domanda (per eccesso di volume e per la destinazione d’uso dell’immobile) e con quelle in vigore all’atto del provvedimento negativo (per mancanza del lotto minimo).
Con decisione n. 6052 del 16 settembre 2004 /2004 il Consiglio riteneva l’atto da ultimo menzionato elusivo del giudicato formatosi sula decisione n. 1351/2005, osservando, per un verso, che l’amministrazione comunale non avrebbe potuto prescindere dalla qualificazione della zona come di completamento, qualificazione sancita proprio dalla precedente decisione da eseguire; e, per altro verso, che non erano opponibili, alla stregua di un collaudato canone giurisprudenziale, le normative di piano sopravvenute alla notificazione della stessa decisione n. 1351/1995.
Con Ordinanza 7 ottobre 2005, n. 1269 il Comune respingeva, ancora una volta, l’istanza di concessione edilizia.
Con le decisioni n. 2777 del 13 gennaio 2006 e n. 6293 del 27 ottobre 2006 il Consiglio di Stato accoglieva i ricorsi proposti dal sig, Bucciero e ordinava al Commissario ad acta nelle more nominato l’adozione della concessione edilizia richiesta dal ricorrente secondo i parametri previsti per le zone D di completamento di cui all’art. 9 del p.r.g. vigente alla data del 26 settembre 1995.
Con provvedimento del 18 giugno 2010 il Commissario ad acta rilasciava un permesso di costruire in accoglimento di una richiesta presentata dal sig. Bucciero finalizzata alla costruzione di 74 unità abitative a schiera di due coprpi di fabbrica uniti tra loro per una cubatura complessiva pari a 19.836,38 mc..
2.Con il ricorso in epigrafe specificato i ricorrenti, nella qualità di soggetti residenti nella zona interessata dall’interevento edilizio in esame propongono, al tempo stesso, opposizione di terzo avverso la decisione n. 1351/2005 di questo Consiglio e domanda di annullamento del permesso di costruire adottato dal Commissario ad acta.
Si sono costituiti i in giudizio il Comune di Roma, il sig. Bucciero e la Lucot s.r.l.
Le parti hanno affidato al deposito di apposite memorie l’ulteriore illustrazione delle rispettive tesi difensive.
All’udienza del 21 giugno 2011 la causa è stata trattenuta per la decisione.
3. La Sezione deve, in primo luogo, respingere l’eccezione di inammissibilità, per difetto di legittimazione, di entrambe le domande giudiziarie proposte con l’atto in esame.
Osserva, infatti, il Collegio che, a fronte della realizzazione di un interevento di notevole impatto edilizio quale quello di cui è causa, la dedotta qualità di soggetti residenti nella zona interessata da un’ iniziativa edificatoria incidente sui valori e sui connotati della zona, è di per sé idonea a sorreggere la proposizione del ricorso pur in assenza della dimostrazione di una situazione di vicinato o di stretta contiguità.
4 Si deve in via preliminare esaminare il ricorso per opposizione di terzo.
4.1. E’ ì infondata l’eccezione di tardività in quanto non è stata fornita idonea prova in merito alla data della piena conoscenza, da parte dei ricorrenti, della decisione interessata dal ricorso in opposizione.
4.2. E’ infondata anche l’eccezione tesa a dedurre il difetto di legittimazione alla proposizione del ricorso in opposizione da parte dei ricorrenti.
La Sezione, pur consapevole dell’orientamento ermeneutico secondo cui la qualità di soggetti confinanti o residenti nell’area interessata dall’ attività edificatoria ncon sarebbe idonea a legittimare alla proposizione del ricorso in opposizione avverso la decisione di annullamento del diniego di permesso di costruire, reputa che si debba approdare ad una diversa conclusione sulla scorta di un’interpretazione ampia e costituzionalmente orientata della nozione di soggetto titolare di una situazione soggettiva pregiudicata dalla sentenza oggi recepita dall’art. 108 del codice del processo amministrativo Per soggetto titolare di una posizione pregiudicata dalla decisione interessata dal ricorso in opposizione, ossia di una situazione incompatibile con la statuizione giurisdizionale, non si deve intendere solo colui il quale aspri al medesimo bene conseguito dal ricorrente vittorioso ma., in senso più lato, colui che intenda difendere un bene della vita inciso negativamente, nella sua integrità o nel suo valore, dalla sentenza opposta. Titolare di una posizione qualificata di interesse antitetica a quella del ricorrente non è, quindi, solo chi abbia conseguito un vantaggio specifico per effetto dell’atto impugnato ma anche chi, per effetto dell’atto negativo gravato, abbia evitato un pregiudizio specifico. Tale soggetto è, infatti, portatore di un interesse qualificato al mantenimento del provvedimento amministrativo a contenuto negativo annullato alla sentenza opposta.
Una diversa interpretazione arrecherebbe, d'altronde, un vulnus al principio di effettività della tutela giurisdizionale in quanto impedirebbe al soggetto leso dall’altrui attività edificatoria, come tale legittimato ad impugnare l’assenso amministrativo, di agire nei confronti della decisione giurisdizionale di annullamento del diniego di concessione edilizia (oggi permesso di costruire) che nella sostanza abbia legittimato l’iniziativa edificatoria.
4.3. Il ricorso per opposizione è tuttavia infondato.
I ricorrenti pongono, infatti, a fondamento del ricorso il rilievo secondo cui, come attestato dallo stesso provvedimento commissariale, l’area su cui insiste il terreno in esame, diversamente da quanto opinato dalla decisione impugnata, non sarebbe dotata di diverse opere di urbanizzazione primaria.
Dall’esame della decisione colpita dal ricorso per opposizione si ricava, per converso, che essa ha posto a fondamento del decisum di accoglimento il rilievo che la zona complessivamente intesa, in cui è inserita l’area specifica, era dotata di sufficienti opere di urbanizzazione, non essendo verosimile che le opere di urbanizzazione idonee in relazione a 20 lotti diventino invece insufficienti con l’aggiunta di un ulteriore lotto. In definitiva, la Sezione ha posto l’accento sulla circostanza, non scalfita dal ricorso, della legittima e completa urbanizzazione complessiva della zona in cui si inserisce il lotto specificamente toccato dal contenzioso amministrativo.
5.Si deve a questo punto prendere in esame il ricorso proposto avverso il permesso di costruire rilasciato dal commissario ad acta.
5.1. La Sezione deve disattendere l’eccezione proposto dalle parti private resistenti in merito al difetto di legittimazione di soggetti rimasti estranei giudizio culminato nel giudicato ad impugnare innanzi al giudice dell’esecuzione le determinazioni commissariali.
Osserva, infatti, il Collegio che il codice del processo amministrativo, recependo un indirizzo giurisprudenziale consolidato, all’art. 21, qualifica il commissario ad acta quale ausiliare del giudice che ha pronunciato la sentenza da eseguire.
A sua volta l’art.114, al comma 6, stabilisce che il giudice dell’ottemperanza conosce di tutte le questioni relative all’esatta ottemperanza, ivi comprese quelle inerenti agli atti del Commissario ad acta.
Dal combinato disposto di dette prescrizioni, ricognitive di principi già evincibili dal quadro normativo anteriore, si ricava, con nettezza, che il giudice dell’ottemperanza è dotato di una competenza funzionale esclusiva a conoscere di tutte le questioni concernenti l’esecuzione del giudicato e, segnatamente, degli atti adottati dal suo ausiliare ai fini dell’esecuzione del precetto giudiziario.
Si deve allora ritenere, in assenza di una disciplina limitativa sul piano soggettivo, che sono legittimati ad insorgere innanzi al giudice dell’ottemperanza avverso gli atti commissariali anche soggetti rimasti terzi rispetto al giudicato ove tali atti producano una lesione diretta della loro sfera giuridica. E tanto specie se, come nel caso in esame, le censure proposte mettano in dubbio la conformità dell’atto commissariale alle coordinate fissate dal giudicato da eseguire.
In definitiva, il giudice dell’ottemperanza è funzionalmente deputato a verificare la legittimità e la conformità al giudicato dell’ausiliare da lui nominato.
Si deve soggiungere, per un verso, che una diversa soluzione condurrebbe all’illogica attribuzione a due giudici diversi di questioni identiche, in relazione alla circostanza che la contestazione degli atti del commissario provenga dal terzo o da un parte, con conseguente frustrazione del principio di concentrazione processuale; e, sotto altro profilo, che la soluzione qui offerta non è ostacolata dal principio del doppio grado di giudizio, posto che detto principio non ha un rilievo costituzionale ed è quindi derogabile dal legislatore ordinario.
5.2. Il ricorso è fondato per quello che concerne il motivo assorbente teso a dedurre l’esorbitanza dell’atto commissariale rispetto ai vincoli fissati alla sua azione dal giudicato da eseguire.
E’ sufficiente osservare che la decisione alla cui esecuzione era tenuto il commissario, ossia la decisione n. 1351/1995, aveva sancito l’annullamento di un provvedimento di diniego opposto a fronte di un’istanza presentata nel 1976 ai fini del conseguimento di una concessione per la realizzazione di una casa unifamiliare nel lotto di terreno sito in Roma, località Castel di Guido mentre il provvedimento commissariale si è pronunciato su un’istanza presentata nel 2008, e integrata nel corso del 2010, diretta alla realizzazione di 74 villette a schiera. Questo scarto netto tra l’oggetto del giudicato e l’oggetto del provvedimento diretto all’esecuzione del giudicato medesimo consente di affermate che il Commissario ad acta ha solo apparentemente dato esecuzione dalla decisione che era chiamato a porre in attuazione ma ha ecceduto rispetto ai limiti dell’investitura conferitagli. In definitiva l’atto commissariale, esorbitando dai confini sanciti derivante dall’effetto conformativo della sentenza di annullamento, ha attribuito, senza averne il potere, un bene della vita del tutto nuovo e diverso da quello interessato dal giudicato. Ne deriva la sussistenza di un radicale difetto di legittimazione del Commissario ad acta che implica la nullità della sua determinazione ai sensi dell’art. 21 septies della legge n. 241/1990 e dell’art. 114, comma 4, del codice del processo amministrativo.
6.Il ricorso deve essere, quindi, parzialmente accolto, con conseguente e declaratoria di nullità dell’atto commissariale.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)
definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe specificato, lo accoglie in parte e, per l’effetto, dichiara la nullità del permesso di costruire prot. n. 40443 rilasciato dal Commissario ad acta in data 18 giugno 2010.
Condanna in solido Enrico Bucciero e la Lucot s.r.l. al pagamento, in favore degli appellanti, delle spese di giudizio che si liquidano nella misura complessiva di euro 10.000//00 (diecimila//00)
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 giugno 2011 con l'intervento dei magistrati:
Stefano Baccarini, Presidente
Francesco Caringella, Consigliere, Estensore
Carlo Saltelli, Consigliere
Eugenio Mele, Consigliere
Doris Durante, Consigliere
DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 28/09/2011
